農村基本經營制度精選(九篇)
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第1篇：農村基本經營制度范文
制度建設是體制創新的集中體現和最終成果。*屆三中全會《決定》指出：大力推進改革創新，加強農村制度建設。《決定》從穩定和完善農村基本經營制度、健全嚴格規范的農村土地管理制度、完善農業支持保護制度、建立現代農村金融制度、建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度、健全農村民主管理制度等六方面提出了改革創新和規范完善的新舉措。農村體制改革的突破，將進一步激發農村發展活力，優化農村發展外部環境，為今后農村改革，推進新農村建設深入發展提供制度保障。
一、穩定和完善農村基本經營制度
《決定》指出：以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。穩定和完善農村基本經營制度，《決定》指出：賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。這是全會的一大亮點，意味著農民的土地承包經營關系在現有基礎上還將保持更長久，將有利于農村經濟社會長期穩定，為進一步完善農村基本經營制度留下了更大的探索空間。農業經營體制機制創新，加快農業經營方式轉變，《決定》指出：家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平；統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變。這一規定為發展現代農業，推進新農村建設提供了政策導向。
二、健全嚴格規范的農村土地管理制度
《決定》指出：土地制度是農村的基礎制度。為保持十八億畝耕地紅線不突破，保證國家糧食安全，切實加強農業基礎地位不動搖，《決定》規定了最要格的耕地保護制度的底線。即“劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。”并提出進一步“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利”。既保護了農民的經營權，又確保十八億畝耕地的紅線不突破有了嚴格的制度底線。規范土地管理制度，農民土地經營權的流轉有了合法化的界定：建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。這為土地經營權流轉提供了更寬廣的探索空間。《決定》對土地的使用和收益作了限定，即“不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。”既保護了農民土地承包經營權，又有利于土地適度規模化經營的有序和漸進式發展，也遏制了非法進行土地流轉的勢頭，規范了農地征用、征收行為。
三、完善農業支持保護制度
“完善農業支持保護制度”意味著我國將從農業投入、農業補貼、農產品價格等多方面完善相關政策，不斷強化對農業這一國民經濟基礎和戰略產業的支持和保護。《決定》提出了“三個大幅度”的要求：大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農業的比例，大幅度增加對中西部地區農村公益性建設項目的投入。《決定》指出了我國“三農”問題的重點：農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。三個大幅度的投入機制的形成，為“三農”重點問題的解決提供了機制保障。
四、建立現代農村金融制度
《決定》指出：農村金融是現代農村經濟的核心。這一制度建設意在為農村發展提供充足的資金支持。《決定》突出兩方面的特點：一是政策方面，加大農村金融政策支持力度，拓寬融資渠道，綜合運用財政杠桿和貨幣政策工具，定向實行稅收減免和費用補貼，引導更多信貸資金和社會資金投向農村。并鼓勵各類金融機構都要積極支持農村改革發展，以確保農村改革進程中的資金充足。二是金融準入制度方面有了新的制度設計。《決定》指出：放寬農村金融準入制度。指出將在加強監管和加快農村信用體系建設前提下“規范發展多種形式的地區中小銀行，大力發展小額貸款，鼓勵發展適合農村特點和需要的各種微型金融服務。”并“允許農村小型金融組織從金融機構融入資金，允許有條件的農民專業合作社發展信用合作。”同時強調“規范和引導民間借貸健康發展。”這一系列的金融準入政策將加大改善農村改革發展的資金需求，并拓寬融資渠道，將引導各種金融機構及全社會的金融服務廣泛地參與到農村改革發展中來。
五、建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度
“建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度”旨在從根本上破除導致城鄉二元結構的制度基礎。《決定》關于這一制度建設的最大意義就在于給農民應有的平等發展機會，從而實現城鄉發展資源和發展機會上的“均等化”。要加快形成城鄉統籌發展的體制機制，特別是盡快在城鄉建設規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務、勞動就業一體化等方面取得突破。促進公共資源在城鄉之間均衡配置，生產要素在城鄉之間自由流動；促進城鄉經濟社會發展融合、良性互動，必須堅持“工業反哺農業，城市支持農村和多予少取”的方針，逐步破除城鄉二元結構體制的制約，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。《決定》指出重點做好五個統籌。即:統籌土地利用和城鄉規劃；統籌城鄉產業發展；統籌城鄉基礎設施建設和公共服務；統籌城鄉勞動就業；統籌城鄉社會管理。特別是對保護農民工權益、促進縣域經濟發展提出了新的政策要求。《決定》提出：逐步實現農民工勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等與城鎮居民享有同等待遇。并推進戶籍制度改革,放寬中小城市落戶條件,使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民。在促進縣域經濟發展方面,《決定》強調：擴大縣域發展自,增加對縣的一般性轉移支付、促進財力與事權相匹配。推進省直接管理縣(市)財政體制改革,優先將農業大縣納入改革范圍。
六、健全農村民主管理制度
第2篇：農村基本經營制度范文
有分析認為，我國農村開始向縱深推進。2014年，農村土地制度改革有望在穩定家庭承包關系的基礎上，推進所有權、承包權和經營權“三權分離”的機制，推動農地資源有效配置和適度規模經營的發展。
土地流轉核心是“三權分離”
農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇說，深化農村土地制度改革要堅持農村的基本經營制度，包含三大方面：一是堅持農村土地集體所有制；二是堅持家庭經營為基礎、為主體；三是堅持土地承包關系長久不變。在堅持土地基本制度的基礎上推進土地經營權流轉，將是接下來的工作重心之一。
中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田表示，十八屆三中全會提出“構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產性權利”，其核心就是“三權分離”：尊重原有的集體所有權，劃斷農民的承包權，在此基礎上保護務農者的經營權。
“改革開放至今，承包權和經營權大部分時間是合二為一的。現在看來，將承包權和經營權分離，將成為的一項重大突破。這意味著農民可以把自己的承包地轉讓經營，如果需要了還可以拿回來。過去農民不敢隨便把地讓給別人種，但現在明確了承包權和經營權之后，這樣的擔憂就少了很多。”鄭風田說。
張紅宇表示，農地產權是一個包含了占有、使用、收益、處置等多項權利在內的權利束。各項權利如何設置及在不同主體間分配，對農地制度的公平與效率具有重大影響而構建“三權分離”的農地制度，最為重大的意義就是使農地的經營權相對獨立，為其在更大范圍內優化流動配置和發揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農地經營模式創造了必要條件。
而構建“三權分離”的農地制度，最為重大的意義就是使農地的經營權相對獨立，為其在更大范圍內優化流動配置和發揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農地經營模式創造了必要條件。
有望為農地抵押困局解鎖
鄭風田表示，正是因為對土地承包權和經營權的定位非常明確，農民才能放心地把土地經營和管理委托給信托公司。也只有在這樣的前提下，信托公司才有機會引進外資，形成全新的多元化的土地經營主體。
張紅宇說，多元化經營主體也是解決我國糧食安全問題的一把“利刃”。我國2.6億農戶中，60%～80%屬于自給生存型，而平常人們所吃的商品糧依靠的是20%～40%的經營主體。為改變現狀，提高商品化農產品的供給率，土地制度改革是先決條件。
第3篇：農村基本經營制度范文
關鍵詞:土地流轉制度;政策;承包;農村
中圖分類號:F321.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0047-02
實行家庭聯產承包經營以來,各級黨委政府就高度重視農村土地的流轉,隨著國民經濟的發展,對土地流轉的需求越來越緊迫,各個規范性錯失也相繼出臺,2002年國家頒布了《中華人民共和國農村土地承包法》,其中專門對農村土地流轉做了規范。黨的十七屆三中全會也明確指出必須堅持土地流轉不得改變土地的所有權,不得改變土地的用途,不得損害承包方的利益。同時各級部門要規范農村的土地流轉制度,完善各項法律法規,加強土地流轉服務建設,促進土地的依法規范合理流轉。
一、農村土地流轉制度的含義和特征
中國《土地承包法》第32條規定,通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。農村土地承包經營權流轉是指農村土地承包權的流轉,也就是指擁有農村土地承包經營權的農戶根據自己意愿將土地使用權或者經營權轉讓給其他農戶或經濟組織。中國土地承包經營權流轉具有以下特征:
第一,農村土地承包經營權流轉的主體是農村集體經濟組織成員。根據中國《土地承包法》規定,農村土地承包經營權流轉的主體是享有承包權的農戶,農戶是集體組織的成員,基于其成員權,每個農戶對集體所有的土地都享有承包經營權,同時農戶也可以依據自己的意愿對享有的承包經營權以轉包、互換、出租、轉讓或者其他方式進行流轉,任何組織和個人不得強迫或者阻礙。第二,農村土地承包經營權流轉的客體是農村土地承包權。承包經營權的流轉實際上是對農戶所擁有的使用權及其附屬的權利的處分,主要包含有兩種模式,一種是對承包合同的處分,另一種是轉包方在不改變與集體經濟組織的承包關系的基礎上,將與集體經濟組織簽訂的承包合同規定的土地使用權轉由第三人使用、控制。第三,土地流轉的目的是為了獲得更多的收益。允許土地承包經營權的合理流轉,有利于農業的產業化,提高農業生產效率,增加土地收益。
獲取更大的收益是農村土地流轉的本質特征,也是土地流轉的基本目標。在流轉的具體操作過程中,必須保證流轉主體和客體的基本性質,以實現土地流轉的真正意義[1]。
二、土地流轉所遵循的原則
農地的權屬及其優化配置,是農業發展進程中的基本問題。未來中國農業發展仍要繼續處理好農地權屬關系,在堅持家庭承包經營的基礎上,推進農業土地的合理流轉,進而實現農地資源的優化配置。在推進農村土地流轉進程中,要把握好一些基本原則。
第一,土地流轉必須堅持“農民自愿”的原則。這是中央關于推進農村土地流轉強調的基本精神。能否尊重農民的意愿,是能否順利推進土地流轉的關鍵。土地是農業中最基本的生產資料,是農民生產與生活賴以存在的基礎,要充分尊重農民的選擇,絕不可以用強制的辦法迫使農民離開土地。第二,土地流轉必須堅持“與農業勞動力轉移進程相適應”的原則。農業土地流轉主要受兩個方面因素制約,一是要有合理的農地流轉制度,二是要有農業剩余勞動力轉移的就業空間。在一定意義上說,即使具備了合理的農地流轉的制度,但沒有農業剩余勞動力轉移的空間,也無法完成土地的流轉;即使以強制方式實現了流轉,也會以農民流離失所和社會動蕩為代價。推進農村土地流轉,必須以農村剩余勞動力轉移為前提。離開土地的農民向城市轉移,不是以農民工身份的轉移,而是要實現由農民身份向市民身份的轉變。因此,土地流轉后農民向城市的轉移是建立在城鄉統籌發展基礎上的轉移。第三,土地流轉必須堅持“保護耕地”的原則。推進土地流轉的目的是要實現農業規模經營,提高農業效率,建設現代農業。因此,流轉出的土地必須保證其農業用途不變。中國是世界上人均耕地資源最少的國家之一,伴隨著工業化和城市化的進程,耕地數量不可逆轉地要發生減少的趨勢。如何控制中國耕地減少的趨勢,是保證未來中國糧食安全的一個重要政策命題。提高農產品供給總量,一是要保證農產品生產所需要的生產要素的有效供給,二是要依靠農業科技進步。由于土地在農業生產中不可替代的特征,使農業耕地成為農業生產中最為稀缺的要素,保護農業耕地資源是保證農產品供給能力最基本的條件。因此,必須保證在不改變耕地用途的前提下實現土地的流轉。第四,土地流轉必須堅持“家庭經營”的原則。現代農業發展的經驗證明,家庭經營與現代生產力的發展方向具有一致性,家庭經營更有利于適應農業勞動對象的生物學特點,更有利于降低勞動監督成本,調動勞動者積極性。土地流轉不是否定家庭經營,恰恰是要進一步鞏固家庭經營的地位,提高家庭經營的競爭力[2]。
三、影響中國土地流轉的因素分析
近年來隨著中國經濟的發展,土地規模化經營成為發展趨勢,但是中國土地流轉比例低,影響了土地的有效利用。土地流轉比例低是中國的國情所決定的,是工業優先發展,農村支持城市發展政策長期累積而形成的一個包含多方面因素的社會問題。
中國現行的農村土地所有權與使用權分離的產權結構對土地的流轉有非常明顯的影響。中國現行的土地使用權有承包期限的限制,這就導致農戶不能將土地作為財產看待,他們對土地缺乏長遠的收入預期,不敢在土地上投入大量資金。同時單個農戶沒有對土地的法定所有權,就容易形成地方基層干部以土地集體所有人代表的身份與企業合謀,喊著發展集體經濟的口號,違背農民真實意愿,強行流轉農戶土地,損害農戶利益。這些都嚴重影響了中國農村土地流轉市場的發展。
中國農村社會保障機制尚未形成,直接影響到中國土地的流轉。中國農村的社會保障機制的發展滯后,同時農村非農產業還不發達,大多數農民的非農收入比例低。對于絕大多數農民來講,現階段土地仍然是生活的基本保證。他們不愿把所承包耕地的經營使用權長期地轉讓出去,對其而言失去了承包地就意味著失去了重要的收入來源,同時也意味著失去了重要的生活保障。在土地的這種生存保障功能沒有改變之前,農民是很難割舍土地的,土地流轉就難以真正實現。
中國農村生產力發展水平制約了農村土地的流轉。現階段中國農民在農業生產中主要靠精耕細作和長久積累的經驗來提高農作物產量,農業機械化和農業科技普及率十分低,在現實生產力水平下,欲通過轉移土地形成較大范圍的集約化經營,以大幅度提高土地產出率和農業勞動生產率是不現實的。
中國農村土地流轉的配套服務機制不健全,直接影響到中國土地的流轉。中國現階段的土地流轉規范性文件缺乏,土地管理部門沒有規范的管理程序,土地的調整以行政調整為主要形成,沒有形成市場化。同時中國沒有形成專業的土地中介機構,土地的交易都是交易主體之間自發形成,造成了土地的交易成本和風險偏高 [3]。
從以上分析可以看出,在中國這樣一個經濟落后、人口眾多、土地資源十分緊缺的國家,既要堅持以農戶為單位的家庭經營,保持農村社會穩定,又要發展適度規模經營,追求規模效益;既要使一部分農民從土地中解脫出來,又要保證他們不能沒有生活保障,這是一項長期而艱苦的任務。現階段必須首先解決政府對土地流轉的不當干預和農戶的生活保障,這兩個對土地流轉影響最大的問題。同時堅持在平等協商、自愿、有償原則下,在避免出現耕地撂荒的前提下,在保證公有制的前提下,允許和鼓勵以農民為主體,自行進行探索、實踐土地流轉,國家只在宏觀上進行控制。
四、對農村土地流轉制度的評價
農村土地流轉制度,并沒有改變土地承包關系,既可以緩和人地矛盾,使部分農民從土地上轉移出來,還可以促進農業規模經營,是提高農業比較效益的一個好辦法。具體表現在:
第一,沒有改變現有土地承包關系。黨的十七屆三中全會的決定提出:賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。今年中央1號文件也規定,農村土地流轉,不得改變土地集體所有性質,不得改變土地用途,不得損害農民土地承包權益。也就是說,農村土地流轉后,相當于“三權分離”:經營權歸屬受讓方,承包權還是歸承包農戶,所有權也還是屬于集體 [4]。流轉后的土地,仍然只能用于發展農業,不能用作房地產開發等其他用途;農民依法享有土地流轉權益,如租金、股份分紅等。這也體現了中央切實維護農民權益的宗旨。
第二,土地流轉可以催生現代農業。把大量農民從土地上解放出來,轉移到二、三產業,進而擴大農業生產經營規模。眾所周知,農業特別是種糧比較效益低,農民收入提高幅度小。表面的原因是,農產品價格不高;更深層次的原因卻是,農業的經營規模偏小。字很多地方,龐大的農民群體,人均耕地才很少,吃飽飯倒是沒問題,但要靠土地富起來,卻是不可能的。要解決比較效益低的問題,就要通過農村土地流轉,把大量農民從土地上解放出來,轉移到二、三產業,進而擴大農業生產經營規模。在耕地總量這個“分子”不變的情況下,大量減少種地農民,效益就會大幅度提高。
綜上所述,資本與土地的結合,將大大拓展農業的內涵和增值能力。只要我們準確理解和貫徹中央政策,規范推進農村土地流轉,尊重農民的首創精神,熱情支持土地流轉這一新生事物,完善管理、加強服務,規范土地承包經營權流轉,現代農業的美好圖景就一定會早日呈現在世人面前!
參考文獻:
[1]張曉山,李周,杜志雄,等.新農村建設研究報告[M].哈爾濱:黑龍江人民出版社,2007:282-283.
[2]周誠.周誠自選集[M].北京:中國人民大學出版社,2007:46-47.
第4篇：農村基本經營制度范文
關于深化農村土地制度改革
土地制度是農村的基礎制度，要按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。其核心是三個方面：一是堅持最嚴格的耕地保護制度，二是完善土地承包經營權的權能，三是實行最嚴格的節約用地制度。但有些地方推進此項改革的目的，卻是為了從農村挖取更多的城鎮建設用地，動機不純，必然走偏方向。例如，有些地方熱衷于通過“拆村并居”把農村節約的建設用地用于城鎮建設。表面看，似乎沒有占用耕地，但實際上卻通過指標置換的方式大量占用了城市近郊最好的耕地。更主要的，是引出了兩方面的嚴重后果。一是擅自擴大建設用地規模，嚴重干擾了國家的宏觀調控。二是由于“拆村并居”只是把農村的建設用地指標置換進了城，農民仍然被留在鄉村，而過去利用村邊地頭宅院等可以種菜養雞以貼補家用的條件沒有了，收入沒有增長支出卻明顯增加。同時，由于原來的村莊組織結構被打亂，在土地所有權、村民管理等方面也易引發新的矛盾。因此，單純為了增加城鎮的建設用地指標而到農村去“拆村并居”，違背了經濟社會發展規律，后患無窮。
關于穩定和完善農村基本經營制度
以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國《憲法》規定的農村基本經營制度。在工業化、城鎮化不斷推進的背景下，隨著農村人口逐步轉移，繼續留在農村的農民將有條件逐步擴大土地的經營規模、提高勞動生產率、增加收益。面對自然和市場的雙重風險，一家一戶的農民確實顯得勢單力薄，因此，必須大力發展農民自己的合作組織和各種形式的農業社會化服務組織，把一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經濟的事情辦好。必須花更多的力量去提高農民和農業生產的組織化程度，為家庭經營創造更加適宜的社會條件。不愿在這方面花大力氣下苦功夫，以為興辦資本主導型的雇工農場更為省心省事，實際上是迫使農民或者離開土地、或者變為雇農。這不僅違背經濟社會的發展規律，而且將沖擊農村基本的經濟社會制度。應當鼓勵社會資本進入農業的產前、產中、產后各環節和發展農產品加工、營銷，為家庭經營的農業提供社會化服務；不應當鼓勵社會資本與農民爭奪有限的耕地、動搖農戶的經營主體地位。
關于城鎮化和農業人口轉移
第5篇：農村基本經營制度范文
市委農村工作辦公室
一、 制約全市城鄉發展一體化的障礙因素
十八屆三中全會指出：城鄉二元結構是制約城鄉發展的主要障礙。現行的城鄉二元結構，在制度層面把城鎮居民和農村居民從身份上分為截然不同的社會群體，公共資源配置和基本公共服務等向城鎮和城鎮居民傾斜，農村得到的公共資源和公共服務明顯滯后于城市居民，城鄉發展不均衡。2012年,全市城鎮戶籍人口占到總人口的35.7%，同時還存在移民這個特殊群體結構，移民總人口占到農村總人口的29.8%。城鄉二元結構的存在,是制約城鄉發展一體化的主要障礙因素和瓶頸。主要表現在:一是戶籍制度方面：目前七個縣市區均實行農業戶口和非農業戶口二元化管理。在這種戶籍制度下，大量進城務工農民，雖然已不再從事農業，大部分時間也不在農村居住，但并不能能真正獲得市民身份，無法在城市安家落戶和融入城市，無法在就業、醫療、社會保障、住房等公共服務領域享受同城鎮居民相同的待遇。二是基本公共服務有差距：財政對農村公共基礎設施建設、義務教育、公共文化服、社會保障的投入力度明顯低于城鎮，農村低保、合作醫療補助、社會養老保險水平明顯低于城鎮。城鄉二元結構的存在，導致城鄉公共資源嚴重不均衡，城鄉基本公共服務不均等，城鄉差距發展拉大。三是居民收入有差距：2012年，農民人均純收入(9645元)只相當于城鎮居民可支配收入（20062元）的48%，從農民收入的四大構成結構看，家庭經營性收入、工資性收入增收難度逐步加大，農民的轉移性收入增長緩慢，財產性收入所占比重低，增長乏力，一直是農民增收的薄弱環節。總體上看，近年來農民人均純收入增長幅度高于城市居民，但從絕對數看，農村和城市居民人均收入差距較大,城鄉居民收入比為2.1:1。另外,占全市農業人口比重29.8 %的移民收入,2012年達到3010元，只占到農民收入的三分之一。四是在城鎮化發展有差距： 2012年，全市城鎮化率按常住人口計算是52.2%，低于全國平均水平52.6% 0.4個百分點，按戶籍人口計算，城鎮化率為僅為33.7%，低于全國城鎮化率35.3% 1.6個百分點。
二、 加快推進城鄉發展一體化的總體思路和重點任務
十八屆三中全會指出：必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。這是對城鄉一體化發展體制機制作出的頂層設計，為當前和今后一個時期推進城鄉發展一體化確立了指導思想和行動指南。
經過調研分析，初步提出加快推進全市城鄉發展一體化的總體思路是：以規劃為統領、以產業為支撐，以體制機制創新為突破口，以縮小城鄉差距為目標，著力推進“三大集中”（工業向園區、農民向城鎮、土地向規模經營集中），建立和完善四項制度（戶籍管理制度、公共財政制度、土地流轉制度、城鄉社會保障制度，實施“五個加快”（加快公共財政向農村傾斜、基礎設施向農村延伸，社會保障向農村覆蓋，公共服務向農村側重，城市文明向農村輻射），推進城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、民生保障、社會管理六個一體化。重點在五個方面下功夫。
一是科學編制統籌城鄉發展規劃。以***市總體規劃為龍頭，以縣市區為支撐，以小城鎮建設為依托，農村新型社區（中心村）為節點，統籌考慮城鄉產業布局、社會發展、基礎設施、公共服務和社會保障等方面現狀，分縣市區編制城鄉一體化發展總體規劃，建立新型城鄉空間布局體系。分領域編制并實施層次分明、覆蓋城鄉、互聯互通、有機融合的產業發展、基礎設施、國土利用、社會事業、生態環境保護等城鄉專項規劃。
二是加快推進現代農業發展進程。要加快農業經營方式創新，構建新型農業經營體系，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展。要加快土地流轉步伐，鼓勵承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式的規模經營。充分發揮肅州區國家級現代農業示范區和敦煌省級現代農業示范區的引領作用，大力發展精耕細作農業、精品珍品農業和精深加工農業，不斷提升現代農業發展水平，提升農業對城鄉發展一體化的基礎支撐能力。同時加快工業和服務業發展，不斷增強統籌城鄉發展的反哺帶動和融合提升能力。通過建設全國重要的特色農產品生產加工基地、新能源示范基地、新能源裝備制造基地、資源綜合利用利用基地和區域性商貿物流中心，增強就業和吸納能力，為農村勞動力轉移和現代農業發展創造更大空間。
三是推進城鄉基本服務均等化。要統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，大力推動社會事業發展和基礎設施建設向農村傾斜，加大公共財政農村基礎設施建設覆蓋力度，統籌城鄉義務教育資源均衡配置，健全農村三級醫療衛生服務體系，實施農村重點文化惠民工程，健全新型農村社會養老保險政策體系，加快農村社會養老服務體系建設，完善城鄉均等的公共就業創業服務體系，整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度，推進城鄉最低生活保障制度統籌發展，努力縮小城鄉發展差距。加快戶籍制度改革，形成以合法穩定住所或穩定職業為戶口遷移的基本條件、以經常居住地為戶口登記基本形式的城鄉統一的戶籍管理制度，使戶籍制度同農業轉移人口市民化相適應，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，在戶籍身份上成為完整的城鎮居民。
四是協調推進城鎮化和新農村建設。大力發展中心城市，重點發展縣城，擇優發展小城鎮，形成以市區為龍頭，6縣市為支撐，15個建制鎮為節點的城鎮發展體系。加快二三產業發展，加快人口向集鎮和農村社區集中，培育建設一批特色集鎮。以建設美麗鄉村為主題，加大農村環境集中整治，切實改善人居環境，大力推進新農村建設。真正實現城市和農村在發展空間上同謀劃、基礎設施上同建設、資源要素上同配置發展成果上同分享，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。
五是大力推進扶貧攻堅。推進雙聯行動與扶貧攻堅的深度融合，深入調查研究，理清發展思路，制定發展規劃，找準移民增收路子。全面落實農民收入倍增計劃，扶持發展特色種植業、設施養殖業和農副產品加工業等特色產業。著眼于改善移民鄉村生產生活條件，加強基礎設施建設，夯實移民增收基礎。整合各類培訓資源，加大移民鄉村勞動力職業技術教育和就業技能培訓，增強移民鄉村自我發展能力。
第6篇：農村基本經營制度范文
【關鍵詞】日本農業；主力從業者；穩定經營；對策
在WTO多邊貿易談判和雙邊廣泛領域的經濟合作談判不斷發展過程中，日本農林漁業都成了阻礙其順利達成談判的短板，因此，強化其農林漁業的國際競爭力以及產業的自身實力就成了當務之急。隨即日本相繼出臺森林·林業基本法、糧食·農業·農村基本法、水產基本法，并且根據基本法都制定了相應的基本任務計劃。另一方面，2010年在農業領域，為了完善有意愿的農業從業者可以繼續從事農業生產的環境，從而達到日本農業再生的目標，創建了“農業從業者戶別收入所得補償制度”。第二年又相繼在林業領域和漁業領域分別引入了“森林管理？環境保護直接支付制度”和“資源管理·漁業所得補償對策”。這三項舉措非常清醒地認識到了農林漁業完善可持續發展環境的重要性；不同于以往的政策覆蓋對象的范圍；顯示了農林漁業政策上的巨大轉變。2012年7月在日本內閣會議上決定的“日本再生戰略”中，作為日本農林漁業再生的重要舉措之一，制定了切實推進戶別收入所得補償制度等。那么，在農業領域為了盡快地實現強化其國際競爭力和產業本身的實力，應該采取怎樣的農業主力從業者培養策略和農業經營安定策略呢？下面讓我們加以詳細地分析和闡述。
一、農業主力從業者的培養
1.“最理想的農業產業結構”的確立。糧食·農業·農村基本法提出的基本理念之一就是“農業可持續發展”。這個理念顯示了通過確保農田·農業用水等農村資源和農業主力從業者，并根據地方特性將這些進行恰當的組合，最終確立“最理想的農業產業結構”的方針。實現此方針的關鍵在于“主力從業者”“農業資源” “農業產業結構”。糧食·農業·農村基本法中，“主力從業者”是能夠確保同其他產業的收入水平相當且進行有效率的且穩定的農業經營實體；“農田”是指不斷集中到“主力從業者”手中，逐漸擴大的土地；“農業產業結構”是指“主力從業者”所進行的農業經營，承擔了絕大部分農業生產的產業結構。在日本經濟飛速發展的高度成長期，農林漁業領域為了滿足不斷擴大的國內消費的需求，采取了以擴大產量為中心的生產方式。其結果是在各自的領域都取得了自給率最高的紀錄（1965年的糧食自給率是73%、木材自給率是71%）。可是，在農業領域由于大米需求的減少和日本國內過度的生產，從1971年開始實行了大米生產調整的對策。另外，隨著畜產品和油脂類消費的增加等消費者飲食生活的變化和因此而導致的進口農產品的增加等因素，要求農產品提高質量，即要求生產適合消費需求的“暢銷農產品”的呼聲也越來越高。因而，應對暢銷農產品需求的農業結構改革就成了今后日本農業政策的重中之重了。
2.主力從業者的培養。主力從業者的培養是農業基本法（1971年制定，2000年廢除）制定以后，農業政策上的重要課題。農業主力從業者的根基是“農戶”。1950年的世界農林業普查，將耕種面積東日本10a以上、西日本5a以上的家庭或者農作物年銷售額在1萬日元以上的人定為“農戶”進行的統計。這標志著所有農戶都是農業政策上的對象。由于隨著日本經濟的快速發展，農業和其他產業之間、生產力和從業者的生活水平之間的差距在不斷地擴大，農業基本法確立了培養只經營農業就能確保同其他產業收入水平相當的“自立經營農戶”的政策目標。另外，農林水產省在1980年10月的“80年代農業政策的基本方向”中提出了培養擁有男性主力農業從業者的“核心農戶”，把核心農戶放在了地方農業振興的主角位置上，制定了一邊以核心農戶為中心一邊擴大農業經營規模的方針。再者，農林水產省在1992年6月的“新的糧食·農業·農村政策方向”中，重新提出了培育以收入所得和勞動時間為基準的“有效率且安定的經營實體”，并制定了要實現該經營實體承擔農業生產絕大部分的農業產業結構的目標。為了盡快地實現這一目標，1993年4月開始，引進了“認定農業從業者制度”。還有在1998年12月的“農業政策改革大綱”中，表明了確保將地方農業主力從業者明確化、將農戶法人化和參加村落農業經營組織等的多種多樣的主力從業者方針。這個方針被記載在糧食·農業·農村基本法的第21條上。最近在2011年12月農林水產省歸納總結的“有關致力于‘為了我國食品和農林漁業再生的基本方針行動計劃’的方針”中，表明了要培育“中心經營實體”，并在這個中心經營實體中集中開展多種多樣的舉措和事業。
這樣日本政府在表明應該全方位地培養農業主力從業者的同時，還要改善每個農戶的農業經營狀況，執行將整個日本農業逐漸地轉變成“最理想的農業產業結構”的舉措。還有在第3次糧食·農業·農村基本計劃中，雖然將小規模、零散、兼職農業、老齡的農業從業者也作為主力從業者納入到“有意愿多樣的農業從業者”之中，但是并不是意在否定糧食·農業·農村基本法中培養“有效率且安定的農業從業者”的目標。在同基本計劃中，進一步明確了其宗旨是為了力圖培養和確保有競爭力的經營實體，要積極推進經營規模擴大化、效率化以及村落經營農業的組織化，進而達到提高農業生產力水平。另外，有關“最理想的農業產業結構”，在第1到第3次的糧食·農業·農村基本計劃中的“農業產業結構的展望”，對其進行了具體的闡述。在第3次基本計劃中描述了銷售農戶的數量由2009年的170萬戶銳減到2020年的121萬戶，另一方面主營農業的農戶每戶耕種耕地的面積由5.1ha擴大到7.7ha，主營農業的農戶所占的比例也由54%增加到59%。在“為了日本食品和農林漁業再生的基本方針·基本計劃”中，進一步明確了有關種植水稻、小麥、大豆等的土地利用型農業在今后5年間，爭取實現20ha～30ha規模的經營實體占主體的產業結構模式（現在是3成，5年后占8成左右）。
3.農業主力從業者的現狀。支撐當今日本農業生產的農戶主要分為三類，即主營農業的農戶（主業農戶）、準主營農業的農戶（準主業農戶）和農業作為副業的農戶（副業農戶）。所謂的主業農戶就是指農戶收入的50%以上來自農業生產，且家庭成員中有未滿65歲一年60天以上從事自營農業生產的農戶；準主業農戶是指農戶不滿50%的收入來自農業生產且家庭成員中有未滿65歲一年60天以上從事自營農業生產的農戶；副業農戶是指主業農戶和準主業農戶以外的農戶。根據日本農林水產省《平成22年度（2010年度）糧食·農業·農村白皮書》提供的數據，從農產品類別生產銷售額來看，奶酪及畜產品的8成、園藝（包括蔬菜）的7成是由主業農戶生產的。另外一方面，土地利用型農業中的小麥和大豆雖然主要是由主業農戶提供的，但是水稻卻只占到了4成。從經營規模的變化來看，奶酪、畜產品及園藝（包括蔬菜）的規模擴大顯著，但是水稻卻是微增。水稻等的土地利用型農業表現出了通過擴大規模削減生產成本的效果明顯。據日本農林水產省《平成23年（2011年）產大米的生產費用》的數據顯示，未滿0.5ha大米的生產成本是22056日元/60kg，與之相比15ha以上的生產成本則下降了一半以上，是8773日元/60kg。
在畜牧業領域，飼養規模與歐洲主要國家基本持平，即使是從生產銷售額基準、銷售農戶數量來看，日本都已經達到了主力從業者承擔主要農業生產任務的水平了。但是，因日本國土面積狹小，養殖場所基本上都比較接近住宅區，因此進一步擴大養殖規模反而會增加家畜糞便污染問題和家畜傳染病發生等的風險，可能會對養殖業的穩定經營造成一定的威脅。
另外，如果從園藝領域關稅的稅率來看，例如：西紅柿、蔥是3%，桃子、草莓是6%，已經屬于較低的關稅了，完全可以說是具有極大國際競爭力的領域。即使在耕地面積有限的情況下也能取得高收益，因此，日本應該重點扶持該領域，注重對品種改良、提高栽培技術和創建品牌等進行援助。
土地利用型農業是必須通過擴大耕地面積來改善農業產業結構，特別是水稻及其利用水田生產的小麥和大豆。但是，因為水稻必須要利用和協調農業用水，因此同旱田作物小麥和大豆具有不同的因素。現在有116萬戶農戶種植水稻，其中副業農戶所占的比例，以生產銷售額基準算是4成，以銷售農戶數量基準來算是5成，耕種的目的也是各種各樣。因此農業用的水渠和農村道路等的農村資源的管理，不光是主業農戶，應該是全體農戶來合作共同完成的任務。如果水田集中化進一步發展的話，農戶數量也會隨之減少，勢必會對農業用水渠等的管理造成不良的影響。為了應對可能出現的不良影響，日本政府制定了農田、農業用水保護管理資助金支付計劃，旨在達到不僅是農戶，包括地域所有居民，大家共同參與的農業資源保護管理活動的目的，以國家資助的方式來彌補因土地集中化帶來的農業資源管理人手不足的缺陷。
4.擴大農業從業者的新生力量。今后農業領域面臨的重大問題是從業人員的老齡化不斷加重。即使是年輕人相對較多的乳制品行業，從業人員的平均年齡也達到了56.2歲。這意味著隨時存在農業生產突然中斷、因后續勞動力不足而導致的農田荒廢化、生產技術無人繼承等風險。老齡化問題的不斷加重主要是由于年輕人大都不愿意從事農業生產的緣故，但在日本少子化問題逐漸深化的現在，我們可以想象確保年輕勞動力進入農業生產領域將會更加困難。
現在日本政府對于新加入農業生產領域的從業者，應該進一步地加大在收入所得方面的支持力度。例如：對于農業法人不僅在融資制度方面，對于其雇傭員工時的研修費用也提供補助；對新加入農業生產的從業人員發放一定的經濟補助等。但其前提是必須要不斷推進農業經營實體的法人化等、創造年輕人就職時容易選擇農業行業的環境、完善非農戶出身人員能夠獲取土地的體制。
二、農業安定經營的對策
農業既是極易受自然影響的產業，還是容易因農作物收成的變動造成市場價格的下降、經營收入的減少等的產業；還是農業從業者自主努力能夠達到極限的產業。因此，糧食·農業·農村基本法要求在農產品價格劇烈波動的情況下，為了確保農業穩定經營，日本政府要采取一定的維穩措施。作為穩定農業經營的手段，除了關稅等的國境措施外，還要實施通過各種制度和企事業進行相應補助的“穩定經營對策”以及通過農產品供需調整來穩定價格的“調整供需穩定價格對策”。
對土地利用型農業，在2007年以前，為了獎勵小麥、大豆等水稻以外農作物的耕種，政府提供了小麥耕種經營安定資金、大豆補助金等的援助措施。可是，2007年又重新制定了橫跨所有品種的穩定經營對策，2011年取代此對策又正式實施了戶別收入所得補償對策。這兩項制度同園藝和畜牧業領域相比，在援助對象的范圍、援助的手法和預算的規模都有明顯的差異。
蔬菜價格穩定對策、肉用牛生產者補助金制度、肉用牛繁殖經營援助對策、養豬經營穩定對策以及雞蛋生產者經營穩定對策都是在批發市場價格低于一定價格的情況下以及低于生產成本的情況下，通過補齊差額來維持生產者的正常經營活動。加工原料奶生產者補助金制度也是同樣的宗旨。另外，蔬菜價格穩定對策在市場價格異常波動的情況下，將實行強行隔離市場和提前出貨等供需調整措施，并對執行該措施的經營實體和個人進行補償。
牛肉、豬肉、雞蛋以及乳制品的批發市場價格異常波動的情況下，獨立行政法人農畜產業振興機構要通過買入或投放牛肉等措施，來穩定批發市場價格。復合飼料價格穩定制度是在飼料價格高漲時以抑制畜產品養殖農戶的生產費用為目的，通過生產者和復合飼料生產廠商進行“普通彌補”，和在價格異常高漲時作為“普通彌補”的補充，還要進行“異常彌補”，以這種雙重彌補形式，對畜產品養殖農戶進行補償。
在此基礎上，為了避免因自然災害所帶來的惡劣影響，作為穩定經營措施，根據農業災害補償法制定了農業互助制度。該制度利用了保險的原理，由農戶共同出資設立互助基金，對受災的農戶進行補償。隨著日本政府補償制度的不斷完善，最終這種農業互助制度和互助基金都由政府接管了。
為了實現增強日本農業產業自身的實力，并使其具有較強的國際競爭力的目標，日本政府雖然出臺了各種各樣扶持的法律、法規，并制定實施了很多援助計劃和措施。但是想在短時間內實現預期的目標，顯然是不現實的。日本政府對于農業主力從業者的培養和經營安定對策，不應該只一味地考慮援助和保護，應該讓日本農業適當地接受國際同行競爭的洗禮，只有這樣才能使日本農業走出現在的困境，并逐漸變得強大起來。
參 考 文 獻
[1]牛盾.國際農業研究報告[M].中國農業出版社，2012
[2]農林水産省.経営所得安定対策大綱.2005
[3]農林水産省.平成22年度食料.農業.農村白書.2010
第7篇：農村基本經營制度范文
確保農民平等享有集體林地承包經營權
要堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度。林地與耕地一樣，是國家重要的土地資源，是農民重要的生活保障。根據《物權法》和《農村土地承包法》的規定，農民集體所有的林地林木屬集體經濟組織成員共同所有。對集體林地林木產權的初始分配，必須采用家庭承包經營制度，并且做到每個家庭及其成員都平等享有承包經營的權利。
根據物權法規定，林地承包經營權為用益物權，有三層含義：林地承包經營權是由林地所有權派生的用益物權，林地所有權是權利人對林地依法享有占有、使用、收益和處分的權利；林地承包經營權相對于林地所有權是不全面的、受一定限制的物權，主要表現為在承包期屆滿時應將林地返還給所有人；林地承包經營權一經設立，便具有獨立于林地所有權而存在的特性，所有權人不得隨意收回或調整林地，不得妨礙林地承包經營權人依法行使權利，林地承包經營權人具有對林地的直接支配性和排他性，可以對抗所有權人的干涉和第三人的侵害。
尊重農民的意愿和民利
要堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權。集體林權制度改革是老百姓發明的，一定要尊重農民的創新精神，充分依靠群眾，充分發揮群眾的積極性和能動性，在堅持改革基本原則的前提下，鼓勵積極探索、大膽創新，不斷豐富和完善改革的形式和內容。
農民群眾是集體林權制度改革的主體，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重農民的意愿，更多地聽取老百姓的意見，讓農民明白改革的政策、內容、方法，使農民對改革的方案、過程、結果滿意。一定要充分尊重群眾的民利，把改不改、何時改、怎樣改等重大問題的決定權交給群眾，做到發揮民智、符合民心、體現民意，決不能包辦代替，更不能強迫命令、強制推行，讓農民真正當家作主。
內容、程序、方法、結果四公開
要堅持依法辦事，確保改革規范有序。集體林權制度改革要始終把依法操作作為基本準則，嚴格執行《農村土地承包法》、《物權法》、《村民委員會組織法》和《森林法》等法律規定。
改革方案必須依法經本集體經濟組織成員的村民會議同意，做到內容、程序、方法、結果四公開，嚴禁暗箱操作、。同時，要處理好歷史和現實的關系。對已經承包到戶或流轉的集體林地，符合法律規定、合同規范的，要予以維護；合同不規范的，要予以完善；不符合法律規定的，要依法糾正。特別是對于那些已經流轉的期限過長、面積過大、租金過低的“三過”集體林地，改革時要認真研究、認真解決，可以采取期權分山、利益調整等方法，合理解決這些歷史遺留問題。
4億農民將得到25億畝集體林地完整物權
第8篇：農村基本經營制度范文
完善主要農產品價格形成機制。在市場經濟中，價格機制具有收入分配的基礎，只有適當提高農產品價格，理順農產品與其他產品之間的比價關系，才能有效縮小城鄉居民收入差距。近年來，價格因素一直是制約農民收入穩定增長的重要因素。因此，要加快完善主要農產品價格形成機制，使之能夠反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本。特別是要進一步完善糧食等大宗農產品價格形成機制，增加糧食生產的比較效益，提高農民的經營性收入。同時，要嚴格控制農資價格過快增長，要根據農業生產成本變動情況，不斷完善農業補貼機制。
建立促進農民平等就業的基本制度。進入新世紀以來，工資性收入已成為農民增收的重要來源。一個農戶家庭只要有一個勞動力能夠在外穩定就業，就可以增加收入；要把農民就業納入國家就業計劃，積極引導、激勵和支持農村勞動力轉移就業，繼續實施農村勞動力轉移培訓陽光工程，增加國家補貼總量，提升培訓質量，深化城鎮就業制度改革，尊重和保護進城農民依法享有平等就業和自主擇業的權利，改善農民進城就業環境。縣域經濟是擴大農民就業的重要增長源，要因地制宜地發展農村二三產業和小城鎮，特別是要鼓勵和支持農民工回鄉創業，以創業帶動就業，以就業促進創業，為農村勞動力提供盡可能多的就業和增收機會。
加快農村金融制度創新。目前，農村金融組織競爭不充分，金融機構為農服務不到位，農戶和農村中小企業貸款缺少有效抵押物，農戶貸款難問題仍很突出。要加大金融信貸政策調控力度，調整貸款在城鄉、區域、產業之間的投放比例，尤其是對糧棉主產區、中西部地區，要大幅提高貸款投放額度。要加快新型農村金融組織發展，進一步放寬農村金融市場準入條件，擴大試點范圍，增加試點數量-要突破自然村的限制，重點發展適合農村特點的農民合作金融組織，允許跨村聯合組建新型金融組織，擴大資金來源和規模。鼓勵政府、企業和社會多方合作，建立針對種養大戶和農村中小企業的多種抵押貸款擔保組織和基金，切實解決農村貸款難問題，
第9篇：農村基本經營制度范文
【關鍵詞】科學發展觀 農地使用權 市場流轉
科學發展觀是我黨在全面建設小康社會時期指導經濟社會發展的世界觀和方法論,解決“三農”問題,當然也離不開科學發展觀的指導。雖然中央在2003年才正式提出科學發展觀,可是作為一種實踐,改革開放三十多年來,我國的農村土地制度的兩次變革一直體現了科學發展的思路。從科學發展觀的視角來審視、分析我國農村土地流轉的問題,應該是一個有意義的探索。
農村土地使用權流轉的狀況及問題
土地是不動產,所謂土地流轉其實是本地產權的流轉,所以土地流轉問題的實質是土地承包經營權能否轉化為資本的問題。農村集體土地流轉是中國獨特土地產權制度下的產物。在家庭聯產承包的制度框架內,農村土地產權包括所有權、承包權和經營權。現行農村土地使用權的流轉,是在堅持家庭承包經營制度的前提下,由承包方將其擁有的土地使用權,按照依法、自愿、有償的原則,通過轉包、轉讓、互換、入股等形式,流轉給發包方或其他單位及個人。由于土地的流轉權是一種由承包權派生出的使用權,所以,流轉權的完善與土地流轉工作的順利開展取決于承包權的清晰與穩定。現階段我國土地流轉中面臨的首要問題是農地產權的主體和內容不清晰和農地承包期限的不穩定。
其次,我國土地流轉中出現的突出問題是土地流轉對實現規模經營所產生的效果不明顯。以土地流轉規模最大的浙江省為例,截至2007年,80%以上的土地流轉都發生在小規模分散經營的農戶之間,以土地規模經營為目的的土地流入戶只有6.3%。①由此可見,目前流入土地戶主要以散戶為主,公司與專業大戶少。這種從散戶到散戶的自發性土地流轉范圍與規模較小、期限較短。其作用主要在于減少了因為勞動力轉移而引起的土地撂荒現象,與實現農業規模化經營以發展現代農業的目的相距甚遠。
再次,我國農村土地使用權順利流轉并向規模經營方向發展所面對的根本問題是相應的外部條件還不夠成熟。正如“農民工”這一名詞所包含亦農亦工、非農非工的悖論性含義一樣,農民工在就業保障、戶籍、醫療、教育、保險等方面所遭遇的尷尬處境使大多數非農就業的農戶或者無意流轉責任田,或者是采取私下出租或代耕的形式轉讓土地,而不敢放手地轉讓土地,這就導致了土地流轉的規模較小以及土地流轉面積與規模經營程度之間的巨大反差。進一步說,我國目前仍然存在兩億左右的事實上的農業剩余勞動力,耕地是他們維持生存的基本保障,在農業勞動力有條件大量地轉移出農業之前,大規模的土地流轉和規模經營也是不可能的。
農村土地使用權流轉的政策演變
土地流轉是一個復雜的社會問題和經濟問題,涉及面廣,政策性強。如何科學加快農村土地承包經營權的流轉,推進農村社會經濟的發展和農民收入的增加,中央一直在穩妥積極地探索。
在堅持雙層經營體制的基礎上,我國土地流轉的政策隨著農村實踐的發展演變很快。1986年《土地管理法》第二條還規定:“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”1987年國務院就批復了一些沿海發達省市就土地適度規模經營進行試驗,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。1993年通過的《農業法》第十三條具體規定了承包方享有生產經營決策權、產品處分權和收益權,和在承包期內,經發包方同意,將農業承包合同的權利和義務轉讓給第三者的轉讓權。1995年國務院批轉的農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》正式肯定,在堅持農地集體所有和不改變農地用途的前提下,經發包方同意,允許農地使用權依法有償轉讓。
1998年《土地管理法》對1986年《土地管理法》做出修改,規定國有和集體所有的土地使用權可以依法轉讓。2003年實施的《農村土地承包法》對調整承包地作出了嚴格規定:通過家庭承包取得的土地承包經營權,可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。這第一次以法律形式認可了土地使用權流轉的合法性,使承包經營權體現出部分所有權、物權的性質,為此后的土地流轉實踐提供了必要的法律基礎。同一年的十六屆三中全會明確指出:“農戶在承包期內可依法、自愿、有償流轉土地承包經營權,完善流轉辦法,逐步發展適度規模經營。”這是對土地使用權流轉經驗的肯定和規范。2005年3月頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》,又為土地流轉管理工作提供了具體的指導辦法。至此,我國對于土地流轉的政策已經比較完備了。
科學推進農村土地承包經營權流轉的建議
根據科學發展觀提出的全面協調可持續發展的基本要求,針對農地市場流轉過程中出現的問題,特提出四個方面的建議。
處理好糧食安全與農地流轉的關系。在我國,土地不僅是一種需要通過市場調節以實現最佳配置的生產要素,而且是承擔著農民生存、社會保障和維護農村穩定等功能的戰略資源。農業問題首先不是一個經濟效益問題,而是一個社會問題、政治問題。解決好十幾億人口的吃飯問題,始終是治國安邦的頭等大事。所以,我國農業生產必須在保持穩定的基礎上追求效益,也就是說,首先要保證糧食總產量的穩中有升。十七屆三中全會文件指出,要“把發展糧食生產放在現代農業建設的首位,穩定播種面積,優化品種結構,提高單產水平,不斷增強綜合生產能力”。只有在我國糧食安全得到解決后,規模經營才是農業生產的必然選擇。十七屆三中全會文件提出要加快農業經營方式轉變,“家庭經營向采取先進科技和生產手段的方向轉變,統一經營要向發展農戶聯合與合作,形成多元化、多層次、多形式經營服務體系方向轉變”。這就將家庭經營和統一經營有機結合起來,為未來在保持家庭承包責任制條件下,實現農業規模經營多種形式共同發展的新格局提出了明確規范。
建立清晰穩定的農地產權制度。建立清晰、穩定的產權制度,是農地使用權向規模經營方向流轉的制度前提。十七屆三中全會第一次提出“產權明晰”的土地管理原則,表明中央對明晰產權的態度和決心。目前,農村在事實上已經形成“三權分離”的局面,即土地歸社區集體所有(所有權)、農民按戶承包(承包權)、土地經營權可以自由流轉(經營權)。產權清晰包括所有權主體和內容的明確。我國農村土地的所有權主體模糊不清,鄉鎮政府、村民自治組織、村黨支部等都有可能成為土地的所有權主體。土地所有權主體明確,即作為農村土地所有者主體的集體必須有明確的內涵。土地所有權內容明確,即土地所有權主體和經營權主體的“責、權、利”清晰。在市場經濟條件下,承包經營權應該是一種能夠獨立帶來利潤的財產權,它所包含的處分權是一種獨立財產的永久或暫時的轉讓權。賦予農民完整的土地使用權,必須在法律上確認土地承包經營權的物權性質,使農民享有對農地的占有、使用、收益和處分等四權統一的承包權,同時有權將土地使用權有償轉讓給第三者。2008年十七屆三中全會文件規定“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”,顯示了國家穩定農村土地產權制度的決心,也預示著國家今后將會賦予農民土地“永久性經營使用權”。
穩步推進農地流轉和規模經營。我們目前面臨的土地流轉和規模經營不成正比和農村剩余勞動力過多的問題,是由我國長期以來的工農差別、城鄉差別造成的。十七屆三中全會指出:“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段,進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻,進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。”可是,由于我國幅員廣闊,生產力發展不平衡,二元結構的特征極為突出,城鄉、區域、經濟社會發展不協調、不平衡的現象決不是在短時期內能夠解決的問題。根據有關專家測算,在2020年實現全面建設小康社會之前,我國的城鄉差距、區域差距擴大的趨勢仍將難以根本扭轉。因此,我國推動土地流轉、實現規模經營的努力,首先要立足全局、穩步推進,不能急于求成。只有再經過十幾年甚至幾十年的科學發展,當中國的經濟實力可以使社會福利和社會保障覆蓋于全體人民,城鄉經濟社會發展一體化新格局基本形成,土地對農民來說不再具有自我保障功能時,追求效率的土地流轉與規模經營才能成為必然。
國家和政府要積極主動地推進土地流轉。國家要采取有力措施促進城鄉經濟社會發展一體化體制機制的建立,以消除農民流轉土地的后顧之憂:要加快土地制度改革的力度,從法律上賦予農民土地永久承包權,使農地具有完全的物權性質;要推進戶籍制度改革,加快農村基本生活保障、基本醫療衛生制度的建立,盡量給予農民同等的國民待遇。這也是落實科學發展觀以人為本這一核心的需要。(作者單位:許昌學院法政學院;本文系河南省哲學社會科學規劃項目“河南農村土地承包經營權流轉的市場培育與政府規制研究”的研究成果,項目編號:2009BJJ013)
