人口與生育計(jì)劃法精選(九篇)

前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的人口與生育計(jì)劃法主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。

第1篇：人口與生育計(jì)劃法范文

（一）保障指標(biāo)（10分）

有領(lǐng)導(dǎo)小組、有辦公場(chǎng)地、有辦公人員、有制度、有信息交流平臺(tái)；缺一項(xiàng)扣2分。

（二）人口控制指標(biāo)（24分）

1.計(jì)劃生育合法率達(dá)92%（12分），下降1個(gè)百分點(diǎn)扣1分；

2.違法生育多項(xiàng)控制率3%（12分）上升1個(gè)百分點(diǎn)扣1分；超生1個(gè)小孩扣1分；

（三）工作質(zhì)量指標(biāo)（66分）

1.重視教育（6分）

計(jì)生政策法規(guī)進(jìn)村入戶、育齡群眾的政策知曉率達(dá)85%以上記2分，每少一個(gè)百分點(diǎn)扣0.2分；村（居）委有固定宣傳欄記2分，無專欄不記分；永久性標(biāo)語1—2幅記2分，缺1幅扣1分。

2.優(yōu)質(zhì)服務(wù)和避孕節(jié)育措施知情選擇（10分）

全年開展兩次免費(fèi)生殖健康服務(wù)達(dá)80%以上，建立服務(wù)檔案記5分，每下降1個(gè)百分點(diǎn)扣0.1分；使用藥具在控制指標(biāo)內(nèi)記5分，每下降1個(gè)百分點(diǎn)扣0.3分。

3.計(jì)生協(xié)會(huì)和村民自治工作（6分）

村民自治達(dá)50%以上，且驗(yàn)收合格記4分，每下降1個(gè)百分點(diǎn)扣1分；驗(yàn)收不合格不記分；協(xié)會(huì)工作達(dá)標(biāo)記2分，不達(dá)標(biāo)不記分。

4.行政執(zhí)法（15分）

依法催收計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，按政策全額征收上交記15分。降低比例的按比例記分。該征收不去征收的，不記分。

5.流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理（5分）版權(quán)所有

做到流入流出底細(xì)清、情況明，當(dāng)年流出育齡婦女辦理婚育證明認(rèn)輸達(dá)到80%記1分，每降1個(gè)百分點(diǎn)扣0.1分；流出區(qū)外的育齡婦女每半年有效等價(jià)證明達(dá)60%以上記2分，減低1個(gè)百分點(diǎn)扣0.1分；對(duì)流入到建卡管理、持證驗(yàn)證達(dá)90%以上記1分，下降1個(gè)百分點(diǎn)扣0.1分；建立人口信息平臺(tái)記1分，不建不記分。

6.人口出生誤差（6分）

人口出生統(tǒng)計(jì)誤差控制在5%以內(nèi)記6分，超過0.1個(gè)百分點(diǎn)扣1分。

7.出生嬰兒性別比（10分）

當(dāng)年出生嬰兒性別比控制在110以內(nèi)記10分，每上升1個(gè)百分點(diǎn)扣0.5分。

8.人口引產(chǎn)與出生人口比（5分）

當(dāng)年人流引產(chǎn)例數(shù)與當(dāng)年出生人數(shù)之比控制在30%以內(nèi)記5分，每上升1個(gè)百分點(diǎn)扣0.2分。

9.獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策（3分）

嚴(yán)格堅(jiān)持政策口徑和申報(bào)程序，確認(rèn)對(duì)象準(zhǔn)確無誤，無弄虛作假，不循私舞弊記3分，如舉報(bào)有弄虛作假行為且調(diào)查屬實(shí)的，此項(xiàng)不記分。

第2篇：人口與生育計(jì)劃法范文

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步發(fā)展，人口與計(jì)劃生育宣傳教育工作也應(yīng)該不斷地改變其具體的工作方式，提高宣傳教育的實(shí)際效果，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的人口環(huán)境。

一、依法宣傳，加強(qiáng)對(duì)人民群眾的思想教育

依法宣傳教育是依法行政的內(nèi)容之一，隨著我國(guó)計(jì)劃生育相關(guān)制度的不斷健全，依法進(jìn)行人口與計(jì)劃生育的宣傳教育工作已逐漸地被提到相關(guān)的工作日程上來。摒棄傳統(tǒng)的獨(dú)斷專行，簡(jiǎn)單粗暴的宣傳教育方式已經(jīng)成為計(jì)劃生育宣傳教育工作的迫切需要。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為依法行政就是政策法規(guī)部門的事情，與宣傳教育部門關(guān)系不大，事實(shí)上，這也正是宣傳教育的觀念需要進(jìn)行改革的地方。我國(guó)的相關(guān)法律制度已經(jīng)將宣傳教育工作以法律的形式確定下來，使之有了法定的重要地位，督促宣傳教育必須依法進(jìn)行，宣傳我國(guó)人口與計(jì)劃生育法律法規(guī)，以此規(guī)范人們的生育行為，同時(shí)，為維護(hù)人們的合法權(quán)益而營(yíng)造輿論氛圍。

從此以后，宣傳教育不再是停留在計(jì)劃生育工作經(jīng)驗(yàn)的層面上，而是上升到法律的高度，是依法必須進(jìn)行的。這一創(chuàng)新理念促使我國(guó)許多地方政府大大增加了人口與計(jì)劃生育的宣傳教育工作的經(jīng)費(fèi)投入，使計(jì)劃生育的宣傳教育工作逐步落到了實(shí)處，產(chǎn)生了良好的效果。

人口與計(jì)劃生育的宣傳教育工作不僅僅需要依靠法律的強(qiáng)制效果，還要切實(shí)做通人民群眾的思想工作，加強(qiáng)對(duì)人民群眾的宣傳教育工作，切實(shí)走到群眾中間。依照科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，在宣傳教育工作實(shí)踐中創(chuàng)新內(nèi)容、形式等，從而營(yíng)造一個(gè)良好的強(qiáng)烈的社會(huì)輿論氛圍，引導(dǎo)廣大育齡群眾確立科學(xué)、文明、進(jìn)步的婚育觀，推動(dòng)社會(huì)主義人口文化和生育文化建設(shè)，最終為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的人口環(huán)境。

二、結(jié)合人民群眾的實(shí)際情況，提升服務(wù)態(tài)度

我國(guó)的人口與計(jì)劃生育的宣傳教育工作不但要依法進(jìn)行，還要結(jié)合每個(gè)地方的不同情況和人民群眾的具體需求來對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的宣傳教育。傳統(tǒng)的宣傳教育工作都是將人民群眾放在被動(dòng)接受的位置，他們只有接受，而沒有質(zhì)疑和詢問的權(quán)利，這種近似強(qiáng)制性的教育方式自然也不會(huì)起到多好的教育效果。這種脫離群眾實(shí)際的宣傳教育，與“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀的要求是不相容的，自然會(huì)受到群眾的冷遇，達(dá)不到宣傳教育的目的。

為了改變當(dāng)前宣傳教育的現(xiàn)狀，就必須將人民群眾放在核心的地位，結(jié)合其實(shí)際的情況以一種通俗易懂的形式將計(jì)劃生育的科學(xué)觀念散入到群眾當(dāng)中。在宣傳教育的內(nèi)容、形式等方面，必須切合群眾的實(shí)際，滿足群眾的需求。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，群眾的需求也在不斷變化，他們除了需要獲取計(jì)劃生育政策、避孕節(jié)育知識(shí)以外，還想獲取致富信息、技術(shù)等。傳統(tǒng)的集中式的宣傳教育已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前人民群眾的需要，必須結(jié)合現(xiàn)代的一些先進(jìn)的技術(shù)手段，以視頻或者教育短片等形式來替代傳統(tǒng)的政治書本的說教，在具體的宣傳教育工作中可以結(jié)合群眾身邊的一些例子來講解，舉出正反兩方面的內(nèi)容，在具體的對(duì)比中讓其明白樹立正確的計(jì)劃生育理念的重要性，這樣，不但可以更加貼近群眾的生活和實(shí)際，還比較生動(dòng)有趣，可以激發(fā)群眾的學(xué)習(xí)熱情，收到更好的教育效果。

群眾的評(píng)價(jià)是宣傳教育工作實(shí)際效果的最直接的反映，所以，應(yīng)該打破傳統(tǒng)的宣傳教育理念，逐步確立按照人民群眾實(shí)際需要來進(jìn)行宣傳教育的科學(xué)理念，將群眾的態(tài)度作為評(píng)估宣傳教育效果的重要指標(biāo)和衡量宣傳教育工作者成績(jī)的最終標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)的教育理念將技術(shù)服務(wù)作為衡量計(jì)劃生育宣傳教育工作的唯一指標(biāo)，對(duì)技術(shù)服務(wù)方面的投入較大，對(duì)基層計(jì)劃生育的檢查和基本的醫(yī)療設(shè)備以及檔案的管理工作方面做的比較好，但是，對(duì)人民群眾的基本服務(wù)態(tài)度卻差強(qiáng)人意。人口與計(jì)劃生育相關(guān)部門的工作人員往往將服務(wù)的態(tài)度置之度外，認(rèn)為只要將宣傳的理念傳授給群眾，幫其解決了基本的問題就萬事大吉了，而遠(yuǎn)遠(yuǎn)忽視了服務(wù)的工作。因此，要不斷地更新宣傳教育工作理念，以良好的服務(wù)態(tài)度來做好人民群眾的人口與計(jì)劃生育的宣傳教育工作。

三、加強(qiáng)宣傳教育的時(shí)效性，切實(shí)增強(qiáng)計(jì)劃生育宣傳的效果

傳統(tǒng)的宣傳教育工作往往將宣傳教育作為一項(xiàng)任務(wù)來完成，許多工作人員將宣傳教育的小冊(cè)子或者例行檢查的工作做完之后就徹底放松了，認(rèn)為已經(jīng)徹底完成了這項(xiàng)工作。這種工作理念顯然不利于計(jì)劃生育宣傳教育工作的良好進(jìn)行，在新的發(fā)展形勢(shì)下，應(yīng)該將宣傳新的生育觀念融入為群眾辦實(shí)事之中，不但要注重其宣傳的形式，更要對(duì)宣傳的工作進(jìn)行全方位的跟蹤，關(guān)注其實(shí)際的宣傳效果，一旦發(fā)現(xiàn)宣傳中的具體問題可以結(jié)合地方情況及時(shí)進(jìn)行解決。

因此，要對(duì)宣傳教育的結(jié)果進(jìn)行跟蹤和考核，結(jié)合實(shí)際情況拿出具體的考核指標(biāo)，比如黨政領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)生干部、育齡群眾的知識(shí)普及率、接受率，或者督促計(jì)生部門與新聞單位聯(lián)辦的人口與計(jì)劃生育專欄專題節(jié)目，并讓其定期播出，讓群眾評(píng)價(jià)具體的播出效果。

第3篇：人口與生育計(jì)劃法范文

由于我國(guó)的計(jì)劃生育工作是在計(jì)劃體制下形成的，長(zhǎng)期以來，帶有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印和色彩，工作方式主要依政府政策和地方條例進(jìn)行調(diào)整控制，基本上形成以行政制約、“人治”管理為主的運(yùn)作模式。法制建設(shè)比較滯后，計(jì)劃生育工作往往依行政強(qiáng)制手段多，提供服務(wù)少；要求群眾盡義務(wù)多，考慮群眾的權(quán)益少；考慮政府行使的權(quán)力多，而考慮政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任少。隨著國(guó)家民主法制建設(shè)的進(jìn)程加快，相關(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的深化，原來的工作方式不能適應(yīng)工作的開展，迫切需要加快人口和計(jì)劃生育立法的步伐，改變工作方式。《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》（以下簡(jiǎn)稱《法》）頒布實(shí)施。《法》頒布實(shí)施以來，它以國(guó)家的形式確立了人口與計(jì)生基本國(guó)策的地位，將具有特色綜合治理人口的成功經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家的法律制度，把國(guó)家推行計(jì)劃生育的基本政策、方針、制度、措施以法律形式固定下來，為綜合治理人口問題，進(jìn)一步做好人口與計(jì)生工作，特別是基層工作，保護(hù)公民的合法權(quán)利提供了法律保障。

一、人口與計(jì)生工作依法行政的必要性

法律是規(guī)范社會(huì)成員及集體在開展社會(huì)活動(dòng)中做出各種實(shí)際行為的準(zhǔn)則。人口與計(jì)生工作作為社會(huì)活動(dòng)和政府行為的一部分，不僅是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，還關(guān)系著國(guó)家興衰、民族強(qiáng)盛與否的命運(yùn)。特別是基層人口與計(jì)生工作，面對(duì)的是廣大群眾的切身利益，一言一行、一舉一止與蕓蕓眾生都有千絲萬縷的聯(lián)系，他們所應(yīng)享受的權(quán)利和義務(wù)都體現(xiàn)在計(jì)生工作人員手中。怎樣實(shí)現(xiàn)廣大群眾與政府部門之間的權(quán)利、義務(wù)的對(duì)等交換?只能通過法律的途徑來實(shí)現(xiàn)。因此，依法管理人口與計(jì)生工作具有三個(gè)必要性：

（一）具有加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的必要性。實(shí)行人口與計(jì)劃生育依法管理是社會(huì)主義民主法制建設(shè)的重要，是貫徹依法治國(guó)基本方略的具體實(shí)踐；是新形勢(shì)下，順應(yīng)潮流，與時(shí)俱進(jìn)，為全面建設(shè)小康社會(huì)的具體體現(xiàn)；是以人的為中心，強(qiáng)化人民服務(wù)的宗旨，全面踐行“科學(xué)發(fā)展觀”的關(guān)鍵之所在。特別是《法》的頒布實(shí)施，以及相對(duì)應(yīng)的法律、法規(guī)的出臺(tái)，順應(yīng)了建設(shè)社會(huì)主義法制建設(shè)的客觀要求，依法行政，規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員人口與計(jì)生工作的行政行為，維護(hù)公民實(shí)行計(jì)劃生育的合法權(quán)益，為構(gòu)建以憲法為主線，以《法》為依據(jù)，以行政法規(guī)、地規(guī)為主體、以部門規(guī)章和地方政府規(guī)章相配套的人口和計(jì)生工作法制體系，結(jié)束了長(zhǎng)期以來主要依政府和地方性法規(guī)開展人口與計(jì)生工作的。依法管理人口與計(jì)生育工作，是維護(hù)公民的合法權(quán)益，規(guī)范政府行政行為與規(guī)范公民生育行為，以及公民實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)一步強(qiáng)化人民群眾在人口與計(jì)生工作中的主人翁地位，確立了以人為本，以人的全面發(fā)展為中心的工作思路。使人口與計(jì)生工作直接體現(xiàn)人民群眾的根本利益，有利于穩(wěn)定低生育水平，調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與人口與計(jì)生工作的熱情和積極性，促進(jìn)家庭幸福、民族繁榮與人類進(jìn)步，為人口與計(jì)生事業(yè)穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展提供了保障。

（二）具有規(guī)范政府行政行為的必要性。一是必須正確認(rèn)識(shí)依法管理、依法行政與維護(hù)公民實(shí)行計(jì)劃生育的合法權(quán)益三者之間的關(guān)系。克服“官貴民”的觀念，糾正認(rèn)為法律只是管老百姓的和片面強(qiáng)調(diào)法律對(duì)“民”的強(qiáng)制性的舊的、封建的觀點(diǎn)；克服“依習(xí)慣行政”的做法和觀念，認(rèn)為有些做法過去就是這樣的，甚至效果不錯(cuò)，現(xiàn)在也可以照舊這樣做。實(shí)際上，依法管理計(jì)劃生育不會(huì)損害公民的合法權(quán)益，在工作中依法辦事，既可以強(qiáng)化依法管理又可以維護(hù)公民的合法權(quán)益。二是在計(jì)劃生育依法行政過程中，做出的行政行為必須做到合法、合理、公平、公開。三是開展服務(wù)，維護(hù)公民實(shí)行計(jì)劃生育的合法權(quán)益。在維護(hù)公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)方面，從依法行政角度講，突出的就是要堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家人口與計(jì)劃生育行政執(zhí)法中的“七個(gè)不準(zhǔn)”的規(guī)定。

（三）具有合理調(diào)整廣大育齡群眾生育、節(jié)育行為的必要性。實(shí)行人口與計(jì)生依法管理是維護(hù)群眾民利，保證政府依法行政，群眾依法生育的迫切需要。計(jì)劃生育從根本上來說是符合國(guó)家和民族根本利益的，又是符合人民群眾根本利益的。群眾是計(jì)劃生育工作的主人，人民群眾既有按有關(guān)法律和政策履行計(jì)劃生育的義務(wù)，也有獲得晚婚晚育、優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康等方面的需求，上升為國(guó)家的法律意志，從而更好地體現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的民力。在實(shí)行計(jì)劃生育工作中，只有堅(jiān)持依法治理，才能切實(shí)保障群眾在實(shí)行計(jì)劃生育工作中的權(quán)利，才能維護(hù)人民群眾在計(jì)劃生育中的主體地位。

二、基層人口與計(jì)生依法行政之現(xiàn)狀

《法》頒布實(shí)施以來，得到較好的貫徹落實(shí)，但是還有一些基層計(jì)劃生育工作，由于地方經(jīng)濟(jì)較落后，群眾的思想沒有轉(zhuǎn)變，執(zhí)法人員的素質(zhì)不高、法制意識(shí)不強(qiáng)，致使部分基層計(jì)劃生育依法行政水平不高，主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面：一是群眾的思想沒有得到根本轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)較落后的，養(yǎng)兒防老、門頭風(fēng)的思想依然存在。二是一些基層工作人員的法制意識(shí)不強(qiáng)、素質(zhì)不高。還習(xí)慣于過去那種行政強(qiáng)制性干預(yù)的辦法。造成了基層農(nóng)民的計(jì)劃生育沒有根本轉(zhuǎn)變，而法律意識(shí)、自我保護(hù)意思在不斷提高，計(jì)生工作人員的工作方法與新形勢(shì)下、新的情況不相適應(yīng)。因此，計(jì)劃生育工作出現(xiàn)了一系列新的矛盾和問題。這些矛盾和問題中反映在“三個(gè)強(qiáng)化，三個(gè)弱化”上。即：有超生欲望的人群依法自我保護(hù)意識(shí)強(qiáng)化了，依法實(shí)行計(jì)劃生育的意識(shí)弱化了；民告官的意識(shí)強(qiáng)化了，服從政府管理的意識(shí)弱化了；計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)制強(qiáng)化了，行政管理機(jī)制弱化了。這些矛盾的出現(xiàn)，使計(jì)劃生育管理增加了新的難度，產(chǎn)生了新的阻力，給長(zhǎng)期習(xí)慣于依行政制約，習(xí)慣于集中突擊、暴風(fēng)驟雨式工作方法的計(jì)生工作人員和基層干部帶來了新的困擾，提出了新的挑戰(zhàn)。

三、基層人口與計(jì)生工作依法行政的建議

（一）更新觀念，拓寬思路，達(dá)到“一個(gè)轉(zhuǎn)變”。

隨著我國(guó)民主與法制建設(shè)的強(qiáng)化、深入和計(jì)劃生育“七不準(zhǔn)”規(guī)定及《法》的出臺(tái)，計(jì)劃生育工作開始進(jìn)入“由人治向法制，由單純的行政管理向依法管理與服務(wù)并重”的重要轉(zhuǎn)折關(guān)頭。伴隨這一轉(zhuǎn)折，要做好新形勢(shì)下的計(jì)劃生育工作，必須深化改革，以改革促發(fā)展，以改革求突破。落實(shí)“七不準(zhǔn)”，就必須走依法管理的路子，用法律手段解決現(xiàn)階段計(jì)劃生育工作中出現(xiàn)的新矛盾和新問題。要實(shí)行“黨政牽頭、輿論先導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、綜合施治

、依法管理”計(jì)劃生育的新思路。在具體運(yùn)作中，堅(jiān)持“思想引導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)處罰制約，部門聯(lián)動(dòng)助陣，執(zhí)法部門攻堅(jiān)，政法部門護(hù)航”的原則。促使基層計(jì)劃生育工作正在從粗放型管理中解脫出來，開始由“人治”逐步走向“法治”軌道。（二）找好載體，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，做到“四個(gè)強(qiáng)化”。

依法管理計(jì)劃生育是實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略的必然要求，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下做好計(jì)生工作的現(xiàn)實(shí)選擇，是計(jì)劃生育長(zhǎng)期依賴行政管理后出現(xiàn)的新生事物，如何實(shí)現(xiàn)真正意義上的依法管理，思想、組織、措施保證是關(guān)鍵。在實(shí)施依法管理計(jì)劃生育的過程中，要抓好四個(gè)重點(diǎn)：

一是強(qiáng)化宣傳教育，創(chuàng)造法制環(huán)境。依法管理計(jì)劃生育，宣傳教育是先導(dǎo)。因此，要把解決基層干部和群眾知法、懂法的問題作為一項(xiàng)重要的內(nèi)容來抓，要大力開展普法宣傳教育，并在宣傳內(nèi)容和宣傳形式上進(jìn)行了一些探索和突破。在宣傳內(nèi)容上，突出《法》的宣傳，讓廣大群眾懂得違反計(jì)劃生育政策就是違法行為，必須承擔(dān)法律責(zé)任。突出強(qiáng)制案件的宣傳，通過對(duì)案件的跟蹤報(bào)道，公開曝光，增強(qiáng)宣傳的震動(dòng)性和警示性。突出政法部門保駕護(hù)航的宣傳，營(yíng)造令行禁止、違者必究的氛圍。在宣傳形式上，除了堅(jiān)持“社會(huì)輿論揚(yáng)法，辦班培訓(xùn)講法，宣傳制品送法、文藝演出傳法”等形式外，還充分利用“進(jìn)村入戶說法”（與民談心）、“公開審理示法”（召開依法強(qiáng)制執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)會(huì)）形式，為群眾上了一堂堂生動(dòng)的法制課，達(dá)到了“執(zhí)法一人、教育一片，執(zhí)行一戶、教育全村”的社會(huì)效果，把宣傳教育向廣泛性和深層次拓展。通過深入、廣泛、扎實(shí)、有效的法制宣傳教育，黨的計(jì)劃生育政策和有關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)一步深入人心，促使群眾實(shí)行計(jì)劃生育政策的自覺性得到明顯增強(qiáng)。

二是強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提供組織保證。實(shí)施計(jì)劃生育依法管理，必須有一支素質(zhì)高、能力強(qiáng)、作風(fēng)硬的工作隊(duì)伍。在隊(duì)伍建設(shè)上，首先要抓好計(jì)生隊(duì)伍的整頓，要在計(jì)生系統(tǒng)中推行競(jìng)爭(zhēng)上崗，擇優(yōu)用人辦法，通過考核，精簡(jiǎn)了一批文化低、素質(zhì)差的人員。其次，抓好專業(yè)培訓(xùn)，使計(jì)生人員掌握必要的法律知識(shí)和法律程序，減少在行政執(zhí)法中的盲目性。每年要舉辦依法管理培訓(xùn)班。在行政執(zhí)法中，要堅(jiān)持持證上崗，亮證執(zhí)法，在立案、查證、下達(dá)處罰決定書、送達(dá)和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行這五個(gè)環(huán)節(jié)中，嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行，一旦發(fā)現(xiàn)有違法違紀(jì)現(xiàn)象，經(jīng)查實(shí)后，輕者批評(píng)教育，重者調(diào)離崗位，為人口計(jì)生依法管理提供強(qiáng)有力的組織保障。

三是強(qiáng)化管理機(jī)制，促工作上水平。建立健全執(zhí)法程序管理制度，堅(jiān)持公平合理的執(zhí)法原則是依法管理計(jì)劃生育的關(guān)鍵所在。為在執(zhí)法過程中做到有規(guī)可循、有矩可蹈、有章可依，要從基礎(chǔ)建設(shè)抓起，完善制度、規(guī)范程序，建立健全《執(zhí)法人員上崗責(zé)任制》、《立案審批制度》、《錯(cuò)案追究制度》、《計(jì)劃外生育費(fèi)征管制度》等工作制度和《生育證發(fā)放審批程序》等工作管理程序，嚴(yán)格規(guī)范了計(jì)劃生育工作中的各種行政行為，增強(qiáng)了原則性，克服了隨意性。為了保證制度和管理程序更好地得到執(zhí)行和遵守，要建立起行之有效的管理措施，并長(zhǎng)抓不懈，落實(shí)“三責(zé)任九合同”的管理辦法，逐級(jí)建立計(jì)劃生育工作目標(biāo)責(zé)任制，并分九個(gè)工作口自上而下簽訂了管理服務(wù)合同書。把工作關(guān)系以合同形式固定下來，明確各自的義務(wù)和責(zé)任，有效地促進(jìn)了依法管理工作的開展。

四是強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，提供技術(shù)保障。充分發(fā)掘基層衛(wèi)生資源，利用各類職業(yè)技能培訓(xùn)，為育齡群眾提供政策法規(guī)、科普知識(shí)及各種致富技能培訓(xùn)服務(wù)，定期邀請(qǐng)專家前來指導(dǎo)講課，為已婚育齡婦女開展生育、節(jié)育、不育、生殖保健等知識(shí)教育。注重發(fā)揮衛(wèi)生醫(yī)療網(wǎng)點(diǎn)和醫(yī)療專業(yè)人員作用，在中小學(xué)開展人口國(guó)情教育與計(jì)劃生育專題講座，為學(xué)生講授人口、青春期生理及心理知識(shí)，向青少年普及計(jì)劃生育知識(shí)。全面開展以婦女病為重點(diǎn)的生殖保健服務(wù)。與衛(wèi)生醫(yī)療部門密切配合，有計(jì)劃、有組織地開展婦科病普查。針對(duì)大部分育齡婦女工作較忙的實(shí)際情況，把婦科病普查與雙查工作結(jié)合起來，深受廣大群眾歡迎。進(jìn)一步加大宣傳力度，積極推進(jìn)避孕方法知情選擇、出生缺陷干預(yù)和生殖道感染干預(yù)三大工程。同時(shí)，加強(qiáng)基層技術(shù)服務(wù)硬件建設(shè)，完善各項(xiàng)服務(wù)設(shè)施，為已婚育齡婦女自覺實(shí)行計(jì)劃生育創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。

（三）完善措施，政策推動(dòng)，力求“四個(gè)結(jié)合”。

依法管理計(jì)劃生育工作是依法治縣和新形勢(shì)下開展計(jì)劃生育的客觀要求，如何開展依法管理，要做到“四個(gè)結(jié)合”。一是要力求職能管理與部門聯(lián)動(dòng)相結(jié)合，形成綜合依法管理人口與計(jì)生工作的新局面。依法管理計(jì)劃生育，關(guān)鍵是一個(gè)“法”字，離不開法律部門的參與和支持。多年來的工作實(shí)踐告訴我們，依法管理計(jì)劃生育單計(jì)生部門是難以完成的，公、檢、法、司全面介入，各司其職、各盡其責(zé)、整體行動(dòng)是突破行政執(zhí)法難點(diǎn)，保證依法管理全面實(shí)施的有效途徑。為了加強(qiáng)執(zhí)法力度，基層要聯(lián)合法院成立“計(jì)劃生育巡回法庭”，由縣法院行政庭庭長(zhǎng)擔(dān)任計(jì)生法庭庭長(zhǎng)。計(jì)生法庭做到當(dāng)時(shí)接案，當(dāng)時(shí)受理，保證了執(zhí)法效率、執(zhí)法質(zhì)量與社會(huì)效果的統(tǒng)一。公安、檢察等部門緊密配合。快速反應(yīng)，現(xiàn)場(chǎng)辦公，從快處理，為計(jì)劃生育行政管理創(chuàng)造了寬松的環(huán)境。

二是要力求與村民自治、合同化管理相結(jié)合，積極推動(dòng)人口與計(jì)生工作重心下移。把開展村民自治，落實(shí)計(jì)劃生育合同化管理，作為基層依法管理計(jì)劃生育工作的一個(gè)突出點(diǎn)，它是農(nóng)村民主與法制建設(shè)進(jìn)一步完善的體現(xiàn)，也是貫徹省計(jì)生委提出的“縣指導(dǎo)、鄉(xiāng)負(fù)責(zé)、村管理、戶落實(shí)、群眾參與”的具體實(shí)踐。一部分村委作為計(jì)劃生育村民自治示范村，逐步推進(jìn)計(jì)劃生育村民自治工作，以計(jì)劃生育合同化管理為載體，努力加強(qiáng)村級(jí)計(jì)生管理，探索依法管理計(jì)劃生育工作的新路子。村委在與村民代表充分醞釀的基礎(chǔ)上，討論通過了《計(jì)劃生育村民自治章程》、《村規(guī)民約》，在雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，由村委會(huì)與育齡群眾簽訂《一（二）孩生育證管理服務(wù)合同》、《避孕節(jié)育管理服務(wù)合同》、《流動(dòng)人口管理服務(wù)合同》、《全程優(yōu)質(zhì)服務(wù)合同》、《接受新婚期教育服務(wù)合同》等項(xiàng)計(jì)劃生育管理與服務(wù)合同。以雙方協(xié)議的形式，將《條例》和村規(guī)民約中所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)具體落實(shí)到合同中，既有甲方對(duì)乙方婚育行為的監(jiān)控和優(yōu)質(zhì)服務(wù)的承諾，又有乙方履行義務(wù)的

第4篇：人口與生育計(jì)劃法范文

一、流動(dòng)人口基本情況

根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，

截止2009年3月底，我市共有流動(dòng)育齡人口44175人。其中：市區(qū)共有育齡流動(dòng)人口4173人。流入育齡人口2766人，已婚育齡婦女1249人(其中外省流入779人，本區(qū)外縣流入470人)，重點(diǎn)管理對(duì)象934人；流出人口1407人；已婚育齡婦女571人（其中流到外省205人，流到本區(qū)外縣366人），重點(diǎn)管理對(duì)象518

人。

二、存在的問題及原因分析

1、沒有形成有效的部門聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的有效辦法是形成部門職能聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。目前我市在對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理中工商、公安、勞動(dòng)、衛(wèi)生等有關(guān)職能部門并沒有在這方面形成合力。雖然市政府對(duì)有關(guān)部門在流動(dòng)人口管理中明確了職責(zé)，但在實(shí)際操作中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行和考核。有的部門基本沒有把對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的職責(zé)當(dāng)成自己的份內(nèi)的事，而是當(dāng)成了可有可無的事。對(duì)計(jì)生部門來講，與有關(guān)部門是平級(jí)，督查力度不夠，計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組作用不明顯，齊抓共管的環(huán)節(jié)相當(dāng)薄弱。

2、對(duì)房屋出租戶不履行計(jì)劃生育管理義務(wù)的處罰措施不得力。其原因：多年來，市區(qū)在流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理過程中，始終要求村（居）委會(huì)與房屋出租戶簽訂了計(jì)劃生育合同，但基本起不到制約作用。主要表現(xiàn)在出租業(yè)主受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，不在房管部門辦理相關(guān)手續(xù)，擅自出租房屋；有些承租人與出租業(yè)主私下商定，不進(jìn)行申報(bào)。即便出現(xiàn)了問題，也沒有處罰依據(jù)。

3、流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理經(jīng)費(fèi)缺乏。其原因：目前，五部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于將農(nóng)民工管理等有關(guān)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算支出范圍有關(guān)問題的通知》沒有得到很好的執(zhí)行。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)經(jīng)費(fèi)，沒有納入正常的財(cái)政預(yù)算支出范圍，造成流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)薄弱，實(shí)行計(jì)劃生育的流動(dòng)育齡夫妻免費(fèi)享受國(guó)家規(guī)定的計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)和優(yōu)惠政策落實(shí)率低。

4、管理服務(wù)力量嚴(yán)重不足。其原因：流動(dòng)人口逐年增多，流動(dòng)量大，分布廣泛，管理成本高。根據(jù)寧人口組發(fā)[2008]2號(hào)《關(guān)于加快形成全區(qū)流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作“一盤棋”格局的意見》中明確規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）設(shè)流動(dòng)人口管理辦公室，配備2名以上專（兼）職工作人員”，

但每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍只有一名兼職管理人員，尤其是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，管理的人多了，范圍加大了，如金星鎮(zhèn)、勝利鎮(zhèn)和金積鎮(zhèn)加上流動(dòng)人口，人口總數(shù)均在4到6萬人之間，社區(qū)又未配備專職的流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理人員，力量嚴(yán)重不足，不能滿足服務(wù)需要。

5、全國(guó)流動(dòng)人口PADIS信息平臺(tái)提交的部分信息不夠準(zhǔn)確，核查難度大。其原因：《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》中明確規(guī)定，“流動(dòng)人口現(xiàn)居住地與戶籍地之間要建立聯(lián)系制度，及時(shí)互通已婚育齡婦女流動(dòng)人口的避孕節(jié)育情況，或者督促已婚育齡婦女流動(dòng)人口將避孕節(jié)育情況寄給戶籍地”。我市雖然通過國(guó)家流動(dòng)人口計(jì)劃生育信息交換平臺(tái)進(jìn)行信息交流，但在登記過程中，發(fā)現(xiàn)有相當(dāng)一部分流動(dòng)人口是不持身份證、戶口本、結(jié)婚證的“三無”人員，不愿意說詳細(xì)地址、編造假地址，是造成流出、流入兩地普遍存在著信息通報(bào)不及時(shí)、不連續(xù)，信息反饋率低，查無此人率高的主要問題之一，導(dǎo)致流動(dòng)人口的生育信息難掌握，節(jié)育措施難落實(shí)。

三、建議與對(duì)策

1、必須加快形成綜合治理流動(dòng)人口計(jì)劃生育“一盤棋”格局。一是建立定期聯(lián)席會(huì)議制度。建議市政府組織相關(guān)部門，定期召開聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)解決流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作中的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。實(shí)行信息資源共享制度，公安部門定期向同級(jí)人口計(jì)生部門提供流動(dòng)人口總數(shù)、流入已婚育齡婦女信息，勞動(dòng)保障部門為人口計(jì)生部門提供流動(dòng)人口就業(yè)信息，工商部門將流動(dòng)人口計(jì)劃生育宣傳作為個(gè)體工商戶培訓(xùn)工作的必備內(nèi)容等。二是開展重點(diǎn)問題聯(lián)手整治活動(dòng)。計(jì)生部門每年利用公安部門整治租賃房屋、工商部門辦（換）營(yíng)業(yè)執(zhí)照的有利機(jī)會(huì)，與公安部門、工商部門對(duì)流動(dòng)人口聯(lián)合登記、聯(lián)合辦公、聯(lián)合驗(yàn)證，進(jìn)一步摸清流入育齡婦女情況，做好流動(dòng)人口計(jì)劃生育基礎(chǔ)工作。

2、政府出臺(tái)房屋出租管理相關(guān)規(guī)定。一是流動(dòng)人口無論走到哪里，首先要要有一個(gè)居住的場(chǎng)所，房屋出租人是最先得知流入人口的流入時(shí)間，最容易掌握其基本情況，因此，建議政府盡快出臺(tái)房屋出租管理相關(guān)規(guī)定，明確出租房主在流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理工作中的責(zé)任。二是堅(jiān)持“誰主管、誰負(fù)責(zé)，誰用工、誰管理”的原則，增加物業(yè)公司的計(jì)劃生育管理職能，把出租房業(yè)主吸納為計(jì)生協(xié)會(huì)會(huì)員，充分發(fā)揮用工單位和出租私房房東的積極性，以便于管理。社區(qū)在轄區(qū)內(nèi)建立由樓棟長(zhǎng)、計(jì)生協(xié)會(huì)會(huì)員、社區(qū)志愿者為主體的信息員隊(duì)伍，提供動(dòng)態(tài)信息，確保計(jì)生工作在第一時(shí)間得到處理。

3、將鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)與管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。中央《決定》和國(guó)務(wù)院5號(hào)文件精神要求、自治區(qū)《關(guān)于加快形成全區(qū)流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作“一盤棋”格局的意見》中明確規(guī)定，“將流動(dòng)人口納入流入地人口總數(shù)，按照常住人口標(biāo)準(zhǔn)，把流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)與管理經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政正常的預(yù)算支出范圍，實(shí)行專款專用。要在人口和計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)中劃出一定的比例用于流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)和管理，以保證流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作的正常開展”。

第5篇：人口與生育計(jì)劃法范文

一、基本情況

近年來，我區(qū)計(jì)劃生育工作以深入實(shí)施“強(qiáng)基提質(zhì)”工程為載體，以“常態(tài)化”管理為主線，各項(xiàng)工作取得了較大成效，XX年區(qū)政府被省委省政府授予“xx”全省人口和計(jì)劃生育工作先進(jìn)示范縣(市、區(qū))，是臺(tái)州市唯一獲此殊榮的縣(市、區(qū))，XX—XX年區(qū)政府連續(xù)三年被臺(tái)州市政府評(píng)為全市人口和計(jì)劃生育目標(biāo)管理先進(jìn)獎(jiǎng)。各項(xiàng)計(jì)劃生育主要指標(biāo)執(zhí)行良好，XX年，全區(qū)共出生6287人，計(jì)劃生育率94.72%，出生性別比108.28，人口自然增長(zhǎng)率3.57%，完成了市里下達(dá)的任務(wù)，在市對(duì)區(qū)人口計(jì)生目標(biāo)管理責(zé)任制考核中位居全市第一。

1、領(lǐng)導(dǎo)重視，形成了齊抓共管的良好局面。我區(qū)充分認(rèn)識(shí)到人口和計(jì)劃生育工作的重要性、長(zhǎng)期性和艱巨性，成立了全區(qū)人口計(jì)生領(lǐng)導(dǎo)小組，每年年初，都要召開全區(qū)人口計(jì)生工作會(huì)議，與全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和相關(guān)部門簽訂責(zé)任狀，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)。出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)“兩非”案件政策處理的意見》(黃區(qū)委辦〔XX〕23號(hào))，對(duì)涉及“兩非”行為的單位予以“一票否決”。區(qū)人口計(jì)生領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位主動(dòng)履行職責(zé)，積極參與計(jì)生工作，區(qū)法院在人力物力方面給予計(jì)生工作大力傾斜，每月都組織10余名執(zhí)法人員開展計(jì)生聯(lián)合執(zhí)法，區(qū)財(cái)政投入人口計(jì)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)幅度高出同級(jí)經(jīng)常性財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度，區(qū)公安、衛(wèi)生、食藥監(jiān)等部門組成打擊“兩非”專案組，重拳出擊加強(qiáng)出生人口性別比治理工作，全區(qū)上下初步形成了齊抓共管的良好局面。

第6篇：人口與生育計(jì)劃法范文

關(guān)鍵詞：小康目標(biāo)，可持續(xù)發(fā)展，環(huán)境法治，理論創(chuàng)新，制度創(chuàng)新

黨的十六大確立全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，概括了中國(guó)特色的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)、政治、文化全面發(fā)展的總體思路。高水平的全面小康社會(huì)不單是一個(gè)經(jīng)濟(jì)概念，而是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)即可以縱向和橫向比較的綜合目標(biāo)；立足于我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情，要正確認(rèn)識(shí)和處理人口、資源和環(huán)境的相互關(guān)系，牢固樹立人口意識(shí)和環(huán)境意識(shí)，始終堅(jiān)持計(jì)劃生育和環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變，改變粗放型發(fā)展模式，注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，切實(shí)解決工業(yè)化、現(xiàn)代化、城市化以及擴(kuò)大對(duì)外開放中的環(huán)境新問題，注重地區(qū)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，通過強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)和資源永續(xù)利用來維持全面小康的物質(zhì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和生態(tài)保護(hù)的良性循環(huán)與相互協(xié)調(diào)。根據(jù)十六大報(bào)告的理論闡述，實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的根本條件在于：改革要有新突破，開放要有新局面，各項(xiàng)工作要有新舉措。誠(chéng)然，全面小康目標(biāo)融入并體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主題，突出了環(huán)境保護(hù)這一基本國(guó)策的戰(zhàn)略地位，在社會(huì)主義法治國(guó)家里，必須強(qiáng)調(diào)實(shí)施國(guó)家的法制調(diào)控與引導(dǎo)，從而對(duì)我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)提出了高標(biāo)準(zhǔn)新要求，必然促使其在指導(dǎo)思想、調(diào)整理念、制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行機(jī)制諸方面有根本創(chuàng)新。

一、創(chuàng)新源于“三個(gè)代表”思想與可持續(xù)發(fā)展觀的高度一致性

發(fā)展是硬道理，是當(dāng)今我國(guó)第一要?jiǎng)?wù)。由于人口眾多、人均資源量少、基礎(chǔ)建設(shè)落后、生態(tài)環(huán)境欠佳等現(xiàn)實(shí)國(guó)情，決定了我國(guó)要樹立新的發(fā)展觀，修正“模仿（西方）”戰(zhàn)略，選擇可持續(xù)發(fā)展模式。可持續(xù)發(fā)展觀是一種基于生態(tài)學(xué)、倫理學(xué)理念的發(fā)展觀，是既能滿足當(dāng)代的需要，同時(shí)不損及未來世代滿足其需要之發(fā)展。《21世紀(jì)議程》將該理念規(guī)劃成為具體的行動(dòng)方案；《中國(guó)21世紀(jì)議程》針對(duì)本國(guó)國(guó)情，突出了該發(fā)展觀在本國(guó)的實(shí)踐性，強(qiáng)調(diào)全面性與長(zhǎng)期性要求，即以經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)為前提，以保護(hù)自然為基礎(chǔ)，與資源和環(huán)境承載力相適應(yīng)，逐步達(dá)到改善人類生活質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步、世代繁榮的目標(biāo)。這正是指導(dǎo)全面小康建設(shè)的“三個(gè)代表”思想的精髓所在，其蘊(yùn)含著可持續(xù)發(fā)展觀與“三個(gè)代表”思想的高度一致性。

可持續(xù)發(fā)展觀符合先進(jìn)生產(chǎn)力的要求，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，用發(fā)展的辦法解決前進(jìn)中的問題，譬如我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、自然資源利用的主要矛盾關(guān)系問題。生產(chǎn)力要素與人口、資源環(huán)境直接相關(guān)，先進(jìn)的生產(chǎn)力必然是各要素相協(xié)調(diào)的生產(chǎn)力，即符合可持續(xù)發(fā)展要求的生產(chǎn)力；而這種先進(jìn)的生產(chǎn)力并不是完全依靠市場(chǎng)機(jī)制就可以自發(fā)產(chǎn)生和發(fā)揮作用的，至少在一定時(shí)期內(nèi)，必須通過法律政策機(jī)制來推動(dòng)。在全面小康目標(biāo)指引下，我國(guó)已將可持續(xù)發(fā)展作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)國(guó)家宏觀調(diào)控對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，這既符合可持續(xù)發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在要求，更是執(zhí)政黨執(zhí)政綱領(lǐng)和政府基本政策導(dǎo)向符合先進(jìn)生產(chǎn)力的具體體現(xiàn)。

可持續(xù)發(fā)展思想本身就是一種先進(jìn)的文化，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的一種理念創(chuàng)新，因?yàn)樗非笕伺c自然的和諧，贊同“善待自然”、“只有一個(gè)地球”的觀點(diǎn)，通過環(huán)境物質(zhì)文化、環(huán)境制度文化（如環(huán)境方針政策、法律措施及實(shí)施機(jī)制）、環(huán)境精神文化（如人們的環(huán)保意識(shí)、環(huán)境教育）的建設(shè)，喚醒人們自覺地、科學(xué)地認(rèn)識(shí)環(huán)境以及自身與環(huán)境的關(guān)系，從而促進(jìn)社會(huì)的物質(zhì)文明、精神文明和生態(tài)文明建設(shè)[1].這種環(huán)境文化是衡量社會(huì)進(jìn)步和民族文明程度的重要標(biāo)志，現(xiàn)代環(huán)境意識(shí)和新發(fā)展觀的樹立，是環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)有效開展的前提。它的實(shí)施主要依靠人們價(jià)值觀念的更新。所謂的公眾參與、環(huán)境權(quán)、代際公平、生態(tài)正義之命題，就是對(duì)社會(huì)公眾的環(huán)境教化和德治；而處于制度層面的法治手段是滲透于行政管理、市場(chǎng)運(yùn)行、國(guó)民意識(shí)等諸多領(lǐng)域的綜合規(guī)范機(jī)制。按照代表先進(jìn)文化的要求實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)法制化、民主化提出了更高的要求，環(huán)境保護(hù)要由行政主導(dǎo)型向公眾參與之法治綜合型發(fā)展，既要依法治理又要以德教化；另外，人文生態(tài)環(huán)境的保護(hù)建設(shè)已成為現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，更直觀反映可持續(xù)發(fā)展觀所蘊(yùn)含的現(xiàn)代環(huán)境文化意識(shí)。

可持續(xù)發(fā)展觀是正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者辯證關(guān)系的關(guān)鍵之一，因而是最廣大人民的根本利益所在。保證人民共享發(fā)展成果，就是既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人發(fā)展的能力構(gòu)成危害，不能以犧牲未來和后代人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為代價(jià)。同時(shí)，在我國(guó)，生態(tài)安全、公民生存權(quán)、環(huán)境權(quán)等概念在近年陸續(xù)提出，以及重視環(huán)境法制領(lǐng)域中的民主政治建設(shè)、西部開發(fā)的生態(tài)保護(hù)、環(huán)境弱勢(shì)群體扶持、防范外來生態(tài)侵略及城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)嫁等突出的環(huán)境問題與矛盾關(guān)系的應(yīng)對(duì)處理，無一不是從我國(guó)民族長(zhǎng)治久安、廣大人民賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)來計(jì)議的。

高水平的小康社會(huì)必然是高水平的法治社會(huì)，全面建設(shè)小康社會(huì)而強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，即意味著在發(fā)展目標(biāo)政策中納入對(duì)環(huán)境的特別關(guān)注與法制保障，構(gòu)建以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)的環(huán)境法治系統(tǒng)是法治國(guó)家建設(shè)的重要內(nèi)容，而體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展精神的“三個(gè)代表”思想對(duì)環(huán)境法治的基礎(chǔ)理論和實(shí)踐有著深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義與影響。

二、全面建設(shè)小康社會(huì)所面臨的環(huán)境法主要問題

改革開放即實(shí)施“三步”發(fā)展戰(zhàn)略以來，我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)取得了突出成就：1978年，環(huán)境保護(hù)首次被寫入憲法，此后一直作為一項(xiàng)基本國(guó)策，被列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中，實(shí)行國(guó)家宏觀調(diào)控與指導(dǎo)，納入依法治國(guó)方略中。隨著《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的頒行，迄今已有9部環(huán)境保護(hù)法律、10部自然資源管理法律、40多部環(huán)保與資源管理的行政法規(guī)、30多部與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的其他法律法規(guī)、100余項(xiàng)環(huán)保行政規(guī)章、400多項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、1000多項(xiàng)地方性環(huán)境法規(guī)。應(yīng)該說，在立法層面已基本形成了環(huán)境法治框架。同時(shí)，我國(guó)通過環(huán)境立法與執(zhí)法確定并實(shí)施了環(huán)境影響評(píng)價(jià)、三同時(shí)、限期治理、排污收費(fèi)等一系列環(huán)境管理基本制度，采取了綜合整治環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的諸多重大措施——如實(shí)施“全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃”、“（西部）退耕還林（草）工程”、“中國(guó)跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃”，重點(diǎn)治理“三河”、“三湖”、“兩區(qū)”、“一市”、“一海” 的污染、在全國(guó)范圍內(nèi)開展了關(guān)停“十五小”、“一控雙達(dá)標(biāo)”等重大專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)等，有力推動(dòng)了全國(guó)各地環(huán)保工作的法治化進(jìn)程。

然而，由于生產(chǎn)力及科技教育落后、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)管理體制上的不適應(yīng)，加上某些特有的國(guó)情因素，使得生態(tài)與環(huán)境問題作為我國(guó)的基本問題，遠(yuǎn)未找到有效解決的途徑，人口膨脹、資源相對(duì)不足、生態(tài)環(huán)境脆弱等，是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最主要的矛盾和現(xiàn)實(shí)困難。對(duì)此，我國(guó)環(huán)境法制存在某些不足與現(xiàn)實(shí)調(diào)控不力的問題。其主要表現(xiàn)在：重實(shí)體規(guī)范、程序規(guī)范欠缺；重行政主導(dǎo)、公眾參與有限；重立法數(shù)量、執(zhí)法與司法功能偏差；不同部門和層次的環(huán)境立法缺乏統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)；地方立法特色性不強(qiáng)，可操作性較差；存在亟需填補(bǔ)的立法空白；形成于體制轉(zhuǎn)換與社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的不少法律規(guī)范內(nèi)容已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展與環(huán)保新形勢(shì)的需要。就環(huán)境法制調(diào)整效果而言，雖然局部環(huán)境污染問題有所緩解，區(qū)域性大規(guī)模的生態(tài)退化有所遏制，但是全國(guó)跨域性的生態(tài)問題頻繁出現(xiàn)（如沙塵暴、江河斷流、洪澇災(zāi)害、水土流失）、面源問題上升和污染城鄉(xiāng)地區(qū)轉(zhuǎn)移加劇、西部生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)困難等令人擔(dān)憂，還有環(huán)保問題直面市場(chǎng)化、遭遇入世后的國(guó)際因素，均表明我國(guó)環(huán)境保護(hù)法治工作面臨著更大壓力與新的課題。這預(yù)示著我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)的法律保護(hù)已上升為環(huán)境政策的基本導(dǎo)向，全面小康應(yīng)包含著環(huán)境法治目標(biāo)的創(chuàng)新。而現(xiàn)行環(huán)境立法在適用對(duì)象方面存在缺陷──即主要表現(xiàn)為大中城市利益中心和工業(yè)企業(yè)中心主義特征，側(cè)重于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、大中城市的環(huán)境利益；環(huán)境法律制度主要依據(jù)大中城市和工業(yè)企業(yè)而創(chuàng)設(shè)，并未周密考慮適于小城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村及鄉(xiāng)村企業(yè)、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境特征與管理機(jī)制。顯然，這不利于全面小康環(huán)境法制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而探索適于全面小康目標(biāo)的環(huán)境法制創(chuàng)新方向，首先得認(rèn)識(shí)到當(dāng)前環(huán)境法制調(diào)控的薄弱領(lǐng)域及突出的環(huán)境問題。

（一）、西部開發(fā)中的生態(tài)安全保障問題

“積極推進(jìn)西部大開發(fā)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”，是十六大明確的小康建設(shè)工作重點(diǎn)之一。然而，西部開發(fā)是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其最大風(fēng)險(xiǎn)就是生態(tài)安全保障問題。由于西部地處內(nèi)陸腹地、幅員遼闊，系我國(guó)主要江河、季風(fēng)及沙塵發(fā)源地，也是重要的水資源涵養(yǎng)區(qū)，其特殊的自然地理氣候條件及歷史人文因素，對(duì)我國(guó)其他地區(qū)生態(tài)環(huán)境有跨域性的巨大影響，是維護(hù)我國(guó)整體生態(tài)安全的要害所在；加上西部本身生態(tài)基礎(chǔ)脆弱、人口承載能力低，歷來不合理的開發(fā)及人為破壞已經(jīng)導(dǎo)致其生態(tài)系統(tǒng)趨于惡化，若再不給予特殊保護(hù)或補(bǔ)救改善，將會(huì)出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的“生態(tài)災(zāi)難”，不僅西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略會(huì)落空，而且危及全國(guó)的生態(tài)安全即威脅到整個(gè)中華民族的生存與發(fā)展[2].所以說，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)恢復(fù)是西部大開發(fā)的根本和切入點(diǎn)，其開發(fā)本身就是我國(guó)前所未有的巨大的生態(tài)安全保障工程。

西部大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)必然會(huì)導(dǎo)致資源消耗量的劇增與環(huán)境負(fù)荷的加重，來自國(guó)外和國(guó)內(nèi)較發(fā)達(dá)地區(qū)的投資活動(dòng)還會(huì)帶來污染轉(zhuǎn)嫁西部的問題。無論是加快西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、傳統(tǒng)制造加工業(yè)的振興，還是文化旅游事業(yè)的勃興，以及業(yè)已實(shí)施的西部水土保持、退耕還林（草）等生態(tài)工程，都必須貫徹可持續(xù)發(fā)展原則，充分做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，堅(jiān)持“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”的方針，統(tǒng)籌兼顧，綜合協(xié)調(diào)；堅(jiān)持從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，依據(jù)地方生態(tài)條件，確立不同的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和模式；依靠科技進(jìn)步與教育發(fā)展，實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，努力改善生態(tài)基礎(chǔ)；逐步推進(jìn)農(nóng)林牧及加工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的小康進(jìn)程。若要避免經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)走“先破壞、后恢復(fù)”的走路，關(guān)鍵在于政策上加以積極引導(dǎo)并依法強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)。

國(guó)外區(qū)域開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)改革開放實(shí)踐表明，對(duì)特別地區(qū)實(shí)行特殊法律調(diào)整，對(duì)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展有根本保障作用。我國(guó)在西部大開發(fā)中，若要借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，首要解決的重大課題就是如何為西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)做到立法先行，特別是構(gòu)建以預(yù)防為主的西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。[3]一般而言，較發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境問題主要涉及污染防治，我國(guó)西部因自然生態(tài)已有及可能加劇的人為破壞與原生環(huán)境問題結(jié)合而造成的生態(tài)環(huán)境惡化，其綜合預(yù)防和整治重建，要著眼于西部的特殊性。由此需要認(rèn)真研究和創(chuàng)新設(shè)計(jì)特別的環(huán)境法律制度及有效實(shí)施機(jī)制。這有利于促進(jìn)我國(guó)環(huán)境污染防治立法實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，即正面臨生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)立法的發(fā)展新階段，還預(yù)示著特殊的環(huán)境物權(quán)制度、區(qū)際環(huán)境關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)法司法功能重整機(jī)制、江河流域環(huán)境立法等系列環(huán)境法制的創(chuàng)新建設(shè)。

（二）、農(nóng)村地區(qū)及城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境法律問題

農(nóng)業(yè)是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，“三農(nóng)”問題關(guān)系到小康目標(biāo)實(shí)現(xiàn)大局：“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”，不能偏離可持續(xù)性的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方向。但是人口膨脹（包括農(nóng)村富余勞動(dòng)力亟待向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移）、耕地等生存資源稀缺且單向遞減嚴(yán)重、自然災(zāi)害頻繁、生態(tài)環(huán)境退化以及農(nóng)業(yè)國(guó)際化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)壓力增大與生態(tài)入侵傾向等，是制約我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面持續(xù)發(fā)展的主要矛盾和現(xiàn)實(shí)危機(jī)。其原因是多方面的；粗放型、掠奪性的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，濫捕、濫伐、濫墾、濫牧，是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化和貧困惡性循環(huán)的根源；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，接受了不少城市轉(zhuǎn)移的污染產(chǎn)業(yè)，而其自身又不具備整治能力，造成城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移蔓延；盲目城鎮(zhèn)化帶來污染物排放的增加，并引發(fā)耕地銳減、規(guī)劃布局混亂，結(jié)果小城鎮(zhèn)在建設(shè)之初極易成為新污染源。

解決上述問題也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須依靠法治創(chuàng)新，努力協(xié)調(diào)好農(nóng)村人口、資源、環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。農(nóng)村農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅是自然科學(xué)技術(shù)問題，而且是人文科學(xué)問題，特別是環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)、生物技術(shù)等運(yùn)用面臨諸多法律、經(jīng)濟(jì)、人文道德因素，其對(duì)環(huán)境法律綜合調(diào)整創(chuàng)新的依賴性較強(qiáng)。這是由于傳統(tǒng)環(huán)境法囿于自然科學(xué)格局，存在“法律役于技術(shù)”的偏向，關(guān)注的主要是工業(yè)污染防治與大中城市的環(huán)境利益，很少顧及農(nóng)村農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的安全性，或至多注意到單項(xiàng)資源或農(nóng)產(chǎn)品污染問題。為此，首先要解決一個(gè)觀念更新問題，論證現(xiàn)行以工業(yè)城市利益中心主義為特征的環(huán)境立法，在綜合調(diào)整農(nóng)村農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境安全及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)保上的適應(yīng)性及如何實(shí)施制度變革；同時(shí)，針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性與復(fù)雜性，怎樣通過機(jī)制創(chuàng)新發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)利用方面的調(diào)控作用。這兩方面預(yù)示著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法治調(diào)控機(jī)制要在體系結(jié)構(gòu)、填補(bǔ)空白、管理制度、管理體制及執(zhí)法機(jī)制等諸方面進(jìn)行系統(tǒng)創(chuàng)新。其次，農(nóng)業(yè)國(guó)際化、貿(mào)易自由化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)環(huán)境法制亦面臨著與國(guó)際立法接軌、市場(chǎng)化適應(yīng)性變革問題；另外，在城鎮(zhèn)化過程中，關(guān)鍵問題是如何加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)的環(huán)境規(guī)劃與管理、嚴(yán)格控制城市環(huán)境污染向農(nóng)村蔓延。

（三）、市場(chǎng)化條件下環(huán)保行政主導(dǎo)傳統(tǒng)模式的不適應(yīng)性

環(huán)境問題涉及社會(huì)公共利益、經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益的相互協(xié)調(diào)，環(huán)境保護(hù)當(dāng)屬國(guó)家的重要公共職能，各國(guó)大都注意發(fā)揮行政主導(dǎo)作用。我國(guó)環(huán)境保護(hù)亦從來就是強(qiáng)調(diào)政府起決定性作用，倚重于行政命令、政策協(xié)調(diào)及直接管制運(yùn)行。這固然與我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃體制、生態(tài)環(huán)境復(fù)雜國(guó)情密切相關(guān)，曾發(fā)揮過高效、簡(jiǎn)便、強(qiáng)制的積極效能，在污染防治方面取得了較大成就。然而，行政主導(dǎo)有其天然的局限性。首先，它主要適用于單項(xiàng)或局部污染防治，難以全面有效控制和綜合整治面源性的環(huán)境污染；其次，行政主導(dǎo)強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的隸屬關(guān)系，易異化出部門分割、條塊分割的痼疾，當(dāng)跨域性的生態(tài)環(huán)境問題提升為區(qū)域或國(guó)家生態(tài)安全整體保障問題時(shí)，部門或分片管理難以協(xié)調(diào)一致甚至造成彼此沖突，勢(shì)必嚴(yán)重削弱行政主導(dǎo)的調(diào)控職能。特別在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，環(huán)境保護(hù)不純粹是一種社會(huì)公益事業(yè)，也是一種重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，環(huán)保市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化必然要遵循市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則。而我國(guó)傳統(tǒng)的環(huán)境管理體制及運(yùn)行機(jī)制已凸現(xiàn)其不適應(yīng)性！行政管制強(qiáng)調(diào)對(duì)行政效率的追求，社會(huì)公眾與企業(yè)純粹是行政措施的作用對(duì)象，使得政府規(guī)制的最低要求成為其環(huán)境行為標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境目標(biāo)缺乏改進(jìn)、環(huán)境管理系統(tǒng)停滯不前；硬性的行政命令往往忽視對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的合理考慮，政府單一環(huán)保投資運(yùn)作成本高、缺乏靈活性，妨礙企業(yè)組織等市場(chǎng)主體積極性的發(fā)揮，使得政府整治環(huán)境、調(diào)控經(jīng)濟(jì)顯得力不從心；加上我國(guó)地域遼闊、生態(tài)環(huán)境國(guó)情復(fù)雜，政府全面直控型管制因過分強(qiáng)調(diào)環(huán)境指標(biāo)而忽視地區(qū)環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同，易導(dǎo)致新的社會(huì)不公平（如地區(qū)差距增大）。

在全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了重大變化，環(huán)境問題的復(fù)雜性與環(huán)境管理的系統(tǒng)性，促使環(huán)境保護(hù)由過去的單一污染防治向生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)與保育方向過渡，政府在環(huán)境保護(hù)與管理中的宏觀政策調(diào)控作用是不可弱化的，尤其是江河流域治理等跨域性的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，依然要由政府牽頭主導(dǎo)；然而，必須改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期過多依賴政府直控主宰一切的做法，代之以通過政府制訂有關(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)保政策，以市場(chǎng)機(jī)制與經(jīng)濟(jì)手段為保障，積極推進(jìn)環(huán)保市場(chǎng)化與社會(huì)化，確保國(guó)家環(huán)境治理與生態(tài)保育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這即賦予了市場(chǎng)條件下“環(huán)保靠政府”的新內(nèi)涵。同時(shí)，順應(yīng)法治與民主進(jìn)程要求，政府環(huán)境管理應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，積極導(dǎo)入法治原則與公眾參與機(jī)制，促使行政主導(dǎo)傳統(tǒng)單一模式向綜合規(guī)范機(jī)制方向演進(jìn)，這也預(yù)示我國(guó)環(huán)境法在全面小康建設(shè)階段的又一創(chuàng)新。

（四）、我國(guó)環(huán)境問題遭遇國(guó)際因素的法律挑戰(zhàn)

十六大報(bào)告指出：“堅(jiān)持‘引進(jìn)來’和‘走出去’相結(jié)合，全面提高對(duì)外開放水平，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)，在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)……”。加入以WTO為代表的經(jīng)濟(jì)全球化，即意味著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的國(guó)際化，意味著必須按照國(guó)際通行規(guī)則搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。由于當(dāng)今環(huán)境問題具有國(guó)際性，經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致環(huán)保全球化，其中引入注目的是日益加深的國(guó)際環(huán)境合作與國(guó)際貿(mào)易中的“綠色壁壘”現(xiàn)象。兩　者集中反映在環(huán)境與貿(mào)易的關(guān)系問題上。雖然世界貿(mào)易組織為適應(yīng)國(guó)際環(huán)保時(shí)代的要求，已將環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展觀念納入其規(guī)則體系與運(yùn)行機(jī)制中，力圖在貿(mào)易與環(huán)境之間建立一種建設(shè)性的關(guān)系，即在不損害多邊貿(mào)易體制公平、公開、非歧視原則基礎(chǔ)上促進(jìn)國(guó)際環(huán)保合作，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，但由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、政治、技術(shù)因素的差異，導(dǎo)致環(huán)境與貿(mào)易沖突的矛盾在國(guó)際社會(huì)短時(shí)期難以根本協(xié)調(diào)解決，根由即在于發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)環(huán)境利益與發(fā)展權(quán)利方面認(rèn)識(shí)懸殊、矛盾深刻。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中的環(huán)境大國(guó)和新興貿(mào)易大國(guó)，既面臨國(guó)內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的壓力，亦面臨國(guó)際上來自發(fā)達(dá)國(guó)家的自由貿(mào)易挑戰(zhàn)和要求承擔(dān)國(guó)際環(huán)保義務(wù)、遵循國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的壓力。國(guó)際上環(huán)境與貿(mào)易的沖突問題，如污染轉(zhuǎn)嫁或生態(tài)侵略、外資引進(jìn)加劇國(guó)內(nèi)資源耗竭與生態(tài)退化、出口產(chǎn)品遭遇外國(guó)綠色壁壘等等，在我國(guó)均早有反映，入世后將更為突出。若不及早采取有效的協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)措施，這些問題不僅會(huì)嚴(yán)重制約我國(guó)對(duì)外開放的進(jìn)程，也會(huì)嚴(yán)重?fù)p害我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)即影響我國(guó)的生態(tài)安全。一般說來，環(huán)境與貿(mào)易問題的協(xié)調(diào)，國(guó)際社會(huì)的合作是前提，國(guó)內(nèi)的對(duì)外開放（貿(mào)易）與環(huán)保政策措施是保障。[4]WTO規(guī)則與已有國(guó)際環(huán)境法規(guī)范的沖突與融合，是促進(jìn)國(guó)內(nèi)環(huán)境法制創(chuàng)新的又一動(dòng)力源。我國(guó)目前已參加簽署了30多項(xiàng)重要的國(guó)際環(huán)境公約及多邊協(xié)定，并參加了部分國(guó)際環(huán)境合作行動(dòng)，獲得了國(guó)際社會(huì)的好評(píng)。但是，我們不能回避的國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)問題有：一是未將環(huán)境保護(hù)納入經(jīng)貿(mào)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)外開放政策仍沿襲傳統(tǒng)趕超型非可持續(xù)發(fā)展模式，片面注重出口創(chuàng)匯數(shù)量增長(zhǎng)、引資低門檻而忽視環(huán)境規(guī)則、環(huán)境容量及生態(tài)退化后果；二是在國(guó)際環(huán)境合作交流活動(dòng)及有關(guān)貿(mào)易與環(huán)境問題的重要論壇中，我國(guó)對(duì)有關(guān)議題的重視不夠，未能充分發(fā)揮大國(guó)影響力與協(xié)調(diào)主導(dǎo)作用；三是針對(duì)WTO協(xié)議原則條款、已締結(jié)的國(guó)際環(huán)保公約，國(guó)內(nèi)相關(guān)實(shí)施性配套立法滯后；四是涉外環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，大多局限于憲法、環(huán)境保護(hù)法的原則規(guī)定，缺乏配套實(shí)施機(jī)制，特別是適應(yīng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的扶持政策措施幾盡空白。這些問題都制約了我國(guó)對(duì)外開放與參與國(guó)際環(huán)境合作進(jìn)程，故完善涉外環(huán)境立法刻不容緩。

（五）、我國(guó)環(huán)境問題有的人口國(guó)情因素

傳統(tǒng)的環(huán)境問題主要表現(xiàn)為工業(yè)污染及自然資源過度開發(fā)利用所致生態(tài)退化問題，人口本身一般不存在問題，只有人口數(shù)量超過了環(huán)境承載力時(shí)才會(huì)產(chǎn)生人口生態(tài)效應(yīng)環(huán)境問題。[5]在我國(guó)，人口眾多而導(dǎo)致資源相對(duì)不足，系我國(guó)的基本國(guó)情；作為世界第一人口大國(guó)，我國(guó)的發(fā)展始終是在龐大的人口壓力下進(jìn)行的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、資源的過度利用、生態(tài)的退化等，在很大程度上都與我國(guó)人口壓力有關(guān)。如果說其他國(guó)家的主要矛盾一般集中在環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系上，而對(duì)我國(guó)而言，還必須加上人口制約因素。所以說，在中國(guó)持續(xù)發(fā)展道路上，人口因素具有特別重要的意義。控制人口增長(zhǎng)、改善人口結(jié)構(gòu)、提高人口質(zhì)量，協(xié)調(diào)人口、環(huán)境和發(fā)展的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)而實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。[6]但是，傳統(tǒng)的環(huán)境法學(xué)并未將人口的生態(tài)效應(yīng)問題納入研究領(lǐng)域或未予足夠重視，而可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是一個(gè)全面發(fā)展戰(zhàn)略，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源與環(huán)境諸方面；就中國(guó)而言，控制人口增長(zhǎng)是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)保障。故《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》即將人口、環(huán)境與發(fā)展等同對(duì)待，可惜其只是一個(gè)政策綱領(lǐng)性文件，不足以說明我國(guó)環(huán)境法已將人口關(guān)系納入了調(diào)整領(lǐng)域。在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)環(huán)境問題與人口問題有互為因果的密切關(guān)系，我國(guó)環(huán)境問題的解決始終受到人口問題的困擾。譬如我國(guó)耕地約1億hm2，據(jù)世界前列，而以13億人口計(jì)，人均不到0.1hm2，僅為世界人均數(shù)的1/4；目前我國(guó)以世界上7％的耕地，養(yǎng)活世界上22％的人口，說明我國(guó)生態(tài)資源的人口負(fù)荷沉重。我國(guó)的環(huán)境問題有自己特殊的“人口眾多”的國(guó)情背景[7].因此，以服從于全面小康目標(biāo)的環(huán)境法制創(chuàng)新，不能脫離中國(guó)環(huán)境問題特有的人口國(guó)情，必須將人口與資源、環(huán)境結(jié)合并重考慮，努力尋求解決人口環(huán)境問題的法律途徑。

三、全面建設(shè)小康社會(huì)環(huán)境法制創(chuàng)新的目標(biāo)領(lǐng)域

在全面小康目標(biāo)指引下，我國(guó)環(huán)境法制創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其主要目標(biāo)領(lǐng)域或基本內(nèi)容包括環(huán)境立法指導(dǎo)思想、調(diào)整對(duì)象范圍、立法體系、環(huán)保基本對(duì)策或制度、環(huán)境管理體制、生態(tài)系統(tǒng)及區(qū)域保護(hù)機(jī)制等。前文所述當(dāng)前我國(guó)環(huán)境法調(diào)整的薄弱領(lǐng)域，既構(gòu)成新形勢(shì)下環(huán)境法制建設(shè)的新挑戰(zhàn)，也是將我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)導(dǎo)入新境界的主要路徑。

（一）、環(huán)境立法指導(dǎo)思想與調(diào)整理念的創(chuàng)新

十六大報(bào)告闡述的小康社會(huì)生態(tài)文明目標(biāo)即：可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用率顯著提高，促進(jìn)人與自然的和諧，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。這是針對(duì)我國(guó)人口膨脹、資源不足、生態(tài)環(huán)境脆弱的現(xiàn)實(shí)國(guó)情——即抓住了制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾，明確了貫徹環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)全面小康的根本大計(jì)。在法治化社會(huì)背景中，環(huán)境保護(hù)正在全面納入制度化、法治化的軌道；在某種意義上甚至可以說，切實(shí)保護(hù)和改善環(huán)境應(yīng)該首先從加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)開始。我們需要構(gòu)建一個(gè)綜合的、長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的法治框架及采取相應(yīng)的實(shí)施策略，努力協(xié)調(diào)好我國(guó)人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸方面的關(guān)系，從而促進(jìn)我國(guó)環(huán)境法要將環(huán)境與資源、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來，以保護(hù)環(huán)境與生態(tài)建設(shè)為基本內(nèi)容，發(fā)展成為綜合調(diào)整人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展問題的可持續(xù)法制體系。[8]環(huán)境法制這一創(chuàng)新主題所包含的基本內(nèi)容為：其一，在立法指導(dǎo)思想上，可持續(xù)發(fā)展應(yīng)明確為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的核心原則，也是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的宗旨，通過立法的統(tǒng)一貫徹（即在法律體系內(nèi)得到一致確認(rèn)）；這不僅要擯棄將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)完全對(duì)立的錯(cuò)誤觀念，而且要矯正目前立法中的“環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)原則”——克服實(shí)施過程中依然可能存在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”的傾向；只有依靠立法變革實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展基本要求，建立以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的統(tǒng)一法律體系，才有助于從根本上解決發(fā)展中的環(huán)境問題，對(duì)社會(huì)全面發(fā)展作出長(zhǎng)遠(yuǎn)安排，并在法制實(shí)踐中找到適于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)國(guó)情、環(huán)境與資源、承載力的相應(yīng)方針措施。其二，在立法調(diào)整理念上，要樹立生態(tài)文明取向的價(jià)值觀，植入人與自然關(guān)系的調(diào)整新理念，即肯定和發(fā)揮環(huán)境法調(diào)整人與自然關(guān)系的作用；將實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處，作為環(huán)境法制建設(shè)創(chuàng)新的理論和實(shí)踐指南。[9]其三，在調(diào)整客體上，應(yīng)樹立整體環(huán)境觀，以“生態(tài)環(huán)境”作為主體概念取代傳統(tǒng)意義上的“環(huán)境保護(hù)”概念，突出生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性與自然資源的有限性，這并非概念表述的差異，而旨在構(gòu)建融合環(huán)境、資源與生態(tài)觀的生態(tài)環(huán)境法體系，即為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)文明目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)建立有關(guān)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、合理利用自然資源、防治污染和其他公害的法律規(guī)范體系，它有別于傳統(tǒng)的污染防治法，也有別于環(huán)境保護(hù)與自然資源保護(hù)分立的環(huán)境與自然資源保護(hù)法。[10]由此可以匡正目前環(huán)境意識(shí)形態(tài)與環(huán)境法理論研究領(lǐng)域，普遍存在囿于“既成法”注解法理學(xué)的逆反現(xiàn)象和僵化思維，糾正人們對(duì)環(huán)境保護(hù)觀的狹隘理解。此外，將生態(tài)安全納入環(huán)境資源法的調(diào)整對(duì)象并將環(huán)境資源的保護(hù)提升到生態(tài)文明的新高度，對(duì)環(huán)境法學(xué)研究提出更高的綜合性、系統(tǒng)性要求，同時(shí)必將促使我國(guó)環(huán)境基本立法中增加生態(tài)保障、資源開發(fā)利用的內(nèi)容，協(xié)調(diào)整合單項(xiàng)環(huán)境和資源立法，重構(gòu)環(huán)境立法體系[11] .

（二）、環(huán)境立法體系的重構(gòu)與立法空白的填補(bǔ)

承前所述，以追求生態(tài)文明或生態(tài)安全為主旨的可持續(xù)發(fā)展法律體系是現(xiàn)代環(huán)境法發(fā)展方向。鑒于環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用以及災(zāi)害防治在自然生態(tài)系統(tǒng)中有密切的聯(lián)系，我國(guó)生態(tài)環(huán)境基本國(guó)情及環(huán)境立法結(jié)構(gòu)的缺陷，決定了環(huán)境法制建設(shè)一定要從全局利益出發(fā)，切實(shí)貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展綜合性的法律法規(guī)，全面協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的關(guān)系，所以構(gòu)建融合環(huán)境、資源和生態(tài)觀的大環(huán)境法體系是必然選擇。其主要構(gòu)成包括環(huán)境保護(hù)法、自然資源保護(hù)法、自然災(zāi)害防治法之主要部門，還包括生態(tài)保育法、人文生態(tài)環(huán)境法這兩大創(chuàng)新領(lǐng)域；同時(shí)，大環(huán)境法律體系內(nèi)部的基本法、單行法、環(huán)境規(guī)章、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、地方立法等各類型規(guī)范亦存在相互協(xié)調(diào)的問題。根據(jù)全面小康環(huán)境法制目標(biāo)的繼承與發(fā)展要求，亟待協(xié)調(diào)整合既成法與填補(bǔ)立法空白，形成一套良好的科學(xué)的環(huán)境立法體系。目前此方面主要工作包括：

1、憲法中明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，作為公眾參與環(huán)境管理的立法依據(jù)，并將環(huán)境民主與環(huán)境法制有機(jī)結(jié)合起來，以落實(shí)公民道德與自然權(quán)利相關(guān)的一項(xiàng)基本人權(quán)，推進(jìn)環(huán)境法治進(jìn)程。

2、繼續(xù)保持《環(huán)境保護(hù)法》作為綜合性環(huán)境基本法特征，但必須克服某些立法缺陷。即淡化污染防治色彩，增加可持續(xù)發(fā)展的立法宗旨，增加有關(guān)生態(tài)保育與資源保護(hù)的原則性規(guī)定；明確環(huán)境保護(hù)主體的權(quán)利義務(wù)、環(huán)境保護(hù)基本政策、主要對(duì)策（基本制度 ）；補(bǔ)充環(huán)境資源管理體制與管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)規(guī)定、以及涉外環(huán)境法的原則性規(guī)定（如開展國(guó)際環(huán)境合作交流的原則、程序等）。

3、整合完善作為傳統(tǒng)環(huán)境法基本內(nèi)容與在現(xiàn)代環(huán)境法中依然重要的污染防治法，如梳理其中與環(huán)境基本法重復(fù)的條款、強(qiáng)化程序性與實(shí)施性的規(guī)定、吸收既定且已付諸貫徹的各類規(guī)章中的主要環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)使之法律化、補(bǔ)充制定針對(duì)有毒廢物、化學(xué)危險(xiǎn)物品、核安全、放射性物質(zhì)污染防治的法律規(guī)范。

4、整合生態(tài)環(huán)境建設(shè)法（生態(tài)保育法）領(lǐng)域內(nèi)的單行法律法規(guī)。除了在環(huán)境基本法中補(bǔ)充其起統(tǒng)率指導(dǎo)意義的原則條款外，要著力解決目前相關(guān)立法各部門、條塊分割而不利于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的問題（如《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水土保持法》、《農(nóng)業(yè)法》《自然區(qū)保護(hù)條例》、《森林法》等不利于對(duì)水資源、水環(huán)境整體保護(hù)的規(guī)定應(yīng)革除）；另外，還要填補(bǔ)諸多領(lǐng)域的立法空白（如國(guó)土整治、農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等無法可依的局面應(yīng)有所克服）。

5、在涉外環(huán)境立法領(lǐng)域、融入WTO規(guī)則與國(guó)際環(huán)境公約要求。完善貿(mào)易中的環(huán)境保護(hù)管理法規(guī)，特別是涉及人類健康、動(dòng)植的生命安全、公共安全產(chǎn)品強(qiáng)制性認(rèn)證以及全球環(huán)境保護(hù)（如削減和淘汰消耗臭氧層物質(zhì)）等方面的國(guó)內(nèi)配套立法工作；加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)的環(huán)境交流合作，借鑒其在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理方面的立法經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)適于我國(guó)使用的環(huán)境標(biāo)志、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理體系的實(shí)施法規(guī)，并對(duì)環(huán)境稅收、生態(tài)標(biāo)志、綠色包裝、綠色檢疫等環(huán)保市場(chǎng)準(zhǔn)入制度作出規(guī)定；強(qiáng)化外貿(mào)與引資項(xiàng)目環(huán)境管理、制定和完善制止國(guó)外對(duì)我國(guó)可能進(jìn)行的“生態(tài)侵略”、“污染轉(zhuǎn)嫁”方面的法規(guī)；在立法過程中，提高公開性、透明性的要求，完善環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，保證法律法規(guī)的有效實(shí)施。

6、加強(qiáng)人文生態(tài)環(huán)境資源的法律保護(hù)，建立健全我國(guó)人文生態(tài)環(huán)境法律體系。首先在憲法中要有人文生態(tài)環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)原則，制定一部專門的《人文生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》或在環(huán)境保護(hù)基本法中列專章規(guī)范調(diào)整人文生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系的基本原則、制度及程序；然后，《文物保護(hù)法》、《文化遺產(chǎn)和自然遺跡保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等單行法律法規(guī)進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，并逐層次按區(qū)域特點(diǎn)完善有關(guān)人文生態(tài)、環(huán)境資源保護(hù)利用的地方性法規(guī)。

（三）、在法治基礎(chǔ)上構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)與公眾參與相結(jié)合的環(huán)保新機(jī)制

在全面建設(shè)小康社會(huì)新的歷史階段，我國(guó)環(huán)境保護(hù)正在同既往的污染防治向生態(tài)環(huán)境建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)方向過渡，環(huán)境問題所涉社會(huì)公共利益、經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益的綜合協(xié)調(diào)的復(fù)雜性較為突出，全面改善環(huán)境質(zhì)量、保護(hù)人民群眾健康、實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，成為環(huán)境保護(hù)的根本出發(fā)點(diǎn)與歸宿。傳統(tǒng)的倚重于行政命令一管制型的環(huán)保體制已顯現(xiàn)其不適應(yīng)性，純粹的政府干預(yù)或市場(chǎng)機(jī)制都存在失效的可能性和危險(xiǎn)性，需要引入以公眾參與為核心內(nèi)容的社會(huì)機(jī)制，并在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境法治的軌道中，綜合運(yùn)用行政的、法律的、經(jīng)濟(jì)的及社會(huì)民主參與的多種手段，通過體制創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的公益性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性有機(jī)結(jié)合，法律的強(qiáng)制性與社會(huì)公眾的自愿性有機(jī)結(jié)合，建立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、公眾參與的環(huán)保新機(jī)制。具體而言，該機(jī)制包括如下內(nèi)容：

1、行政主導(dǎo)中引入環(huán)境法治原則，依靠政府制訂政策，建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的綜合決策與統(tǒng)一監(jiān)管調(diào)控機(jī)制；轉(zhuǎn)變政府環(huán)境管理職能，貫徹依法行政，規(guī)范政府綜合決策與執(zhí)法監(jiān)管行為；加強(qiáng)政府環(huán)境管理中的執(zhí)法監(jiān)督，提高執(zhí)法效能，開展政務(wù)公開，推進(jìn)廉政建設(shè)。

2、政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，將經(jīng)濟(jì)手段、市場(chǎng)機(jī)制引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。合理借鑒西方國(guó)家環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策及環(huán)保市場(chǎng)化機(jī)制，如明確自然資源的資產(chǎn)屬性，全面實(shí)行資源有償使用與價(jià)值補(bǔ)償制度；結(jié)合稅制改革，推進(jìn)環(huán)境管理中的“費(fèi)改稅”，實(shí)行環(huán)境稅制；運(yùn)用財(cái)政信貸、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)刺激手段，促進(jìn)環(huán)保社會(huì)多元化投資，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境成本內(nèi)在化；加快環(huán)保企業(yè)改革實(shí)行環(huán)保設(shè)施所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，建立企業(yè)化的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制等。

3、重視環(huán)境民主與公眾參與，鼓勵(lì)社會(huì)公眾廣泛參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)，在環(huán)境立法、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制訂過程中要充分聽取民眾、社會(huì)團(tuán)體的意見，對(duì)公眾利益影響重大的環(huán)境措施出臺(tái)前，還要舉行聽證會(huì)。關(guān)鍵是要將環(huán)境民主與環(huán)境法制創(chuàng)新結(jié)合起來。首先，在憲法中要明確規(guī)定公眾參與制度，確定和保障公民的環(huán)境權(quán)；其次，在環(huán)境基本法和其他單行法明確規(guī)定公眾參與的原則、程序、基本內(nèi)容；第三，借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，具體規(guī)定實(shí)施公眾參與的途徑或方式：如建立公眾參與會(huì)議制度、建立環(huán)境保護(hù)問卷調(diào)查制度、建立環(huán)境管理信息公開及反饋機(jī)制、實(shí)施重大環(huán)境方針或執(zhí)法措施的聽證會(huì)制度、健全民間環(huán)保社團(tuán)登記管理體制、完善綠色社區(qū)創(chuàng)建規(guī)范、明確公眾參與環(huán)境決策監(jiān)督的程序、方式及法律效力等。

（四）、正確指導(dǎo)和引導(dǎo)以加強(qiáng)西部特殊區(qū)域生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)的區(qū)域環(huán)境立法及地方環(huán)境立法

目前我國(guó)區(qū)域或地方環(huán)境立法最大的問題是缺乏針對(duì)區(qū)域生態(tài)功能的特色性，存在“大一統(tǒng)”照搬國(guó)家一般立法內(nèi)容而實(shí)施性差的普遍現(xiàn)象，且各地之間特別是相鄰或環(huán)境利益相關(guān)的區(qū)域彼此缺乏必要的溝通協(xié)調(diào)。所以說，要以國(guó)家環(huán)境基本法與單行法作為政策綱領(lǐng)依據(jù)，以編制的15個(gè)國(guó)家級(jí)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)，開展特別區(qū)域的環(huán)境立法或指引地方進(jìn)行有針對(duì)性的地方環(huán)境立法。由于西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)是我國(guó)生態(tài)安全維護(hù)的重點(diǎn)，西部地區(qū)環(huán)境法制建設(shè)是戰(zhàn)略性問題，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)中求穩(wěn)，真正體現(xiàn)“預(yù)防為主”、“防重于治”的方針。[12]在西部區(qū)域環(huán)境法制建設(shè)方面，著創(chuàng)建適于西部開發(fā)的地區(qū)性法規(guī)，修改土地法、草原法、森林法、水法等，實(shí)行特殊的物權(quán)制度；盡早制定規(guī)范指導(dǎo)西部大開發(fā)活動(dòng)的西部開發(fā)法以及有全局利益荒漠化防治法、黃河法、長(zhǎng)江法、退耕還林（草）條例——明確生態(tài)保育補(bǔ)償制度；推動(dòng)西部各省區(qū)（市）資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)立法協(xié)調(diào)機(jī)制的形成，輔之以建立地方立法國(guó)家備案制度，維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一；重視西部民族法制度建設(shè)與人文生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)，建立西部環(huán)境資源調(diào)查、西部生態(tài)安全監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制；加強(qiáng)西部環(huán)境執(zhí)法與司法保障。