國有土地征收賠償細則精選(九篇)

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第1篇：國有土地征收賠償細則范文

【關鍵詞】 房屋拆遷 現代制度經濟學 產權 交易成本 國有土地使用權產權

一、引言

新制度經濟學理論體系擴張了傳統經濟學的解釋力，已成為一種能更準確和全面地解釋現實世界的經濟學工具。盛洪（1993）用兩個詞概括了其理論核心，一個是“產權”，即受制度保護的利益，產權制度既涉及對產權的界定，有涉及對產權的保護；另一個是“交易費用”，即指達成契約和保證契約執行費用。

眾所周知，房屋拆遷工作對于我國現代化建設、城市面貌更新及國有土地使用的合理布局等有著舉足輕重的意義。然而拆遷工作又直接關系到人民群眾的切身利益，對于被拆遷者的國有土地使用權產權的不明晰界定，導致了拆遷補償標準的確定機制不完善，進而降低了拆遷工作效率，嚴重增加了拆遷工作的交易成本，甚至引發了大量拆遷雙方的矛盾糾紛，對社會穩定造成不利影響。因此，在此基礎上提出切合實際的建議措施，以圖為建立健全房屋拆遷的法律法規，處理好加快城市改造、提高城市品位和居民生活質量與保護被拆遷人合法權益的關系提供借鑒。

二、實施拆遷行為的必要性分析

對于問題交互性質的認識將有利于人們更理性地判斷某一行為的潛在收益和損失。科斯（1960）在分析涉及對他人產生有害影響的工商行為時深刻指明損害問題具有交互性質，即外部侵害不僅起因于侵害者的行為，也起因于被侵害者的存在，避免對受損害方的損害將會使實施損害的一方遭受損失，關鍵在于避免較嚴重的損害。因此，在分析拆遷行為給房屋所有權人帶來損失的同時，更應考察不實施拆遷行為給社會凈收益帶來的損失，唯有權衡兩者輕重，才能更好地理解實施拆遷行為增加社會總價值的戰略意義。

實施拆遷行為給被拆遷者帶來的損失方面，暫不考察拆遷者（損害方）對于被拆遷者（受損害方）是否補償及補償是否合理，需考慮的是由于城市居民的房屋往往是一個家庭的命脈，承載著太多的東西，當拆遷方實施拆遷行為時，大多數被拆遷者將只能選擇放棄原來市中心便利的生活設施和交通條件，到城市邊遠地區購買一套住房，這使得居民蒙受了原有物業和物業區域內土地使用權喪失，以及因搬遷而造成的生活、工作、學習成本增加等損失。

此外考察不實施拆遷行為帶來的損失，亦即實施拆遷行為帶來的收益。由于拆遷制度的實施，我國許多城市實現了住房資金的良性循環，加快解決了住房困難，大部分危房、棚戶、簡屋得到了改造，居民的居住環境得到了較大的改善。因此，拆遷行為是我國進行舊城改造和城市更新的重要手段。另外，拆遷制度也使中國城市住房的所有制結構發生了天翻地覆的變化，城鎮住房以公有制逐漸轉化為非國有為主，為房屋的市場交易奠定了基礎。因此，比較實施與不實施拆遷行為的各自損失，我們可以發現，雖然目前拆遷制度受到了一定的詬病，但是放棄拆遷制度而將城市更新重新放歸私法領域也是不現實的。

為了更好地分析實施拆遷行為的必要意義，在此引入科斯（1960）提出的“合法的妨害”這一概念，即有些行為即使對別人造成了損害，只要該行為的當事人采用了適宜的技術降低了侵害，受到侵害的人也只能承認這些行為的合法性，即他們只能忍受。這是法律根據對整個社會的成本與收益的考慮，作出的對私有產權適當削弱的調整。于是，從提高社會凈收益的角度出發，受侵害一方應當允許并接受“合法的妨害”，即人民群眾應當對城市房屋拆遷行為報以支持和配合的態度。另外，由于相對于實力較弱的、分散的居民，拆遷方及地方人民政府顯然具有談判優勢，這使得擁有“合法的妨害”權利的當事人，會降低技術的適宜水平，從而使侵害的程度提高。對于國有土地使用權產權的不予以承認及不明晰界定導致被拆遷者損失加重的現象，便是拆遷方提高侵害程度行為的具體表現。

三、土地使用權產權不明晰界定引發的城市房屋拆遷問題

土地使用權是憲法確定的私有產權，在涉及對這種私人產權的征收、征用、拆遷時，就應當考慮補償。然而近年來，在城市房屋拆遷過程中，拆遷往往只是對房屋進行補償，不對土地進行補償，有關土地使用權的補償糾紛時有發生，從而影響了社會的穩定。此外，不合理的法定拆遷補償標準使得居民在缺乏合理依據的情況下根據自己喜好提出要求，一旦前人的要求得到滿足，后人會以此為依據提出更高的要求，這也致使拆遷方和地方政府承受了巨大的交易成本和財政負擔。

1、城市房屋拆遷的本質及其所涉及的土地問題

為了考察國有土地使用權的獨立產權性質，必須理解什么是產權。阿曼?阿爾奇安（1965）指出：“在任何社會里，資源的個人使用權（即產權）都能得到解釋，產權意味著對于其他人在資源使用方面做出的違背我意愿的選擇的一種保護”。E.G.弗魯博頓和S.配杰威齊（1972）認為：“產權不是指人與物之間的關系，而是指由物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。產權安排確定了每個人相應于物時的行為規范，每個人都必須遵守他與其他人之間的相互關系，或承擔不遵守這些關系的成本。”

土地使用權雖然是不完全物權，但仍然是獨立的財產權利，具有對世性的特征。土地使用權者直接和不特定多數人發生法律關系，也都可以獨立地行使物權請求以保護自己的合法權利，也可以自主決定將該權利轉讓、出租或抵押，或在其權利上設定其他性質的物權。土地使用權人實施上述法律行為時，不受土地所有權人即國家及社會任何其它個體或組織的干涉。因此，土地使用權是其使用權人的一項獨立產權。

盡管城市的土地按照憲法規定屬于國家所有，但這些國有土地上建立了各種不同所有權的房屋，這些房屋是因為擁有國有土地使用權而存在的。城市房屋拆遷的直接目的在于國有土地使用權的流轉，被拆遷人的財產價值構成不僅涵蓋房產，更應當體現出土地的價值。從表面上看，拆遷似乎指向的是房屋，但其本質卻是在公權力干預下的平等主體之間土地使用權的產權交易。基于土地使用權的獨立產權性質，其流轉交易應依法實行有償轉讓，房地產開發及拆遷行為應當按照法律規定支付土地使用權出讓金、城鎮拆遷費等相關費用，以平等協商、等價有償的原則上取得土地使用權。

然而無論是相關法律理論，還是拆遷補償實踐，大多有意無意地偏離了拆遷的本質。長期以來，一些部門和單位宣稱拆遷方產權人購買的只是地上建筑物的所有權，利用地方規章和政策無視、模糊以至于抹殺公民合法擁有的土地使用權產權，不能給予被拆遷方公正合理的拆遷補償。因此，國有土地使用權產權的不明晰界定導致了對于受損失方不合理的拆遷補償標準，進而引發拆遷交易成本急劇上升、致使矛盾糾紛頻繁涌現，不利于社會的和諧發展。

2、土地使用權產權不明晰界定引發的拆遷交易成本上升

“交易成本包括事前發生的為達成一項合同而發生的成本和事后發生的監督貫徹該合同而發生的成本”（R.Matthews，1986）。樊綱（1992）對交易成本的具體成本支出內容進行了劃分，本文所要分析的拆遷交易成本上升問題則主要涉及其中的議價成本，即為確定買者和賣者的真實要價而進行的討價還價過程，此外還應包括因無法達成合同而產生的訴訟賠償等方面的成本支出。

交易與交換，無論是物品的交換還是勞務的交換，說到底都是一種權利即“產權”的交換，也就是放棄對某一物品的產權換得對另一物品的產權。產權不明確，事實上從兩個方面使交易成本上升，一方面是造成交易對象之間發生議價博弈，雙方為追逐私利引起了“有形交易成本”的上升；另一方面，模糊的產權會阻礙交換行為的發生，導致交易規模的縮小，使人無法通過交易行為提高經濟效率，這一由產權不確定造成的效率損失，也被稱為“無形的交易成本”。下面就有形和無形交易成本兩個方面，對土地使用權產權不明晰界定引發的拆遷交易成本上升問題進行考察。

有形交易成本方面，假定拆遷方對其所致損失（包括房屋所有權和土地使用權）負完全責任，被拆遷方就沒有任何理由修改他們的安排，因為對被損害權益的賠償總是能夠替代他們損失的市場價值。但是，如果拆遷方抹殺公民的土地所有權即不用負完全賠償責任，他們就會堅持這一安排，這樣輪到被拆遷方設法減少損失，采取與拆遷方進行議價博弈的形式。進而，在議價過程中，居民往往具有更高的博弈資本，由于一旦對某個地塊進行拆遷，這個拆遷的程序是不可逆轉的，政府和開發商無論投入多大成本都必須將這個工作完成，此時，居民就不會擔心因為自己要價過高而使得開發商知難而退。因此，在后一種情形下即土地使用權產權不明晰的情形下，原先的拆遷補償標準名存實亡，被拆遷方不合理地提高補償要求，使拆遷方和政府承受了大大超出預算范圍的有形交易成本。

無形交易成本方面，當拆遷雙方就補償標準進行議價談判陷入僵局而無法達成拆遷協議契約，甚至引起雙方法律糾紛時，就產生了無窮大的無形交易成本。即當我們以“機會成本”的觀點來看該問題時，產權界定不清楚，事實上阻礙交易的實現，使任何交易成為不可能，事實上使潛在無形的交易成本無限大。

從這個意義上說，明確界定產權，不僅是減少有形交易成本的前提，而且本身也減少了“無形的交易成本”。對于我們分析的城市房屋拆遷問題帶來的借鑒意義便是：承認并明晰界定被拆遷方應有的土地使用權產權，并為此建立公平合理的產權制度以保護公民的私人獨立產權，將會大大降低拆遷過程的交易成本，提高社會資源配置效率。

四、土地使用權明晰界定為被拆遷居民獨立產權的意義

明確的產權界定，提供了人們進行一切交易活動的基礎，它能有效減少和節約交易成本。進而，不同的產權界定所帶來的資源配置效率也是不同的，換句話說，一種界定可能比另一種更有效率或更無效率，并且存在著最佳產權界定。盛洪（1992）認為，“誰的行動給他人的既定經濟利益帶來損失，誰就要負賠償責任，這便是達到最佳產權界定的簡化了的經濟學規則”。

對于房屋拆遷問題而言，要達到最佳土地使用權產權界定，應當要從遭受利益損失的使用者的產權角度去考察，由于拆遷方的行為改變了既定的利益格局，為了使社會資源配置效率不受影響，必須負完全賠償責任。即政府及有關部門應脫離房屋所有權、土地使用權分離的思路，土地所有權公有化，并不意味著土地使用權產權的公有化，應當按照出讓土地使用權的完全市場價格，將其基本或完全界定為居民的獨立產權。唯有如此，才能以最有利于社會資源配置為目的的土地使用權產權界定方式，有效減少拆遷過程中因土地使用權產權不明晰所造成的有形和無形交易成本，使拆遷交易活動更容易、更順利、更高效率地進行。

同時，不能執行的法律，只是一紙空文；不能有效地加以貫徹和保護的產權，只是“口頭”的產權。因此，為使界定產權不流于形式，還必須有效地保護產權，即能對破壞產權的行為進行有效的制裁。既然產權的概念本身是一個社會概念，是在人與人之間才能劃定的社會關系，那么也就需要以國家機器為物質基礎的社會契約方式加以界定和保護，而產權制度便是這樣一種社會法律契約形式。E.G.弗魯博頓和S.配杰威齊（1972）指出：“產權制度是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位和社會關系”。產權制度的價值，就是它所能避免的為爭奪產權而付出的代價和因產權未定帶來的資源配置的機會損失。因此，產權制度較之沒有產權制度是優越的，有關拆遷立法和監督執行部門要在行政法規、地方規章和具體行動中真正明晰界定以及保護居民土地使用權和房屋所有權，加快建立起將土地房屋共同界為私人獨立產權的公民產權制度，推動城市房屋拆遷安置工作更好地為城市建設服務。

五、對我國城市房屋拆遷問題的對策性措施思考

1、以明晰界定被拆遷者土地使用權產權為基礎對拆遷法規進行修訂

國家應當盡快出臺《房屋拆遷管理法》，確保城市政府因公共利益的需要征收公民、法人和其他組織的國有土地使用權和房屋所有權時，能夠依照法律的規定進行，而不是依據現行的行政法規。修訂法規的核心任務是明確城市房屋拆遷安置屬民事范疇，應遵循“有償”、“公平”、“平等”的原則，充分保護被拆遷人依法享有的土地使用權產權，改變對依附于房屋所有權的土地使用權被無償征收的不合理狀況。

2、逐步完善土地使用權補償制度

應當在《土地管理法》及《城市房屋拆遷管理條例》中增加對土地使用權剩余年限補償以及區位變動補償的具體規定，這既是尊重和保護私人財產的體現，也是市場經濟中土地資源市場化發展的必然要求。同時，通過設定較為科學完善的價格評估程序，合理確定被拆遷房屋及依附土地的貨幣補償金額，充分保護被拆遷人的合法權益。由于作價補償時，必須考慮土地的價值因素，置換地段區位，應以合理的土地評估價，給予被拆遷人公正合理的拆遷補償。因此，要全面推行市場化評估，拆遷房屋所依附土地的市場化評估要符合國家房地產評估規范的要求，緊跟動態的房地產市場。對于被拆遷房屋所依附土地和安置房屋所依附土地的評估，要參照同區位的房地產市場交易價格，采用同一的市場化評估方法，充分體現公平、公正原則。最后，具體費用的計算標準和方法應該通過制定新的《行政征收法》以及相應的實施細則來加以規定和明確。

3、政府應合理定位并履行好自身職責

在土地管理過程中，政府扮演著雙重角色，即土地所有者和行政管理者。實踐中出現的很多問題都是因為沒有理順這兩種角色的關系，若要有效推進土地所有權與使用權分離、土地使用權產權有償轉讓制度，政府必須正確行使土地所有權和行政管理權職責。拆遷是平等主體之間土地使用權的轉讓，拆遷補償應由雙方當事人依法平等協商確定。除非涉及公共利益拆遷外，政府應保持中立。當然，由于土地的國有性，國家作為土地所有權人和土地使用權人存在管理服從的行政關系。但是如果政府能夠嚴格區分其作為土地管理者與土地所有者的角色，做到“有所為、有所不為”，才不至于在實踐中出現政府職能“越位、缺位、錯位” 的情況。具體到拆遷補償問題上，政府應謹守其財產所有人的中立角色，尊重土地使用權人的私人獨立產權，做到“行政的歸行政，市場的歸市場”，讓拆遷人與被拆遷人自主談判，無法達成協議的依法裁決；同時作為管理者，政府要把自己的工作定位在努力做好協調關系、制定優惠政策、提供信息等服務工作，做到不從拆遷中牟利，不充當市場競爭的主體，不與投資主體之間存在經濟利益或親緣關系，不搞暗箱操作，做到公開、公平、公正。因此，政府唯有成為超脫的居中管理者并努力踐行上述職責，才能使其重新樹立群眾公信力，更好地推動城市房屋拆遷安置工作。

4、推行被拆遷人參與機制：對擬建項目的社會評價制度

城市發展項目是引致城市拆遷的動因所在，因此，必須要做好項目評價工作，把好城市項目審批關。然而現有的城市建設拆遷制度似乎在引導公眾參與、協商、促進信息公開、減少負面社會影響等方面有所欠缺，在城市開發項目的規劃和建設過程中，缺乏對擬建項目進行必要的社會評價，難以識別開發中存在的社會問題。通過對擬定項目進行社會評價可以在拆遷戶與拆遷人之間建立一種協商機制，賦予拆遷戶協商權、發言權，把拆遷戶的意見體現在拆遷協議中，確保他們的利益不受侵犯，達到城市發展以城市居民為本的目的。

【參考文獻】

[1] 盛洪：現代制度經濟學（上下卷）[M]．北京大學出版社，2003．

[2] R.H.Coase.“The Problem of Social Cost”[J]．Law & Economics，1960．

[3] Armen Alchian.“Some Economics of Property Rights”[J]． Politico，1965（30）．

[4] 樊綱：有關交易成本的幾個理論問題 [J]．經濟學動態，1992（5）.

[5] 楊衛國、程承坪：所有權、財產權及產權新辯――兼論馬克思所有制理論與現代產權理論的異同[J]．經濟財政，2007（1）.

第2篇：國有土地征收賠償細則范文

一、改革集體土地產權結構

改革現行集體土地產權結構,應避免制度上的大起大落,這樣比較符合我國作為人口大國和糧食生產安全占獨特地位的國情。

1　改三級所有為村民小組單一所有

現行的鄉(鎮)、村、村民小組三級所有的集體土地制度,一方面因鄉(鎮)、村、村民小組相互之間的權屬界限不清晰,給各級所有權的行使與監督帶來困難。另一方面,由于鄉(鎮)、村的范圍較大,使得農民相互間了解較為困難,兼之大量農民外出打工,加劇了農民行使土地權利、表達意愿的難度,農民的土地權益難以得到有效保障。因此,改現行的鄉(鎮)、村、村民小組三級所有為村民小組單一所有,則有利于農民土地權利的實現。

2　改集合共有為按份共有

對于我國集體土地所有的性質,學術界看法不一。筆者傾向于將我國現行的農民集體所有視為集合共有。這種產權制度存在所有權主體虛位、權利虛化的問題,農民不僅難以有效地行使土地所有者的權利,且其權利容易受到侵害。故此,筆者主張將現行的集合共有改為按份(戶)共有,農民依其農村戶籍、土地權屬證書,按份享有、行使集體土地所有權,并享有相應的退出權及獲得適當補償的權利。

3　落實所有權,強化使用權

對農民按份共有的土地所有權,實行產權登記、發證制度。憑其農村戶籍、土地權屬證書,對集體土地有關事項行使表決權i如對集體土地經營管理者的任用與否、集體土地的使用及處置等。對集體土地的征收征用提起行政復議權;對各級政府機構、集體經濟組織侵害集體土地的行為,提起派生訴訟的權利;建立相應的退出與補償機制等。

在落實農民按份共有的土地所有權基礎上,需進一步強化農民集體土地使用權。《物權法》將集體土地使用權中的土地承包經營權、宅基地使用權與國有土地使用權一并規定為用益物權。根據物權法定原則,對土地承包經營權、宅基地使用權均應實行登記、發證制度,明確土地邊界、位置、面積等基本情況;非經法定程序、不具法定理由、未經權利人同意,任何變更或剝奪農民土地承包經營權、宅基地使用權的行為,當屬無效;造成損失的,應視情況分別承擔民事或行政賠償責任甚或刑事責任;進一步賦予農民自行決定其土地的種植品種、經營模式等相關事宜的權利,以及實現其土地承包經營權自由流轉的權利。

二、為集體建設用地正常流轉開禁

遵循城鄉一體化發展的理念,以科學的《城鄉規劃法》為指導,構建集體建設用地流轉法律制度,使宅基地、鄉鎮企業用地等非農建設用地正常流轉開禁,以實現集約化用地;培育農村土地市場,在國有土地與集體土地之間搭建起一座相通的橋梁,以實現“兩種產權,一個市場”及“同地、同價、同權”,確保集體建設用地的合法有序流轉。

三、制訂《土地征收法》,完善征地制度

1　完善土地征收程序

首先,科學界定“公共利益”,建立征地目的合法性的事先審查及征詢、聽證制度,改變“先批準后公告”的做法,嚴格限制土地的征收征用及農民集體經濟組織對農民土地使用權的收回。

其次,確立評估、審計制度,實行補償和安置方案的“事前公告”制度以及“先補償后征地”原則。

2　明確補償原則與標準。

確定補償原則,擴大補償范圍:同時,推行基準地價上的價格協商機制與公平分配機制。需要指出的是,即使征收土地完全是出于公共利益的需要,其成本也應由全社會共同承擔。所以,在土地征收中,應通過基準地價上的價格協商機制賦予農民平等的話語權,充分聽取農民的正當利益訴求。

3　健全并落實土地征收中的首長負責制

為有效遏制違法征地行為,對違法征地部門,應追究其主要領導的責任。尤其是對于因違法征地致人死亡、傷殘者,應加大懲處力度。此外,還應明確規定責任追究的部門及程序,以增強責任追究的可操作性。

四、強化土地監管制度,形成立體多維的監管體系

各級土地管理部門除常規地籍管理外,還要對土地利用總體規劃的落實、城市規劃及村鎮規劃的編制、修改、審批、執行等環節實行嚴格管理,進一步落實土地利用規劃分級控制體系。而圍繞土地用途管制為核心的土地利用規劃的編制、修改、審批、執行以及土地用途變更等環節,則應列入土地督察部門嚴密監管之列。

可在土地督察機構內設置相應的征地督察部,專門受理群眾對非法征地的舉報,使督察機構的監管建立在廣大群眾的密切配合之上,以加大土地督察力度。

與此同時,應充分發揮各級人大、政協及媒體等監督職能,形成多維監管體系。應搭建網絡土地監督平臺,暢通群眾和輿論監督的渠道,實現公眾對土地用途的社會監督。

五、改革現行的財稅制度

根據我國當前實際情況,可設定一個利益調整的緩沖期。期間,在提高被征地農民補償標準的前提下,可在征地價差中,根據地方政府對被征地塊投資的實際情況給與相應比例的提成作為補償,以利于地方政府對公眾事業的再投資;但應設定一個較低的最高限額,以確保被征地農民的生存狀態明顯優于被征地之前。鑒于地方政府對公眾事業的投資本就是其職責所在,其資金也來自納稅人,緩沖期后,地方政府則應從征地受償主體中完全退出。國家可通過開征相應稅目從而向農業用地集中地區適當傾斜,以協調、減少建設用地集中地區與農業用地集中地區之間的經濟失衡狀態;這也是守住我國18億畝紅線所必須正視的現實。

六、完善土地爭議的解決機制

從我國現行的《土地管理法》第16條來看,土地權屬爭議的司法解決,以行政裁決為前置程序,而對該行政裁決的期限則并無規定。該規定不利于及時有效地解決土地權屬爭議,亦不利于當事人快速維權。筆者認為,土地權屬爭議的解決程序應改為,當事人既可直接向法院;也可經行政裁決不服后再向法院,并對行政裁決的期限作出明確規定,該期限不宜過長。

我國《土地管理法實施細則》第25條則表明,有關征地補償標準爭議的最終解決,以地方政府的行政裁決為準。而不容忽視的事實是,作為批準征地的地方政府往往在征收中具有直接的經濟利益。該規定剝奪了當事人的司法救濟權,使得被征地農民喪失了對任意壓價行為的抗衡能力,從而導致大量被征地農民涌向上訪之路。筆者主張應賦予當事人對行政裁決不服時向法院或直接向法院的權利。

第3篇：國有土地征收賠償細則范文

第一條為了推進和規范城中村改建和項目建設集體土地上房屋搬遷安置工作。改善人居環境，提高居民生活水平，根據有關法律法規和相關規定，結合本市實際，制定本規則。

第二條十堰城區規劃建設區內城中村改建包括市政建設、重大基礎設施建設、工業項目建設以及其他開發建設等項目建設涉及到集體土地上房屋搬遷的適用本規則。

第三條本規則所稱城中村。仍然實行村民自治和農村集體所有制的村莊。

第四條城中村改建應當充分調動各方面的積極性。完備城市公共服務功能，構建和諧社區為目的堅持統一規劃、集中安置、區為主體、市里支持、市場運作、利民益民的原則，依法保護農村集體經濟組織成員的合法權益，積極穩妥地推進。

第五條市、區人民政府成立城中村改建領導小組。

市、區城中村改建辦公室負責城中村改建的組織實施工作。

第六條各區人民政府（管委會）負責本轄區內城中村改建工作。其設立的城中村改建辦公室具體負責本區城中村改建工作的組織實施。

第七條市規劃、國土、民政、公安、勞動和社會保障等部門應當按照各自職責。

第八條市城中村改建辦公室應當會同市規劃行政管理部門。報市人民政府審批。

任何單位和個人不得擅自改變。經批準的城中村改建專項規劃。

對存在社會公共安全隱患的城中村由所在區人民政府組織限期改建。

可以按照有關規定遷回原城中村，由城中村遷出的入學、入伍、服刑人員。禁止其他非農人員遷入城中村。

第九條城中村改建。有條件實施多個行政村合并改建，由所在區人民政府（管委會）決定合并改建。

第十條設立城中村改建專項資金。由政府承擔的費用。

第二章方案制定

第十一條城中村改建方案。以及城中村改建綜合用地專項規劃指標，統籌考慮村民安置、環境風貌和經濟發展等因素，充分聽取村民意見，由區城中村改建辦公室組織編制。

城中村改建方案應當包括村莊現狀、社區居民委員會設立方案、清產核資方案、搬遷安置方案、土地利用方案和建設設計方案以及經濟效益分析等。

第十二條城中村改建方案經村民會議討論通過后。

不得實施。城中村改建方案未經批準。

第十三條經批準的城中村改建方案。確需變更用地規劃和建設設計方案以及搬遷安置方案時，須按原程序報批。

第三章改制

第十四條城中村改制。應當堅持戶籍制度、管理體制、經濟組織形式和土地所有權同步轉變的原則。

第十五條實施改建的城中村。其人員依照法定程序轉為城鎮居民戶口。

第十六條實施改建的城中村。其集體土地依照程序轉為國有土地。

第十七條城中村集體經濟組織的資產應當依法進行清產核資。清產核資結果應當公示并經村民會議確認。

農業、財政、審計等部門應當加強對清產核資工作的指導、監督。

第十八條城中村集體經濟組織應當根據清產核資結果。經村民會議討論通過后實施。

原集體經濟組織的資產應當承擔原村民的社會保險費用。

第十九條新經濟組織組建后。設立社區居民委員會。一個行政村可以獨立設立一個社區居民委員會或就近并入現有社區居民委員會，也可多個行政村合并設立一個社區居民委員會。

按照現行的居民委員會人員組成規定和標準執行。新設立的社區居民委員會人員組成和工作經費。

第二十條城中村村民轉為城市居民后。應當優先用于安排原村民。

第二十一條城中村改制后。具體規則由市人事和社會保障部門制定。

符合享受城市居民最低生活保障條件的原村民，城中村改制后。享受最低生活保障待遇。

第二十二條城中村改制后。環境衛生由區環衛部門按照城區環衛管理方式和標準管理。

第四章土地利用

第二十三條城中村改建綜合用地應當納入年度用地計劃。

可以根據城中村改建需要，實施改建城中村范圍內的少量有產權單位的國有土地。經補償到位后，由國土資源部門依法收回其土地使用權。

第二十四條城中村改建綜合用地以招、拍、掛方式取得。

第二十五條實施改建城中村范圍內的少量國有土地。由國土資源行政管理部門依法收購或置換，用于城中村改建。

第二十六條對D級危房及自然災害倒塌房屋。

第五章規劃建設

第二十七條各區人民政府（管委會）摸清轄區城中村底數的基礎上按照五年規劃。

并按程序批準后實施。城中村改建應當依據城中村改建專項規劃制定規劃設計方案。

第二十八條城中村改建涉及城市規劃確定的城市基礎設施建設項目的應當優先列入城市建設年度計劃。

第二十九條城中村改建建設項目。

第三十條城中村改建房屋建設的行政性收費除國家法律法規規定征收外。經營性收費按成本收取。

第六章搬遷安置

第三十一條城中村改建以區政府（管委會）為主體。應當按照本章規定制定補償安置方案，進行搬遷安置。

第三十二條實施城中村改建。先建安置房后搬遷原則進行，確保被搬遷人及早入住。

給被搬遷人發放搬家補助費和臨時安置補助費。被搬遷人需要自行過渡的城中村改建主體應當參照市物價部門制定的補償標準。

第三十三條城中村改建主體在動遷之前。足額存入搬遷補償安置資金，并與開設搬遷補償安置資金專用賬戶的銀行和市城中村改建辦公室簽訂搬遷補償安置資金使用監管協議。該監管資金未經市城中村管理辦公室同意，銀行不得撥付。

不得挪作他用。補償安置資金應當全部用于房屋搬遷的補償安置。

第三十四條城中村改建主體在動遷前應當委托具有房地產估價資質的機構對被搬遷房屋進行估價。

第三十五條城中村改建搬遷補償安置以房屋產權登記載明的面積和性質作為補償安置依據。

第三十六條城中村房屋搬遷實行產權調換、貨幣補償及產權調換與貨幣補償相結合三種補償安置方式。

第三十七條實行房屋產權調換的以轉戶前城中村在冊戶籍人口為依據。并結合原房屋產權建筑面積進行安置。安置房屋每戶總建筑面積不得超過260平方米。

也可根據集中安置地勢和需要，集中安置房屋戶型以80至130平方米左右為主。合理設置其他戶型。

第三十八條實行貨幣補償的根據被搬遷房屋的區位、使用性質、產權建筑面積、房屋結構等因素。

第三十九條安置房屋價格結算：

（一）安置房屋建筑面積與被搬遷房屋產權建筑面積相等部分按重置價結算；

（二）對就近上靠戶型超出應安置補償面積的部分按新建房屋綜合造價結算。

（三）每戶原房屋合法產權面積超過260平方米的給與貨幣補償。

（四）安置小區按人均5平方米預留門面房由村集體或新經濟組織統一管理經營。配建面積為安置小區建筑面積的5%-10%

第四十條城中村改建主體安排被搬遷人在外自行過渡期限不得超過30個月。超過搬遷安置補償協議規定過渡期限的從逾期之月起由城中村改建實施主體按不低于原過渡補助費標準的2倍向被搬遷人支付過渡補助費。

過渡期限自被搬遷人騰空房屋之日起計算。

第四十一條城中村改建主體與被搬遷人簽訂搬遷補償安置協議。搬遷補償安置協議應當載明下列內容：

（一）被搬遷房屋的權屬、地址、面積、使用性質、結構等；

（二）補償方式、安置補償標準和結算方式；

（三）安置房屋的權屬、地址、面積、使用性質、結構和過渡方式、過渡期限；

（四）違約責任和解決爭議的方式。

第四十二條城中村改建主體與被搬遷人達不成補償安置協議的依相關法律法規處理。

第四十三條改制后的新經濟組織作為改建主體實施改建的可以按照批準的改建方案結合本村土地資源和實際情況。并經原村民會議討論通過。

第四十四條參與安置人員原則上必須戶籍與住房一致。農村有合法產權房屋，若是另有住房的只對搬遷房屋進行貨幣補償，沒有其它住房的納入安置范圍。

第七章監督管理

第四十五條城中村改建主體在實施過程中應當文明守法。弄虛作假。

第四十六條城中村改建主體應當嚴格按照批準的改建方案實施改建。或者擅自改變改建方案的由有關部門依據相關法規進行處理。

第四十七條城中村改建管理工作人員應當認真履行職責。、、的由其所在單位或上級主管機關給予行政處分；構成犯罪的由司法機關依法追究刑事責任；給當事人造成損失的依法予以賠償。

第4篇：國有土地征收賠償細則范文

關鍵詞：新疆；中亞五國；金融措施

動態地看，新疆金融業的發展步伐正逐漸加快，這進一步擴大了新疆和中亞五國金融機構之間的差距。同時，新疆金融機構對中亞五國提供資金的增量較為緩慢。而且，新疆和中亞五國都存在資金相對不足的情況。因此，引進資金就成為新疆和中亞五國共同關注的焦點之一。為了引進資金，促進對五國的貿易，發展新疆的經濟，有必要對五國的情況作一定的了解，并在此基礎上制定相應的應對措施。

一、中亞五國為引進資金的優惠政策

概括地說，中亞五國在對外貿易方面的優惠政策主要表現在以下三個方面：

1.特惠政策

減免稅(其中最主要的是關于稅務投資特惠期的規定、減免稅的對象主要是財產稅和利潤稅)、免除關稅(免除關稅的期限、適用對象為投資項目所需設備的進口關稅)、提供國家實物贈與(包括財產所有權和土地使用權，價值不得超過投資總規模的30%)。

2.在投資者權益保障方面

投資商可以自行支配稅后收入，在銀行開立本外幣賬戶；在實行國有化和收歸國有時，國家賠償投資商的損失；可以采取協商、通過法庭或國際仲裁法庭解決投資爭議；第三方完成投資后，可以進行投資商權利轉移。

3.銀行開展的業務

以亞洲綜合銀行為例，該行在獨聯體國家之間的業務市場實行銀行之間清算，貨幣兌換，進出口貿易業務，國際匯款，期貨交易，有價證券業務。亞洲綜合銀行在執行國際結算業務的基礎上發展同業銀行網并同許多獨聯體各國銀行建立同業關系，在其同業銀行中有著名的俄羅斯、烏克蘭、莫爾多瓦和哈薩克斯坦銀行：CommerzbankAG(德國)；UnionBankofCalifornia(美國)；CentroInternationaleHandelsbank,AG(澳大利亞)。該銀行還使用高技術為顧客提供廣泛的國際水平的銀行服務，按照“銀行—因特網”體制，顧客可以晝夜24小時地從世界各地進行貨幣資金匯款、接受賬目、檢查賬戶等，同時還使用保護信息的現代技術(包括smart卡)，保證顧客轉交信息和執行業務的保密性。

二、多方努力，積極促進新疆對五國的貿易

（一）金融機構應大力開展與五國貿易有關的國際業務

1.建立為我區與中亞五國貿易服務的以商業銀行為中心的多邊清算系統。穩定、安全、高效與順暢的國際多邊清算系統對降低流通成本、避免市場風險、促進國際貿易往來具有至關重要的作用。沒有以銀行為中心的多邊清算系統為國際貿易提供結算服務，國際貿易往來根本不可能進行。因此應該加強與中亞五國的溝通，盡快建立彼此間的多邊清算網絡體系。在這個清算系統中，結算貨幣可以是可兌換的自由貨幣，也可以是在一定基礎上產生的記賬貨幣；結算的金融機構可以是新成立的，也可以從現有的金融機構中選擇合適的機構，當然也可以利用環球銀行金融電訊系統(SWIFT)來完成清算。

如從現有的金融機構中選擇合適的機構，則中國銀行新疆分行和吉爾吉斯斯坦的亞洲綜合銀行以及環球銀行金融電訊系統(SWIFT)都可以作為多邊清算系統的中心。

2.在對五國貿易中的結售匯給予特殊待遇：目前我國對出口收匯的管理主要以2003年8月5日印發的《出口收匯核銷管理辦法》和2003年9月8日的《出口收匯核銷管理辦法實施細則》為主，這個辦法的主要管制對象為出口收匯，主要目的不是為了鼓勵外資的進入，因此也就沒有對外資企業的外匯收支做出相應的規定，更沒有對外資的進入給予特殊的待遇。

3.提供遠期外匯買賣、外匯掉期（ForeignExchangeSwap）、外匯期貨(ForeignExchangeFutures)和外匯期權(ForeignExchangeOptions)等業務，為貿易雙方匯率風險管理提供更多的選擇余地，同時還可進行“福費廷”(Forfeiting)和政府貸款的等業務。從事國際貿易往來的企業除信用風險外，面臨的最大風險就是匯率變動風險。由于我國實行盯住美元的匯率制度，美元又實行由市場供求所決定的浮動匯率制，這就使我國的企業在國際貿易往來中使用非美元的外匯計價結算時隨時面臨計價結算貨幣匯率變動的風險，這就需要金融機構按照國際慣例，隨時為企業提供相關的外匯交易工具與服務，使企業能夠利用這些交易與工具，通過相應的風險管理降低與轉嫁匯率變動風險，達到避險保值的目的。4.參與和提供銀團貸款(SyndicatedLoan)，為我區企業和項目融資(ProjectFinancing)創造更多機會和條件：我國第一個成功的銀團貸款的案例是“大亞灣核電站”項目(最初采取中行擔保向海外借入銀團貸款貸再轉貸的形式)，中國工商銀行第一筆本外幣銀團貸款是1991年上海分行牽頭組織的上海東方明珠電視塔項目銀團貸款。對于決定我區經濟發展的重大項目，也適宜采用銀團貸款的方式引進資金。

（二）在五國設立分支機構(ForeignSubsidiaryBank)，努力實現本地金融向五國的滲透。五國金融系統普遍具有“銀行體系脫離實體經濟”、“銀行業務中短期貸款比重大，長期貸款比重極小，投機性投資大大高于生產性投資”的特點，雖然都“嚴格規范和限制在國內設立外資、合資銀行”，但并非禁止外資和合資銀行的進入。結合其金融系統存在的問題，考慮到我區經濟發展的情況，通過設立分支機構努力實現本地金融機構向五國的滲透，從而為我區金融機構、企業和政府進行外部融資創造條件，同時也能為我區金融機構的改革和發展提供良好的經驗借鑒，還可以在信用征信方面做一些嘗試。

（三）積極推進企業的外源融資。通常而言，企業的籌資方式分為內部融資(主要通過折舊和留存收益進行)和外部融資(主要通過發行股票和債券進行)兩類。因五國大都在“培育金融市場，發展多樣化的金融工具”，我們可以抓住這個契機，通過發行股票、債券的方式籌資，同時也可以利用長期借款、租賃等方式融資，包括混合籌資(發行優先股、可轉換債券和認股權證)，這些都可能成為五國市場上比較看好的金融工具。

（四）政府對外商投資制定相應的優惠政策。為鼓勵外商在我區境內投資，保護投資者合法權益，可以在與《中華人民共和國民族區域自治法》以及《中華人民共和國中外合資經營企業法》、《中華人民共和國中外合作經營企業法》、《中華人民共和國外資企業法》、《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》等有關利用外資的法律、法規和國家向中西部傾斜的有關政策不相矛盾的情況下，結合我區實際，對外商投資制定相應的優惠政策并采取符合我區經濟發展情況的措施。比如減免稅、免除關稅、提供國家實物贈與、政府補貼等措施，并在投資者權益保障方面做出一定的承諾。

1.在稅收方面，可以使用經濟、行政、法規等手段，結合《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》，在稅法規定的稅率基礎上進一步給予優惠。結合我區的情況，可以對從事農業生產的外商投資企業，免征農業稅若干年；對重點鼓勵的產業項目給予相應的財政補貼，免繳、緩繳、減繳或抵繳土地使用權出讓金，限價出讓或收取(土地使用費)；對磁道資源開采暫緩征收資源稅若干年；對外商自有自用房產免征或減關征收城市房地產稅；對從事水利、能源、交通、小城鎮等基礎設施項目建設的用地和公益事業用地可以按行政劃撥方式取得國有土地使用權；減半征收城市基礎設施配套費；減半或最低限度收取行政事業性收費；免征車船使用牌照稅、屠宰稅等。

2.在投資保障方面，結合《中華人民共和國價格法》、《新疆維吾爾自治區行政事業性收費管理條例》和國家有關規定的基礎上，優先保證外資企業生產經營所需的水、電、暖、汽；優先安排土地使用、運輸計劃和進出口配額；禁止向外資企業亂攤派、亂收費、亂罰款、亂檢查；優先辦理外資企業人員的出入境手續等。

3.對于能夠促進我區土地開發的給予特殊的優惠。對利用荒山、荒地和荒灘進行生態建設的，減免土地出讓金、土地使用權若干年不變的政策，對于達到一定條件的可以依法轉讓、出租、抵押或延續土地使用權；對于促進礦產資源開發的，可以免、減、緩等方式收取探礦權使用費、礦產資源補償費等。

參考文獻：

[1]《哈薩克斯坦共和國國家對直接投資保護法》.

[2]《哈薩克斯坦共和國銀行和銀行業務法》(2002-8-19).

[3]《哈薩克斯坦的投資法》簡介(2003年1月8日).

[4]《哈薩克斯坦共和國國家支持直接投資法》.

第5篇：國有土地征收賠償細則范文

關鍵詞：土地制度，主體功能區，區域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續發展提出嚴峻挑戰。必須對現行土地制度進行根本改革。

本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。

二、推進形成主體功能區土地政策的基本思路

（一）以進行主體功能區規劃為契機，開展國土規劃

在我國經濟發展的規劃中，有以經濟發展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規劃，有以滿足城市化發展的城市建設規劃和鄉村規劃。這幾個規劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規劃的效力大打折扣。經濟發展規劃以GDP等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經濟面貌，也決定地方領導的政績，因此，往往成為主導性規劃。城市建設規劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發展階段，在城市建設規劃方面，出現2-3年各地就進行一次規劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規劃是在給定一個時期的經濟發展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結構、土地轉用和耕地保護量的指標性規劃，但是，由于各地的經濟發展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經濟色彩，對經濟發展預期明顯過低，造成土地利用總體規劃大大滯后，越來越失去其權威性，甚至在一些地區成為制約經濟發展的瓶頸。主體功能區規劃，是國土開發戰略性、基礎性、約束性的規劃。要以主體功能區規劃為基礎，以國民經濟和社會發展規劃為依據，以城市規劃和土地規劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發規劃體系。以推進形成主體功能區為契機，把國土規劃提上議事日程，從可持續發展和區域協調發展的角度，對國土進行全面規劃，實行科學的國土開發和保護，對于優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的土地進行科學布局，以《國土規劃法》的形式予以明確，提高規劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。

（二）有利于空間合理布局，形成區域梯度發展

改革二十多年來，區域之間的調整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉鎮企業的發展打破了國有企業一統天下的局面，區域朝著均衡方向發展，而鄉鎮企業之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農民利用集體的土地自辦企業，解決農民的就業和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據調查，這一區域50%以上的建設用地屬于集體建設用地，這就大大降低了企業創辦的門檻，為招商引資創造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區域80年代鄉鎮企業大發展時，留下了大量存量集體建設用地，為長三角工業化城市化提供了巨大的土地空間。

隨著珠三角和長三角的高度工業化，土地稀缺性大大提高，產業轉移勢在必然，中部和西部局部地區成為承接產業轉移的重要區域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經濟發展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優化開發區，由于土地稀缺性十分高，如果繼續沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節約利用，而且也不利于這些地區的城市化和工業化的匹配發展；重點開發區域將扮演承接優化開發區產業轉移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優化開發區起步和發展階段以靈活性和創新性支持工業化和城市化的經驗，避免建設用地完全通過征用的傾向，給集體建設用地進入市場開辟一個通道，將對優化開發區的發展具有重要戰略意義；限制開發區和禁止開發區是以環境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調補償機制的完善為主，通過補償和轉移支付，縮小這兩個區域與優化開發區和重點開發區的差距。因此，在推進形成主體功能區建設中，根據不同區域的功能定位，形成區域性的土地政策，將有利于區域發揮比較優勢，形成區域之間協調發展。

（三）建立和健全補償機制，縮小區域差距，實現區域共同發展

我國經濟區域發展之所以形成各地單純追求經濟發展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經濟，該地區與其他地區的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。

地區之間經濟發展水平的差距由它們之間的工業化、城市化程度決定，而工業化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區的工業化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產業越活躍，土地市場也越發展，政府土地收入也越高。反之，一個地區的工業化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產業不發展，土地市場也無法發展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經濟發展背后政府收入狀況差異的真實寫照。

盡管我們力圖通過財政轉移支付解決地區之間的平衡，但由于地區之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產業不發展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉。

解決的辦法是，根據主體功能區的區域劃分原則，對于能發展的區域（優化開發區域和重點開發區域）在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松，支持優化開發區域城市化的進程和重點開發區域的工業化進程；對于限制開發區域和禁止開發區域，除了已經實行的財政轉移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態和環境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區域之間發展權機會損失補償機制，即由優化開發區域和重點開發區域獲得了發展權的區域向被限制和禁止發展區域進行發展權補償，辦法包括建設用地指標可交易，建立政策性移民專區等等，讓限制和禁止發展區域享受工業化和城市化的成果，讓優化開發區域和重點開發區域享受優良的環境，形成全局范圍的經濟、社會、自然可持續發展。

（四）充分發揮市場機制的作用，實現稀缺土地資源的集約、節約利用

我國上一輪經濟發展中，政府通過壟斷土地供應主導經濟發展進程，這種增長模式，雖然保證了工業化和城市化的高速度，但也帶來政府經營土地和金融的高風險，農民權益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環境惡化，土地腐敗。

我國經濟已進入追求增長質量和經濟、社會與資源環境可持續發展新階段。土地盡管在區域發展中還將扮演重要角色，但土地啟動經濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發揮市場在土地配置中的基礎性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節約及更有價值利用；將財產權在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農民集體分享城市化工業化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩定。

具體而言，在優化開發區，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎設施用地和工業用地向城市用地的配置，將一些對農民財產性補償的個案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規章，對農民土地權益實行合法保護。在重點開發區的經濟起飛階段，一定要吸取優化開發區的經驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優利用，又通過健全市場和農民土地產權保護，降低企業創辦門檻，實現農民土地權利對土地級差收益的分享，為實現城鄉統籌和共融提供制度空間。

三、主體功能區的土地政策設計

（一）優化開發區的土地政策

1.優化建設用地供應結構，促進城市化和工業化協調發展。（1）改變優化開發區土地供應目前工業用地比重過高，城市商業等三產用地比重過低的局面。應著力研究發達國家和地區同等經濟發展水平下，城市用地與工業用地的比重關系，提高土地的集約度和利用效率，推動優化開發區從過于依賴工業增長向依賴城市三產發展的轉變，促進城市集聚效應對整個經濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業和房地產用地的市場供應量，促進房地產市場的健康發展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉用于通過市場方式供應于經營性用地，以及將建議（4）中提到的工業性協議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉用于城市經營性用地。

2.強化市場在建設用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償的試點。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經濟建設需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監察的重要內容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。

3.嚴格控制建設用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環節的稅收征收試點，提高房地產商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發證。屬于舊廠房改造，須根據有關規定完善用地和規劃報建手續后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區進行存量集體建設用地確權試點。（3）尊重農民土地財產權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業改造帶來的產業升級和物業的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農民集體；在物業改造中，尊重農民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業給農民集體，讓農民集體長期享有物業出租的收入。

4.實行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地；（3）城市區域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

5.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優化開發區，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發區規劃面積1521平方公里，啟動開發面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘況。2000至2004年，全省建設用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優化開發區域的現有農保率作出調整，以適應地方經濟發展和城市化進程。（2）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地只能通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經濟發展，這種做法將越來越普遍，甚至出現跨省平衡。建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。

6.進行土地財產稅改革試點，培植地方政府可永續利用的地方稅源。（1）啟動土地財產稅改革，讓城市政府有永續的收入來源。根據各國經驗，土地財產稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統一征收，分步實施。建議將與土地財產相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農轉非行為的征稅，將現在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收，體現保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經濟發展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構公布一個地區一定時期的土地價格，稅務部門根據地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩定的稅源，也有利于土地轉向最有價值的使用。（2）在土地財產稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規定，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規定中，應規范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。

7.嘗試工業用地和農民宅基地進入市場，讓農民分享工業化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場。建議政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（3）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。

（二）重點開發區的土地政策

1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經營土地風險。（1）改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發區，政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃，對經濟發展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數幾個中等城市，不利于區域協調發展，應該予以改變。（2）在重點開發區，地方政府也借鑒優化開發區的做法，實行政府土地儲備和獨家經營土地，但是，由于經濟發展尤其是房地產市場發育不足，土地出讓收益不理想，政府經營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發區，基礎設施用地比重過高，帶來供地結構的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。

2.嘗試工業用地直接進入市場，維持我國制造業的全球優勢。審慎評估政府壟斷工業用地“招、拍、掛”對我國工業化的影響，讓農民集體土地直接進入市場。工業用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發區的工業用地的成本。我國現在正處在工業化的關鍵階段，農業勞動力的轉移和工業向重點開發區轉移，都有賴工業化繼續保持一定增長速度。優化開發區的經驗表明，在符合規劃和用途管制的前提下，農民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業，既大大降低了企業的用地成本，又保證了農民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業稅收和土地使用費。推廣地方農民集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業到廣大重點開發區域落戶，促進制造業向重點開發區域的轉移，繼續保持我國制造業在全球的競爭優勢。

3.維持工業化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規劃和城市建設規劃這個龍頭。規劃就是法律，一切用地以規劃為藍本，不能突破規劃，也不能利用政府權力隨意修改規劃。防止地方利用村改居、市改區、區域調整、城市化改制等所謂創新，變相大面積圈占農地。（2）在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農業人口大國的長期穩定。但是，由于現行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農民農地農用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農民在農地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。（3）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（4）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。

4.盡快制定規范集體建設用地流轉的法律，結束集體建設用地大量非法流轉的局面。（1）應在符合規劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》；農民可以獲得土地流轉的絕大部分收益；集體非農建設用地必須符合規劃控制，依法取得。（2）所有非農建設用地的安排必須符合土地利用總體規劃，農用地轉非農建設用地必須在規劃的控制下，按年度用地計劃實行農用地轉用，依法進行土地登記，辦理轉用手續，取得轉用證書。（3）要對所轄地域的非農建設用地作一次認真普查，制定出補辦轉用手續的最后期限和罰則，使所有非農建設用地必須依法取得，禁止私下流轉的土地黑市；建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權性質，任何建設用地使用者都可根據市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。在土地產權上，嚴格界定集體經濟組織和農民在土地權利，在流轉收益分配上的關系，要加強對集體經濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉收益最大程度地運用于農民的社會保障，以保障農民的長遠生計。

5.進行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地。（3）城市區域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

6.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地可以通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡。（3）隨著經濟發展，跨省耕地動態總量平衡將不可避免，建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。

（三）限制開發區的土地政策

1.建立生態保護的財政和地區補償機制。（1）國家財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。（2）繼續維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區域可以停止，但是對于限制開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發達地區向限制開發區域的環境補償辦法。

2.加大林權、草場權屬改革，增大當地人口從林業、草業中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業經濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術和產權問題。

3.對于資源性利用的產業發展予以土地政策的支持。限制開發區不可能完全脫離工業化進程，帶來當地人口致富，應該支持當地資源性產業的發展。在建設用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發區內一些縣發展資源性產業給予一定的土地指標。

（四）禁止開發區的土地政策

1.建立生態保護的財政補償機制。由于本區域主要是國家森林公園或自然保護區，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發區域的土地和資源保護的受益主體已經超越本地區人口，因此，必須由中央財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。

2.繼續執行退耕還林和生態修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發區的生態恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區的生態正處于修復期，當地農民還沒有經濟能力承擔后續功能，繼續10-15年的中央財政支持相當關鍵，因此，這一政策對于禁止開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區以后，由于禁止開發區主要承擔生態功能，中央財政應對本區域生態修復以后的維護設立專門資金。

第6篇：國有土地征收賠償細則范文

但不久后深圳市人大通過媒體做出澄清,指出小產權房“準生”的消息是誤讀;6月9日,國土資源部明確指出,“小產權房”是一個模糊、不準確的概念,實質是無產權的違法建筑,它違反土地管理法律,違反城鄉規劃、建設管理的法律,違反相關政策,各地要嚴格依法查處大量存在的“小產權房”等違法用地、違法建筑行為;6月25日,國土資源部再次表態,無論是否建在耕地上,只要是沒有經過批準,沒有辦理轉讓征收手續,在農村集體土地上建設的商品房都是違法的。但由于各地小產權房情況不一,國土部不會出臺統一的處理意見,會責成地方國土部門,具體調查每一個樓盤,依法合情合理地解決。

違法建筑,這個幾乎與深圳的城市化進程相伴相生的產物,至今沉疴已久,成了發展的羈絆、歷史的難題。而深圳之外,小產權房在全國各地亦普遍存在。這次深圳市決心下猛藥治理,如何解題?能否破除?在“最遲年底之前”公布的細則頒布之前,人們正懷著各種復雜的心情等待著

安家小產權房

從繁華的公路拐進深圳龍崗區布吉街道杓媽嶺教育新村,對初來乍到者來說,猶如進了迷宮。

27座高樓緊緊簇擁在一起,巷與巷都是相似的,樓間寬處,消防車只能勉強通過,窄處,面對面的窗戶可伸手相握。縱橫交錯的電線掛在樓體外墻,呈交錯狀,仰頭望去仿佛步入亞馬遜叢林,高樓遮蔽了天幕,夾縫間留有“一線天”。

面館、肉鋪、菜攤、理發店⋯⋯每幢樓的一層皆被開辟成“底商”,從一間間小店里傳出帶有南腔北調的普通話,狹長的巷子里人來人往,夾著幾輛小轎車穿行而過。

30歲的林宜鵬牽著兩歲的兒子林子豪從遠處走來,隨林宜鵬走進他們在5層的家,進門的瞬間,忽然感到一陣清新舒爽――蛋青色反著光亮的地磚,一塵不染的仿紅木桌椅,還有一尊巨大的玻璃魚缸貼墻而立。干凈,讓這個采光并不好的屋子顯得明亮。林宜鵬略帶得意地說,裝修只花了一萬,地磚和白墻是“開發商”附送的簡裝。

“這套80多平米的房子,只花了12萬,住上十幾年本錢就回來了。”林宜鵬說,住這個社區的,基本沒有本地人,倒是五湖四海哪兒的都有,做什么的都有,像住他隔壁的是個的士司機,最多的是做生意的小老板,“在深圳關內買房、租房都貴,關外這邊便宜很多。所以關內賺錢、關外生活,這才比較實在嘛!”

教育新村并不新,有7年歷史了。整個占地面積1.5萬平方米,有27棟十幾層的小高層,小區內居住著大概7000多人。在被原用地單位幾經轉讓之后,它所在的地塊被分割成20多塊出售給小開發商,從2002年7月開始,教育新村的樓房如雨后春筍般開工建設――當時距國家以及深圳明令禁止建設和銷售小產權房已過去了3年。

提起這揮之不去的隱憂,林宜鵬聲調提高,語速加快,好似立即要拿起武器保衛家園:“他們說要把房收走,連本帶息把購房款退還我們,可是以深圳現在的房價,我們怎么可能買得起?本來該是開發商和失職部門的責任,不應該板子打在老百姓身上嘛!如果說我們買房手續不合法,需要補交什么,我們愿意去辦理。”

“我們就是普通老百姓,說我們圖便宜、不謹慎上當了,那在整個過程中,相關審查部門呢?允許違章房子建起來,他們責任更大。不能讓我們這些住戶為這些失職的人造成的違建承擔責任吧!”

廉價“類商品房”,擋不住的誘惑

如果說教育新村高密度能直接給人“城中村”、“違法建筑”的印象,那么深圳還有一類違法建筑,與教育新村性質一樣,其形式卻堪比豪華商品房。

在龍崗區龍華鎮牛欄前村,一座32層的大廈傲然聳立,在周圍高低不等的農民房的簇擁下,更顯鶴立雞群。雖耳聞當地人稱這里為“深圳最牛小產權房”,但真的站在這座名叫華僑新苑的大廈腳下,仍會驚嘆其巨大的體量。

華僑新苑由4棟樓“連體”而成,每層樓共34戶,有A-J十個戶型,從24平米到130平米不等,算下來有近1000套房子,配套一應俱全。

售樓處門庭若市,售樓小姐們忙不迭地招呼各路看房客:“是沒產權證,但村里宅基地都是永久產權,沒問題的啦,我們華僑新苑是所有小產權房里質量最好的,現在好朝向、好樓層剩得不多了,要抓緊喔。”

“本地村民也買這里房子住嗎?”對于記者的這個問題,售樓小姐的臉上浮現出“太沒常識了”的表情:“公寓住的都是外地人,村民才不住這里,他們都住別墅,村里給他們蓋的。”

而在人手一張的戶型圖彩頁上,一個不起眼的角落標著一行小字:“特別提示:本圖示僅供本村村民、華僑裝修設計時參考,本項目不對外銷售。”

帶老爸一起來看房的劉先生,對自己選中的94平米三居室的折后價格44.3萬,感覺挺滿意:“對比了周圍樓盤,商品房每平米都賣到一萬二了,是這兒的3倍。哎,只要是自己住,有沒有產權證沒多大關系。”

“小產權房轉正,我在買房的時候壓根就沒想過拿本的事兒。買小產權房我的算法很簡單:我租房每月3000元,一年是36000,10年是36萬,10年后我仍然沒房,那時候深圳的房價是啥樣我都不敢想。但我現在買一套三四十萬,住上十幾年也就回本了。10年后房子也還是我的資產。”劉先生簽完合同,一臉輕松,仿佛宣告自己的人生從此改變:“來深圳這么多年,終于有套自己的房了,至少不會再發生租房時被人趕的事了吧。”

小產權房,土地權益博弈之結

要解開“小產權房”這個復雜的結,顯然面臨著諸多難題。

小產權房隱含巨大風險

“從法律意義上講,當初的購房合同不受任何保護”。深圳市社會科學院城市營運研究中心主任高海燕對記者說,于買房人而言,小產權房隱含的風險是巨大的,有如冰山淹沒在水面下的部分:“首先這類房子不能轉讓,不能獲得財產保險,不能得到有效賠償,即使短期內可以居住,但訴訟風險不可控制。其次是小產權轉正很難實現,一個障礙是從地權到產權的確認程序非常復雜,第二個是產權分割困難。即使退一萬步而言,如果真的給這些小產權房一戶一本房產證,這些業主還是要補地價以及房款,否則很難向普通民眾交代。最后,產品質量風險,違法建筑存在監管缺位問題,加上成本控制的因素,又會導致濫用劣質建筑材料。”

深圳處理違法建筑的最大難點,高海燕認為,不是村民在自己的宅基地上蓋的那些所謂的小產權房,而是社區股份公司在原先保留的發展用地上所蓋的那些“類商品房”(即建筑形態、社區形態類同于商品房小區)。“嚴格意義上講,深圳社區股份公司用地是國有土地,但它們的建造過程卻基本游離于城市土地和規劃的管理之外,對這樣的建筑該如何定性?在現行的土地管理法規與現實狀況間很難找到一個妥善的辦法”。

對于深圳再次向違建開戰,普遍的共識是:這將是一次牽扯甚廣、非常復雜艱巨的工程。

厘清農村城市化的歷史欠賬

自1980年建市以來,深圳市由于經濟高速發展,農村城市化進程加快,出現了多次違法搶建的。1999年,深圳首次立法治理違建,市人大常委會頒布了《關于堅決查處違法建筑的決定》,明確1999年3月5日以后所建的違法建筑一律查處,但搶搭“末班車”的心理使原住民再度瘋狂搶建。

2004年,深圳市為了加快城市化進程,把農村集體所有制土地全面轉為國有,村民轉為市民,并取消了村組織。因此嚴格來說,深圳已經不存在農村集體土地。

但是為了照顧原村民的利益,深圳市也給原村民每人100平米工商用地、不超過100平米的住宅用地,以及每戶200平米農村道路、市政等公共設施用地,同時,每個村成立一個股份公司,這些土地多被村民當做資產入股,每年獲得收益分紅。現在的“違法建筑”多是由這些社區股份公司所建。

“物業經濟”讓村民每年收入不菲,解決了其在城市化進程中因失地引致的生存危機。同時,低廉的租金,讓眾多“城中村”形成了一個自給自足、物價低廉的生活娛樂配套系統,為很多收入低微的外來務工人員提供了廉價的落腳點。于是,城中村又無意中承載了“勞動力蓄水池”、“倉庫”等多重功能。

“歷史遺留的違法建筑問題長期困擾著深圳的發展,違建大量侵占土地,土地無法集約利用,加劇了土地資源的緊張”。深圳市人大常委會副主任李華楠說。

建立城鄉統籌的房地產市場是根本

盡管法律政策始終在向小產權房說“不”,卻并未妨礙小產權房供銷兩旺。

“有需求,這是最為核心的問題。” 中國社會科學院城市發展與環境研究中心主任牛鳳瑞認為,雖然金融危機讓投資性需求有所減弱,但住房需求和改善性需求仍然大量存在,高額房價,讓許多中低收入群體不得不轉向小產權房,才會不斷出現小產權房各種各樣的違規操作。

第7篇：國有土地征收賠償細則范文

關鍵詞：政策包；環境影響評價；生態補償；協議保護機制；企業社會責任

中圖分類號：F062.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）35-0014-06

隨著中國經濟的迅速發展，生態和環境問題已經成為阻礙經濟社會發展的瓶頸。因此，環境政策也成為專家學者爭相討論的焦點，并提出了具有代表性的環境政策概念[1，2]。但總體上而言，環境政策是指國家在環境保護方面的一切行動和做法，包括環境法規及其政策安排。近年來，我國對生態建設高度重視，并采取了一系列加強生態保護和建設的政策措施，有力地推進了我國生態狀況的改善。1992年聯合國環境與發展峰會后，環境問題成為各國研究的重點，同時我國也加緊了環境政策的研究與建設。目前，我國現行的環境政策主要包括環境影響評價（Evaluation of Environmental Effects/Environmental Impact Assessments，EIA）、企業社會責任 （Corporate Social Responsibility，CSR）、各項環境經濟政策以及各部門的規章制度等。為解決我國不斷涌現的環境問題，國家和部門陸續推出了系列配套的環境政策。

在市場經濟條件下，能夠產生經濟刺激或經濟動力的政策和措施被認為是最有效的管理環境的方法[3]。其中生態補償機制（Ecological compensation/ Payment for Ecological Services，EPS）被西方國家證明是一種比較完善的環境激勵政策。我國也在一些省份做生態補償的示范，以期找到適合于我國的生態補償方式，充分發揮它應有的作用。另外，最近由幾個非政府組織引進的環境政策-協議保護機制 （Conservation Concession Mechanism，CCM），從各地的示范項目結果來看，也是一項關系民生的環境政策。

下面就中國現行主要環境政策的內涵和沿革進行分析和研究，并把中國正在運行并取得一定成效的和今后將會大力推廣的主要環境政策統一稱為環境政策包 （Integrated Policy Package，IPP），這些政策在企業運行及項目運作時相互結合，互為補充。此項目在研究階段的環境政策主要包括四個工具：環境影響評價、協議保護機制、生態補償和企業社會責任。日常的企業行為中，這些政策將從各個方面約束企業對環境的影響程度。企業有投資和項目計劃時，首先要想到的是要做環境規劃。這是對項目區域資源和環境本底清查以及今后一系列動作行為的指南，項目無論大小環境規劃是必要的。環境規劃有了，最重要的還是對這個規劃進行評價，評價規劃的實施將對這個區域環境以及經濟帶來什么樣的影響，怎樣使這些影響減到最低，又采取哪些措施解決或是避免環境問題的出現？有了這許多的環境問題，當然就必須提出解決方案。生態補償以及企業發揮社會責任這都是行之有效的保護措施，也是一種經濟激勵措施，再有就是近幾年提出的協議保護機制，這是一種由NGO參與保護環境以及提高居民生活水平的解決環境問題的措施。這幾種環境政策可以相輔相成，面面俱到地照顧到各個階層的利益，促進和諧社會的發展。

一、環境政策包工具的內涵

（一）環境影響評價 （Environmental Impact Assessments，EIA）

環境影響評價（簡稱環評）是指對擬議中的人類的重要決策和開發建設活動，可能對環境產生的物理性、化學性或生物性的作用及其造成的環境變化和對人類健康和福利的可能影響，進行系統的分析和評估，并提出減少這些影響的對策措施。環境影響評價作為一項有效的管理工具有四種最為基本的功能：判斷功能、預測功能、選擇功能和導向功能。

2003年9月1日《中華人民共和國環境影響評價法》正式實施，表明中國已經建立和形成了一套具有中國特色的環境影響評價管理的法律和法規體系。環境影響評價已經成為支持中國經濟發展的重要手段，成為實施可持續發展的基本保證，是實現“以人為本”、促進人和自然協調發展的重要措施。此法所稱環境影響評價是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。

環評貫穿項目建設的整個過程，項目的決策鏈為戰略―政策―規劃―計劃―項目[4，5，6]，因此環評存在于項目整個決策鏈中，戰略環評則位于整個鏈條中的首位，可從源頭上保護環境。戰略環境影響評價（Strategy Environmental Impact Assessment SEA）簡稱戰略環評，是對政府部門和戰略性決策行為及其可供選擇方案的環境影響和效應進行系統和綜合性評價的過程，它先于工程項目的環境影響評價，為政府的政策、規劃、計劃的制定和實施及方案選擇提供科學的技術支持[7，8]。由此可見，戰略環評是對政府政策、規劃及計劃（PPP，Policy Plan & Program）的環境影響評價，所以戰略環評包括我國現在要求的規劃環評，還包括國外已經有的（我國未來也可能有的）政策環評和計劃環評等形式。其具體內涵是指對政策、規劃或計劃及其替代方案可能產生的環境影響進行規范的、系統的綜合評價，并把評價結果應用于負有公共責任的決策中[9]。它是針對項目環評的缺陷而提出的。

（二）生態補償（Payment for Ecological Services，PES）

生態補償是指，國家或社會主體之間約定對損害資源環境的行為向資源環境開發利用主體進行收費或向保護資源環境的主體提供利益補償性措施，并將所征收的費用或補償性措施的惠益通過約定的某種形式，轉移到因資源環境開發利用或保護資源環境而自身利益受到損害的主體的過程[10]。

目前，國際上與中國生態補償涵義接近的有生態/環境服務付費（payment for environmental/ecological services）、生態/環境服務市場（Market for environmental/ecological services）和生態/環境服務補償（Compensation for environment/ecology ），其實質是由于土地使用者往往不能因為提供各種生態環境服務（包括水流調節、生物多樣性保護和碳蓄積等）而得到補償[11]，因此對提供這些服務缺乏積極性，通過對提供生態/環境服務的土地使用者支付費用，可以激勵保護生態環境的行為[12]，該措施還可以為貧困的土地所有者提供額外的收入來源，以改善他們的生計。上述概念中使用最廣泛的是生態/環境服務付費（payment for environmental/ecological services，PES）[11]。

國際上所說的“生態（環境）補償（Ecological/environmental compensation）”主要是指：通過改善被破壞地區的生態系統狀況或建立新的具有相當的生態系統功能或質量的棲息地，來補償由于經濟開發或經濟建設而導致的現有的生態系統功能或質量下降或破壞，保持生態系統的穩定性[13，14，15]。這與我國生態學意義的生態補償比較接近，國內除了“生態補償”，還存在“生態環境補償”、“生態效益補償”、“生態效益價值補償”、“生態經濟補償”等不同表達方式。李文華院士等對生態系統服務功能付費和生態效益補償兩個相關概念在內涵上存在的交叉和細微差別進行了比較，指出針對我國的情況，采用生態效益補償概念更為貼切[11，16]。

（三）協議保護機制 （Conservation Concession Mechanism，CCM）

協議保護機制（也稱特許保護）是指在平衡資源保護和經濟發展，通過引入社會力量保護自然資源的一種創新機制[17]。協議保護機制由國家政府和專業的保護機構（非政府機構包括研究機構、公司、社區、或是其他相關團體）在協議的基礎上建立起制度化合約關系；合約授予保護機構以保護生態為目的來管理國有土地的權利。在協議保護機制中，國家相關部門和當地的資源使用者同意保護自然生態系統，保護者或其他的投資者會按照預先協商的比例付給國家相關部門或是當地的資源使用者一定的費用。組成要素包括清晰描述保護活動的預期結果；支付給放棄使用資源的利益相關者的周期性償付；使用保護協議履行衡量標準來監測和查證保護協議的實施[18]。

協議保護機制可加強大面積生態豐富地區的保護從而減少政府的財政和管理的負擔，雖然他在多方面短期內無法決定對土地的長期利用規劃，但是極具發展潛力，可保護自然資源至少不被破壞，或者將國家自然保護區周邊的地區保護下來。此機制20世紀70年代在美國得到共識，現已發展到秘魯、圭亞那、哥倫比亞、墨西哥、危地馬拉、哥斯達黎加、新西蘭、喀麥隆、印尼等國。

（四）企業社會責任 （corporate social responsibility，CSR）

企業社會責任指企業公民要承擔對社會的責任，突出地強調利益相關者、特別是勞動者和環境保護者。

聯合國《全球契約（Global Compact）》中直接鼓勵和促進了“企業生產守則運動”的推行，它要求加入的企業自覺遵守涉及人權、勞工、環保、反腐敗等領域的九項原則。世界銀行定義CSR為，企業與關鍵利益相關者的關系、價值觀、遵紀守法以及尊重人、社區和環境有關的政策和實踐的集合，是企業為改善利益相關者的生活質量而貢獻于可持續發展的一種承諾。2003年世界經濟論壇認為，作為企業公民的社會責任包括四個方面：（1） 是好的公司治理和道德標準，主要包括遵守法律、現存規則以及國際標準，防范腐敗賄賂，包括道德行為準則問題，以及商業原則問題。（2） 是對人的責任，主要包括員工安全計劃，就業機會均等、反對歧視、薪酬公平等。（3） 是對環境的責任，主要包括維護環境質量，使用清潔能源，共同應對氣候變化和保護生物多樣性等。（4） 是對社會發展的廣義貢獻，主要指對社會和經濟福利的貢獻。環境政策包4個工具的內涵 （圖1）。

二、環境政策包工具的沿革

（一）環境影響評價的沿革

自20世紀60年代開始，環境保護成為世界各國關注的重點領域，項目環境影響評價逐漸成為各國環境保護工作中的重要組成部分[16]。1964年，在加拿大召開的國際環境質量評價會議上，首次提出了“環境影響評價”的概念[19]。1969年，美國《國家環境政策法》提出戰略環評（SEA）制度，指出“在對人類環境質量具有重大影響的每一項建議或立法建議報告和其他重大聯邦行動中，均應由負責官員提供關于該行動可能產生的環境影響說明”[16，18]。70年代中期，歐美一些國家開始把環評應用擴展到規劃層次；80年代初期，又將環評提高到政策層次；到80年代末，戰略環評開始得到世界范圍的廣泛接受。加拿大在1990年以《內閣指令》的形式，要求政府各部門在戰略層次考慮環境因素，進行嚴格的環評，并成立了專門的環境評價局[16]；歐盟各國實施戰略環評[20]的方式雖有不同，但都從不同程度上確定了戰略環評的地位。

我國的環評大致可以分為四個階段[21]：第一階段為準備階段（1972―1979年）。1972 年聯合國斯德哥爾摩環境會議之后，我國開始對“環評”制度進行探討和研究。1973年8月在北京召開的第一次環境保護會議拉開了環境保護的序幕。

第二階段為發展階段（1979―1986年），1979 年9月頒布了《環境保護法（試行） 》，首次把“環評”和基本建設項目實行“三同時”作為強制性的法律制度確定下來。我國的環評事業至此也進入穩定的發展階段。1981 年5 月頒布的《基本建設項目環境保護管理辦法》對“環評”的范圍、內容、程序以及管理等做了具體規定，建設項目的環境影響評價開始有章可循。1982年第二次全國環境保護會議，成立了國務院環境保護委員會，環境保護被列為國家重點工作，成立國家環保局對環境問題統籌規劃和管理，促進了環境影響評價的更快發展。

第三階段為完善階段（1986―1990年），在國家環保局及各個部門的共同努力和關注下，環保事業日漸被提高到工作的每一個環節中，環境保護也日益的深入人心。國家各部門不斷的修改、完善和頒布環境保護以及環境影響評價的相關法規條文，于1989年頒布了《中華人民共和國環境保護法（1989）》，把評價的范圍從原來的基本建設項目擴大到所有對環境有影響的建設項目，并對環評內容、程序、法律責任等作了修改和補充。

第四階段為提高階段（1990年至今），加強了國際間的交流與合作，吸取國際先進經驗與教訓，提高環境影響報告書的質量和作用，評價范圍從工業項目的污染為主向生態評價發展，從項目環評提升到規劃環評，把對環境的影響評估擴大到流域和區域范圍。2003年9月1日開始實施的《中華人民共和國環境影響評價法》中確定了戰略環評的地位。該法明確要求對土地利用規劃，區域、流域、海域開發規劃和10類專項規劃進行環境影響評價，這是對我國環境影響評價制度的重大完善。

（二）生態補償（PES）的歷史沿革

早在20世紀20年代，愛爾蘭就采取分期付款的方式對私有林進行補助，這是早期生態補償模型。直到20世紀80年代，生態補償才在世界各國受到廣泛關注，尤其是中美和南美地區已經有相關的EPS實踐，主要體現在土地利用特別補助、環境調整稅、水文環境服務付費、流域保護行為付費等生態補償方式。

我國生態補償的研究始于20世紀80年代對生態學意義上生態補償的探討和經濟學意義上生態補償的摸索（1992年以前）。1982年中國林業經濟研究會就已開始探討森林生態效益的形成問題，此后對森林生態效益補償的研究只散見于各種期刊和書籍中。1987年張誠謙最早提出生態補償的概念，到1989年中央政府才正式提出森林生態效益補償政策 [22]。聯合國環境與發展大會后，我國進入主動的基于環境損失賠償的理論探討階段（1992―1998年），1992年原林業部邀請10個部位到13個省林區考察調研，提出建立生態補償機制；1998 年7 月1 日重新修改的森林法明確規定“國家建立森林生態效益補償基金”[23，24]。隨著生態保護的加強、生態工程的實施以及保護和發展矛盾的加劇，生態補償涵義拓展到對生態環境保護者進行補償，進入理論和實踐相結合的階段（1998年至今），并成為國內社會各界的熱點問題。

從1998年以后，我國生態補償研究進入了理論和實踐相結合的階段，研究領域也從完善森林和礦區的生態補償，擴展到區域生態補償、流域生態補償、自然保護區生態補償、生態工程（退耕還林（草）、退田還湖、退牧還草）生態補償等各個領域。2001年開始試行森林生態效益補償資金的管理和使用[22]。2005年12月頒布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》和2006年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》等關系到中國未來環境與發展方向的綱領性文件都明確提出，要盡快建立生態補償機制。2007年8月24日，國家環保總局了《關于開展生態補償試點工作的指導意見》，一些地方，如浙江省率先進行了試驗示范，積極探索實踐經驗。流域生態補償的研究也被提上日程，首先出現在北京對上游河北地區的補償，從2006年開始北京每年將落實2 000萬元幫助河北治理密云水庫和官廳水庫上游的水環境治理，開啟了流域補償的新篇章。①

（三）協議保護機制的歷史沿革

協議保護機制原產自南美，稱為“特許保護”，20世紀70年代在美國首先實施。2001年秘魯政府將特許保護寫入新出臺的森林法，亞馬遜保護協會（ACA）成為秘魯政府授予特許保護權的第一家非政府組織，世界上第一個真正的“特許保護協議”保護了340 000平方公頃國有熱帶雨林和流域。2000年，保護國際（CI）就開始在秘魯和圭亞那的地方上做前期準備，制定可持續發展方案，做社區聯絡與調研，設立社區自愿保護基金來發展社區自己設計的保護計劃，以替代長期以來原木砍伐作為收入的主要來源。2002年，秘魯和圭亞那政府分別與保護國際（美國）簽訂了130 000 平方公頃和200 000 平方公頃森林的保護協議。2005年，全球環境研究所（GEI）將特許保護的項目引入中國四川。為使其更適合于中國的環境市場和社區發展的研究，引入“協議保護機制”的概念[17]，而且全球環境研究所對協議保護機制的試驗、示范和推廣工作取得了積極效果。

（四）企業社會責任（CSR）的歷史沿革

20世紀50― 70年代，企業的目標是自身的生存和利潤最大化。對于企業社會責任的正式研究是由Howard R1Bowen 在1953 年出版的《商人的社會責任》一書引起的。這本書開創了現代CSR 研究的先河[25]。60 年代主要集中在CSR 的定義的研究上。70 年代關注CSR 更加具體的內涵[26]，但研究的中心已轉到其他概念上，如企業社會責任響應（corporate social responsiveness） 和企業社會績效（corporate social performance ，CSP） [25]。1976年，經濟合作與發展組織（OECD）制定了《跨國公司行為準則》，這是迄今為止唯一由政府簽署并承諾執行的多邊、綜合性跨國公司行為準則。2000 年該準則重新修訂，更加強調了簽署國政府在促進和執行準則方面的責任。20世紀80―90年代，企業運作開始關注環境問題，興起于歐美發達國家企業社會責任運動，則包括環保、勞工和人權等方面的內容。20世紀90 年代至今，社會責任運動在全世界興起。90 年代初期，許多知名品牌公司相繼建立了自己的生產守則。1999年1月，在瑞士達沃斯世界經濟論壇上，安南提出了要求企業家履行企業社會責任的“全球協議”，并于2000年7月在聯合國總部正式啟動。到2000年，全球共有246個生產守則，其中除118個是跨國公司自己制定的外，其余均是由商會、多邊組織或者國際機構制定的“社會約束”性生產守則，主要分布于美、英、澳、加、德等國。

20世紀90年代，企業社會責任理論進入我國學術界視野后[26]，多數研究者對此持肯定態度，整個社會也呼喚企業對企業職工、消費者、資源環境、政府、公共設施及慈善事業承擔更大的社會責任。2002年，我國社會對企業社會責任的認識雖處于萌芽狀態（仲大軍），但社會內部已經產生了大量的企業社會責任的要求，只是對于如何履行企業社會責任和企業社會責任是什么還不是很清楚。因此，這一時期的許多外部理論都對中國產生了影響。2004年是我國討論企業社會責任十分活躍的一年，企業社會責任的內容被探討的越來越深入。2006年3月10日，國家電網公司了《國家電網公司2005社會責任報告》，這是我國企業的第一份企業社會責任報告。企業社會責任運動中，我國企業雖積極從事慈善活動，但對環境保護、勞工保障及權益方面認識不足[27，28]。

三、綜合環境管理的政策選擇與取向

基于我國環境現狀及環境管理提出的環境政策工具包，既包含了我國成熟解決環境問題的方法――環境影響評價，又包括正處于探索階段即將成為我國治理環境問題具體措施的生態補償、協議保護機制和企業社會責任。正如第2節所論述的，這三個機制在國外均有成功的案例，也證明了是適合于經濟和社會發展的，必將在今后成為世界解決環境問題的主流形式。依據中國社會、經濟和環境狀況，建立適合于我國的環境政策體系是必要的，在這個政策體系中，環境影響評價、生態補償、協議保護機制和企業社會責任是必不可少的，他們將貫穿于項目的前、中、后運作的各個環節。缺少任一個機制，項目都是不完善的，都存在著引發環境問題的隱患。環境政策工具包的形成，將構建綜合調控系統[29，30]（如圖2所示），有效地提高環境政策的綜合效率。綜合運用政策工具可以使政府、企業和公民積極合作，無論是在規范企業及個人環境行為上，還是在監督環境政策及法律的執行情況上，都會取得較好的效果。在環境政策的監督調控系統中，政府、企業、公民將是主體，他們不僅執行國家規定的環境政策，還監督環境政策的執行情況，總結分析經驗教訓，制定或修改相關的環境政策，使其更好的解決環境問題。

（一）政府制定環境政策的取向

盡管我國的環境法律法規逐步完善，但是大都是政策行為，對于當下多元經濟社會的企業、公民和非政府組織共同參與的生態環境保護活動，并沒有過多的進行環境行為的立法規范。本文政策工具的選擇從三方面考慮：一是政府出于國家和社會責任方面考慮，制定法律法規約束企業及公民的環境行為，屬政府行為；二是企業可以在國家法律的基礎上制定適合于本公司的企業社會責任標準，即企業行為；三是政府建立第三方協議保護環境的政策或指導意見，指導第三方（即非政府組織）與企業、公民合作保護環境的行為。制定環境政策的同時，也不能忽略經濟的發展，在市場機制的作用下，環境經濟政策顯得尤為重要，它能激勵公眾保護環境的意識。

人類的任何活動無可避免的都會對環境產生一定的影響，生存的環境改變了，資源減少了，會影響到賴以生存的社區居民，經濟利益的獲取不能以剝奪當地人的生存條件來獲取，因此在項目執行的過程中，需要就項目產生的影響提出解決措施，制定相應的代替生計，以保證當地社區的生產和生活。另外，由于上游河流、濕地、森林的保護，下游居民獲得了清潔的水源，使得上游居民喪失了因開發而取得的利益權利，那么下游居民就應該補償上游因此而損失的利益。這是生態補償的兩個方面，不但能從國家內部體現出來，也能在國家與國家間體現出來，最顯著的即是跨界流域的補償問題，也是幾年來國際間討論最多的問題。雖然沒有較多的成功經驗加以驗證，但在個別的成功案例中證明，生態補償對于保護環境也是行之有效的。因此，我國的環境政策選擇中，生態補償也應作為關鍵政策提出，列入每一項工作的日程中，就像環境影響評價一樣。

項目在剛剛計劃時就應遵循四大步驟：第一步，環境規劃是必不可少的；第二步，環境影響評價，無論大小項目都應該在做了環評后才能開工；第三步，提出生態補償機制（或企業社會責任），實施方法等；第四步，在生態補償機制的基礎上，引入協議保護機制，在涉及到政府、企業和社區的項目中，引入非政府組織（NGO）參與管理和協調，以彌補政府、企業的精力不足和專業知識的不足。在經濟快速增長的今天，經濟的發展必然帶來了環境問題以及資源的匱乏。據統計，2007年，我國國內生產總值年均實際增長9.8%，大大高于同期世界經濟年平均增長3.0%的速度，這樣大的增長給環境帶來的壓力就更大了，另據2007年環境狀況公報顯示，地表水污染形勢依然嚴峻，七大水系總體為中度污染，近岸海域總體為輕度污染。①這不僅體現在國內生態環境變化上，也能在國外生態環境的變化上顯現，例如頻發的自然災害現象。因此，企業在投資過程中應該注重環境保護，以保護中開發、開發中保護為原則，達到資源與環境的可持續利用，造福后代。

（二）協議保護機制的選擇

協議保護機制（又稱特許保護）是一種保護費用由第三方付給政府和當地社區，用以支付由其所保護的森林或海洋產生的生態環境效益。這是一種直接補償方式[31]，在資金的使用、應對復雜的權屬關系和組織形式方面（如土地權屬模糊），優于綜合保護與發展項目（ICDP）等非直接補償方式。從傳統的經濟學上來說，自然資源及環境保護應由政府負責，但事實上，由于資源與環境的外部效益及融資機制以及國際經驗教訓，在我國采取協議保護機制來管理和保護國有土地、資源是可行的。這屬于一種經濟激勵措施，以提高當地社區居民的生活水平為主要措施，促使社區居民不對保護區內及周邊的森林、水資源和生態環境產生極大的破壞，間接的保護脆弱的生態系統。

協議保護機制能為各地資源所有者增加保護動力，可依照保護成效，每年或定期支付補償金來實現的。它不但可以保護不便于建立保護區的土地，例如私有土地或土著人的土地，還可以提供一個以保護為目的的真正的市場機制，保護當地的生物多樣性或特定的動植物，推動社會力量參與保護，擴大保護面積，激勵當地社區參與保護，提高保護的有效性，探索出新的生態補償方式[17]。因此，在實施協議保護機制中，應考慮建立起一套激勵的稅收和金融政策，制定相應的實施細則和指南，加強管理和控制，以鼓勵和倡導私有企業的社會責任感，樹立對環境友好的良好企業公民形象。

這是一種新型的保護環境的方式，在我國已經有2―3家NGO在做此機制的研究與示范。目前所知的兩家NGO為全球環境研究所和大自然保護協會，均在四川省設立相關項目，但是所應用的方法不同，也都相應的取得了一定的成效。這證明了這種機制在我國是可行的，并能達到了相應的目的。希望能把此機制作為一條款加進自然保護區法中，使將來的工作有法可依、成效顯著。

（三）企業社會責任的選擇

政府政策中不但要有法律法規的約束，還要有激勵政策，例如鼓勵企業承擔社會責任及環境責任。近年來，隨著國際企業社會責任運動的發展，我國也積極投入到企業社會責任運動中，無論在國際的壓力下，還是企業自身發展的需要，都要求我們把企業社會責任作為一項必不可少的環境政策。無論何時，企業在使用自然資源和社會資源時，都應該注意到其使用方式對環境產生的影響，積極采取應對措施解決或緩解其影響范圍。這也是我們把企業社會責任選入環境政策工具包中的主因。建立企業社會責任規范，可以有效地約束企業過分強調利潤目標、片面追求經濟效益，而忽視甚至漠視所應承擔的社會責任和環境責任，進而出現無視環保、浪費資源、污染環境的現象。同時，建立一系列的企業社會責任的監督機制、評價機制及獎懲機制等（如圖3所示），促進企業關注自身的發展產生的環境問題，從而形成一種可持續的環境管理機制。

環境政策工具對企業環境改善有不同的激勵程度，導致在開放經濟的影響下，處于不同環境管理體制的企業競爭的優勢不一。國際上，我國企業的環境競爭力明顯落后于發達國家[32]，因此，要以環境保護和改善為目標制定環境政策。而環境政策工具包里的4個工具完全符合這項要求，是最利于我國企業發展及參與國際競爭的環境政策。不僅要推動企業建立社會責任和環境責任的管理部門，還要鼓勵企業建立內部環境審計管理制度，加強企業對環境的關注度以及管理工作。

四、小結

為保證長遠利益，切實保護生態環境，必須整合企業社會責任、環境影響評價、生態補償機制、協議保護機制等已有的工具形成整體政策工具包，并把這些政策工具傳遞到國家政策層面上以及區域協議中，推動跨國企業的投資和金融部門的信貸，采用環境政策工具來規范其海內外的環境行為，促進其良性循環與發展。

1.跨國企業必須遵守國際環境保護公約和標準，并把我國的相關環境法律延伸到境外商業投資中，熟悉相關的國際協議和協定。同時，促使我國相關政府部門制定出政策工具包的概念以及相關規定，并積極與其他國家和組織開展雙邊會談，以保證可持續發展及和諧社會的建設。

2.通過影響立法來指導我國海內外商業活動，在企業經濟上繼續有利可圖的同時，確保項目建設注重環境保護和當地社區發展，維護區域生態平衡。同時，推動東道國也建立相應的法律法規，共同約束海外企業投資過程中的環境行為和社會活動。最終，升級為多邊的區域協議，指導國家所有的外國投資。

3.推動戰略的長期發展，結合我國民間社會團體，有效改善環境和促進社會發展。在企業“走出去”的同時，中國的民間團體也跟著“走出去”，為我國企業在海外投資中的環境行為提供技術指導，居間調節社區與企業、政府間的關系，不僅使中國企業在政策層面上得到當地政府的信任，也使其在民間社會層面上得到認可和支持。

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The environment policy tool choice under the restriction of the resources － environment in our country

TAO Wen-hui 1,KONG Ling-hong 2,ZHI Ying-biao 3,Emmy Komada 2

（1.Inner Mongolia Eerduosi vocation college,Eerduosi 017000,China;2.Global environment institute,Beijing 100062,China;

3.Life science college,Anhui university,Hefei 230039,China）