應急管理下的責任保險的發展之需
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［摘要］從責任保險的社會管理功能出發，探討了責任保險在當今風險社會中遇到的發展困境和發展需求。研究表明，加速責任保險的發展應從強制責任保險的立法入手，加強政府引導、行業監管和政策支持，提升全社會的風險意識和保險意識并要強化保險業的自身建設。
1前言
當今，我國正處于經濟和社會的轉型期，社會公共安全面臨的形勢極為嚴峻。城市的環境污染、生產安全、醫患糾紛、旅游安全、交通事故、職業傷害以及食品和藥品安全等大規模侵權事件頻發，給人類的生產、生活造成了難以估量的重大損失，嚴重影響和制約了國民經濟全面、協調和可持續發展［1－2］。現代風險社會給人們帶來越來越多的不確定性和不安全感，如何應對風險社會背景下的各類突發性事件，這是對當今社會的一個重大挑戰。保險是現代經濟的重要產業和風險管理的基本手段，在社會應急管理體系中具有不可替代的重要作用。［3］責任保險屬于廣義的財產保險的范疇，我國《保險法》第65條規定:“責任保險是指以被保險人對第三者依法應負的賠償責任為保險標的的保險。”責任保險能夠協調各種社會利益關系，能夠有效化解社會矛盾和糾紛，是一種有效的市場機制和手段，具有強大的社會管理功能。尤其對風險社會的突發事件應急管理，責任保險能發揮其獨特的風險轉移與控制機制、災害損失經濟補償機制，對保證社會和諧穩定、轉變政府職能、提高政府行政效能具有重要的促進作用。目前，責任保險在我國應急管理中作用的發揮不盡如人意［4－5］。因此，國家強調，要大力發展責任保險，健全安全生產保障和突發事件應急機制;必須以立法為保障，以政策為引導，依靠政府來推動，通過市場來運作。只有這樣，才能充分發揮保險的風險管理功能，強化責任保險在事前風險預防、事中風險控制、事后理賠服務的社會管理作用。這充分體現了在風險社會的今天，全面加快責任保險的發展具有完善和提升我國治理體系和治理能力的重要意義。
2責任保險發展的“瓶頸”
2.1法律體系的完善度不高，政策體系的支持度不足
以被保險人依法應承擔的責任作為保險標的，這是責任保險區別于一般財產保險的根本特征。因此，一個完善的民事法律體系是支撐責任保險發展的根本。［6］目前，我國規范責任保險的民事責任法律法規尚不完善，難以對突發應急事件的責任進行合理界定，難以對損害賠償作出明確規范，因而導致保險公司難以對責任風險進行定價、承保和賠付。另外，從保護受害者的合法權益來看，責任承擔的具體執行和操作程序可操作性不強;民事賠償責任的規定力度不夠。法律在歸責原則、賠償標準、條文表述等方面不夠完善和協調，甚至出現了相互沖突的現象。正是由于現有的民事法律體系對相關責任法規的不完善，使相關企業或個人在處理相關事務時，難以認識到責任風險的存在，也難以理解責任保險的作用，故而常因違法成本低，而難以產生購買責任保險的動機，嚴重影響責任保險的市場需求。在政策體系方面，2014年，國家出臺了《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》(新“國十條”)，各省市、自治區政府又先后提出了實施意見，但仍缺乏可操作的剛性政策的支持，或支持力度不大。如在政府購買責任保險產品服務方面、責任保險產品和保費的補貼方面以及相關的稅收政策方面，沒有對責任保險的發展形成一種綜合的推進機制。
2.2社會保險意識不強，約束性投保措施不足
一是風險責任和法律意識不強。根據調查，主要存在如下一些不良現象。①僥幸心理嚴重。一些企業風險意識淡漠，總認為不會出事，買保險不合算。強烈的趨利意識直接影響了企業投保的意愿。②法律意識薄弱。一些企業缺乏基本的法制觀念和誠信意識，總認為發生事故后，可以各種方式隱瞞事實，逃避賠償責任，寧愿冒道德風險也不愿意投保。［7］③懲罰力度不足。一些地方政府為了本地的稅利收益，庇護事故責任企業，在追責方面“嚴”不起來，在處罰方面“硬”不起來，在一定程度上慫恿了企業的不良行為。二是災后靠政府救濟的慣性思維作祟。我國在突發事件發生后的損害救濟模式往往是“以政府為主體，靠財政為支撐”，政府“保姆”式的應急行為助長了部分企業等、靠、要的慣性思維方式。實際上，這種由政府“兜底”的救濟機制，在避免社會矛盾激化方面有一定的作用。但由于其缺乏市場機制的介入，加之政府財政的有限性，決定了這種救濟機制不具有可持續性，而且會嚴重影響責任保險的市場發育。三是在諸多具有重大風險的行業領域，國家在法規、政策上缺乏強制性要求，“應保未保”的企業未受到相應的約束。
2.3保險人自身發展的基礎不實，產品創新的力度不高
一是責任保險的數據積累不充分，風險統計模型不完善，導致定價的精細化程度不高。二是未建立起以社會需求為導向的產品創新體系。責任保險產品的創新能力不強，保險產品少，承保范圍窄，而且同質化現象比較突出，難以滿足社會經濟和人民生活的需求，導致責任保險整體的發展規模小、覆蓋面窄、滲透度低。三是沒有形成以專業人才為支撐的技術體系。風險控制是責任保險經營中一個重要的環節，加強承保環節的風險評估是保證責任保險承保質量的關鍵。［8］但我國在風險管控方面還缺乏足夠的專門專業人才，在人才培養上尚未形成一個有序的供給系統。專業技術人才，尤其是再保險專業人才儲備不足，技術條件落后，經營技術單一，嚴重制約了責任保險的發展。
3責任保險發展的需求
3.1強力推動相關立法，為強制保險的擴展提供依據
責任保險，按是否有立法的強制要求，可分為一般責任保險和強制責任保險。一般責任保險是依投保人自由意志決定投保與否的責任保險;強制責任保險則是依國家法律規定，在特定的領域內投保人必須向保險人投保的責任保險。在我國，這些特定的領域主要是指道路交通、環境污染、食品安全、醫療事故、生產安全等領域。在這些領域內發生突發事故的主要特點是事故發生頻繁，防范困難，損害巨大，受害者眾多，社會負面影響極大。通過推行強制責任保險來保障公眾的合法權益不僅是國際慣例，對我國也是一個合適選擇。建議通過人大、政協等多種途徑，在一些關系國計民生的重點領域逐步推進強制責任保險的立法工作，以促進責任保險的發展。推進強制責任保險立法，首先，必須開展對強制保險制度的研究。從目前來看，我國強制責任保險立法技術落后，對相關強制責任保險的本質屬性、社會定位、責任范圍、運作方式以及法律后果等沒有規定，可操作性不強［9］。其次，在推進強制責任保險發展的過程中，應借鑒“他山之石”為我所用，盡量使我國強制責任保險的發展少走彎路。要研究國外責任保險發展的經驗和教訓，可以采取強制試點和準強制逐步推進。例如，就環境污染來說，對那些環境風險大、環境破壞嚴重和損失重大的行業和企業，應實施強制環境責任保險;而對大多數行業和企業來說，可以鼓勵購買環境責任保險。
3.2盡快完善法律制度，為責任保險的發展夯實基礎
完善的法律體系是責任保險生存的基礎和發展的根本。因此，責任保險發展的先決條件就是國家的法制化建設。只有國家法律體系的不斷完善，社會公眾的維權意識和自我保護意識才能得到加強，責任保險的需求才能得到刺激，責任保險業務才能由潛在的市場需求逐步轉為顯性市場需求的根本動力。要明晰制度標準。必須明確企業進入高風險行業的準入制度和標準，明確致害者和受害者在突發責任事故中的權利和義務，明確受害人直接請求賠償權的使用條件。要加大懲罰力度。在風險嚴重、涉眾面廣、損失巨大等一些特定領域，建立相應的法律法規制度，加強對侵權人的責任追究和經濟處罰力度。地方政府對災害事故中責任企業和責任人應承擔的責任，絕不姑息，不當保護傘。在切實保障人民群眾利益的同時，提高企業通過市場機制轉移分散風險的意識［10］。要建立配套制度。理順相關法律、法規和條例在責任認定、損害賠償內容和賠償標準等方面的關系，進而形成責任保險的各項配套制度，改變目前責任保險尚未形成行業間統一的責任判定機構和標準的現象。
3.3加強政府引導和行業監管指導，搭建責任保險發展的政策平臺
新“國十條”已為責任保險做出了頂層設計，對各級政府、各個行業以及各保監局、保險公司都提出了相應的要求。(1)各級政府必須大力發揮政策的導向和引領作用，強力提高對責任保險的重視程度，全力支持責任保險的發展。政府相關職能部門應從自身部門的職能特性出發，創造有利于責任保險發展的政策環境，形成齊抓共管、聯動協作、大力支持的工作合力。如政府可以對相關責任保險的公共產品提供補貼或購買相關服務產品;政府主管部門可從專項資金中安排保費補貼;對于企業投保責任保險的情況，金融監管部門可將其作為銀行業金融機構客戶評級、信貸準入管理和退出的重要依據;財稅部門可允許企業投保責任保險的保費在稅前列支等。(2)各個行業必須強化立法、司法和執法的剛性作用，制定嚴格的行業監管制度、規范和技術標準，為責任保險的發展保駕護航。(3)各保監局必須加強與各級政府相關職能部門的協調配合，努力爭取政府在立法、財政、稅收等方面的政策支持，為責任保險發展創造良好政策環境。同時，要充分發揮保險行業的監督、管理和指導作用。(4)各保險公司要在保監局的監督指導下，積極開展責任保險的業務研究，要在經營模式、風險管理、保險產品創新開發、數據信息共享以及服務標準等方面做到齊心協力，共享共贏，促使責任保險的快速發展。［11］比如，在不同行業具有不同風險管理水平的背景下，探討建立系統性的風險管理制度和標準，研究在定責、賠償方面的行業標準;在數據共享方面，保險公司可將有關企業在風險管理方面存在的問題以及保險公司對企業提出的風險管理建議措施等與政府共享，以期得到政府有針對性的監管和支持。同時，政府也可將相關數據與保險公司共享，為保險公司產品設計研發和費率厘定提供依據;另外，保險公司也可以通過價格杠桿作用，倒逼企業加強風險管理，降低事故的發生概率。
3.4轉變經營模式，提升保險服務的能力和質量
3.4.1開發責任保險的創新產品保險行業應把著力點放在自身內部，轉變經營模式，按照“專業化、系統化和市場化”模式，堅持微利經營、差異化經營和創新經營。［12］創新不能僅滿足于銷售方式和渠道的變遷，而應聚焦保險產品本身的創新。在新時期，存在著各種新型的法律風險。因此，不同的人群對不同的法律風險有著不同的需求。這就要求保險公司要深入客戶群進行實際調研，開發適應市場需求的產品，但也要充分考慮，確保基礎性的責任保險產品的相對成熟和定型。
3.4.2強化責任保險人才隊伍建設對責任保險專門人才的隊伍建設要從以下三個方面予以考慮。(1)引進和培養。要不斷引進和培養各領域專業技術人才，尤其是高素質的法務人才。要讓法務人才充分了解從保險投保到保險理賠的各個環節，充分了解保險案件審理過程中核心爭議的問題，這對平衡各方當事人利益、妥善化解糾紛、順利達成責任保險經濟補償功能非常有利。(2)夯實基礎、練好內功。要設法提升專門人才的專業水平，積極開展責任保險在風險定價、防災減損、承保管控、理賠服務等方面的調查研究，切實做到責任保險的風險管控全面、保費定價合理、理賠服務及時。(3)強化保險業務員的專業化培訓。保險業務員是保險公司的重要窗口，必須提升業務人員對責任保險的認知度和對客戶服務的誠信度，創新服務模式，優化服務態度，建立系統的專業銷售隊伍和管理隊伍，促進責任保險長期可持續發展。
3.4.3提供應急管理資源的增值服務以責任保險公司自身的專業優勢為依托，以服務應急管理為導向，引進安全中介機構的服務職能，構建面向客戶的綜合應急服務平臺，組織并提供風險勘查評估、隱患排查治理、檢測檢驗分析、應急管理咨詢及培訓等一系列專業服務，形成穩定的、標準的應急產品服務體系以提升責任保險公司在客戶群中的影響力，吸引潛在的責任保險客戶群。
3.5加強宣傳培訓，提高全社會的保險意識
強化全社會的保險意識的前提是提升人們的風險意識。人類風險意識的形成與發展，以及處理風險的方式和方法都隨著社會的演變而發生變化。人類的發展史實際上就是一部人與各類風險事故抗爭的歷史，人類的保險意識起源于“互助共濟”。幾千年來的“倫理本位”思想一直抑制著人類用“商業手段”來處理風險問題，這在很大的程度是影響了保險業的發展。新中國成立后，由于受長期計劃經濟體制的影響，人們早已形成了依靠國家和政府來解決風險防范與化解的慣性思維。隨著計劃經濟體制的瓦解，市場經濟體制的確立，社會發展到今天，“風險意識”和“保險意識”這兩個概念才逐步被人們接受，用“保險”這樣一種商業手段來抵御災害，防范風險才慢慢地進入人們的視野，但還是遠遠不夠的，尤其是人們對責任保險的認知度還是很欠缺的。因此，要在全社會形成學保險、懂保險、用保險的良好氛圍，必須通過各級政府相關部門、各行業、各保監局以及各保險公司等平臺，利用各種渠道，采取各種方式，大力宣傳責任保險在保險保障、風險管理、緩解社會矛盾糾紛等方面的重要意義，要讓責任保險的理念深入人心，不斷提高全社會的風險和保險意識。
4結語
價值取向多元化、利益多元化和社會矛盾日益顯性化是在當今社會的重要特征，在這樣的社會背景下，利用保險機制來處理社會突發事件引發的矛盾與沖突，是國際社會應用的一種有效的社會治理方法。著力發展責任保險是我國保險業在經濟新常態下快速發展和結構優化的必然選擇。雖然目前責任保險在我國保險業的發展中處于滯后狀態，但責任保險是一個潛力巨大的領域，必須采取政府引導、市場運作、立法保障、創新經營的發展模式來推動責任保險的發展，才能充分發揮責任保險在社會管理中的作用。
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作者：楊文明 單位：深圳市民太安風險管理研究院
