基層治理問題研究精選(九篇)

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第1篇：基層治理問題研究范文

關鍵字：高層、工藝、方案、特性

中圖分類號：[TU208.3] 文獻標識碼：A 文章編號：

我們平時說說的高層是7層及檐高20米以上的住宅，它們是城市化、工業現代化的產物，下面就高層住宅常見的質量問題進行分析。

高層住宅現澆鋼筋砼樓板裂縫

在高層住宅中最常見、最普遍的裂縫是分布在房屋四周陽角處或者平面形狀突變的凹口房屋陽角的裂縫。主要發生的位置在樓板分離式配筋的負彎矩筋以及角部放射筋末端或者外側發生45度左右的樓地面斜裂縫，這些裂縫一般上下貫穿且寬度不大于1mm，分布于每層樓蓋兩端、臥室墻角部地面。另外，裂縫寬度的分布也有規律，一般兩端細，中間較寬。下面分析一下鋼筋混凝土斜角裂縫主要特征：

1.1鋼筋混凝土斜角裂縫主要特征

1.1.1、由于氣候以及材料情況，這些裂縫出現的時間，一般從完工后幾個月到一年的時間以內。

1.1.2、有的裂縫會是兩條平行裂縫，有的為一條單縫，兩條裂縫的一般寬度不會太大。

1.1.3、一般商品混凝土現澆樓板會出現這樣的裂縫，形狀是兩頭較窄，中間略寬。裂縫常見于房屋四周的陽角處、平面形狀突變凹口房屋的陽角。

1.1.4、此種裂縫出現幾率較大，也很有普遍性，出現的地區沒有明顯確定，北方城市也會發生。

1.2、現澆樓板裂縫形成原因

出現裂縫原因較多，主要的是荷載。鋼筋混凝土樓板會受到多重外部荷載的作用，材料收縮，溫差變化都會形成應力，這種情況很容易使樓板產生裂縫，并且靠近屋面處樓層裂縫會更大。

1.2.1、材料、荷載對裂縫的影響

普通燒結粘土磚砌體干縮率為0.1mm/m，鋼筋混凝土干縮率是粘土磚的兩倍。磚砌體溫度線膨脹系數是0.5×10-5/0C, 鋼筋混凝土的溫度線膨脹系數為1.0×10-5/℃,比磚砌體大1倍。這也說明如果磚外墻的收縮量為1mm，則現澆樓板同期的收縮是2mm，此差值即為現澆樓板開裂的原因。在高層住宅竣工后空置期間，假設室內溫度與大氣溫度相同，假設此時氣溫比施工時高，那么熱脹可以抵償干縮的影響，不收縮也不會膨脹。冬季氣溫降低，此時冷縮與干縮同時產生影響，收縮程度加大，此時收縮產生疊加作用，現澆板板角產生斜裂縫便是內在原因。

處理措施：為減少樓板角部開裂可能性，雙向板周邊支座是梁、墻時，支座彎矩應按照四周嵌固板計算的來進行配筋。正彎矩鋼筋應該將彎矩增大1.2至1.5倍。高層住宅平面有凹口時，凹口處外的橫墻之間應該拉通對齊，并在凹口外緣加設拉梁，拉梁截面面積以及配筋率不能太低；樓板應適當加厚并加大配筋率，時能抵抗在此處聚集的溫度應力以及鋼筋混凝土收縮應力。

1.2.2、施工工藝對高層住宅裂縫的影響

模板和支撐系統要有足夠的剛度，另外模板支撐間距要合適，符合設計和施工工藝要求，使樓板模板剛度與梁模板剛度不至于相差懸殊。在與施工井架相連接或者施工、運輸經過的樓板模板中，適當增加模板支撐系統，使模板加固的更加牢靠，不易使模板在混凝土橫向受力的情況下變形。預拌混凝土盡量使水泥設計使用量最小，并且能夠滿足混凝土的特性。可以適當使用混凝土外加劑，選用減少混凝土干縮的外加劑。等樓板施工完成后，等混凝土有一定強度后再進行下一道工序的施工。在終凝開始應避免施工荷載對樓板的擾動，尤其指出的是施工井架處。嚴令禁止樓板施工完畢后第二天就上人、上材料、施加荷載、對混凝土產生擾動的現象出現。施工期間不要盡早拆除樓板的模板支架，可在拆除模板后，在適當位置上安裝回頭頂。為了避免荷載過分集中，施工機具、施工材料不要集中堆放一起，這樣會造成較大荷載使還沒有達到強度的混凝土樓板產生裂縫。

對于不影響施工功能的裂縫以及安全性的裂縫，對應上述情況選擇不同的處理方案。

a、表面處理法表面處理法主要適用于裂縫寬度不大于0.2mm，且深度較淺的細微裂縫，這種方案可以用來提高結構的防水性和耐久性。此方案特點是填充材料無法深入到裂縫內部，僅僅是對裂縫表面進行閉合處理。b、壓力灌漿法壓力灌漿是指將環氧樹脂或其它低粘結度粘結材料在一定的壓力下注入裂縫內部的修復方法，此方法適用于裂縫寬度在0.2mm與0.5mm之間的情況。c、填充法填充法是指沿裂縫方向鑿開混凝土，在鑿開處填充修補材料的裂縫處理方法。其適用于裂縫寬度不小于0.5mm的情況。此方法在鑿開露面后發現鋼筋已銹蝕，應先將銹蝕的鋼筋除銹并作防銹處理后再作填充。

鋼筋、模板、抹灰工程出現的問題

2.1、在高層住宅中鋼筋的位移一般都是在澆灌混凝土后才能發現，主要是由于在提落安裝大模板和澆筑振搗過程中，使用的料斗下料撞擊綁扎好的鋼筋，使鋼筋綁扎扣滑動所造成的。解決這一問題的關鍵是在鋼筋綁扎過程中選用有經驗的鋼筋工，綁扎牢固鋼筋，選用合格的鋼絲線，以免使線容易斷裂。另外在混凝土澆筑振搗過程中增設保護鋼筋、盡量不受擾動影響的人員，隨時隨地將位移的鋼筋放到原來位置，補牢鋼筋的綁扎。當下料斗靠近鋼筋時，放慢下放速度從而避免擾動鋼筋。在施工過程中，由于施工操作人員的操作工藝不一樣，會使鋼筋的保護層達不到規范要求，這種情況在高層住宅中也是很常見的，尤其是剪力墻墻板鋼筋的保護層，在鋼筋上綁扎預制的高標號砂漿塊，形成鋼筋保護層，在模板支設過程中會不經意的碰到已經綁扎好的鋼筋，有些墊塊被碰壞碰掉，而合模后無法再補掛墊塊，影響保護層的厚度，此時也要及時調增保護層厚度。

2.2、大模板在制作過程中一定要增強模板剛度、平整度；需要指出的是大模板在運輸途中不要有任何碰損，這樣做是為了避免大模板整體剛度以及強度，確保澆筑成型的混凝土的質量。樓梯口位置的剪力墻由于施工縫較多，所以在混凝土澆筑后容易跑模，這樣會給模板帶來很大困難，此時可以通過改進支模方法和精細加工，來保證支模的質量。同樣，在剪力墻的陰角處也容易產生偏差，這是由于陰角模板與之相鄰的模板縫隙較小，立模校正難度較大。為了防止此種情況的發生，我們可以加強陰角模板的剛度來減少偏差。另外，軸線的偏位，拆模后會發現混凝土柱、墻實際位置與建筑物軸線偏移。測量樓層標高時，發生混凝土結構層標高與施工圖設計標高有偏差。模板間接縫大，造成澆筑混凝土時漏漿，沿接縫出現蜂窩、露筋。拆模后模板表面用廢機油涂刷造成混凝土污染，或不清理面板就刷脫模劑造成混凝土表面出現麻面。模內殘留木塊、碎磚等建筑垃圾，拆模發現混凝土有縫隙夾雜層影響混凝土結構質量。 剪力墻處的洞口下口模板混凝土未充滿，形成空腔。這些出現的問題，本應該可以避免的，只是由于操作人員的麻痹大意，所以應該提高操作人員以及現場管理人員的管理意識，爭取創造出更好的精品工程。混凝土澆筑完拆模后有局部蜂窩麻面，尤其是在施工縫隙會更容易出現，其主要是原因是現場的施工操作人員沒有按照要求處理施工縫、留設施工縫、沒有認真的接漿。為了彌補這一過失，我們可以通過在澆筑混凝土之前在施工縫處預先澆筑一層5至10cm厚的與混凝土砂漿成分相同的砂漿，做好接漿，這樣就可以在一定程度上杜絕爛根現象的發生。

以上是對高層住宅常見問題的簡單敘述，側重于施工方面，并相對應的說明了解決措施，希望在工程實踐起到一定的作用。

第2篇：基層治理問題研究范文

【關鍵詞】轉型社區；雙山村；網格化治理

城鎮化進程中，在由農村社區向城市的轉型過程中，社區發展也面臨新的困境與挑戰，當下轉型社區基層秩序的重建與家園歸屬感的重塑，需要對這些問題做出理論與實踐意義上的雙重回應，這也是縮小城鄉差距、實現城鄉融合理想圖景的有益探索。對此，國內外學界做了大量有益的研究，這也為這一問題的進一步探討奠定了基礎。

一、國外研究現狀

國外對于重建轉型社區基層秩序的研究主要從以下三個方面尋求突破。首先，倡導活私開公的資源整合，梅爾文?德爾加多（Melvin?Delgado）將公益支持與獨立經營融為一體，重新打造社區服務體系。其次，強調社區的功能定位，沙凱（Sharkey）認為應當將社區建設成為中轉機構，形成政府服務與居民需求的良性對接。最后，將社會組織作為提供社區服務的主要力量，海恩波特（C?Heginbotham）動員由社會企業、非營利組織、合作和信用聯盟及草根組織等形成聯盟，為社區真正實現自治再造基礎。

國內學術界從社區網格化模式入手探討轉型社區秩序重建的研究主要有以下成果。一是從國家與社會關系的視角尋求“政府治理”與“社區自治”間的有效契合。田毅鵬教授指出，尋找網格管理與社區治理之間的聯結，調試好國家與民眾間的距離構造，從而實現對基層秩序的重建。二是從具體運作機制的視角探討網格化管理在城市基層秩序中的構建與完善。文軍教授通過探討網格化模式的構建，認為網格化管理模式實現了在城市管理從單一被動到多元聯動的轉變。三是從組織與空間關系的視角出發分析網格化建設的投入效益、資源匹配和最佳規模。劉君德教授認為，通過社區網格化模式可以實現社區服務組織的最優空間布局和群眾性自治組織的最佳區域設置。

當下社會學界對于基層秩序重建與社區網格化模式的研究，提供了大量有益的理論基礎與實踐探索，但仍有以下幾點缺憾。一方面是研究視角的缺憾，以往研究大都在現有的社區運行機制的內部尋求突破，鮮見從網格化模式這一切入點來探討社區轉型社區的問題。另一方面是研究層次的缺憾，對于轉型社區的研究長期停留在宏觀層次上，當下需要從微觀的層次上來對轉型社區進行扎實的田野調查。

二、轉型社區的困境與網格化模式的應對

本文以c市雙山村為例，針對當下城鎮化進程中的城鄉結合部由村到城的發展而建立起來的社區進行深入研究，展現其在其發展過程中出現的問題及需求，以此為基礎，彌補以往的城鎮化進程及社區治理問題，并嘗試以帶有理論與實踐雙重意義的網格化治理模式為解決轉型社區問題的工具。

（一）城鎮化進程中社區轉型關鍵期面對的困境與挑戰

隨著城鎮化的進程，諸多鄉村社區開始邁向城市社區。在這一轉型過程中，C市雙山村有四個方面的問題令人關注。一是村委會社區管理模式向街居社區管理模式轉型過程中的簡單復制，這與城市社區要求的“自我管理、自我教育、自我服務”的自治宗旨脫節，這需要我們探索社會管理的本土性與科層制兩者的合理融合。二是社區轉型過程中人口結構的復雜變化，外來流動人口需要社區轉換治理思路來應對社區流動性，協調相關政策與社區資源，為外來流動人口的進一步發展提供助力。三是在城鎮化進程中社區居民的空間分異，如何促進新建商品小區與回遷小區的溝通與交流，需要社區設計可操作的方案。四是公共精英的缺失，轉型社區的公共事務急需要公共精英的重現培育，這也需要社區在治理過程中尋找可行的方式激活社區能量，打造社區自治的精英基層。

（二）社區網格化治理模式的優勢及其局限性

一方面，社會改革步入深水區，諸多社會問題的出現對社區穩定秩序造成沖擊，尤其是隨著單位制的終結過程，社會原子化動向表現的愈來愈明顯，社區承擔著解決基層秩序不穩定因素的政治使命，這就需要創新社區治理模式，讓社區成為化解社會矛盾的防護網絡。另一方面，隨著網格化治理模式由北京向各大城市的擴散與復制，原本適合臨時性管理的應急手段變成一種長時段制度化與結構化的治理模式，這不僅帶有制度泛化的色彩，更在行政末梢的延伸過程中對基層的自治方式有所影響。而本研究期望通過分析網格化治理模式的優勢及其缺陷，從而為其在城鎮化進程中轉型社區的治理提供移植的契合性方案。

（三）創新與超越：網格化治理模式在城鎮化進程中轉型社區中的移植

在調查雙山村困境的表征與原因、網格化治理模式的優劣分析的基礎上，我們將探討網格化模式在城鎮化進程中的可行性與可操作性。治理系統與治理問題的對接需要環環相扣的整體性設計，從而為基層實踐治理能力的提高提供宏觀與微觀的雙重建議。筆者認為對于雙山村的網格化管理與服務應當著重堅強以下六個方面工作。首先是合理劃分網格，結合已有居住邊界，依托原有路網，原則上按照每個網格200戶，人口約600人，將6000人口的雙山村劃分10個網格。其次，明確一名社區工作人員作為網格負責人，由每個網格居民公開選舉，定期巡查，并建立健全網格工作流程，以網格信息庫、基礎臺賬、民情日志等形式，建立有人巡查、有人報告、有人負責、有人解決、有人督查的“五有”工作機制，實現事在網中辦。最后，嚴格考核問責，實行定期考核和通報、評比制度，實行責任倒查。

三、結語

第3篇：基層治理問題研究范文

關鍵詞：“一票否決”制；基層治理；科層制；壓力型政府

中圖分類號：D60 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0263-02

“一票否決”制，最早出現于1991年國務院作出的《關于加強社會治安綜合治理的決定》。“一票否決”制形成之初被運用于在社會治安綜合治理、計劃生育、環境保護等具有重大戰略意義的行政領域，其后為各級政府所效仿，成為督促下級政府完成上級任務的普遍方式，廣泛存在于地方政府的績效考核機制中。“一票否決”制成為一種廣泛的制度現象，可以從以下幾個方面來看。

一、壓力型體制的制度慣性

經典科層制理論認為：組織遵循“理性主義”的邏輯，嚴格按照既有程序和非人格化規則運作，從而使得組織的行為與角色具有穩定性和可預期性。理性科層制組織以一種形式主義的精神行事，通過由法規和明確規定的層級制來協調專門化的權限和行動，以強調非人格化和理智上可加分析的規則來確保組織運作的公正與理性。而在中國基層政治的壓力型體制下，一級政治組織為了完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。黨委集權、黨政合一，利用垂直權力、以責任制為網絡，并以政治或物質獎懲為動力杠桿將壓力層層向下滲透、擴散的政策決策和執行模式。“一票否決”制適應了這種行為習慣，并將之推向極致。

二、層級指標評價體系的弊端： “一票否決”制過度使用的影響

壓力型體制的激勵機制，使得一級政府需要向上負責的而不是向下負責。隨著考核指標的不斷增加，逐漸轉變為主要生產“考評性 ”產品 ，而非服務型公共產品。鄉鎮政府對上要接受上級考核 ，對內要考核工作人員 ，對下也要考核村莊干部 ，從而建立了一個自上而下的以檢查考核為核心的問責體系。檢查考核幾乎全部是定量化和分數制的。這種問責體系運行的結果是為考核而工作 ，以致鄉鎮政府的工作只與考核相關 ，而與鄉村發展的實質進程無關。

“考評性生產”導致基層政府供給服務型產品的意愿下降。這與稅費改革后鄉鎮政府的財力緊張一起，加劇了基層制度供給能力不足的問題。首先，基層制度缺乏健全的利益補償和有效的調控機制，難以糾正社會利益分配的不均衡，增加社會不滿，造成社會成員的政治冷漠。第二，基層社會政治民主化建設緩慢，透明行政、依法行政和政治參與度不夠，使得民眾表達和維護自身權益的體制內途徑不暢，隨著矛盾積聚，出現體制外的“自力救濟”。第三，公共行政主要靠政策推動。政策推動型治理曾在很長一段時期內起到了較好的治理效果，然而卻存在著難以持久、缺乏應變性和“人在政舉”的困境，缺乏長效的制度建設。

三、基層政府組織的行為邏輯

（一）基層政府的角色界定

農業稅取消后，鄉鎮政府面臨著以下的矛盾：控制型政府現狀與服務型政府要求之間的矛盾；所承擔任務的復雜性與自身財力物力不足，工作手段匱乏之間的矛盾；以及執行上級意志與吸收順應基層百姓意愿之間的矛（下轉283頁）（上接263頁）盾。在這樣的形勢下，基層治理呈現了如下特點：

（二）“相安無事”的治理原則

稅費改革后，鄉村組織在現實條件的約束下，無法立即轉型成為服務型組織，處在一個比較消極的位置，這導致了鄉村治理邏輯發生了一個根本性的轉變。因為維護農民利益成了一種新的“政治正確 ”，而為了不與農民發生正面的沖突，就要少做事，甚至不做事。

（三）“策略主義”的行為邏輯

有學者發現，與科層制的“理性主義”邏輯不同的是，鄉鎮政權組織自身的權力運作存在著濃重的“策略主義”傾向，具有隨意性、變通性、短期性，“似乎任何有助于目標實現的技術、策略、手段和方式，無論是正式的還是非正式的，正當的還是非正當的，均可被鄉鎮借用，并且，其中的一些運作方式具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點”，目標替代現象十分普遍。這往往帶來為完成“一票否決”等上級指標性任務而不擇手段，工作方法偏激或簡單粗暴的問題。

（四）政府自利性與選擇性治理

公共選擇理論和尋租理論認為 ，政府同時也是“經濟人 ”，具有自身的利益以及逐利動機。 人治色彩越濃，政府的逐利動機越強烈，經濟人特征也越明顯。部分基層組織逐漸蛻變為一個既超越鄉村社會又相對脫離國家政權的獨立利益實體，“選擇性治理”的問題隨之出現。基層政府有選擇性地展開行政作為，在某些符合自身利益的工作上表現出超強的行動能力，同時對自己不利的工作放任不管。在稅費改革，基層政府財力緊張的大背景下，這種現象更為普遍。

四、“一票否決”制的效能

從這個意義上來說，“一票否決”制正是上級政府基于對下級政府自利性和“策略主義”行為邏輯的判斷而做出的矯正性安排，這種安排在實踐中也的確收到了顯著的效果。但是，隨著“一票否決”制項目的增多所帶來的工作形勢和干部心態的變化，這項制度本身的效用呈現邊際遞減的趨勢。在一個激勵的峰值后，基層政府的工作態度重新轉向怠惰。工作風險的提升和考評的無限制增加還助長了尋租行為和請托瞞報的風氣。

然而對于“是‘一票否決’制造成了干部怠惰腐化以及極端行為”這樣一種結論。因為在前文中已經論證了基層政府的選擇性作為等一系列問題的根源自于其自身的特性。 “一票否決”制的推行，是這種特性的結果，而非它的原因。以治理的禁令為例，在大部分地區，關于群眾的“一票否決”禁令的確使得基層政府在處理居民利益訴求的初始階段“束手束腳”，避免了簡單粗暴地侵害居民利益的行為。“一票否決”制作為一種單一手段，其效用短時間內難以取代。實踐僅僅證明，僅靠一種技術性手段，無法真正從根本上扭轉當下的基層治理局面。

參考文獻：

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[5] 吳理財.應注意農村基層的選擇性治理[N].學習時報，2009-01-12.

第4篇：基層治理問題研究范文

應當看到，當前在不少農村地區，村民自治包含的民主決策、民主管理、民主監督等重要內容，并沒有真正得到全面的貫徹落實，村長直選暴露出來的一些問題使得村長直選乃至鄉鎮直選淪為“村干部自治”。在這種情況下，如何進一步“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民利”（十七大報告語）？中國經濟體制改革研究會日前召開“基層民主與政府治理”研討會，來自學界和基層政府的人士濟濟一堂，各抒己見。本刊選擇其中四位發言人的主要觀點予以刊登。

李凡（世界與中國研究所所長）

應盡快通過村委會和居委會組織法的修改方案，給予基層以政策信息。

總結這么多年來中國基層民主發展的情況，可以發現中國基本有兩種類型的基層民主，一個是動員式民主，一個是維權式民主。用動員方式進行的基層民主主要是村民自治和居民自治。目前，動員式民主的發展已經出現了兩個轉折，一是出現了地方政府創新式民主，一是出現了維權式民主。地方政府創新式民主包括鄉鎮長和鄉鎮黨委書記的直接選舉，公共預算的改革，地方人大的改革，還有一些地方建立了一些對話機制，推進了地方政府和群眾的對話。維權式民主也可以叫參與式民主，目前來看基本上包容了所有的社會方面，例如環境的維權、業主的維權、公民的知情權、在網上發言的言論權等等，但是從總的特點來看，它仍然是一些孤立的案件。不過從我們的了解來看，維權式民主的內部在醞釀著聯合，想形成一些比較集中的力量，以達到更好的維權效果。

我們從中國基層民主實踐中發現，有七個方面對基層民主發展的影響比較大。我們將它們叫做基層民主的七個發展路徑。這七個路徑就是選舉、人大改革、法治改革、政府治理、黨內民主、公民社會和維權。在這七個路徑中，前面五個屬于制度建設，后面兩個屬于社會發展。

作為對當前基層民主發展的政策考慮，要將中國的基層民主不但繼續進行下去，而且更重要的是要解決問題，特別是解決基層政治的混亂問題。對此我有三個考慮，也作為上中下三個政策。

首先，應該推動鄉鎮長的直接選舉。第二，推動政府治理改革，特別是建立公共預算機制，推動預算改革，讓人大發揮作用, 看住地方政府的花錢。同時，也應該鼓勵各個地方建立和老百姓的各種各樣的對話機制。第三，民政部已經將村委會和居委會組織法的修改方案報到了中央，這些修改方案里面增加了大量選舉的內容，對于規范基層民主的選舉會有幫助。在目前基層民主出現問題的情況下，應盡快將這兩部法修改通過，這樣就等于明確地告訴地方，中央還是要基層民主的，地方不得胡來。

趙超英（河北青縣縣委書記）

先把村民自治搞扎實，鄉鎮自治、鄉鎮直選會水到渠成

從長遠看，鄉鎮長、書記直選是必然的趨勢，但前提要實行鄉鎮自治。現在還不是時候，眼下還是應該扎扎實實地推村民自治。過早推鄉鎮直選，搞不好會連村民自治取得的這點成果也給毀了。什么時候搞鄉鎮長直選呢？我看要等到村民自治能夠自動駕馭，也就是村民自治真正落實了，上級黨委政府對鄉村事務不必、也不能再干預了的時候。到那時鄉鎮自治、鄉鎮直選也就水到渠成了。

我們不能對村民自治的狀況估計過高。盡管搞了許多年，也搞了直選，但體制架構還不理順，制度安排還不配套；很多地方黨委、政府還沒有真正認識，很不情愿，很不自覺；村民的參與能力也有問題，還需要進一步訓練。這個過渡時期，鄉鎮的角色很復雜、也很重要。既要指導村民自治，有些事情還要直接管，比如計劃生育。況且，現在鄉鎮實際還是上級的執行組織，搞直選意義不大，徒把事情搞亂。不要操之過急，也不能好高騖遠，村民自治搞扎實了，鄉鎮成了自治村的聯合體，鄉鎮自然也就自治了，直選也就不在話下了。由此再往更高層次、更大范圍推進，所有的事情都能辦好。美國民主也是以鄉鎮自治為基礎的。相對幾千年的歷史，相對這么大的國家，花十年、二十年功夫算什么？政治上搞“窮過渡”，欲速則不達。

青縣這幾年搞村民自治，遇到了一些問題，關鍵在上邊，關鍵在認識。盡管村民自治上了憲法，又有專門法律，但有的部門、有的人仍然不放心、不放手，認為搞村民自治農村會亂，會影響政府的動員能力。所以，你搞你的村民自治，我搞我的“黨的領導”，結果造成“兩委”沖突。我認為，“兩委”沖突實質反映的是干群矛盾、黨群矛盾，反映的是經濟基礎與政治制度的矛盾。“大鍋飯”的時候可以搞“一元化”領導，“大包干”只能搞村民自治，不然神仙也領導不了。現在必須解決這個問題，要實心實意搞村民自治，放心放手搞村民自治，在村民自治的基礎上研究政府治理，研究黨的領導。要量體裁衣，不能削足適履。

最近，我正在“計劃生育”這項很極端的工作上搞一個實驗，看看到底村民自治或者基層民主充分發展對于政府治理會帶來哪些阻力和沖突？經過將近一年的實驗，我發現如果村民自治或者基層民主搞的充分，它跟政府治理不是矛盾的關系，是互補的關系，對政府工作是一個幫助。過去我們過多地用政府這只手，結果孤掌難鳴，社會不認同、搞對立，事倍功半。現在調動起社會的力量、世俗的力量，政府治理與社會自治互應互動，事半功倍。當然，前提要有一個合適的體制架構，有一種機制，青縣的村制架構是“黨支部領導，村代會作主，村委會辦事”，“領導”就是“領道”，不是作主；“作主”就是當家作主，是“老板”，不是擺設；“辦事”就是“打工”，不是“掌權”。只有這樣，一種新的社會動員機制才能形成，不然，弄虛作假，拿拿捏捏，群眾不會聽你的。

陳林（浙江瑞安副市長）：

最前端的行政末梢不要靠選舉產生。要肯定這些年的成績。村民自治暴露出來的一些問題，不是民主本身造成的，很大部分是法治缺位造成的。

發展基層民主，需要討論民主的內容與形式，界定鄉村之間、各級地方之間的權力配置，還要考慮民主政治的“規模經濟”問題。現行體制下，鄉鎮的權力大都被各種部門縱向切割，就算搞了鄉鎮長直選也是徒具形式少有內容。

民主不能等同于選舉，更不一定要從最基層、一層一層往上選。民主政治要超出鄉土、宗族的界限，太小體量，財政經濟實力都不足以維持，而且越往農村基層，“前現代”的因素越容易占據主導作用，難以形成市民社會和公共空間。其實，村級搞民主我就認為政治體量不足，大多數鄉鎮一級也達不到民主政治的必要體量。譬如臺灣搞過一段時間的鄉鎮長“民選”，發現弊大于利，也要改為“官派”了，即由“民選”的“縣市長”派任“鄉鎮長”，政治上共進退。

那么，究竟多大的政治單元適合民主政治的完整運作呢？這里提出幾個具體標準：十幾萬到幾十萬人口，方圓在一個多小時車程以內，政治經濟和歷史文化聯系較為密切，本身具有一定的整體性，居民具有基本的地域認同，對外是相對自成體系的政治經濟單元。這就非常接近于縣域。當然有的縣人口、面積太大或者成分有點“雜”，可以劃小。也有少數經濟上的重鎮強鄉，不妨直接升格為縣或縣級市。

如果推動縣級直選，一些縣份可能要劃小。如果推動鄉級直選，大多數鄉鎮可能要撤并，更要將部門權力還歸鄉鎮。表面上好像推動鄉級直選比較漸進，其實對于現有體制沖擊更大。我國法律的授權大都是以縣或“縣級以上某某主管部門”為對象的，已經形成了一定的權力結構。把縣份劃小，權力也自動下移，人事安排的空間更大一些。這要比撤并鄉鎮，或者鄉鎮向上級部門爭權，在技術上容易得多。無論在縣或鄉一級設立完整的政府單元，更下一級可以作為派出機構，也就是最前端的行政末梢不要靠選舉產生。在執政黨擁有足夠權威的條件下，這些調整可以盡快完成。

李昌平（河北大學）

現在必須清除基層的黑社會，這個不做好，很多設計都會落空。

在法定的、很短的時間內，必須按照規定辦法選出一個村長，站在北京這個角度，這是不錯的。但站在基層角度，一個鄉下轄幾十個鄉村，怎么可能在法定的、很短的時間里，把合格的村長選出來？尤其是在村民外流比例非常高的農村，實在是沒有辦法操作。為什么一定是全國一個模式――海選，這么大一個中國，誰證明過海選就是最優的方法？

第5篇：基層治理問題研究范文

(華中科技大學，武漢430074)

內容提要：分稅制改革深刻影響了政府間關系及其行為邏輯，同時也深刻影響了鄉村治理邏輯和面貌。當前國家越來越傾向于采取“項目制”的方式向下輸入資源，以解決農村公共品的需要。現行關于項目制的研究，對于項目體制與鄉村治理之間的關系缺少足夠的關注，沒有能夠注意到項目制本身的競爭性特征及其運作，具有將國家下鄉資源轉化為私人資源的環節和機制。在這種情況下，項目制不僅很難實現預期的目標，而且往往會造成很多的意外和異化結果，滋養了不斷膨脹的新鄉村利益共同體，造成鄉村治理內卷化。因此，有必要對現行的項目體制和基層組織進行一定的改良和建設，以更好地滿足國家與農民的實際需要。

關鍵詞 ：分稅制項目體制鄉村治理內卷化

中圖分類號：F327/F812.2文獻標識碼：A文章編號：1672-9544(2015)06-0068-08

一、導言

改革開放后，財稅包干和行政分權改革導致地方政府職能及其行為方式變遷。地方政府成為經濟社會發展的主體，促成丁中國經濟的快速增長。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問題是“兩個比重”極不協調，從而最終促成分稅制改革出臺。分稅制改革進一步改變了中央與地方關系，使地方經濟的發展面臨財政收入來源的基礎性約束。預算內收入空間的收緊，促使地方政府開始向非預算收入和預算外收入轉移，地方政府在受約束的同時卻獲得更大的自主性空間。由于“逆向軟預算約束”機制和發展主義沖動，分別造成了汲取農業稅費規模的加大和城市經營中的“大興土木”。

這種實質上賦予了地方政府較強自主性的財政體制，促成了分稅制后中國經濟社會的繼續高速發展。但這種不受約束的地方收入模式也造成了很多的問題。在以農業稅費為主要收入來源的鄉鎮，由于“鄉村利益共同體”的普遍出現，越發加重了農民的負擔，造成了非常嚴重的“三農問題”。農民的不斷抗爭和官、學、媒的積極參與，引起廣泛關注。三農問題成為社會焦點，嚴重影響了國家政權的合法性，從而“反倒逼”中央政府做出回應，促使了農業稅費體制改革及其后的基層行政管理體制改革，鄉村治理步人后稅費時代。

取消農業稅及其配套改革，極大地增強了農民群體對中央政府的合法性認同，實現了預期的政治目標。但由于這是一種典型的“政治消解行政”邏輯，不僅使基層政權背負了惡名，面臨正當性危機——比如，“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經被下面的和尚念歪了”等，也導致國家政策實質性地削弱了基層政權的治權，空前地減少了基層政權的治理資源，并連帶性地極大壓縮了村民自治制度的運作空間。在后稅費時代，那些在此之前以農業稅費為主要收入來源的基層組織，頃刻間陷入空殼化的尷尬境地。這些與千家萬戶農民直接打交道的基層組織，在資源和行動能力上捉襟見肘，甚至連自身的運轉都成問題，因而更缺乏為當地社會提供公共服務的能力和基礎條件。

為了彌補這一空缺，中央政府啟動新農村建設戰略，加大對基層社會的財政轉移支付力度。但由于國家采取項目制的方式，通過部門（條條）的渠道向下輸入資源，并成為啟動地方土地資本化的非常重要的原始積累。“吃飯靠財政，建設靠土地”，成為了絕大多數地方政府的生存狀態和運作模式。由于其獨特的比較優勢和相應的支持體系，項目制成為一種十分普遍的進行組織和動員的體制機制，構成了一種重要的社會學現象，深刻影響了政治、經濟、文化、社會等多個方面。

當前，學界對項目制的研究十分豐富，積累了大量的成果。由于涉農項目的最終對象是村莊和農民，因此，項目制必然也會對農村社會及鄉村治理產生重要的影響。通過整理既有的文獻發現，盡管有所涉及、但目前的相關研究成果主要集中在項目制對宏觀的國家治理體制和對鄉鎮基層政權組織的影響，而對于項目制與鄉村治理之間關系的研究還存在很大空間，這構成了本文的問題意識來源，也是本文的主要思考方向。

二、項目制：一個研究綜述

折曉葉等認為，在國家財政制度從包稅制改為分稅制后，在財政收入愈加集權的體制下，資金的分配出現了依靠“條線”體制另行運作的情形，“項目”是特指中央對地方或地方對基層的財政轉移支付的一種運作和管理方式。周飛舟指出，在政府間的轉移資金中，有相當大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子，以期嚴格體現資金撥付部門的意志，因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金。渠敬東認為“項目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運轉起來的機制，而且還可以擴展成為一種個體或組織的思維方式或意識形態，形成一種全新的時代精神和社會習俗。

周飛舟對農業稅費改革前后農村義務教育資金投入體制進行研究后發現，在國家財稅體制改革之后，地方政府在財權和事權不相匹配的情況下，為了提高資金的使用效率，地方政府將有限的資金“專項化”，再通過“項目化”的方式向下供給。渠敬東(2012)認為，還應該從項目制作為一種具有治理意義的體制機制上看形成項目制的結構要件。他與周飛舟等人曾經提出，改革開放30多年來，中國社會結構的變遷體現出了一種從“總體支配”向“技術治理”的演變邏輯。但項目制卻是要打破這種常規的行政程序和科層邏輯，實現對社會關系的生成和社會資源的動員。因此在實際的運作過程中，項目制既具有科層的特點，同時也具有反科層制層面。對此，渠敬東從制度變遷的歷史視野分析指出，項目制體現出一種“新雙軌制”。

但渠敬東也意識到，由于項目制實際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發生作用的，因此這種雙軌制改革的增量邏輯從理論上看是要在行政體制內再造一種增量。項目制能否在有效克服市場機制弊病的同時，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？渠敬東發現：當項目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴張時，不僅使部門系統本身形成了“新塊塊”，同時也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領地。這段論述極具“社會學想象力”，深刻描畫了項目制下政府行為變遷。陳家建研究成都市“三社互動”項目發現，作為項目主導方的溫江區民政局，在推進這一項目進展時，另行組建項目工作組，并繞開政府體系內的層級管理，直接管理項目試點單位工作人員，試點社區單位反而相當于民政局的一個“派出機構”，證實了“條條的塊塊化”判斷。

折曉葉等(2011)提出項目制的“分級運作機制”，即國家部門的“發包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制。盡管不同主體的意圖在項目制中都有所實現，但項目在實際中也不同程度地出現“偏差”或“異化”。首先項目“發包”設計，科層管理和“一項目一政策”可能導致部門“特權”和對基層行政資源的“擠占”。其次由于絕大多數縣（市）級政府還處于經濟發展而難以向服務型政府的轉型階段，“項目”能夠為地方政府提供發展所需要的資源和政策合法性，因此地方政府通過積極運作項目，實現自己的意圖和目標。最后“項目進村”既存在自上而下的篩選機制，也存在自下而上的爭取機制，這就使那些具有能動性的村莊能夠更好地接應項目，而那些能動性不足的村莊難以有效接應項目，從而造成了項目對村莊的影響表現出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。

項目制的這些不良后果，究竟是技術失誤還是價值失誤？前述學者將此作為“意外后果”，屬技術失誤；而黃宗智等則從實踐層面出發，將這種國家美好意圖的異化稱為“變態的后果”，即是價值失誤。后者認為，導致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強勢主體形成的利益結盟，他們一起“共謀”吸吮了國家自上而下向農村輸入的財政資源。實際上，項目運作的復雜性和中國社會的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現實中找到依據和素材。本文接續上述討論，研究這些“意外后果”或“變態后果”在村莊層面究竟是如何可能的，以及項目體制對我國的鄉村治理模式產生了什么樣作用和效果。

三、財稅體制變革下的鄉村變遷

新世紀初，國家取消農業稅，深刻改變了中央與地方之間財權與事權的關系配置模式。與此同時，國家還進行了配套稅費改革的鄉村基層體制改革，主要包括拆并鄉鎮、合村并組、精簡機構、減員分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小組長，并采取“市場購買服務”方式，將“七站八所”等推向市場，鄉村社會從此進入“后稅費時代”。

（一）農村的區域差異及其分化

不同農村之間存在分化。按照農村所處的地區，可以將農村分為“發達地區農村”和“不發達地區農村”。發達地區農村主要受到發達地區經濟發展的輻射作用，農業生產的專業化和組織化程度比較高，農產品的附加值比較高，市場效益好，農民的收益也比較高。但這種類型的農村所占比重較小，對整體性的農村情況不具有影響力和代表性。不發達地區農村則是指發達地區農村以外的廣大農村，這些農村構成了中國農村的絕大多數。

按照農村的貧富狀況，可以將農村分為富裕村、中等村和貧困村。由于發達地區的農村基礎條件比較好，一般都是富裕村。盡管在其內部也存在具體的貧富上的差異，但相對于不發達地區農村來說，由于具有先天的和結構性的優勢，發達地區的農村基本上都屬于富裕村的行列。而在不發達地區，由于地理位置、種植結構、土地資源稟賦、社會結構及社會資源儲量、農民的行動能力、村情村貌等多方面的差異，導致不同農村也出現了經濟水平上的差別。那些具有行動能力而表現出超出一般農村的自主性的村莊一般屬于富裕村；而那些社會結構松散，農民一盤散沙的村，則往往因為無法通過合作達成一致行動而陷入貧困。

（二）基層政府的角色

改革開放不久，發達地區鄉村普遍出現了快速的經濟發展。鄉鎮企業的異軍突起，主要也就是指這些發達地區集體經濟的崛起。自此，農業基本上不再是當地農民普遍關注的領域，非農產業構成了發達地區農村之所以發達的重要支柱。對于這樣的地區，基層政權的角色和行為同樣也出現了比較明顯的轉變，受到廣泛的關注。戴慕珍提出“地方法團主義”理論，認為財稅包干制和農業非集體化是促使地方政府扮演了企業家的角色，積極推動經濟發展。洪銀勇等也認為地方政府實際上扮演了市場行動者的角色。林南則將以家族親屬關系為主的地方網絡（社會結構與社會資本）納入到地方法團主義理論之中，形成了“地方性市場社會主義理論”。魏德昂則認為是行政層級影響了組織效率，財政包干體制刺激了地方政府積極參與市場謀求經濟發展。彭玉生也提出并使用定量數據檢驗了“村鎮政府即公司”理論。楊善華等提出在市場轉型中基層政府從“型政權經營者”向“謀利型政權經營者”轉變，突出基層政府的自利性特點。裴小林認為，上述研究成果都沒有能夠超出“市場一國家”二分法的范疇，對于鄉鎮企業所取得的輝煌成就，要么強調市場作用（如戴慕珍），要么強調國家作用（如魏德昂）；其實，是農村集體土地所有制影響了鄉鎮企業資源配置模式和效率，對中國經濟轉軌和農村工業化做出了巨大貢獻。

既有研究均是以發達地區鄉村變遷作為研究對象，對于不發達地區的農村變遷缺少關注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的農村類型。溫鐵軍認為，“財政包干制”實際上體現的是中央政府在通過人民公社體制汲取農村剩余獲得原始積累并完成基本的國家工業化之后，將地方工業化和鄉村公共品的供給等任務以“甩包袱”的形式交給鄉村自行承擔。在“中央政府退出”以后，地方教育、醫療等公共服務的支出，基本上都是由農民自己解決，從而造成了農村公共服務水平的差異化。財政分權使區位優越地區實現了快速的經濟增長，進而弱化了中央政府的稅收汲取能力和宏觀調控能力，造成了“諸侯經濟”現象，危及中央基本權威和基礎能力。于是，1994年的“分稅制”改革應運而生。分稅制改革深刻而又全面地改變了國家的財政體制和治理體制，理順和規范了中央與地方關系，快速提高了中央政府的汲取能力，確保了國家的基礎能力和基本權威。

（三）分稅制后的基層組織

“分稅制”改革對中西部地區即不發達地區的縣鄉財政產生了極大的負面影響，由于事權與財權極不匹配，造成基層政權收入來源困難和緊張，使這些地區陷入了嚴重的公共財政危機，也進一步拉大了發達地區和不發達地區農村公共服務水平差距。與發達地區依靠“城市經營”獲取財政收入來源不同，廣大不發達地區只能通過增加農業稅費的方式向農民轉嫁支出壓力。一方面由于基層政府和農民確實缺少資源和收益，愈加沉重的稅費任務增加了汲取難度；另一方面也由于壓力型體制作用，鄉村兩級組織很快結成了一個緊密的利益共同體，通過稅費征繳和村莊各項建設過程中謀求私人利益，從而進一步加重了農民負擔。

農民的反抗和中央三令五申要求減負，通過鄉村利益共同體這個轉化機制，變成了更加沉重的稅費任務和愈益嚴重的“三農問題”，甚至威脅到了國家政權的合法性，因而受到中央的高度關切。最終迫使中央不得不下定決心最終徹底取消了農業稅。農業稅的取消一方面大大減輕了農民負擔，另一方面也取消了壓力型體制的作用機會。基層政權不再具有向農村汲取資源的合法性，因此也不再與農民經常性地打交道。基層政權維持基本運轉和發揮基本職能的經費都時常陷入困境，基層治理與管理面臨嚴峻困境。在此時，國家啟動了新農村建設戰略，工業“反哺”農業、城市“反哺”農村。大量的國家資源以項目的方式向下輸入，于是基層政權的主要精力都集中在積極競爭項目上，使鄉村關系進入到了一個全新階段。

（四）后稅費時代的鄉村治理

農業稅費改革深刻地影響了村干部的角色和行為及鄉村關系。周飛舟(2006)發現，農業稅費改革之后，基層政權從過去依靠收農業稅費來維持運轉變為爭取上級轉移支付，從“要錢、要糧”變為“跑錢”和借債，致使基層政權與農民之間的關系松散而“懸浮”。在農業稅費改革以前，在壓力性體制下，基層政權需要村干部幫忙收取稅費，且村干部的工資也主要是從農業稅費中獲取，此時村干部對于農民來說還具有一定的“保護型經紀”特點。但在取消農業稅以后，基層政權不再需要村干部完成硬性任務，而村干部的工資來源是財政資金。村干部逐漸朝向正式或半正式化的方向轉變，此時村干部對于基層政權具有了比較強的依附性，行政化更加明顯，與農民關系也懸浮化和形式化。

農業稅的取消深刻影響了基層政權的經濟行為。對于不發達地區來說，取消農業稅相當于取消了基層政權的內生經濟基礎。盡管國家通過轉移支付的方式滿足了基層政權運轉的基本需要，但以經濟發展為主要內容的考核和晉升體制，依舊給地方政府以強勁的發展經濟的刺激。這時候，利用土地作為地方政府信用的載體，全國普遍出現了一輪又一輪的招商引資。但由于不發達地區土地資本化程度本來就不高，經濟活力有限，再加上地方政府之間的激烈競爭，導致在招商引資過程中，政府往往需要向資本提供極其優惠的稅收政策、極其寬松的監管措施（如環保、用工等）和極其廉價的土地資源。“土地”成為推動地方實現工業化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被納入城市版圖。

與此同時，基于保護耕地目的，為了貫徹基本國策，中央政府采取了偏緊的土地供給，這便大大增強了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地資源在招商引資競爭中的重要性和價值。而“城鄉建設用地增減掛鉤政策”的出臺，誘導地方政府向偏遠農村獲得建設用地指標，從而又掀起了基層政府在偏遠地區開展“遷村騰地”、讓“農民上樓”的運動，這項運動同樣引發了重大的社會穩定問題和文化危機感，受到了社會的廣泛關注。而這一切都是以項目制的方式推進的，從而也引起了人們對于項目制的關注和重視。

四、項目體制與鄉村治理的內卷化

村莊分化、基層政府或地方政府行為邏輯變遷、以及鄉村關系的變遷等等，構成了村莊治理變遷的背景。那么，項目進村究竟對村莊治理產生了什么樣的影響？

一般農村不僅比不上發達地區的農村，也比不上城郊地區的富裕農村，亟需項目資金的幫助解決資源匱乏的問題。但是，項目制本身的特點，采取“抓兩頭”的工作方法，使得比重占絕大多數的“中間村”想要項目而不得。而那些本來沒有實力承接項目資源的貧困村，則因為政治或政績等因素而被強制性地輸入了項目，“想躲也躲不掉”。而富裕村則通過私人運作不斷地爭取項目，而且是越爭取就越有，越有就越能夠爭取更多。

項目制對鄉村治理結構進行了重構。對于“中間村”，由于爭取不到項目，使得村組干部進一步缺乏權威和正當性。農民在與其他村莊的比較中，越來越懷疑自己村莊干部的能力和威望。而對于“貧困村”，項目資源的輸入改善了處境，但由于并非出于公共政策因素而是“辦點”政治因素的考慮，從而導致這種項目資金的投入消解了自治，瓦解了農民自己商量解決自己問題的能力，即造成所謂的“資源消解自治”。村干部的權威主要來源于外部上級政府，而不是來自于農民自下而上的認可，從而導致村組集體成為了上級政府辦點的工具；一旦官僚主義發作，試點村的農民不僅可能得不到好處，反而造成極大的災難——一這是因為貧困村本來就很脆弱，經不起折騰。

（一）項目體制與村莊公共關系的“私人化”

項目制的實踐邏輯改造了村莊權威的生成和再生產。由于項目需要鄉村干部精英個體積極向外爭取才能夠得到，其中個人努力與公共責任的邊界十分模糊，很容易使項目資源的爭取者獲得較大的運作空間，并賦予這些資源以十分私人化的特征。

l預目公共資源的私人化。由于項目具有競爭性，在競爭過程中需要具備一定的能力和個人稟賦。因此，一旦項目爭取到手，這種本來是國家公共資源的項目，便打上了私人的烙印。普通村民往往會認為，村干部能夠憑借自己的私人關系爭取到國家項目，這是個人有本事的表現。農民說：“干部能夠從外面弄到項目，那是干部個人有本事的表現。現在競爭項目那么激烈，干部也不容易。假若要到100萬，要是能夠有20萬用于村莊修路和建設，那么他就是村里的大恩人了，大家會絕對地擁護他。至于其他的錢，他爭取項目總要打點關系吧？而且，關鍵是他自己總要有點油水才會有積極性去爭取這些項目吧？”公共資源被轉化為私人資源，這是項目制進村的一個十分關鍵的轉化過程。項目進村以后，農民不認為這個資金是具有公共性質的資金，從而對于這筆資金如何配置和使用缺乏積極性和參與熱情。而這些項目資金只要有一點點落實到村莊公共建設和服務上來，便都構成了村干部對全體村民的恩惠和情誼。“有比沒有好”、“殘羹剩菜也是賺的”、“能帶來項目的干部才是好干部”，便成為了項目制下很多普通村民的共識。

2．村莊公共權力結構的固化及私人化。對于那些能夠爭取到項目的村莊精英，由于其獨特的社會關系網絡和運作能力，使得作為其潛在的競爭對手的其他村莊精英可能難以具備相應的社會資本和能力。正所謂“戲好唱、茬難接”——“梅蘭芳在臺上唱完了戲，誰還敢接著他來唱？”，一旦某個村莊精英具有超強的運作上級政府或部門給項目的能力，其潛在的村莊內部的競爭者便往往會自覺地退出村莊政治舞臺。“現任干部弄到這么多的項目，他的潛在的竟爭對手要想參加競選，首先就要自己掂量掂量能不能向對手一樣也爭取到那樣多的項目”，“沒有這樣的本事的人出來競選就會鬧笑話”。更巧妙的是，村莊中的絕大多數民眾作為“搭便車”的既得利益者，十分支持和希望出現這樣一種比較確定的村莊權力結構局面，從而能夠讓村莊更好地承接和落實項目。這就造成了村莊權力結構的實際上和預期上的雙重固化傾向。潛在的挑戰者消失的同時，也是村莊政治的被消解過程。這時，村莊里面“無政治的人”越來越多，絕大多數人的政治效能感越來越低，村莊權力高度集中在某些個別人手上——這實際上對村民自治構成了一種極大的挑戰和威脅。

3鄉村兩級組織間關系的私人化。由于鄉鎮一級并不一定在爭取資源上對村莊有多少幫助，而且其自身也面臨著積極爭取項目以發展經濟和獲得政績的壓力和沖動。這時，對于那些能夠跨級爭取項目的村莊精英來說，為村莊爭得項目的同時也意味著為鄉鎮干部爭得了政績。從而在具體的鄉村關系中，鄉鎮一級反而有可能對這些村莊精英形成一種逆向的依附關系，通過感情、面子等非正式的手段拉攏村莊精英，從而不可能自上而下地對他們的行為進行有效的制約和管理。因此，在項目中的村莊運作中，項目資金的私人化轉化，不僅使自下而上的村民參與性大大弱化，而且造成了橫向的體制外精英制約均衡被打破，同時還可能造成逆向的鄉村依附關系，從而使作為項目聚焦點的精英個體的權力得到極大強化。

（二）項目體制與鄉村治理的“內卷化”

項目制同樣也會對城郊農村產生巨大的影響。由于基層政府當前的主要經濟行為集中在土地經營上，因此，城郊農村作為新增土地的主要來源，成為了“利益密集型地區”。利益密集型地區的首要特征是土地的增值，以及圍繞著土地而進行的利益博弈。可以說，正是項目制的作用機制增大了這個利益博弈過程的復雜性。

按照折曉葉等(2011)的研究，公共項目資金首先是被縣鄉政府“打包”后轉化為用于經濟發展的建設資金，構成了地方經濟社會發展的原始積累，并以項目提供的合法性，啟動了城市土地經營這臺超強機器。城郊農村是這臺超強機器的對象。通過土地征收、金融、財政的循環，不斷推進城市化和T業化的發展。城郊農村作為利益密集型村莊，各種不同的邊緣群體都要在這個過程中進行利益爭奪，從而造成了征地拆遷矛盾的不斷涌現。隨著基層治權的弱化，基層政權“不出事”邏輯盛行，鄉村基層政權缺乏治理這些釘子戶（邊緣群體）的正式資源和手段，因此轉而借助于地方勢力進行治理。黑社會組織等地方勢力的引入，有效地解決了征地拆遷中的釘子戶問題，但是卻也造成了極大的政權合法性危機，引起社會廣泛關注。而且地方勢力也有可能與基層官員、甚至釘子戶復雜聯盟，共同瓜分土地非農轉用后的巨大增值收益，從而蠶食地方政府經營土地的投資和回報，造成了“新鄉村利益共同體”不斷發育和壯大。這種“新鄉村利益共同體”的出現，與一般農村中的村莊權力結構的固化一起，將在越來越多的國家項月資源的滋潤下成長成為“分利集團”，最終將造成“鄉村治理內卷化”。在這個新的結構里，鄉村精英、村莊邊緣人紛紛借此謀取私人利益，瓦解了項目政策的公共性和目標，將造成鄉村治理的再次危機。

需要注意的是，與之前農業稅費時期出現的“鄉村利益共同體”不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農民的資源，而是向上截留國家投向農村的資源，從而成為了一個橫亙在國家與農民之間的“腫瘤”。而這個腫瘤得以不斷成長的原料正是自上而下的項目資源。項目及其資金滯留在城市下不了鄉，或者只是象征性地到鄉村打了個轉，然后很快就通過其他各種渠道回流到城市、政府和資本。農民得到的實惠少之又少。

由于中國是一個正不斷走向現代化的國家，必然要為基層和村莊承擔與其財力相匹配的責任。因此，國家不可能停止或減少向農村輸入資源的進程，反而隨著國民經濟的快速增長必然還要向農村輸入更多的資源。這時候，項目資源越多，將使這個腫瘤成長得越快、越大，侵蝕國家公共資源的能力也就越強。這不僅會讓公共政策的執行出現執行偏差，而且還可能因為基層各種強勢力量的結盟，使農民需求得不到滿足而引起國家政權合法性的喪失。國家投入的資源越多，合法性喪失得越快越劇烈，這將使國家面臨進退兩難的結構性困境。

五、結論與建議：重建下鄉資源的公共性

新世紀初以來，國家采取自上而下地向鄉村輸入資源，主要的目標是要解決“鄉村公共品供給的內在條件不足”問題。但是，這種鄉村公共品供給的內在條件不足，本質上是在稅費改革之后基層治理體制變遷的不可避免的結果之一。因此，國家供給資源的方式，同樣面臨著解決基層治理的需要問題。項目制是國家財政體制變遷背景下的一種路徑探索和制度創新，也是一種結構性的道路選擇，體現出了新形勢下國家治理模式和治理體制變遷的追求和內涵。但是在實際中，項目制沒有能夠有效地回應這種基層治理困境及其需要。

就村莊層面來說，以項目制的方式提供農村公共品，缺乏有效的應對“委托一”問題和“監督一激勵”問題這一雙重困境的基礎條件和制度基礎。當項目在村莊門外徘徊時，具有很強的競爭性和部門性特點。而一旦項目進村之后，便會因為其競爭性特點而很快地轉化為具有高度私人性的外來資源，排斥了普通村民、其他精村莊英和鄉村基層組織的參與和監督，實質性的賦予了項目爭取者個人或其利益團體極大的自主權和能動性，使得國家下鄉資源或項目的公共性極大地喪失，公共目標的實現大打折扣、偏差嚴重。這是造成項目制在村莊范圍內運作產生問題的關鍵環節。項目到了基層政府部門以后，應盡量避免競爭性和私人化傾向，是改善現行項目制運行機制的重要內容。因此，重建下鄉項目資源的村莊公共性，是具有十分重要的意義和針對性。筆者以為，采取“民主化的公共品供給”體制，將能夠有效地避免項目資源的私人化傾向，保障項目資源在村莊的公共性和普惠性特點。

首先，國家應該繼續加大對新農村建設的支持力度，更大規模地向農村輸入資源，使農村在現代化進程中不可避免的人、財、物大量流失的客觀背景下，通過第三只手的作用和機制優勢，形成一種具有“社會主義”特色的工業化和城市資源的回流渠道和機制，積極發揮政府作用，真正實現城鄉關系的統籌和協調。

其次，理順央地關系、條塊關系。在縣這一級政權以上，項目體制本身是一種很好的監督機制，可以納入考慮范圍。項目從中央部委或省政府出發，需要經過一些鏈條。要充分采用最新、最好的技術手段監控項目在縣級及其以上各個鏈條中的運作和傳遞，爭取在項目到達縣政府這個平臺的過程中降低成本損耗。與此同時，當項目資源到達縣一級政府以后，可以采取綜合考慮人口、土地、區位、發展狀況、目標等多種因素，對轄區范圍內的項目資源進行民主化或普惠式的分配，從而避免在項目爭取中出現的競爭性和私人關系對項目資源配置的影響等問題。充分發揮縣一級政權的“打包”作用，增加項目資金的瞄準度。同時，還需要采取措施對縣政府的“打包”過程進行嚴格監督和制衡，降低私人運作的空間。

第6篇：基層治理問題研究范文

關鍵詞：基層醫療機構；績效管理；研究

一、基層醫療機構績效管理中存在的問題

（一）績效管理制度中存在的問題

很多基層醫療機構由于績效管理知識的缺乏，績效管理被解讀成單純的績效工資分配制度，這在員工間建立起了很濃重的物質色彩，員工只是為了獲得利益才積極實施績效管理，而績效管理對員工也只是激勵，并沒有對他們進行約束，績效管理在實施時懲罰也是較輕的，所以績效管理沒有發揮其真正的作用，而只是激發了員工的功利心。

（二）績效管理技術中存在的問題

1.績效管理考核指標設計不科學、不合理，績效管理沒有發揮其真正作用

績效管理中一個很重要的成分就是考核指標，所以考核指標的制定必須嚴謹再嚴謹，在指標的選擇上要注重財務指標與非財務指標的合理搭配。目前我國很多醫療機構采用的都是門診量和均次門診費等收入指標作為考核的標準，它們的目的分別是激發基層醫務人員的工作積極性和給群眾提供更多的看病機會、時間等，但是預想總是趕不上實際的，很多基層的醫務人員為了達到衛生部門的考核標準，他們會讓本來沒有什么問題的病人去看病，還讓那些病情比較嚴重的病人控制他們的醫療費用，這些行為都是損傷了群眾的利益而滿足了他們的利益，這明顯是不利于人民群眾的，也使得醫療機構的績效管理背離了初衷。

2.績效信息的不真實、不可靠、不全面、不及時造成了績效考核的結果難以令人信服

績效管理主要有考核指標、績效信息、結果獎懲三大部分組成，其中績效信息對績效考核有著決定性的作用，因為結果獎懲都是根據績效信息來的。目前，我國基層醫療機構獲取績效信息主要有由考核對象提供和考核主體搜尋兩種方式，這兩種方式顯而易見是不能夠保證績效信息的真實性、可靠性的，很多醫務人員為了自身的利益就會謊報績效信息，還有一些醫務人員在上報考核信息時會選擇性的提供對自己有利的信息，這樣一來醫療機構所獲得的績效信息就是不完整的，所得出的考核結果也只是片面的，所以醫療機構績效考核的結果也是不令人信服的，無論是當地的衛生行政部門，還是醫療機構內部的醫務人員都對考核結果存在著異議。

（三）績效管理體制機制中存在的問題

醫療機構的績效管理體制機制依據考核主體和考核方式的不同分為績效管制體制和績效治理機制兩種。從不同的考核主體和考核方式出發，所選擇的績效管理體制機制也就不同，對于衛生部門來說，選擇的是績效管理體制；對于醫療保險機構來說，選擇的是績效治理機制。績效治理機制的考核方式是付費制度，獎懲方式是以“結余歸己”的激勵機制和“超支自負”的約束機制獎懲基層醫療機構及醫務人員；績效管制體制的考核方式是行政檢查和行政評估，獎懲方式是以財政分配和工資分配為手段獎懲基層醫療機構及醫務人員。如果醫療衛生機構受到政府的管制，則醫療衛生機構使用績效管制體制；如果政府只是購買并對醫療衛生機構的醫療服務進行監督和管理，則使用績效治理機制。但是對于我國的大部分醫療機構來說，因為都是被政府購買了，并進行監督和管理，所以都是兩種績效管理體制機制結合使用的，但是由于這兩種績效管理體制機制都與市場治理的制度和行政管制不符合，所以兩種績效管理方式都沒有真正發揮他們自己的優點，基層醫療衛生機構應該根據自身發展的方向來選擇績效管理體制機制。

二、強化基層醫療機構績效管理的方法

（一）建立完善的績效管理制度，激發出醫務人員的工作積極性

1.醫務人員沒有建立起正確的績效管理意識

績效管理不僅要激發醫務人員獲取利益的思想，同時還要激發他們不斷學習來提升自身實力，從而提升醫療機構醫療服務能力。除了獎金之外，醫療機構還需要將職稱的評定和升職等都加入到績效管理之中，激發醫務人員不斷學習的動力，同時，醫療機構還需加強自身文化的建設，結合績效獎勵，激發出醫務人員構建機構文化的思想，以此不斷加強醫療機構的績效管理。

2.醫療機構沒有協調好激勵如約束之間的關系

績效管理除了激勵作用之外還應起到約束作用，醫療機構要衡量好激勵與約束的配比，如果激勵因素過大就會加重人民群眾“看病貴”問題，但如果約束因素過強就會使得看病雖然不“貴”但很“難”。而基層醫療衛生機構為了體現其服務于廣大人民群眾的公益性，必須把握好激勵與約束的尺度，要服務于廣大人民群眾，所以積極性與公益性都同樣重要。

3.醫療機構對于獎懲不夠明確

隨著社會的發展，很多醫療機構都變質了，很多醫務人員為了謀取私利會給病人開“搭車藥”、過渡檢查等，這無疑增加了病員的就醫成本，與政府提倡的緩解“看病貴”問題背道而馳，所以醫療機構應對此類行為加強管理，對這類醫務人員給予懲罰。除此之外，醫院機構應緊繃防范“醫療安全”這根弦，對于發生的醫療事故，就算這起事故群眾不知道也要給予和事故有關醫務人員嚴重的懲罰，而不是為了醫院的名譽而把這件事情壓下去，從而強化績效管理的重要性。

（二）提升績效管理技術，獲取最真實、可靠的績效信息

1.醫療機構可以通過建立醫療服務信息網絡共享平臺來獲取績效信息。醫療機構通過網絡將每天醫務人員的醫療服務的全部信息記錄在網絡上，醫療機構可以通過該系統及時的獲取全面的績效信息，同時也保障了績效信息的真實性和可靠性。

2.醫療機構需要使用分級醫療體系對醫院的病人進行全程的跟蹤服務。分級醫療體系包括分級醫療服務體系和醫療信息平臺，考核主體可以通過醫療信息平臺跟蹤病人的病情，詳細記錄病人開的藥物和藥物的價格，規范醫院醫務人員的診療行為，而醫療服務平臺則詳細記錄了醫務人員對于病人治療的效果信息等，從病人的病情來體現醫務人員的工作服務態度，分級醫療體系不僅能幫助醫療機構建立有序的就醫環境，還要嚴格要求醫務人員的工作，同時為醫療機構的績效管理提高準確、可靠的績效信息。

（三）選擇正確的績效管理體制機制，加強基層醫療衛生機構的績效管理

根據國家制定的發展目標和多次的實踐認為治理型市場化體制機制更加適合于基層醫療衛生機構的績效管理，所以基層醫療衛生機構為了實現績效管理的公益性、積極性等應該選擇績效治理機制，績效治理機制能夠提升醫療機構的醫療績效。通過對國外成功的績效管理例子的研究，治理型市場化機制與績效管理機制的結合是最適合于醫療機構的發展的，因為這樣的績效管理模式保證了考核主體的中立的立場，保障了績效考核的公正性和公平性，同時這樣的績效管理模式就算是在績效信息不全面、真實，考核結果不準確的情況下也能夠為病人提供優良的服務。

三、結語

基層醫療機構如果想要在維護公益性的同時激發醫務人員的工作積極性，實現可持續發展，就必須建立起有效的績效管理。首先，醫療機構必須對績效管理制度進行深入的改革，績效管理在起激勵作用的同時還必須對醫務人員進行嚴格的約束；其次，醫療機構必須制訂科學、合理的考核指標，同時建立醫療服務信息網絡平臺，保障績效信息的真實性、可靠性、全面性；最后，醫療機構應該采用治理型市場化體制機制和績效治理機制的績效管理模式，不斷提高醫療機構的醫療績效。

參考文獻：

[1]薛曉東.鞍山公立醫院績效管理體系設計研究[D].遼寧科技大學，2014.

[2]朱敏.農村鄉鎮衛生機構績效管理方案研究[D].南京醫科大學，2014.

第7篇：基層治理問題研究范文

［關鍵詞］基層政治；參與；理論

［中圖分類號］D07［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2007）02－0016－02

公民為什么選擇參與或不參與基層（社會自治）政治生活？理論家的回答不一而足。認為，社會成員是作為其所屬的某個階級來進行政治參與的，參與的目的是為了維護和爭取個人或者階級的種種利益。在政治社會學領域內，還有其他一些理論和學說從不同的視角進行了分析。

一、治理理論

由于基層自治不只是村民、居民本身的日常或公共生活，它還是國家治理社會的社會工程的一個組成部分。因此，源自西方公共管理學的善治理論常常被援引。“善治”，即“良好的治理”。在當代西方公共管理改革運動導致的“治理”復興中，“治理”被賦予了新的含義，指“在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”。這就意味著：（1）治理或者說公共治理與政府管理不同，其主體并不是唯一的，而是包括政府在內的各種公共的和私人的機構；（2）治理權威的運用并不像政府管理那樣，采用單一的自上而下的強制性行政命令，而是采用上下互動、相互協商、彼此合作的方式；（3）治理是對公共事務的網絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標也是多元的，但最終的目標是以最小的成本最大程度地滿足公眾需求，最大化地實現公共利益。簡言之，治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內的多個主體，協同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現公共利益最大化的過程。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征是政府與公民對公共生活的合作管理，是二者的最佳結合狀態。在此背景下，治理（而不是統治）應成為探索中國基層社會治理模式的基本理論起點。

善治理論的支持者主張，當代社會結構復雜，需要政府與民眾精誠合作，對于政府來說，要還政于民；對民眾來說，要“天下興亡，匹夫有責”。當有關農村村民自治與城市社區自治的定性紛爭不已的時候，善治論提供了一個討論的平臺：不必拘泥于自治機構是為政府跑腿，還是直接服務基層社會的民眾，應將討論的重心放在國家與社會的鏈接機制上。善治理論主張，社會治理不只是政府的事，因此，群眾自治組織、第三部門等等都可以被看作社會治理的重要參與力量。人們不只是通過“從政”才能參與或解決區域性公共事務。因之，善治理論通過治理多元化強化了公民參與基層社會自治多元之路的邏輯。

二、事件與制度理論

受英國社會學家吉登斯及法國社會學家布迪厄的啟發，中國社會學家孫立平先生主張，觀察社會行動更應注重行動發生、發展的動態過程。因為事件發生的動態過程更能夠體現出隱藏在社會結構之下的不易為人知的因素。如，通過對一起基層政府工作人員在農村收糧事件的分析，孫立平等人展示了公共權力進入基層后，面對基層社會結構與網絡，不得不“非正式運作”的過程。

張靜認為，既然社會制度具有一定的穩定性，那么，考察制度的研究路徑將更能觀察到變量之間的模式化影響。她指出，20世紀60年代以來，西方學者提出新制度主義的分析范式，即，關注制度的性質、制度如何影響人們的行為，如何解釋人們在特定制度中的行動，在環境因素的影響下，文化、社會規范和習慣將發生什么樣的變化等等。國外學者瓦萊利注重制度對行動者的影響，他在討論當代美國公民不再像托克維爾所觀察到的美國人那樣積極參與村鎮自治時，他認為，公民參與基層自治與否，在很大程度上要受到當時社會制度的影響。通過對一起社區業主委員會的維權活動的細致分析，張靜認為，業主委員會這一制度的誕生，將啟動中國市民參與社區自治的積極性，不過，不是在社區建設或是社區自治委員會這一“政治制度”里，而是在商業活動所催生的“社會制度”中。

三、理性選擇理論

理性選擇學說最初在社會契約論的框架內展開――基于天賦人權的理念，社會成員可以設計制度并依其行事。不過，一方面，不平等的現實令公民參與率下降，另一方面，實證主義取向的社會科學研究也反感這種想當然式的思路。因此，在行為科學大行其道的20世紀60年代以來，發軔于經濟學繼而在各學科形成松散聯盟的新型的理性選擇問世。簡單地說，理性選擇將社會成員假定為可以為自己的行動作出最佳選擇的“理性人”。此論最著名的提倡者奧爾森認為，個人能夠在可供選擇的各種路徑面前作出抉擇。他發現，作出一致行動的激勵機制主要有：群體規模不宜過大；在群體內行動的所得要多于在群體外行動的所得。

這種理論在解釋公民在相同的制度面前作出不同的個人選擇方面具有相當力度。當代中國學者更將利益與公民政治參與連接起來進行考察，借用囚徒困境、公地悲劇等理論框架，取得了一些引人注目的實證研究成果。如，學者羅興佐通過對鄉村水利的研究，發現在不同區域的社會結構、組織與文化的規定下，村民個體所獲得的自由選擇的空間的大小亦不一致。一些地區的村民在強大的組織、文化等外在結構的規定下，保持著極高的參與率。在社區自治的研究中，學者多將市民的低政治參與率視為市民個體理性選擇的結果，這也幾乎成為此類研究的不證自明的前提假設。

不過，理性選擇理論卻無法面對社會成員的利他行為。在基層社會自治的討論中，如何解釋社會成員參與與自己利益無關或不甚相關的基層政治活動，將是此論擁躉的心中之痛。

四、自由與社群理論

自由主義以保護個人自由為社會制度設計的出發點，將公民在基層政治生活中的參與視為積極維護其自身權利之舉。更有古典自由主義者嚴分個人生活領域與公共政治生活領域，注重個人權利的邊界，將公民是否參與基層政治生活完全交由私人利益去決定。由于自由主義過分執著于個人利益，不惜原子化個人，所以它對個人拒絕參與社區自治之政治生活的解釋難以讓人滿意。不參與基層政治生活的原因有許多：公民不清楚自己的權利究竟為何物，或是當自己不認為自己的權利受到侵犯時，或是公民有搭乘便車的理性選擇權時，皆會選擇不參與。漠于參與基層政治生活在現代西方發達國家的普遍存在，讓種種自由主義學說難以自圓其說。另外，自由主義通過自然狀態、社會契約論來展開論證個人權利與公共權力的思路，也常遭到實證主義一統天下的社會科學界的嘲笑。一個最常見的詰問是，社區的“村規民約”對于新遷入者的效力如何確定，如何解釋？或者，沒有參加該社區自治政治活動的居民，是否會認可該社區公共決策對自己的約束力？

第8篇：基層治理問題研究范文

【關鍵詞】：病蟲害防治；綜合治理；措施

一、防治工作中存在的問題

近幾年來，由于森林病蟲害防治工作得到了各級政府的高度重視，我國在林業建設上森林面積和林木蓄積增加較快，取得很好的成果，而且在涵養水源、改善環境、保持水土、促進工農業生產發揮了重要的生態保護作用。但由于對森林病蟲害的綜合治理手段落后，預防與治理能力偏弱，也給社會造成了一定的經濟損失，對生態環境的建設產生了比較大的影響，經過綜合分析，我國在森林的病蟲害防治工作中存在著如下幾個突出的問題：

1、森林病蟲害發生面積擴大造成防治難度大。

近些年來我國人工造林面積增加，特別是單一品種的森林造成了病蟲害的增加。主要原因是第一由于近些年來的干旱和暖冬的天氣原因，森林病蟲害向多樣化以及復雜化的方向發展，危險性病蟲害潛在威脅增大，使成災害蟲的種類增多，給森林病蟲害的防治工作帶來了比較高的難度。第二，林地與耕地交叉，使農作物害蟲朝著林地發展，帶來比較大的治理難度。第三，害蟲出現變異，造成常有發生頑固難治暴發現象，造成研制防治害蟲農藥上更加困難。最后，生態環境的破壞使害蟲的天敵大量消失，發生造成生態治理的缺失。

2、防治理念和手段落后，多為事后補救

我國部分林區在森林病蟲害防治工作的重要性、必要性認識不到位，只從部門的利益的角度考慮問題，沒有上升到生態安全、物種安全和促進人與自然和諧的角度去考慮病蟲害的防治工作。同時對森林病蟲害的嚴重性以及防范治理的難度認識都停留在20世紀80年底的水平，都認為通過階段的努力就可以防治病蟲害，而沒有把這項工作放到造林的全過程。在治理理念上，還多為“重造林輕保護”、“重防治輕預防”的思想，沒有認識到預防的重要性和保護的重要性。在治理的手段和技術上，多采用人工作業的方式，技術手段落后，不能有效和徹底的殺死病蟲，造成了經常復發。

3、在管理機制不健全，造成工作推進難度大

第一，監測預報工作薄弱，我國大部分林區還不能夠有效利用技術手段準確及時的掌握病情的發作的規律并進行了預報和防治的指導；第二，行政管理部門之間缺少協調，各個環節之間連接不順，在我國管理部門有農業、林業、防疫等部門，大家都有自己職責，造成管理不順暢，在加上造林、育苗、引種這些部門很少溝通和協調，造成預防和過程治理工作效率低下；第三，檢疫檢驗工作不規范，一部分地區的檢疫工作跟不上，沒有建立檢驗檢疫檢測與檢查站，造成了控制危險性病蟲害傳播與治理效果差。第四，經費短缺，具體表現早基層的技術與基礎設施不足，缺少檢疫設備與儀器和必要的通訊工作，造成了整體的預防與治理能力較差；最后基層工作推進不力，由于缺少人員和經費，在加上基層對這方面的工作的獎勵與懲罰機制不完善，造成基層工作素質較差的同時，我國法律法規、標準體系建設不完善，工作責任制，急需補充外來有害生物的管理等相關防治技術和行業標準以提高實際操作的可行性。

二、綜合治理概念及原則

1、綜合治理概念

森林的病蟲害防治綜合治理是指病蟲害的防治機構要建立科學預防意識，分工合作，綜合運用技術、管理的手段在病蟲害發生的各個階段進行預防和治理，以達到好的治理效果。在理解概念上要注意三點：第一，要有好的管理理念，要有預防的思想，不能夠只在發生病蟲害的時候進行治理，要把病蟲在消滅在爆發之前；第二，要把病蟲害的工作貫穿到整個育林環節，從培養樹苗開始就要選擇那些抗病蟲害強的品種；第三，要綜合運用各種手段，不能只重視技術的工作而忽視了如宣傳、教育的工作。

2、綜合治理的原則

在綜合治理過程中，我們要樹立如下的工作原則，第一，能預防絕不治理，就是病蟲害能夠在發生前期就可以預防到，就要投入力量進行預防，而不是采用技術手段進行治理。第二，能使用生態的方法而不適用農藥的方法。使用生態的方法，可以保護環境，可以保持治理的可持續發展的能力，而使用農藥肯定會殺死病蟲害的天敵，所以一定要重視對生態防治方法的研究。

三、森林病蟲害綜合治理的措施

在分析我國現存的森林病蟲防治存在的一些問題之后，基于綜合治理的理念和工作原則，為保護森林資源以及林業生態建設成果，提高生態環境質量，我們應該采取以下有效的控災、減災措施，把災害損失降到最低限度，確保森林資源和造林綠化成果安全：

1、首先意識上，要以可持續發展的觀點，把森林病蟲害的防治貫穿于森林培育的整個過程中，其次要建立能預防不治理的意識，把預防放到更高的地位。

2、在管理上，第一，要健全管理體制，理順不同機構的管理職能，使日常的工作中各司其職的同時能夠及時合作，信息交流。同時對基層病蟲害防治機構的作用建立和完善激勵和懲罰機制。第二，在預防的治理上，科學的方法和技術監測病蟲的各種動態，正確推斷病蟲害的發生的趨勢；第三，做好宣傳工作，使基層林業職工和林農做到對危險性病蟲害可以及時發現和干預，也要加強多林區周圍環境保護的宣傳工作，使人人認識到保護環境的重要性。第四，做好森林方法工作，健全的森林系統對病蟲害的防御系統；第五，完善法律法規、標準體系建設和工作責任制，提高外來有害生物的管理等相關防治技術和行業標準以的實際操作的可行性；第六，建立森林病蟲害防治的應急響應機制，一旦放生了森林病蟲害疫情，可以及時調動全體機構，將損失降到最低程度。

3、在預防技術上，第一，提高檢疫技術水平，杜絕危險性病蟲害的人為傳播，對一些重大危險性病蟲害要有相應的準確快速檢疫手段。第二，用量少、低毒、高效、選擇性強且對環境無副作用的新型藥劑和施用技術在人工林生態系統中起輔助控制病蟲害的作用。第三，采取科學的措施，保護害蟲天敵，抑制害蟲的發生和繁殖，實現保護的可持續發展。第四，避免大量使用化學藥劑，利用生物防治，采用引誘劑、培養天敵等方式實現無污染的長效治理方式。

參考文獻：

第9篇：基層治理問題研究范文

[關鍵詞]農民 組織化水平 鄉村　治理結構

在我國，農村居住分散情況十分普遍，農民原子化現象十分嚴重，農民相互分離，處于散漫的低組織狀態，這是一個不爭的農村現實情況，人們常常用“一盤散沙”來形容。然而，農民的這種低組織狀況已經越來越不能適應社會主義新農村建設的需要。社會主義新農村“可以理解為中國農村社會基礎再造的過程，針對當前的社會理想、國家目標或現代化導向，有目的、有意識地對農民之間的連接關系以及由此形成的農民與國家、市場之間的關系結構進行調整和改造，使得二者之間能夠有高度的契合，能夠實現順利的對接。同時，也可以理解為農民如何形成一致行動的能力與國家力量相配合實現國家目標并獲取自身福利的實踐過程”。而農民與國家、市場高度契合、順利對接、形成一致行動能力的結合點就是農村組織化的社會基礎。

一、當前農村組織存在的問題

社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯系只靠契約建立。為了實現權利，大規模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現在：

第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(鎮)黨委、鄉(鎮)政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。

第二，從農村組織和農民組織的發展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發展的初期階段，還不穩定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。

第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農村推行“鄉政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規范性、統一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉村生活的觀察出發，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。

從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發揮和鄉村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。

二、農村(民)組織在農村基層的重要作用

當前我國政治、經濟的發展狀況以及整個社會的發展狀況，為農村組織和農民組織的發展提供了一個歷史性的機遇，創造了非常好的政治環境、經濟環境和社會環境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發展，具體體現在：

首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統籌社會各方，兼顧弱勢群體，發揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。

其次，在基層農村經濟發展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業，實現農業向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業科技的快速發展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業產業結構和規模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。

最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發揮他們的主動性、積極性和創造性。

既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。

三、國內有關鄉村治理理論和農村(民)組織對鄉村治理結構的影響

國內理論界對于鄉村治理理論的研究以及鄉村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發，立足于解決鄉鎮存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利、發揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業和農民問題的核心所在。

中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：

根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉鎮政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉鎮政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監督，這樣，鄉鎮政權可以從傳統的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉鎮“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統”。鄉鎮政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉村治理的目標。

從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉一體化和“工業支持農業、工業反哺農業”的農村戰略，國家對農村社會的整合方式發生了很大變化，尤其是以農業稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉村治理。

顯然，上述的治理結構必然涉及到鄉鎮政權改革的未來走向問題。從現有的對未來鄉鎮改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉鎮存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉鎮仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉村治理是一個長期而復雜的艱巨任務，不僅僅是因為我國農村地域廣闊、農民數量龐大、農村生產水平低下的歷史和現實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農村改革到現在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉村社會的各種結構和關系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經濟和社會的不斷發展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產生。所以鄉村治理是一個長期的調適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉鎮現實問題的鄉村治理路徑，都難免有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現新的問題，同時又產生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉鎮問題，就要尋找產生鄉鎮問題的根源：農民組織化水平低下所造成的弱社會。