應急指揮體系建設策略淺析

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摘要：從國情看，人口規模、國土規模、經濟規模疊加條件下的超大治理規模，決定了中國特色大國應急管理體系應重點強化應急指揮體系建設。作為應急管理系統“神經中樞”的應急指揮體系發揮著快速響應和處置功能，能夠實現多部門、多區域、多層級、多主體高效協同，意義重大。本文對加強應急指揮體系建設的相關策略進行了分析與思考，對進一步促進構建優化協同高效的應急指揮體系提出見解。作為應急管理“神經中樞”，應急指揮體系是承擔突發事件先期處置、信息接報、啟動響應、組織指揮等職責的關鍵部位，承擔著信息樞紐和指揮處置樞紐的重要角色，在現代化應急管理體系建設中具有重要作用。2018年深化黨和國家機構改革，新組建了應急管理部門，應急指揮體系在新的應急管理體制中得到系統性重構、整體性提升。如何進一步加強應急指揮體系建設，成為當前和今后構建中國特色大國應急管理體系、推進國家治理現代化的一個重要課題。

一、加強應急指揮體系綜合化與協同化

應急指揮是突發事件緊急狀態下的指揮活動，對突發事件應對相關部門、相關地區、相關單位具有較高程度的綜合化、協同化要求。深化黨和國家機構改革以來，新組建的應急管理部門整合了以往分散于11個部門13項不同領域的應急管理職責。應急指揮、應急管理綜合化程度顯著提升，突發事件應急處置的合力顯著增強。新的應急管理體制為應急指揮體系綜合化、協同化發展奠定了堅實的組織基礎、管理基礎。從發展趨勢看，自然災害、事故災難等各類公共突發事件具有明顯的次生性、衍生性特征，事件應對的融合性、混合性和復雜性進一步增強。要滿足“全災種、大應急”的應急管理發展需求，必須構建更加綜合化、協同化的應急指揮體系。在應急指揮部門內部協同方面。從新組建的應急管理部門內部看，承擔應急指揮功能的機構有：應急指揮中心、議事協調機構（防汛抗旱指揮部、抗震救災指揮部、安全生產委員會、國家森林草原防滅火指交流探討揮部、減災委員會）。（見圖1）現有應急指揮體系主要是一種統分結合、平戰結合的運行模式，應急指揮中心承擔日常綜合應急指揮功能、專業議事協調機構承擔單一災種的指揮協調功能。在“全災種、大應急”的應急管理發展趨勢下，應進一步重點加強應急管理部門內部指揮體系建設，提高應急指揮體系綜合化、協同化水平。一是，厘清應急指揮中心、專業議事協調機構在應急指揮中的職責定位、厘清綜合協調指揮與專業協調指揮的職責定位，運用清單化管理機制，分清指揮職責歸屬、指揮職責主次關系。在此基礎上，健全應急管理部門內部指揮協調機制，推進部門內部應急指揮機制綜合化、協同化。比如，2021年7月發生的河南鄭州“7·20”特大暴雨災害應急中，鄭州市設置了防汛抗旱指揮部、城市防汛指揮部、氣象災害防御指揮部、突發地質災害應急指揮部等4個指揮機構。辦公室分別設在應急局、城管局、氣象局、資源規劃局。防汛抗旱指揮部下又設了防辦、河湖水利防辦、城防辦、黃河防辦4個辦公室，分別設在應急局、水利局、城管局、黃河河務局。面對暴雨災害，應急指揮機構重疊、職能重復、工作重合，嚴重影響了統一應急指揮效能的發揮。二是，厘清上、下應急指揮權責關系，自下而上探索推進基層應急指揮機制的內部整合。在上下指揮權責關系上，中央層面指揮體系應側重動員協調，地方層面可更多承擔具體決策指揮職能。按照上、下同構的理念，地方和基層建立了許多具有指揮協調功能的機制（指揮部、委員會、小組等），應急指揮職責的重疊交叉現象在基層體現突出。應利用應急管理部門組建的整合優勢，從鄉鎮、市縣自下而上因地制宜、試點推進，逐步探索將安全生產委員會、森林防火指揮部、防汛防旱指揮部、減災救災委員會、防震減震委員會整合為應急管理委員會，在應急管理委員會下設安全生產、森林防火、防汛防旱、減災救災、防震減震等專業委員會。三是，加強各級應急指揮中心機構建設，更好發揮應急指揮中心的綜合協調指揮功能。專項議事協調機制運行歷史長，形成了成熟的指揮協調機制。相比而言，應急指揮中心的指揮協調機制建設還需強化。在應急管理體系中，應急指揮的本質是應急決策，應急決策指揮是應急管理的核心職能。只有在決策指揮核心職能上體現出更高程度的綜合化、協同化，才能推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的中國特色應急管理體制。在應急指揮體系跨部門協同方面。機構改革后，應急管理部門整合了自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全四類突發事件中近兩類突發事件的應急管理職能。從“全災種、大應急”角度看，整體應急指揮體系在黨委政府領導下，仍然由多個指揮子體系組成。（見圖2）在新的應急管理體制下，“全災種、大應急”的應急管理發展趨勢還需要應急指揮體系提高跨部門跨系統的綜合化、協同化水平。一方面，加強與公共安全突發事件指揮協調機制的協調聯動（包括政法系統平安建設的指揮體系、公安主導的110指揮聯動體系等）。互聯網信息化發展新時代，公共突發事件不可避免地衍生出網絡輿情風險，自然災害類突發事件應急指揮、安全生產類突發事件應急指揮都與公共安全指揮協調呈現出密不可分的發展態勢。另一方面，加強與公共衛生事件指揮協調機制的協調聯動。在公共衛生應急指揮中，跨部門聯防聯控機制取代政府應急指揮部成為常用模式。此外，針對重大突發事件應對，加強跨軍地、跨區域、跨行業聯合應急指揮機制建設。

二、推進應急指揮體系規范化與標準化

習近平總書記對國家治理體系和治理能力進行了明確定義：國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系。國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。因此，推進國家治理體系和治理能力現代化的核心是實現“制度之治”。作為國家治理現代化的重要組成，應急管理體系和應急指揮體系現代化建設也應遵循“制度之治”的總方向，不斷增強制度供給，強化制度體系建設。從脆弱性理論和韌性理論看，制度缺失、制度供給不足，往往產生脆弱性，從而導致管理風險。強化制度建設，增強韌性能夠提高治理體系應對突發事件挑戰的韌性。作為應急管理體系的“中樞”部位，應急指揮體系建設必須高起點、高標準、高質量強化制度建設，引領應急管理體系、國家治理體系增強應對突發事件風險挑戰的制度韌性。

（一）加強應急指揮配套保障制度建設

我國應急指揮體系是超大規模國家治理體系多層級、寬領域的一個有機系統。應急指揮體系整體效能的發揮還需要建立統一、高效的應急指揮制度，才能有效處理“上、下、左、右”的條塊應急關系。首先，強化國家層面應急指揮協調的制度建設、法治建設。其次，及時把應急指揮實踐的好經驗上升為制度安排。總結突發事件應急指揮實踐中的經驗做法，對于具有普遍性、推廣性的做法，應予以確認，并形成制度安排。再次，積極推進應急指揮體系建設的地方、基層試點試驗，從局部改革試點獲取全局性制度建設的經驗。大國應急管理體系建設像大國國家治理一樣，重視試點機制，降低制度改革的試錯成本。基于試點試驗的實踐成果，形成制度性成果，變分散化的試點改革“盆景”為制度建設“風景”。

（二）打造標準化的應急指揮體系

縱觀發達國家應急指揮體系建設實踐，標準化是現代應急指揮系統建設的基本原則之一。美國在突發事件應急指揮上建立了標準化的“事故應急指揮系統(ICS)”，體系化提高應急實戰能力。發達國家在上世紀70-80年代期間制定了適合自己國家應急管理體制的應急指揮體系標準。從我國一些地方實踐看，有的地方在應急指揮過程中還欠缺標準化，應急指揮容易變成了臨場指揮，應急管理現代化水平有待提升。一是，推進應急指揮體系“硬件”的標準化。從軟硬件配備、生活保障措施配備等方面，指導應急指揮體系建設的標準化、規范化。二是，推進應急指揮體系“軟件”的標準化，從指揮術語、指揮行動方案、信息管理、調度等方面入手，提高應急指揮的標準化水平。三是，推進現場指揮部的標準化建設。針對不同類型的突發事件，建立規范化標準化的現場指揮部機制，包括現場指揮部的基本要素、現場指揮部的基本職責、現場指揮部的基本流程、現場指揮部的基本流程等。四是，推進地方各級指揮部的標準化。按照突發事件大小，除國家層面建立總部指揮機制外，地方相應成立指揮部，負責突發事件指揮協調。要按照《“十四五”國家應急體系規劃》的要求，建立國家應急指揮總部指揮機制，省、市、縣建設本級應急指揮部，形成上下聯動的應急指揮部體系。

三、提高應急指揮體系數字化與專業化

隨著人類社會向高風險社會發展，各類公共突發事件易發、多發。相比較于傳統突發事件風險，現代突發事件風險的復雜性明顯增強。有效處置和應對現代突發事件，必須提高應急指揮體系的專業化水平，以應急管理專業化、應急指揮專業化的確定性應對突發事件的不確定性。應急管理部門組建以來，在政府層面，我國有專門從事應急管理的專業職能部門，應急管理、應急指揮專業化水準顯著提升。面對構建現代化應急管理體系、現代化應急指揮體系的目標，應進一步突出專業化建設，提高應急指揮體系數字化、專業化水平。

（一）堅持數字賦能原則，強化應急指揮平臺建設

信息是應急決策指揮的基礎和依據，應急指揮體系的有效性很大程度上取決于應急信息獲取的有效性。在互聯網信息技術發展日新月異的條件下，應急指揮體系建設具有難得的時代條件。習近平總書記指出：要適應科技信息化發展大勢，以信息化推進應急管理現代化，提高監測預警能力、監管執法能力、輔助指揮決策能力、救援實戰能力和社會動員能力。應堅持科技賦能、數字賦能的原則，以應急指揮平臺建設為重點，加強數字化、智能化應急指揮體系建設，最大程度解決應急處置存在的各方信息不對稱問題。首先，按照有效性原則，推進應急指揮數字化平臺建設。其次，按照協同性原則，打通各類應急指揮平臺、應急信息平臺。最后，按照經濟性原則，避免出現應急信息平臺重復建設。

（二）提高現場應急指揮的專業化水平

現場指揮是應急指揮體系的“神經末梢”，是決定應急指揮體系效能的基礎和關鍵。提高應急指揮體系的專業化水平，必須把立足點放到現場應急指揮體系建設上。2011年3月11日，日本東北部海域發生里氏9.0級強烈地震，引發海嘯及福島第一核電站核泄漏事故。事后，日本國會福島核電站事故獨立調查委員會披露：“首相辦公室直接向東電總部和事故現場發號施令，使指揮陷入混亂。”日本福島核泄漏事故處置的這一教訓表明，現場應急指揮在應急指揮體系中具有基礎性作用，現場應急指揮的專業性必須得到保障。首先，在應急處突能力建設中，要加強對領導干部應急現場指揮能力的培訓和教育，強化科學指揮、專業指揮的理念，提高領導干部的應急指揮專業化素養。2021年7月發生的河南鄭州“7·20”特大暴雨災害應急處置中，關鍵時刻無市領導在指揮中心坐鎮指揮、掌控全局，市所屬區縣（市）黨委政府領導也普遍缺乏應急指揮意識和經驗。該事件處置的教訓表明，加強領導干部應急指揮能力建設非常必要。加強應急指揮理論研究，發展應急指揮學，為應急指揮體系專業化發展提供堅實的理論支撐。其次，采取“人腦”與“電腦”相結合的原則，加強現場應急指揮專家庫建設、案例庫建設，提高現場研判和指揮的專業化水準。再次，加強對應急救援專業力量的指揮協調機制建設。在機構改革后，綜合性消防救援隊伍與地方應急管理部門存在一定的協調障礙和壁壘。應建立健全指揮協調機制，充分運用各類消防救援的專業化力量。地方應培育和發展專業化的應急救援類社會組織，建立健全政府購買公共服務機制，強化社會力量對應急指揮的保障與支撐。

（三）加強應急指揮專業人才隊伍建設

現代社會，人力資源是第一資源,人力資源也是應急管理體系建設、應急指揮體系建設的第一資源。加強人力資源建設、人才隊伍建設是專業化應急指揮體系建設的重要方向。首先，按照“專業事由專業人做”的原則，培養專業化應急指揮人才。目前，專業化應急指揮人才相對缺乏。在應急管理人才培養中，應突出應急指揮人才的培養，造就一批專業化、高水平的現代應急指揮人才。比如，在高校應急管理學科建設和人才培養中，重點突出應急指揮專業人才和研究方向。在人才使用上，嚴格制定標準，選拔應急指揮專業人士到應急指揮機構崗位上擔當重任。其次，加強對應急指揮工作人員和指揮干部的教育培訓。目前，靠經驗應急指揮問題相對突出，應急指揮人員的專業化理論和知識尚需進一步提升。針對應急指揮工作的業務需求，應開展任前培訓、在職培訓等專業化培訓，提高應急指揮人員的專業化素養，著力解決應對重特大突發事件的本領恐慌問題。再次，加強應急“指揮長”、“指揮員”隊伍建設，推進應急指揮隊伍的專職化。應急指揮工作任務重、勞動量大，應建立相應的激勵保障機制，提高崗位吸引力。

作者:賴先進 單位:中央黨校