新型城鎮化建設的財政政策

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一、制約城鎮化建設的財政體制因素

（一）轉移支付制度不規范

我國的轉移支付制度形成于1994年的分稅制改革，但到目前仍沒有實現制度化。由于缺少規范性，中央的轉移支付具有很大的隨意性，常規的一般性轉移支付占比偏低，基層財政轉移支付缺乏穩定性。而專項轉移支付,中央政府要求地方政府必須有與之相對應的配套資金，這就導致財力較弱的地方政府無法得到轉移支付資金。另外，雖然我國的轉移支付規模在不斷增大，但是增幅較小，遠遠低于中央財政收入占全國總財政收入比重的增長幅度。雖然轉移支付增長有限，但需要地方政府承擔的事權卻在不斷增加，支出范圍日益擴大，致使地方財政的缺口不斷增加，地方財政壓力不斷加大。在這種轉移支付制度體系下，一方面，進一步加大了地方政府間的財力差距，依賴于財政支持的城鄉基礎設施和公共服務地區間的差異化加大；另一方面，需要基層政府提供的公共服務和公共產品無法保障，這不利于新型城鎮化目標的實現。

（二）城鄉財政支出形式不合理

長期以來，由于我國城鄉“二元”社會格局的存在，使得我國中央和地方政府對于一種城鄉基本公共服務的財政支出，在提供城鄉居民基本公共服務的成本分配和收益分享都根據城市與農村的固有情況進行兩種截然不同的財政制度設計與財政政策安排，形成所謂的“二元化”財政支出形式。在這種支出形勢下，城市居民只需要付出較少的經濟成本就可以享受到比較全面的醫療、養老等比較健全的城市基本公共服務。而農村基本公共服務由于缺乏直接、有效、充足的制度保障與政策支撐，致使農村基本公共服務相對匱乏。2014年2月7日召開的國務院常務會議決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。這只是解決城鄉二元結構問題邁出的一小步，對于我國多元化的社會養老保險來說，這并不是徹底的并軌，原新農保參保者的待遇也不會立即出現很大的數字提升，徹底解決這些問題需要一個相當長的時間。這種“二元化”的財政支出形式，最終導致了我國城鄉之間基本公共服務非均等化，這不利于新型城鎮化目標的實現。

（三）分稅制體制不完善

1994年的分稅制并不符合規范分稅制的基本要求,在具體體制設計及運作過程中表現出諸多問題。首先，未明確省以下各級地方政府之間的財政關系，我國所有省級行政區，在省以下都沒有進入真正的分稅制狀態，所以省以下各級政府的事權、財力是不確定的。其次，在稅種劃分上，稅源集中、易于征管、收入量大的稅種多劃為中央稅，而稅源分散、征管難度大、收入量少的稅種多劃為地方稅，這使得地方在稅種劃分上處于不利位置。同時，在體制運作過程中，中央又不斷對體制進行有利于自身的調整。最后，隨著財力不斷被集中，特別是2005年農業稅全面取消，以及隨著營改增的推進，地方財政收入大幅減少，地方財政特別是基層財政陷入了嚴重的財政困難。雖然，中央政府也意識到這些問題的存在，多次提出要進一步完善稅收制度，但從實施的效果來看，中央稅越完善越多，地方稅體系則至今沒有完整、穩定的建立起來，地方的財政收入無法保障，這不利于新型城鎮化目標的實現。

二、推進新型城鎮化建設的對策

（一）構建地方政府主體稅種，完善分稅制財政管理體制

為確保地方穩定的財政收入以及應對營改增，必須進一步培育地方稅體系。而當前稅改的主題是結構性減稅，所以，不宜通過加大稅負的方式來培育地方稅體系，主要還是規范稅收收入，通過費改稅等方式來實現。根據各地試點情況來看，地方稅體系可以包括環境稅、資源稅和房產稅（物業稅）等稅種，同時取消一些不規范的收費項目。一般來說，越是地方資源越富集，大型生產型企業越積聚，可開發和待開發土地越多，這就為稅種的開征提供了穩定的稅基。這樣既沒有增加地方企業的負擔，地方政府有穩定的財源保障，同時又符合城鎮化發展對于環境、土地等資源的保護和穩定房價的需要，從而形成一個以法律為背景的長期有效的經濟調控杠桿。十八屆三中全會提出，要加快房地產稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推動環境保護費改稅。可以看出，國家已經將地方稅制的改革和完善提上日程，要著力解決好地方財政收入問題。當然，稅收體系的建立需要一個漫長的過程，為確保地方稅收體系的建立，中央財政應給予地方財政足夠的支持。在培育地方稅源的同時，還應根據事權和財權相對應原則，對現有稅種的分稅制度進行調整，在中央、省級、市縣之間逐級建立合理的稅收分成體系，并要適度提高地方分成比例，以有效解決新型城鎮化建設中的地方財力不足問題。

（二）規范土地財政和地方債務，使其成為合規合法的收入

一方面，要認識到土地財政和地方債務既然普遍存在，就應該有其存在的合理性和必要性；另一方應采取有效措施，修訂有關法律文件，規范土地財政和地方債務，使其成為合法行為，通過加強管理，減少、規避其可能存在的問題。土地財政實質上在國外發達國家也普遍存在，只不過這些國家是以稅收的形式進行收繳，是符合法律規定的財政收入的來源。鑒于此，我國應完善土地收入嚴格管理和規范使用的相關辦法，將其全部納入預算，土地出讓收入應專門用于公共服務、公共基礎設施建設等改善民生方面的支出。同時逐步轉變為通過開展房產稅、物業稅等稅收形式進行征收，這樣既體現了公平性，也保證了政府有相對穩定的財政收入，抑制了房地產的投機性交易，有利于改變地價、房價虛高，滿足城鎮化過程中對房地產的剛性需求。對于地方債務問題，應允許地方政府通過發行地方政府債券的方式進入債券市場融資，提高地方政府債務透明度，改變過去單一的通過銀行信貸的融資方式，擴大融資空間。為了便于管理和降低風險，應該只賦予省一級政府發債權，發債所得的資金由省根據各市、縣的需要調配使用。在城鎮化過程中，資金需求量巨大，為防范地方政府的融資需求不斷膨脹，必須控制融資增量，建立債務監控體系，加強債務管理，有效降低地方債務風險。

（三）優化轉移支付結構，發揮其平衡調節功能

首先，在明確政府間事權劃分基礎上，界定各級政府間的支出責任，明確劃分政府間收入，以此為依據，增加一般性轉移支付在公共財政支出中的權重，逐步提高這種轉移支付用于改善民生方面的比重與數量，保障新型城鎮化建設目標的實現。其次，規劃專項轉移支付的種類，根據地方財力不同情況，實施差異化甚至取消資金配套要求。同時適當引入競爭機制，加強對專項轉移支付支出與使用的監管。再次，在地方稅收體系逐步建立，中央和地方稅收分成逐步規范的基礎上，取消稅收返還，避免大量資金再流回發達地區，充分體現轉移支付平衡地方收入差異的功能。最后，逐級建立省級以下轉移支付體系，形成合理、平衡的財力布局，增強地方政府的財力。

作者：王昊 單位：中山職業技術學院