農業科研院所內部控制建設對策

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摘要：內部控制是行政事業單位規范業務流程、防范風險、落實事業發展目標的重要制度安排，當前行政事業單位內部控制建設進程較為緩慢。文章以農業科研院所內部控制建設為例，結合內部控制建設現狀，分析了農業科研院所內部控制建設存在的問題，如內部控制環境基礎薄弱、內部控制建設與黨風廉政建設易于混淆、組織機構設置無法滿足內部控制要求等，并從優化內部控制環境、在黨風廉政建設中查找業務風險點、明確內部控制建設重點、加強內部控制信息資源整合等方面提出了應對策略，以期為農業科研院所加強內部控制建設提供借鑒。

關鍵詞：農業科研院所；內部控制；防范風險；預防腐敗；公共服務；行政事業單位

1引言

隨著國家治理體系和治理能力現代化的深入推進，政府部門越來越重視財政資金投入產出及政策實施效果，全面績效管理體系逐步確立。2012年以來，財政部先后了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）、《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）等文件，要求行政事業單位建立與實施內部控制。2017年印發《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1號）文件，要求行政事業單位編制單位內部控制建立與實施情況的總結性文件，“以報促建”，全面推進行政事業單位內部控制建設和實施[1-2]。農業科研院所多為行政事業單位的一個組織主體，應建立健全內部控制機制，不斷優化農業科技事業發展總體布局，加強科技創新引領經濟社會高質量發展。

2農業科研院所內部控制建設的現狀

農業科研院所多為公益性事業單位，非營利性決定了與企業盈利目的本質屬性不同，成本效益不是其遵循的主要原則，公共權力的履行和社會服務的質量是其關注的重點。其目標不僅包括合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整等3個與企業相似的內部控制目標，還包括有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果兩個行政事業單位特有的目標。行政事業單位內部控制起步較晚，其組織架構、職責分工、運轉機制、人員配備等受制于傳統管理模式限制，很難根據行政事業單位內部控制規范標準，對現有工作運轉機制進行變革。目前，行政事業單位內部控制建設總體處于內部控制建設與實施初級階段，進展緩慢。農業科研院所由于更關注單位農業科學技術研究，對行政管理服務方面重視程度較低，內部控制建設更為緩慢，質量不高。

3農業科研院所內部控制建設存在的問題

3.1內部控制環境基礎薄弱

農業科研院所的主要任務是農業科技創新，單位基本圍繞“三農”科技創新開展各項工作，缺乏系統性、全面性管理思維。雖然行政事業單位內部控制已形成一系列規范性文件，但對內部控制規范性要求多以文件下發為主，政府部門組織行政事業單位內部控制培訓較少，且很少在重要會議上對內部控制進行政策宣傳。內部控制是“一把手工程”，涵蓋了單位業務活動的諸多方面，由于對內部控制的含義、內容等缺乏全面系統的理解，導致單位整體內部控制意識薄弱，個別單位甚至認為內部控制僅是財務部門的工作，對內部控制建設重視程度不夠[3-4]。另外，行政事業單位內部控制需要全員參與，而單位內部控制建設牽頭部門多為財務部門。雖然預算、收支等業務層面管理權限在財務部門，但組織機構改革、決策機制、關鍵崗位設置、權力制衡機制、評價與監督等單位層面和政府采購、國有資產、建設項目、合同等業務層面管理權限分散在單位的各個職能部門。財務部門對單位層面和業務層面流程掌握較少，面對日常復雜的專業事務性工作，很難綜合協調內部控制單位層面和業務層面的所有業務。

3.2內部控制建設與黨風廉政建設易于混淆

農業科研院所主要為研究型事業單位，堅持黨對事業發展的全面領導，黨的領導和黨的建設貫穿工作全過程，推進黨建與業務工作深度融合。黨風廉政建設作為單位的重要組成部分，就是要求認真貫徹落實黨的路線、方針、政策，執行國家法律法規和財經紀律，認真履行工作職責。單位多認為黨風廉政建設已經最大限度防范風險，忽視了內部控制在行政事業單位黨風廉政建設和腐敗預防實踐中起到的基礎性支撐作用[5]。行政事業單位內部控制合理能夠保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果。通過風險評估、單位層面控制、業務層面控制和評價與監督，加強廉政風險防控機制建設，提高單位內部管理水平，主要涉及單位經濟業務活動。單位將黨建與業務同謀劃、同部署，易將內部控制建設與黨風廉政建設混淆。

3.3組織機構設置無法滿足內部控制要求，單位層面控制實施較為困難

行政事業單位內部控制要求單位預算業務、政府采購、收支業務、資產管理等關鍵不相容崗位相分離。由于科研院所人員編制數和內設機構數量由當地政府或編制委員會核定，很難再增加編制或重新設置內部職能部門。同時，農業科研院所主要從事科學研究，科研人才是單位人才引進的主體，對預算業務、收支業務、政府采購、資產管理等行政管理人才引進較少，且業務多集中在財務部門。科研機構財務科大多為主辦會計和出納會計兩人，除收支業務外，還從事年度預決算編制、資產及政府采購系統管理工作。隨著財務系統、資產管理系統、政府采購系統等規范化發展，系統要求錄入、審核、復核由不同人員操作，當前組織機構和人員配備無法適應不相容崗位相分離的要求[6]。

3.4內部控制管理未能結合單位實際，缺乏針對性

預算管理、收支管理、政府采購、資產管理、建設項目、合同管理是單位經濟業務活動的6個方面，是行政單位基本經濟業務活動，但對于從事教育、科技、文化、衛生等特定業務活動的事業單位，普遍性要求忽視了事業單位重點業務活動的特殊性。以合同業務為例，農業科研單位主要為科研項目任務合同，由單位科研管理部門集中管理，但每年有大量的圍繞單位日常活動簽訂的維修、法務合同及科研任務簽訂的試劑耗材、肥料、會議、租賃合同等，且由不同的部門、不同的人員、不同的項目簽訂，無法將不同類別的合同歸屬某一部門管理。同時，將科研任務合同與其他合同采取相同的合同管理模式，可能與實際科研業務活動相脫離，導致單位內部控制形同虛設[7]。

4加強農業科研機構內部控制建設的策略

4.1優化內部控制環境，建立內部控制協調推進機制

內部控制是“一把手工程”，內部控制實施需要單位全員參與，只有領導重視并確保制度健全、執行有力、監督到位，才能將內部控制規范真正落到實處。一是確定內部控制領導小組、牽頭部門和監督評價部門。內部控制牽頭部門要具備較強的綜合協調能力，統籌協調內部控制相關工作。二是在現有的組織架構下，完善內部控制制衡機制。使內部控制覆蓋各項科研業務活動和全體工作人員，貫穿權力運行的決策、執行和監督全過程，實現全流程管控、全業務落實。三是建立聯合工作機制，加強部門之間協調聯動、信息共享，促進內部控制制度建設和實施。

4.2在黨風廉政建設中查找業務風險點，建立健全

內部控制建設、評價和監督機制一是根據單位黨風廉政建設確定的關鍵崗位、風險控制點，梳理對應的業務活動風險點，明確業務管控措施。堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的原則，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。二是定期對內部控制有效性進行評價，查找內部控制存在的缺陷，動態完善單位內部控制。三是加強監督檢查，定期檢查內控實施過程中存在的問題，改進內部控制工作方法和措施，將檢查結果在一定范圍內公示，并與單位考核、獎懲有效對接，做到內部控制公開、透明。同時，充分利用審計、巡視查找單位內部管理存在的缺陷和問題，完善內部控制風險管控措施，推進單位內部控制建設[8-9]。

4.3根據單位性質和經濟活動特點，明確內部控制建設重點

作為農業科研機構，科研活動是單位主要經濟業務活動，科研項目管理是內部控制的關鍵環節，科研項目資金更是重要風險點。科研機構內部控制建設應突出科研業務特點，規范科研活動流程控制，強化科研項目申報、立項、執行、驗收和績效等環節全過程管理[10]。

4.4充分利用信息化手段，加強內部控制信息資源整合

結合“互聯網+”政務工作開展，建立完善單位協同辦公系統，功能覆蓋單位層面的公文處理、項目管理等，并對不相容崗位設置不同的訪問權限。同時，整合單位辦公、科研管理、財務管理、人事、檔案等信息系統，將關鍵控制點和控制要求固化到信息系統中，實現內部控制流程標準化、信息化管理，加強信息資源共享共用、交叉導入和適時動態監控。特別是做好財務管理系統與科研管理系統銜接和數據推送融合，加強對科研項目資金的監管。

4.5加強內部控制政策宣傳培訓，營造良好的內部控制氛圍

一方面，加大內部控制政策宣傳培訓力度，將內部控制建設嵌入單位管理能力建設[11]。組織內部控制工作人員開展內部控制理論、國家和省級內部控制建設相關政策培訓，培養和鍛煉專業過硬、能夠獨立指導單位內部控制工作開展的高素質內部控制人員隊伍。另一方面，擴大內部控制宣傳教育成效。單位要自上而下廣泛宣傳內部權力運行、強化內部控制的重要性，教育和引導職工自覺提高風險防范意識，使權力運行規范、安全，為單位內部控制建設營造良好的制度環境和輿論氛圍。

5參考文獻

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[9]李芝玲.如何加強行政事業單位內部控制與內部審計工作[J].財經界（學術版），2019（36）：212

[10]朱秀俠，楊子彥，張強，等.新時代加強省級農業科研單位內部審計文化建設的思考[J].農業科技管理，2019，38（1）：79-82

[11]董通升.論行政事業單位如何加強內部控制建設[J].中國鄉鎮企業會計，2019（10）：255-256

作者：劉小平 池麗娟 林震紅 王宏霞 單位：安徽省農業科學院