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當前蘇北農村面臨的面源性環境問題來自于農業生產和農民生活兩大領域。其中在環境問題類型上既有環境污染問題,也有資源破壞和生態失衡問題,而且上述問題相互交織、因果相連,因而難以對上述問題進行單獨處理,必須在分析上述問題產生的深層次根源的基礎上,對其進行綜合性的治理對策設計。具體而言,就是要在具體分析蘇北農村面源性環境問題成因的基礎上,對蘇北地區面源性環境問題的解決予以針對性的法律制度設計,以便為蘇北農村面源性環境問題的解決提供系統有效的法律制度保障。
一、蘇北農村面源性環境問題的成因分析
蘇北農村面源性環境問題的產生主要有以下三個方面的原因:
農民環境保護知識的缺失。蘇北農村面源性環境問題的產生與蘇北農民基本環境保護知識的缺失有密切關系。具體來說,在農業生產領域中,由于大量受農藥、化肥廣告的宣傳影響,農民對上述物質的過量施用給農村環境造成的危害并不知曉,直接導致給農村環境造成危害。同樣的,對于農膜在農業領域的推廣,農民也只是獲取了農膜使用的正面信息,而對于殘留農膜給農業生產以及農村環境的危害卻一無所知。此外,對于農業生產中土地的過度使用以及開展單一化農業種植等容易引發農村資源退化、生態失衡的問題農民也缺乏充分的環境認知,更不要說農民對其生活中所產生的污水、廢氣、垃圾等物品以及捕捉鳥類、青蛙等農村生物的行為予以環保高度的認知和處理了。由此可見,由于目前蘇北農民環境知識缺失,農民不僅無法有意識的采取措施來減少其生產、生活給農村環境帶來的面源性危害,反而是無意識地從事了大量的環境污染和破壞行為,這是蘇北農村面源性環境問題日益嚴重的重要原因之一。
工業技術及產品向農村領域的滲透。大量非環保型工業技術以及工業產品在農業生產和農民生活領域被廣泛使用,加劇了農業生產和農民生活對農村環境的破壞程度,使農村面源性環境問題更加嚴重。具體而言,在農業生產領域,農業機械化的使用不僅污染了農村環境,還加劇了農民對農村資源的開發和使用力度,這種超常規的開發模式超過了農村資源的自然更新速度,對農村環境資源的自我修復帶來了挑戰。此外,由于大量的工業產品,如農藥、化肥、農膜等的使用,也導致大量難以降解或有毒有害的農業廢物進入農村土地、水、大氣等環境要素,在對上述環境要素污染的同時進而威脅到農民的身體健康和農村的生態平衡。而在農民生活領域,隨著石化燃料、洗滌用品、電子產品以及現代化交通工具在農民生活中的大量使用,也使農民生活領域產生了前所未有的廢棄物質和能量,并給農村環境帶來嚴重的污染危害。由此可見,工業技術和工業產品在給農村居民的生產生活帶來便利的同時,也放大了農業生產和農民生活給農村環境帶來的破壞效果,加劇了農村面源性環境問題的嚴重程度。
環境問題外部性以及農村環境資源公共性的影響。所謂環境問題的外部性,是指經濟主體通過生產經營活動使自己受益,但其生產經營過程給環境造成破壞的成本卻無法合理納入其自身的生產經營內部而由社會成員共同承擔的一種不公平情況。受環境外部性的影響,經濟主體很難主動承擔已經外化了的環境成本,因而不會主動采取措施來防止自身的生產活動給外部環境造成的危害,而這一問題在農村地區也同樣存在。作為有限理性的經濟人,農民目的也是為了追求利益最大化,其不會主動把農村環境問題的成本納入到自己的生產和生活領域之中,當然也不會主動采取措施來減少自身生產、生活對農村環境的破壞。此外,與環境問題外部性相關的另一個概念則是環境資源的公共性。在農村,除了土地資源通過家庭聯產承包制度歸屬到具體的家庭之外,其他的農村環境資源還無法像具體的私有財產那樣可以,而這些沒有歸屬的公共資源則在實質上就淪為無主資源,農民在農業生產和生活過程中就只注重對這種共有資源的無節制使用,而從不考慮對共有資源進行有意識的養護,使農村環境資源急劇退化,進一步加重了農村環境資源問題的嚴重程度,從而導致“共有地的悲劇”在農村地區的出現。由此可見,農村環境問題的外部性以及農村環境資源的公共性是農民忽視環境保護而不愿意在環境保護方面投資的重要經濟原因,如果該原因不能消除,即使農民的環境保護知識得到了充實,即使沒有工業技術及產品的大規模涌入,蘇北農村的面源性環境問題也難以得到徹底消除。
二、蘇北農村面源性環境問題的法律治理
由于傳統的點源性環境問題的防治制度無法適應面源性環境問題的防治要求,因此,要解決蘇北農村面臨的面源性環境問題,就要對蘇北農村面源性環境問題的防治予以創新性的制度設計。
建立農民環境教育制度。針對蘇北農民環境知識缺失的現狀,要把對農民的環境知識普及工作放在頭等重要的地位,以保證農民都能得到及時、充分的環境知識和環境信息,使農民了解自身生產、生活和環境之間的關系,并使他們知曉不正確的農業生產和生活方式對環境造成的危害以及造成的環境危害對農業生產以及自身生活所帶來的不利影響,以期杜絕農民無意識破壞環境的行為。在此基礎上,還要逐步開展對農民環境保護技能的培訓,增強農民的環境保護意識,引導農民走建設生態友好型、資源節約型農村之路,使農民實現從無意識的破壞環境到有意識的保護和改善環境的質的轉變。此外,在豐富農民環境保護知識的同時,還應從法律教育層面逐步培養農民的環境權利和責任意識,使農民明白保護環境既是他們的權利,也是他們的義務,使農民能夠積極主動地參與到農村環境保護工作中來,從而發揮農民自身的監督和保護作用。
建立工業技術及產品的源頭控制制度。由于工業技術以及工業產品對農村的滲透加劇了農業生產和農民生活對農村環境的影響,因此在當前對農業生產以及農民生活領域中具體的環境問題源頭進行查明和控制還存在困難的情況下,對輸入農村的工業技術以及工業產品予以源頭控制則不失為解決蘇北農村面源性環境問題的最佳選擇。為此,我們可以建立工業技術及產品的源頭控制制度,通過該制度對輸入農村的工業技術和工業產品予以系統甄別、分級管理、嚴格控制。具體而言,我們可以根據工業技術及產品對農村環境的影響不同,把輸入農村的工業技術和產品分為綠、黃、紅三類加以調控。首先,對于對農村環境保護有利的技術和產品,如節能燈、環保紙等,可以把它們歸為綠色,對此類產品則要通過建立財政補貼制度,引導其在農業生產和農民生活領域的推廣使用。其次,對于使用得當就不會對農村環境造成破壞的工業技術和產品,如農藥、化肥、洗滌劑等,可以把它們納入黃色類型,對此類技術或產品則要強調對其使用的監督管理和應用指導,以保證農民在獲取該工業技術和產品效能的同時不致危害環境。而對于一旦使用就會給農村環境帶來危害的產品,如劣質的塑料、不可降解材料以及高毒、高殘留農藥,則應納入紅色類型,對其在農村地區的使用要嚴格控制,并通過逐步改變農業生產和農民生活方式或開發替代性環保產品以徹底停止該產品在農村地區的使用。通過對工業技術及產品的源頭控制,既可以在促進環保技術和產品在農村地區的推廣,又能有效控制有害于農村環境的技術和產品在農村地區的擴散,從而大大降低農村面源性環境問題的產生風險。
建立農村環境保護的經濟引導制度。由于環境問題的外部性和環境資源的公共性是農村面源性環境問題產生的主要原因,因此解決農村面源性環境問題的最好舉措便是通過制度設計來實現環境問題外部成本的內部化以及環境資源的歸屬化,但這一設計思路在面源性環境問題的防治領域卻存在現實障礙。具體而言,由于面源性環境問題的產生源無法查明和確定,因而目前點源性環境問題所適用的排污收費制度、責任追究制度無法對面源性環境問題適用,因而也無法實現面源性環境問題外部成本的內部化。此外,目前除了農村土地,其他的農村資源也難以實現歸屬化,以致我國現有的資源權屬和使用制度在農村面源性環境問題的防治上也難以發揮作用。由此可見,我國現有的環境保護制度無法應對面源性環境問題解決需求。要滿足蘇北農村面源性環境問題的防治要求,就必須建立環境保護的經濟引導制度,充分發揮政府財政支持和市場機制引導的作用,通過政府鼓勵以及市場引導來消除環境問題外部性以及環境資源公共性的不利影響。具體而言,這一制度的建立需要通過以下兩個方面的制度設計來完成:
首先,在農民生活領域,要建立國家環保資金投入機制,以保障國家對農村環保工作的財政支持。要保障農村環境基礎設施建設的資金投入,通過制度建設確保政府在農村環境保護基本建設的投入,完善農村的環保設施,這對減少和消除來自于農民生活領域的環境問題至關重要。要通過經濟刺激引導農民采用健康、環保的生活方式,對農民在日常生活中使用節能、減排的生活用品的行為或者健康環保的生活方式的情形,予以經濟上的支持。
關鍵詞:西部農村;集鎮;環境問題;生態文明
中圖分類號:C912.82 文獻標識碼:A 文章編號:1009—9107(2012)05—0126—05
前言
21世紀是生態文明的世紀。我國東部發達地區在經濟發展過程中雖然加快了城鎮化進程,但造成了嚴重的環境污染和生態破壞。西部地區經濟發展相對滯后,在國家相關政策的引導下,工業化和城鎮化的步伐也進一步加大,但西部地區屬于生態環境脆弱地區,同時西部地區生態環境的變化又影響著中東部地區,陜西屬于“中國的西部,西部的東部”,地理位置相當重要。在城鎮化的過程中,陜西廣大農村集鎮備受關注,是將要城鎮化的載體,而農村集鎮環境問題是城鎮化過程中的一個重點和難點問題。
2011年9月至11月間,我們綠色集鎮課題組對陜西200多個農村集鎮進行了抽樣調查,調查的對象主要是集鎮所在鄉鎮的鄉鎮長和書記,發放問卷200份,收回190份,有效問卷182份。發現集鎮生活環境問題比較嚴重,集鎮環境整治也存在一定的障礙。
一、陜西農村地區集鎮類型
通過對陜西關中楊凌區、武功縣、扶風縣、岐山縣、寶雞陳倉區、眉縣、禮泉縣、鳳翔縣、淳化縣等區域或縣域集鎮實地抽樣調查,發現集鎮類型各種各樣,都有各自的特色。
(一)鄉鎮政府所在地集鎮
關中地區很大比例的集鎮都屬于這種類型,同時這種集鎮往往依托當地比較大的自然村而形成。鄉鎮政府位于集鎮之中,集鎮街道有商業中心、生產要素中心、農副產品加工、科教文衛等主要功能區。大都留有很多傳統的集市貿易日,為了周邊農村居民趕集和交易的方便及流動商販的經營方便,臨近集鎮的集日或集期都是相互錯開的。如岐山的益店鎮是雙日集,而臨近的棗林鎮是單日集;鳳翔的虢王鎮是雙日集,而彪角鎮是單日集;有的集鎮是1、4、7集,有的是2、5、8集等這樣相互錯開。
(二)具有集市貿易的自然村集鎮
這種集鎮是在農村比較大的自然村的自然貿易和自然演進過稱中形成的。因其具有一定的農村腹地條件,有利的交通位置,通過定期的集市和商品交換,方便周圍村民的生產和生活要求,逐步發展并建立了一些經常性的商業服務設施,如商鋪、金融、郵電、通訊、科教、文衛等,在此基礎上發展而成。如楊凌區原大寨鄉(現為大寨鎮)的寨東村,武功縣的大莊村引申了公路集鎮等。
(三)撤鄉并鎮后原鄉集鎮
20世紀以來隨著“責任政府、服務政府、效率政府、廉潔政府”以及“減輕農民負擔”為價值取向的政府行政管理體制改革,基層鄉鎮行政區劃調整成為我國行政區劃格局變化中的一個亮點。撤鄉并鎮和鄉鎮合并就是其中之一。撤鄉并鎮和鄉鎮合并后,由幾個鄉鎮政府合為一個政府,在原鄉鎮之一設點辦公,原來的鄉或鎮沒有了一級地方政府,但原有的集鎮街道功能仍然運行,特別是商業網點和集市貿易并沒有中斷。如岐山縣的雍川鎮是由原來的馬家鄉和麥禾營鄉合并而來,鎮政府設在麥禾營鄉,而以前的馬家鄉的集鎮街道功能還存在。
(四)鄉鎮政府遷出后原有的集鎮
這類集鎮和前一種集鎮有些類似,但不完全一樣。即有的鄉鎮按照新的要求和計劃進行規劃,將鄉鎮政府及相關機構搬離原地址,形成新的鄉鎮政府駐地,這些新的鄉鎮政府駐地,有的形成了新的集鎮格局,有的沒有形成新的集鎮格局,但由于人們的習慣及古老的風俗文化傳統,舊的集鎮格局依然存在,原有功能也并沒有失去,并且在集鎮上形成的古老習俗及傳統的節日仍然存在。如扶風的絳帳舊的集鎮每年的春分仍然過古會(集市)、唱大戲等。
(五)交通要道自發形成的集鎮
在新農村建設及城市郊區發展過程中由于道路交通條件的改善,陜西農村基本上很多村莊都修建了通村馬路,有的村莊在重要的國道和省道周圍,利用有利的地理位置優勢發展了交通要道集鎮,還有一些老的傳統的街道集鎮由于瀕臨一些交通要道,也拓展了道路集鎮。這些集鎮各種店鋪林立,生產生活資料齊全,不僅服務了過往車輛行人,也是當地農村居民生產資料、生活資料的集散地。如武功縣的大莊鎮就引申了公路街道,武功縣的南莊村在毗鄰交通要道也成立了集鎮式道路街道。
(六)以車站、工礦企業為依托的集鎮
有的工礦企業周圍雖然沒有一級地方政府,但由于工人和周圍農村居民的日常生產生活需要,慢慢形成了一定的集市貿易市場,在此基礎上形成了一定規模的集鎮。如扶風縣的絳帳集鎮。這些集鎮的主要特點是集市集期結構和功能不明顯,平日人口流動不是很大,基本上天天是集市,這些集鎮基本接近小城鎮的規模和功能。
二、陜西農村集鎮環境存在的
主要問題
(一)集鎮環境差,基本的公共環保設施不完善甚至缺位
目前,陜西大部分集鎮建設尚未擺脫自然演進的模式。經調研,在182個集鎮中只有22%的集鎮有環保的基本設施,31.3%的集鎮沒有環保基本設施,46.7%的環保基本設施正在建設中。環保設施不完善的集鎮主要集中在撤鄉并鎮后原鄉集鎮和鄉鎮政府遷出后的集鎮。這個數據說明陜西農村集鎮環保基本設施普及率較低。從供排水設施和衛生廁所這兩大最基本的和人們日常生活密切相關的公共設施來看,被調研的集鎮中86.1%的集鎮有供水設施,僅59.6%的集鎮有排水設施,這說明還有很大比例的集鎮沒有供水設施,排水設施也只占一半多。因此不難想象為什么農村集鎮污水污染是最嚴重的環境問題之一,特別是雨季雨污合流,排放到自然水體,甚至影響飲用水水源。從衛生廁所來看,調查的個案樣本中,沒有普及衛生廁所的集鎮比例高達70.17%,說明大部分集鎮還未普及衛生廁所。在調研過程中,我們發現有的集鎮只有一個所謂的“公共廁所”,而且還是某個單位的。集鎮到處是生活垃圾,特別是集市日,集鎮人口較多而且流動量大,物質較多的情況下,集市日的午后整個集鎮基本被各種生活垃圾所覆蓋。
(二)管理不到位,條塊分割,隨意性大
陜西集鎮空間分布差異較大,關中、陜北和陜南也有明顯的區別。以關中為例,有的地區集鎮分布密集,有的地區集鎮分布稀疏。在平原地帶集鎮密度較大,如扶風縣、武功縣、岐山縣等,而在一些山區縣城如淳化縣、旬邑縣則密度較小。雖然各集鎮均設置了村鎮建設管理站,但人員少,專業人員缺乏,加之管理法規不完善,建設管理人員沒有明確的管理點。在我們調研的集鎮中89.5%的集鎮沒有設立獨立的環境保護機構,工作人員嚴重不足,環境監測和環境監理工作基本處于空白狀態,環保部門缺乏最起碼的管理經費。這個問題主要集中在具有集市貿易的自然村集鎮和交通要道自發形成的集鎮。據調查,農村集鎮環保部門的相當一部分經費,包括工資,要靠征收的排污費來解決。排污費不能用于治理污染,環保政策的實施必然受到影響,更為嚴重的是,環保部門既然要依靠排污費維持生計,在污染企業面前必然失去權威性。12]另外,管理體制條塊分割,目前小集鎮管理體制設有社區居委會,居委會只管人不管建設;村委會管農業和農民,也不管集鎮建設。集鎮的環境衛生、市場管理由鎮(街道)、市相關部門負責。人為地分割小集鎮的管理權限,阻礙了集鎮整體建設發展。
因此,造成管理隨意性大,集鎮面貌臟、亂、差,出現“農村當城建,城鎮建得像農村”的現象,失去了集鎮原有的特色風貌和傳統文化特色。
(三)建設盲目性大,跟風現象嚴重,忽視挖掘集鎮自身傳統文化的吸引力
在調研的集鎮中有發展規劃的占到了69.1%,正在制定規劃的占22.7%,沒有規劃的占8.3%。說明規劃在集鎮建設中有所加強,有規劃和正在制定規劃的占了絕大多數。但規劃的合理性、連續性和穩定性還需進一步加強。很多集鎮由于資金和思想意識等問題的限制,認為搞建設就是修馬路、蓋樓房、建廣場。建設整體性、系統性和連續性差,多為重視面子工程,互相跟風,造成了“千鎮一面”的現象,集鎮原有的特色建筑風貌和傳統文化面臨萎縮和滅失的危險。“朝建夕改”、“半拉子工程”、“外表光鮮里邊粗糙”等現象較多,不僅占用了有限的耕地資源,還造成了大量土地的閑置浪費。這種狀況在沒有較大的天氣和自然變化的情況下,不會發生很大的問題,但一旦有洪水、地震等較大的自然災害發生時,造成的后果非常嚴重。這個問題主要集中在鄉鎮政府集鎮和一些重要的地區重點建設的集鎮。
另外,集鎮公共文化設施缺乏,文化氛圍較差。在調研中約84.4%的集鎮設有文化站或文化館,但作用都基本沒有發揮出來。52.3%的集鎮沒有圖書館,占了大部分比例,影劇院和體育場館等公共設施的建設相對滯后。60.4%的集鎮沒有進行社區建設,86.3%的集鎮沒有設立高中。這些重要的發展指標都相對滯后,導致了集鎮文化娛樂活動相當匱乏,另一方面卻滋生了一些不健康的娛樂活動。縣城管轄下的集鎮,雖然離縣城的空間距離不是很遠,但一到晚上,集鎮和縣城形成了很明顯的對比,縣城是各種娛樂文化活動應有盡有,與大中城市基本沒有什么區別,而一般普通集鎮街道基本上都很冷清,只有極個別店鋪和行業在招攬生意,大大阻礙了城鎮化的進程和集鎮自身的繁榮和發展。
(四)道路集鎮發展空間受限,環境隱患大
絕大多數集鎮和主要交通干道有著千絲萬縷的聯系,特別是國道和省道。主要有以下幾種:(1)集鎮設在道路的十字路口,如扶風段家鎮、武功蘇坊鎮。這種集鎮不僅不好規劃,難以管理,安全隱患也相當嚴重,過往車輛多,行人和車輛都在十字路口穿梭,在交通壓力增大和設施缺乏的情況下形成嚴重的安全隱患和環境隱患;(2)公路從集鎮一側通過,如岐山縣的益店鎮、寶雞陳倉區的陽平鎮。這種集鎮相對比較科學,既照顧到集鎮的商業中心功能,臨近有主要的交通干線,人員和貨物運送方便,又對集鎮的進一步發展和規劃留足發展空間。(3)集鎮純粹在交通要道上成立和發展,如武功的南莊、大莊街道集鎮,鳳翔縣的橫水鎮,西寶中線、北線橫穿集鎮,有的甚至綿延幾公里,這種集鎮純粹是道路集鎮,利用公路交通便利、場地寬敞且無償使用的條件,發展地方生產,形成獨特的公路經濟,成為市場經濟建設中的一個亮點,是農村經濟的增長圈。但這種集鎮存在的最重要問題是公路產權遭到了嚴重的侵犯和損害,農民和商鋪店主出于自身生產、生活的需要,從遠離公路的地方遷出來,在公路兩側安家落戶。公路沿線住戶對公路也不愛護,住在公路邊,隨意往公路上倒垃圾、潑污水,公路成了事實上的垃圾消化場。至于在公路上碾壓煤渣,在路肩、邊坡和水溝里倒土種菜,占用公路堆物放料、打場曬草等比比皆是。公共衛生設施簡陋粗糙甚至根本不考慮垃圾消化、處理、清掃等工作,致使公路兩側住房屋基高過路面,而下水道等嚴重不暢,積水無法排泄,路面變成河床水道。
三、集鎮環境治理的對策分析
(一)合理利用資金,完善集鎮公共設施建設
集鎮公共設施是集鎮住民和鎮域農民生產生活的必要條件和基本保障。近年來,隨著經濟的不斷發展和農民生活水平的提高,集鎮公共設施也在不斷的建設和完善。當前,在集鎮公共設施的建設中,主要采取以項目為支撐的方法在建設,這是新時期集鎮建設的當前形勢和發展方向,但在這個過程中出現了重復建設、資金濫用、違法截留、挪用和貪污賄賂等現象。因此當地政府和有關部門應該各自或聯合制定一些相應的規章制度,如公共設施項目申請規定、公共設施項目申請細則、公共設施項目實施細則、公共設施項目實施監督管理制度等,并將這些制度性文件進一步細化,加大宣傳力度,使相關利益方都能參與并相互監督實施和落實,用這樣的方法來規制監督有關資金的去向和使用情況。同時,應本著專款專用、合理布局、節約使用的原則,改善集鎮生產、生活環境,促進農村經濟和社會發展實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一。
(二)加強管理,設立集鎮專門環保機構
環境管理薄弱或缺位是大部分農村集鎮的共有問題。由于鄉鎮政府人員短缺,經濟建設和其他事務占去了大量的人力和財力。經調研,日常情況下的各項日常工作,鄉鎮政府會派出一人作為上級相應部門的聯絡員,如環保干事聯絡縣級環保局,而這些聯絡員很可能一人兼數職,另外環境管理經費短缺也是不爭的事實。因此集鎮環境整治一方面要加強管理,不管是那類集鎮,鄉鎮政府駐地集鎮或撤鄉后的辦事處,都應該設立專門的環保機構并增加管理人員,而且盡可能的使用相關環境專業的管理和技術人員,這樣對于集鎮環境問題的預防和整治才能起到關鍵性的作用。另一方面,在集鎮環境管理方面必須加大投入。經調研,鄉鎮政府機構經費短缺是事實,但鄉鎮政府的經費濫用、挪用也是事實。因此,對經費的來源應多渠道籌集,不能只依賴相關企業和政府部門,對相關的利益各方都應讓其支出相應的費用并選出代表商討經費的合理使用和形成相應的監督機制。只有增加環境管理專業人員和環境管理經費,并對其合理的利用和實施進行制度監督,才能更好的管理好集鎮環境。
(三)合理解決集鎮保留、植入與重建的關系
陜西農村許多集鎮都有悠久的歷史、濃厚的文化和民族傳統。近年來,由于城鎮化的安排、布局和新農村建設的發展,撤鄉并鎮、并村、集鎮搬遷、農村土地和村鎮整理及省委省政府出臺的一系列推進城鎮化的政策和舉措。導致集鎮保留、植入與重建的沖突加劇,許多農村集鎮處于一種盲目建設和無續發展的狀態。對集鎮的修建、重建、搬遷需持慎重的態度,各地應根據區域發展特色和集鎮本身的特色制定相應的政策、制度及措施。對一些歷史文化名鎮及有特殊傳統產業特色的集鎮以保全原貌為原則進行加固、修繕,傳承歷史文化特色,并給予制度保障。對于自然條件差,集鎮發展受限的集鎮,在集鎮搬遷的過程中一方面要注意原有集鎮的脆弱的生態環境的保護,另一方面更要重視新集鎮選址的環境影響評價及新建集鎮的合理規劃、集鎮建筑符合當地自然環境和氣候環境,同時要對集鎮住民及鎮域農民加強環境意識和環境道德的培養及環境法律法規的宣傳。
(四)科學合理改建、整理道路集鎮,消除各種隱患
關鍵詞:農村;環境連片整治;實證考察;理性分析;遼寧
中圖分類號:F320 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2013)10-0064-02
一、問題發現與解構的意義
近年來,中國農村環境問題日益突出。2008年中央為農村環境保護設立了專項資金,決定開展農村環境綜合整治。為了進一步提高農村環境治理成效,從2010年開始,國家以連片整治的方式,分階段選取示范省,集中資金進行農村區域環境治理。農村環境連片整治以解決區域性突出環境問題為目的,對地域空間上相對聚集在一起的多個村莊(受益人口原則上不低于2萬人)實施同步、集中整治。
2010年遼寧作為北部地區的代表成為第一批農村環境連片整治的示范省。2010—2012 年,國家和遼寧省預算投入21.25億元進行農村環境連片整治。整治以大伙房水庫及輸水工程周邊地區為重點,延伸到輸水工程供水及采水所涉及的地市,共包括撫順、本溪、沈陽、鞍山、遼陽、營口及盤錦7個城市。
農村環境連片整治在各地沒有基礎、無可遵循的成功模式、建設時間緊迫,是一項空前艱巨的環境建設工程。農村環境連片整治開展后,急需總結經驗,反饋問題。
二、遼寧農村環境連片整治中存在的問題——基于實證的發現
1.實證方法。調研組選取遼寧農村環境連片整治的村莊實地考察,并在此基礎上,對村民入戶問卷調查、對環保局、鄉鎮政府等管理者進行半結構性訪談,以及收集有關公共數據和記錄。(1)實地考察。以實地調研的方式對沈陽市遼中縣六間房鎮、楊士崗鎮,盤錦市胡家鎮,撫順市上馬鄉、后安鎮,本溪市桓仁縣北甸子鄉,營口市大石橋湯池鎮等進行實地的考察。(2)問卷調查。以問卷的形式對村莊連片治理情況及農民環境保護意識進行考察。先后發放問卷200份,收回有效問卷132份。(3)半結構性訪談。訪談35名當地環保人員、基層鄉鎮負責人員、村組織成員。
2.基層管理者視角農村環境連片整治中存在的問題。調研表明,基層管理者普遍認為遼寧農村環境連片整治選取特大飲用水水源地周邊農村進行連片整治示范,對于流域污染治理和農村污染減排具有重要意義。整治的過程做到規范化。調查的村莊均對示范項目資金的使用進行了規范和監督,建立了農村環境整治目標責任制。對于日常保潔機制,受訪村莊均建立了日常保潔機制,分別采取外包保潔公司或內包村民的方式,基本建立了治管結合機制。調研表明,大量中央和地方財政資金投入到農村生活垃圾治理設施、畜禽糞便污染治理設施、生活污水治理設施、重點水源保護設施的建設。
調研中也反饋出一些實際問題。對于部門之間的協調,83%的受訪環保人員認為財政部門審批手續周期長,影響環保部門項目建設;40%的基層鄉鎮人員認為項目建設過程中缺乏基層政府有效參與機制。對于環保資金的投入,30%的受訪者反映資金有時不能及時到位;幾乎全部受訪者都認為縣、鄉、村各級財力有限,連片整治項目運行和維護資金缺乏,后續管理和運營負擔過重。針對治理技術,57 %的受訪者反映水污染治理技術趨于雷同、缺乏有效的適合北方特點的技術支持。對于基層環保管理情況,85 %受訪者反映基層環保工作壓力大,往往身兼數職,鄉鎮政府專門環保人員短缺。
通過對基層管理者的訪談,調研小組發現,從基層管理者視角,遼寧農村環境連片整治中在政府部門間的配合、環保資金、治理技術以及農村環保人力資源上存在尚需解決的問題。在鄉鎮基層環保部門能力普遍較弱和后續維護資金短缺的情況下,農村環境連片整治工作能否從項目短期管理轉向日常長效管理,還有待進一步探索。
3.村民視角農村環境連片整治中存在的問題。針對環境連片整治設施建設、連片整治效果感知、連片整治政策實施認知三方面,調研組對村民進行了入戶訪談和問卷調查。調研顯示:
在連片整治環境設施建設上,村民普遍反映在垃圾處理、牲畜糞便處理上設施建設明顯,97%的村民反饋本村有專門的垃圾處理設施;39%的村民反饋村莊有戶用沼氣池;48%的村民反饋村莊實現牲畜糞便有機肥加工利用;17%的村民反饋村莊實現有機生態農業。在農村生活污水治理設施建設上,盡管大部分村民都承認村莊修建了排水溝,但仍有66%的村民認為村莊缺乏專門的生活污水治理措施。
在連片整治效果感知上,74%的村民認為村莊治理后環境有明顯變好;35%的村民對村莊污染治理效果滿意,48%的村民對村莊治理效果基本滿意;83%的村民認為污染治理設施輕微存在利用低的現象;22%的村民認為村委會還缺乏專門負責人員;在影響農村環境整治效果的主要原因上,30%的村民認為農民舊的生活習慣不好,47%的村民認為資金投入不足;33%的村民認為農村環境治理保持長期好的效果主要靠個人自覺、61%的村民認為農村環境治理保持長期好的效果主要靠村委會和政府的監督。
在連片整治政策實施認知上,45%的村民對農村環境連片整治相關政策不了解、53%的村民對農村環境連片整治相關政策有些了解;在獲知本村環境連片整治信息上,23%的村民通過村固定公告牌和媒體、20%村民通過村開會征求村民意見、22%村民通過村民交流、35%村民通過設施建成后;對當地領導治理態度,52%村民認為積極主動。
通過對村民的訪談,調研小組發現,從村民的視角,遼寧農村環境連片整治中在生活污水治理設施建設、管理行為、村民行為、政策宣傳上存在尚需解決的問題。
三、問題產生的深層解構——基于理性的分析
1.基層環境管理有效性的制約因素。農村環境保護具有公共性,成本較高,由政府提供充足的經費、人力資源與成熟的技術支持是農村環境連片整治的政策資源基礎。長期以來,農村環境保護工作難以深入開展,根本的制約因素就是農村環境治理的經費、人力資源與成熟的技術支持主要依賴于地方政府,而地方政府或者資源不足或者輕視農村環境治理。農村環境連片整治中,中央政府以協議的方式,明確中央與地方資金的配套比例、資金保障及人員保障,并制定技術指南,為農村環境連片整治的有效實現奠定了良好基礎。然而,農村環境監管對象量大面廣,基層環境管理監管能力相對薄弱的現象不能完全改變。在農村環境治理的經費上尤其是項目運行和維護資金供應上仍然是基層政府很大的經濟負擔。在技術資源上,適宜北方環境、廉價而有效的治理技術尤其是生活水污染治理技術開發也不能依靠基層環境部門解決。另一方面,農村環境管理的復雜特點極易造成權力重疊和權利真空。農村環境管理存在縱向和橫向的復雜分工,往往導致部門之間工作銜接不暢,整體效率降低。在農村環境連片整治中,財政部門資金審批遲滯影響環保部門的項目建設進度,環保部門項目建設監管缺位加重基層鄉鎮部門的后續管理負擔等,都表現為一種部門配合上的失力。
2.村民參與環境治理的制約因素。農村環境連片整治兼有管理和治理雙重含義。中國農村環境污染主體分散零落,農村環境整治不能單純依賴點線式的“政府—管理”模式,更需要村民與政府的合作。然而調查顯示目前村民與參與環境連片整治仍然呈被動狀態。
制約村民參與環境治理的因素首先來自于主觀因素。村民缺乏參與環境治理的主體意識。受傳統依附文化及政府機制慣性的影響,村民更多地關注個人經濟利益,淡薄政治、環境權益。鄉村缺乏維權氣氛、缺乏維護公共利益的精神。
制約村民參與環境治理的因素還來自于客觀因素。一些村莊仍然沿用傳統的命令式管理模式,沒有處理好環境與村民參與的關系,缺少與村民溝通。村民對環境信息的占有不均衡和不充分,村民的話語權不能充分有效地實現。
四、應對策略
1.創新農村環境治理模式。創新農村環境治理,需要改變傳統政府主導的自上而下的管理體制,建立“自上而下”和“自下而上”相結合的治理模式來連接政府管理機制和村民參與機制。一是協調聯動,加強政府部門間合力。橫向聯系是農村環境保護十分重要的關系網絡。平行部門之間應建立各部門聯動協調配合工作機制,相互溝通信息,主動配合,形成合力。二是培育鄉村環境文化,加強村民與政府間合力。環境文化在環境管理中的作用遠遠超過其他力量,對人們形成科學的價值觀念和管理理念能夠產生重要影響。
2.優化農村環境連片整治的資源結構。(1)地方政府財政責任的制度化與法制化。盡管在連片整治資金供給上,國家以協議的方式,明確了中央與地方資金的配套比例及資金保障措施,但是實踐中,仍然存在地方配套資金供給不足或遲滯的問題。解決的路徑是尋求政策的制度化和法制化。(2)鄉鎮環保組織的功能化。縣級及以下基層環保部門力量薄弱,應根據實際情況加強農村環境保護機構建設,在鄉鎮及行政村設置專門環保機構、配備專兼職監管員隊伍。在完善基層環保組織建設的同時,增強環保人員能力建設,提高環保人員的創新能力。(3)環境技術開發和推廣的多元化。農村環境連片整治重在采取有效的方式、途徑和技術措施,因此,應進一步研究適用于北方農村環境整治的技術和模式。農村環保技術的開發完全依靠地方基層力量存在很大困難,應在國家層面上建立科技支撐體系,組織環境科研機構和高校等專業人員對農村環保實用技術開發和推廣,確保集中連片村莊整治工作取得實效。
參考文獻:
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關鍵詞:農村環境治理;農民主體性;法制建設;組織嵌入
一、農民自覺:喚醒內在的主體意識
環境意識是人們對自身與環境之間關系的態度和認識,農民的環境意識體現了其對環境狀況的追求程度。近些年來,河南省糧食產量實現了持續穩定的增長,這其中雖然離不開農業科技的貢獻,但各類經營主體特別是分散經營的農戶為了提高農業產量,大幅增加化肥、農藥和地膜等生產資料的投入量,而對超量使用給農村生態環境帶來的破壞漠不關心,導致農村的生態系統形成斷層極難修復。以化肥使用為例,河南省的綜合利用率僅為33%左右,過量施用造成農田氮素通過徑流、淋溶和硝化等方式滲入地表水和地下水當中。另外,河南省農業部門的統計數據顯示,一些農村耕地中有機質平均含量不到1%,遠遠低于1.5%的全國平均水平,造成全省50%的耕地缺鉀、22%的耕地磷鉀俱缺。因此,廣大農民對農村環境治理保持的“肉食者謀之”的消極隔閡態度,導致對發生在自身的環境破壞行為不在意,對周圍存在的環境破壞行為不制止。梁漱溟先生認為:“農民自覺,鄉村自救,鄉村的事情才有辦法。所以我們說鄉村建設頂要緊的便是農民自覺。”因此,鑒于農民普遍文化水平不高的現狀,政府有關部門有必要通過通俗易懂的講授和清楚明了的案例進行環保宣傳,讓農民認識到農村環境保護的重要性,鼓勵農民按照低碳可循環方式進行生活和生產,并向農民傳授環保、綠色、簡易的垃圾處理知識,以充分調動農民參與農村環境治理的積極性,扭轉長期以來存在的自我主義傾向。眾所周知,河南省是名副其實的“天下糧倉”,2017年全省糧食產量為5973萬噸,但糧食豐收帶來了嚴峻的秸稈處理問題,因為草谷按照1:1.3的比例進行換算則產生的秸稈約為7765萬噸,如果隨意焚燒秸稈則不但會破壞土壤微生物結構和土壤表層團粒結構,影響農作物對土壤養分的充分吸收,應促使農民改變過去對秸稈“一燒了之”的不良習慣,積極發展秸稈制作飼料和秸稈栽培食用菌等項目,發揮農民在農村環境治理中的主體作用。
二、法制建設:確立農民的主體地位
長期以來,我國在農村環境治理方面的立法明顯滯后,直到2018年8月31日才正式頒布了《中華人民共和國土壤污染防治法》,而在農村清潔生產和農村污水治理等方面的立法至今仍處于空白狀態。因此,由于農村環境法律法規建設的薄弱性,阻滯了農村環境治理工作的規范化和制度化,抑制了農民主體性的發揮。河南省是一個水資源十分匱乏的省份,人均水資源占有量為455m3,僅為全國平均水平的18%,水資源量與人口數量和耕地保有量嚴重不匹配,如豫東、豫北平原地區是全省耕地最集中的區域,耕地面積占全省的52%,人口占全省的54%,但該地區水資源量不足全省的30%,因而河南省的水資源污染狀況著實讓人擔憂,由于缺乏法律制度的約束導致污水排放的長期放任,周口市的沙穎河近年來平均污水排入量為2.24億m3,占該河流全年總水量的十分之一,這不僅影響到農村生產用水的質量,還直接威脅到城市人口的用水安全。因此,當務之急是健全農村環境保護法律體系,確立農民在農村環境治理中的主體地位,在城鎮化發展背景下“資本下鄉”導致農村生態環境問題愈發顯得嚴峻,究其原因在于部分資本的真正意圖是為了套取國家資金和騙取優惠政策,因而經常以非可持續的資源掠奪模式來經營農業,農村生態環境的保護并沒納入其考慮范圍,因而建構長效化、常態化的污染防控機制,以應對農村環境治理中可能出現的各種異化問題至為關鍵。首先,保障農民的環境權。必須進一步完善基礎性立法中保障農民環境權的體系性和框架性規定,以消解當前法律條文內容的零散化和碎片化問題,確保農民的環境知情權、參與權和監督權,在農村環境治理的各個階段均能有效保障農民的主體地位;其次,健全司法救濟制度。“無救濟則無權利”,因而應在司法中完善農民環境權的救濟途徑。農村復雜的環境問題導致各種糾紛不斷出現,針對農民在環境訴訟中存在的取證困難、專業知識匱乏以及無力承擔訴訟費用等問題,應建立一套農村環境污染受害者法律援助制度,并由政府提供經費逐步建立起專門的、免費的農村法律援助機構,為進行環境訴訟的農民提供咨詢、和辯護服務。
三、發展經濟:夯實農民參與的基礎
落后的農村經濟發展現狀導致大量村民外流,而青壯年勞動力恰恰是農村環境治理的主體,因而實際上農民已成為農村環境治理的缺場者和失語者,農民的主體性地位無法顯現。據河南省政府新聞辦公室2018年7月25日的數據顯示,2018年上半年河南省新增農村轉移勞動力總量為44.92萬人,轉移就業勞動力總量高達2983.92萬人,在鄉村地區出現了嚴重的勞動力“萎縮”問題。同時,據河南省地方經濟社會調查隊的調查結果顯示,這些轉移勞動力大多為擁有一定知識和技能的青壯年,而留守在農村的勞動力則年齡明顯偏大,且從事第一產業的勞動力中女性人數占到總量的60%以上。因此,農村環境的有效治理首先需要壯大鄉村經濟,如果城鄉之間的經濟差距不斷拉大,農民連基本的生活都無法保障,則讓他們去關心農村環境保護問題不啻于異想天開。首先,完善農業生產基礎設施建設。由于河南省旱災較為頻繁,決定了農田水利建設在農業生產中具有特別重要的作用,因而需將農業生產基礎設施建設作為基本的公共產品納入政府預算當中,并確保高于政府財政經常性收入的增長幅度,以切實保障農民從事農業生產的安全性;其次,種植特色經濟作物。許昌市鄢陵縣成功打造出全國知名的“現代名優花木科技示范園區”,有效解決了當地農村勞動力的就業問題,因而河南省其它地區可以借鑒鄢陵縣的成功經驗,并結合當地的實際情況調整農業產業結構,種植瓜果蔬菜等經濟作物以促進農民增收;最后,發展鄉鎮企業。長期以來,河南省以發展第一產業為主,在鄉鎮企業就業的農民其工資性收入占總體收入的比例不高僅為40%左右,因而政府應加大對鄉鎮企業的扶持力度,鑒于河南省種植業和畜牧業分列農業結構中的第一、二位主體,因而可鼓勵鄉鎮企業大力發展食品加工業。
關鍵詞:政策目標;農村環境連片整治;實證考察
中圖分類號:C912.8 文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2013)07-0071-02
一、問題研究動因
(一)農村環境連片整治的政策背景
在城鄉一體化的大背景下,2008年我國改革農村環境治理方式,提出“以獎促治”政策。為了進一步提高農村環境治理成效,從2010年開始,以連片整治的方式,國家分階段選取示范省(區、市),集中資金進行農村區域環境治理。
農村環境連片整治,是農村環境管理的創新之舉。與以往農村環境治理相比,農村環境連片整治有強勁的政策支持。首先,政策目標明確。農村環境連片整治是以解決區域性突出環境問題為目的,對地域空間上相對聚集在一起的多個村莊(受益人口原則上不低于兩萬人)實施同步、集中整治。其次,資金投入來源有保障。在資金上,國家財政部和環保部以協議的方式,分別與各省政府簽訂了農村環境連片整治示范協議,明確中央與地方資金的配套比例及資金保障。農村環境連片整治政策的科學性與合理性為農村環境連片整治的實施提供了良好基礎。
(二)實踐的訴求
2010年遼寧作為北部地區的代表成為第一批農村環境連片整治的示范省,2010—2012年預計由中央撥款8.5億,地方政府按照1:1.5的比例配套,投入21.25億元,開展農村環境連片整治。農村環境連片整治開展后,急需總結環境管理經驗,反饋問題。對遼寧農村環境連片整治進行實證考察有助于總結經驗,在政策目標指導下,探索和創新農村環境連片整治工作的有效路徑。
二、遼寧農村環境連片整治的實證考察
(一)考察方法
以實地調研的方式對沈陽市遼中縣六間房鎮、楊士崗鎮,盤錦市胡家鎮,撫順市上馬鄉、后安鎮,本溪市桓仁縣北甸子鄉,營口市大石橋湯池鎮等進行實地考察。在此基礎上,以問卷的形式對村莊連片治理情況及農民環境保護意識進行考察。先后發放問卷200份,收回有效問卷132份。與此同時,收集有關公共數據和記錄,并對基層環保部門工作人員、基層鄉鎮環境管理人員進行半結構性訪談,了解農村環境連片整治情況。
(二)考察內容
1.示范區選取。根據國家關于示范區域選取的要求和原則,遼寧確定的示范區域為:以大伙房水庫及輸水工程周邊地區為重點,延伸到輸水工程供水及采水所涉及的地市,共包括撫順、本溪、沈陽、鞍山、遼陽、營口及盤錦7個城市,其中要優先解決大伙房水庫及輸水工程周邊地區的撫順和本溪(桓仁)地區的突出環境問題。
調研顯示,示范區選取具有合理性。撫順大伙房水庫,是遼寧省重要的飲用水水源地。每年將為撫順、沈陽、遼陽、鞍山、盤錦、營口、大連等七城市提供近20億立方米的水源,全省有近2 300萬人受益,其供水規模在全國乃至世界也處于前列,水質保護工作十分重要。雖然目前大伙房水庫水質保持二類水體標準,但水庫上游生態環境極為脆弱。遼寧農村環境連片整治選取特大飲用水水源地周邊農村進行連片整治示范,對于探索特大飲用水水源地保護、流域污染治理具有重要意義。
2.整治的過程。調研顯示了整治的過程做到了規范化。一是建立項目建設監管機制。遼寧省對示范項目資金的支持范圍、資金申報、預算下達和資金撥付等方面進行了規范,嚴禁截留、挪用。二是建立連片整治管理機制。遼寧省建立了農村環境整治目標責任制,省、市、縣、鎮(鄉)、村以及片區都簽訂責任狀,做到工作項目化、項目目標化、目標責任化。三是建立治管結合機制。基層組織基本建立了日常保潔機制。遼寧各地已初步探索出一套適合地區實際的農村環境連片治理的管理模式。
3.整治的效果。調研顯示,大量中央和地方財政資金投入到農村基礎設施建設上。生活垃圾治理基礎設施建設包括垃圾桶、垃圾發酵池、密閉式垃圾房、垃圾手推車輛、專用清運車輛、垃圾填埋處理場、垃圾中轉站等;畜禽糞便污染治理基礎設施建設包括儲糞池、養殖戶化糞池等;生活污水治理基礎設施建設包括修建排污明渠、氧化塘等。農村環境連片整治示范村的環境基礎設施建設有了極大改觀。
(三)問題的反饋
1.農村環境管理的資源尚未充足。一般來說,管理資源主要有經費資源、人力資源、信息資源和技術資源。充足的經費與人力資源、成熟的技術支持是農村環境連片整治的物質基礎,暢通的信息渠道使農村環保管理部門之間、管理部門與公眾之間協調配合。
調研反映,農村環境連片整治示范工作在經費資源、人力資源、信息資源和技術資源上,均存在不足的問題。在經費上尤其是項目運行和維護資金上表現為供給不足或遲滯,在人力資源上表現為基層專業環保管理人員的短缺,在信息資源上表現為政策信息不暢尤其是在農村環境連片整治政策宣傳上不夠到位,在技術資源上表現為適宜北方環境、廉價而有效的治理技術尤其是水污染治理技術開發遲滯。
2.農村環境管理的網絡合力尚需凝聚。與通常的縱向性的管理行為不同,環境管理體系表現為縱向性和橫向性的復雜特點。從縱向上看,環境管理體系呈現出一種與行政架構相對應的科層制結構,表現為上下級部門的業務對應。從橫向上來看呈現的特征是,由政府總負責,各部門具體負責實施。表現為財政部門對環境治理資金進行管理、環保部門對環境保護統一管理,基層鄉鎮部門合作管理。這種縱向和橫向結合的特點決定了農村環境整治需要不同部門積極而能動的合作。
農村環境連片整治兼有管理和治理雙重含義。農村環境連片整治中不只是“自上而下”環境行政管理,還是受益者村民積極參與的環境治理。我國農村環境污染主體分散零落,農村環境整治不能單純依賴點線式的“政府—管理”模式,更需要村民與政府的合作。
調研反映,農村環境連片整治過程中,政府部門之間、政府與民眾之間的合力尚需凝聚。一方面,由于農村環境責任主體眾多,責任交叉不明,極易形成環境管理漏洞與責任真空。即使在管理責任明確的情況下,往往也由于部門工作銜接不暢,導致整體效率降低,如,財政部門資金審批遲滯影響環保部門的項目建設進度,環保部門項目建設監管缺位加重基層鄉鎮部門的后續管理負擔。另一方面,村民與參與環境連片整治呈被動狀態,村民的積極性尚需充分調動。
三、完善農村環境連片整治的有效路徑
(一)優化農村環境管理的資源結構
1.地方政府財政責任的制度化與法制化。盡管在連片整治資金供給上,國家以協議的方式,明確了中央與地方資金的配套比例及資金保障措施,但是實踐中,由于農村環境連片整治的資金需求大,地方財政能力的限制,仍然存在地方配套資金供給不足或遲滯的問題,直接影響連片整治的示范效果。解決的路徑是尋求政策的制度化和法制化。在地方財政預算階段,確立農村環保支出的優先和重點地位,設定具有約束力的投入目標要求。目前法律對地方政府財政責任規定過于原則,應盡快制定地方立法,明確地方各級政府在農村環境治理中的責任、分擔標準及調整機制。
2.鄉鎮環保組織的功能化。縣級及以下基層環保部門力量薄弱,相當一部分鄉鎮沒有設立專門的環保機構,應根據實際情況加強農村環境保護機構建設,在鄉鎮及行政村設置專門環保機構、配備專兼職監管員隊伍。在完善基層環保組織建設的同時,增強環保人員能力建設,提高環保人員的創新能力。
3.環保信息的暢通化。環保信息的暢通化一方面要求環保信息在政府系統暢通。財政部門在連片資金審批與使用上公開;環保部門在連片整治項目建設招標與監管上公開;基層鄉鎮組織在連片整治項目的維護與運營上公開。環保信息的暢通化另一方面也要求環保信息在政府與民眾之間暢通。要加強農村環境保護宣傳培訓,開展形式多樣的農村環境保護知識宣傳教育,提高農民的環境意識和可持續發展意識。
4.環境技術開發和推廣的多元化。農村環境連片整治效果的取得還在于改進技術措施,因此,應進一步研究適用于北方農村環境整治的技術措施。農村環保技術的開發完全依靠地方基層力量存在很大困難,應在國家層面上建立科技支撐體系,組織環境科研機構和高校等專業人員對農村環保實用技術開發和推廣,確保集中連片村莊整治工作取得實效。
(二)締結農村環境管理的參與者網絡
1.協調聯動,加強政府部門間合力。農村環境連片整治是一項復雜、長期性工程,需各部門密切配合,協調聯動。橫向聯系是農村環境保護十分重要的關系網絡。平行部門之間應建立各部門聯動協調配合工作機制,相互溝通信息,主動配合,形成合力。
2.協商互動,加強村民與政府間合力。在農村環境連片整治中,應強化村民自治與政府管理的互動。村民自治主要是鼓勵以農村社區為依托,集聚區域內村民力量參與環境管理,維護社區共同的環境利益。農村環境社區治理是政府單一管理的補充,是公眾參與環境保護的組織化路徑。
(三)創新農村環境管理方式
1.建立城鄉環境共建體系。城鄉聯合共建是借助社會力量,實現農村環境治理。借助“城鄉共建”、“城市反哺農村”、“城鄉統籌”等開展城鄉環境共建,可以有效補充農村環境整治投入,并可以喚醒企業和各種社會力量的社會責任感。
2.構建“第三方”評價機制。構建與政府無隸屬關和利益關系的第三方評價機制,發揮其在評價標準和評價過程的獨立性和客觀性職能,對環境連片整治的效果進行評價,形成反饋機制,能優化環境連片整治的路徑,提高環境連片整治的效能。
參考文獻:
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環境現狀分析:
通過西湖村的環境調查以及其他農村的環境調查資料顯示,大致可以分析得到農村的污染現狀:
1、農村生活垃圾處理不得當。隨著農村居民生活水平提高,現代化的商品和新的生活方式迅速蔓延到農村,各種生產、生活垃圾也快速出現。在街道上,垃圾堆隨處可見。有塑料泡沫、塑料袋、碎玻璃、爛酒瓶等,不僅影響農業生產,還成為疾病的傳染源,危及人體健康,破壞人們的生存環境。還有一些牲畜的放養造成了村中道路環境較差。
2、農村生活污水處理率低。農村的生活污水處于無序排放的狀態。每家每戶的生活污水都是順著自制的排水溝流到田地里。在生產力水平較低的時期,農村生活污水成分簡單,可以自然降解。但是隨著我國農村的城鎮化不斷發展,生活污水的成分不再簡單,加上農民對環保意識的欠缺,同時也受目前經濟發展水平限制,造成城鎮生活環境的污染程度不斷加深。據村名告知,在許鵬村的唯一的一個池塘曾經十分清澈,池內常常養有不少魚類等水生生物,而現在,由于水污染導致,池塘發臭,池內生物腐敗。
3、土地污染日趨嚴重。在農村,由于缺乏農業技術推廣服務和公眾環境意識,不是靠改良種苗提高抗病能力來提高產量,而是大量使用化肥農藥。遇到雨水沖刷,化肥農藥便滲入地下或流入河流。農用化學品的過量使用,不僅導致農田土壤污染,造成土壤板結、肥力下降。同時,還通過農田徑流造成了對水體的污染甚至地下水污染和空氣污染,并威脅到農村人口的健康。
4、空氣污染日趨嚴重。在農村,特別是在農耕時節,大面積的焚燒作物,屢見不鮮,直接導致了空氣污染嚴重。除此之外,工業污染也會導致空氣質量下降。
農村污染原因分析:
目前的農村環境污染的現狀不是偶然的,而是必然的,經過分析,造成農村環境污染的主要原因就有以下幾點:
1、部分農村居民的環境意識不高。長期以來,農村生產技術落后,信息資源匱乏,科學文化素質不高,農民養成了許多污染環境和破壞生態的不良生產、生活習慣,譬如缺少科學種田的指導,濫用化肥和農藥;衛生條件差,垃圾隨處扔等等。環境意識的淡薄使農民養成了不注重環保的生產及生活習慣。
2、農村環境治理資金投入嚴重不足。在目前我國的發展形勢下,針對城市的環境治理資金尚且不足,更不用說廣大的農村了。環保資金投入不足,導致環保基礎設施建設落后,環保隊伍自身建設跟上形勢需要,環保機構設置滯后,缺乏有效的手段解決環境污染問題,許多改善環境質量的措施得不到落實
3、農村環境監管力量過于薄弱。國家環境保護的重點都在于城市的污染問題,而農村污染問題則長期沒有受到重視。環保政策、環保機構、環保人員以及環保基礎設施均供給不足,雖然現在許多地方鄉鎮一級政府也建立了環保機構,設立分管領導,但是多屬空架子,基本沒有認真履行環保職責。
4、城市化進程中, 城市的高污染企業想農村轉移。例如在西湖村周圍的化工廠,濃煙四起,給村民的生活造成了很大的困擾。
農村環境污染改善方案:
對造成農村環境問題的主要原因,要徹底解決農村環境問題,我們應該從以下四個方面著手工作:
1、大力提高農民的環保意識。農民的環境保護意識薄弱及參與環境保護的消極性是我國農村環境治理的難度所在,所以提高農民的環保意識,鼓勵他們積極參與環境保護與治理,是當前工作的重中之重、當務之急。應當充分利用廣播、電視、報刊、網絡等媒體,廣泛宣傳和普及農村環境保護知識,提高農民群眾的環保意識,調動農民群眾參與農村環境保護的積極性和主動性。
關鍵詞:農村;環境污染;環境治理
引言
改革開放以來,廣東地區的農村經濟呈現快速增長的趨勢,農村的生活環境發生了翻天覆地的變化。由于各方面的原因,農村地區的環境污染問題相當嚴峻。農村環境污染對于生活在其中的農民生產生活產生深遠影響,甚至有害身體健康,還間接影響城市居民的生活質量。因此,深入調查農村污染現狀,研究農村環境污染的原因并作出針對性的治理對策,對于建設新農村可持續發展具有顯著的社會意義。
1 廣東省農村環境污染現狀
一是農村土地重金屬等污染突出。有研究表明,廣東省主要城市郊區土壤中重金屬含量都非常高。例如,東莞市土壤中的鉻、銅、鎳和鉛的質量分數超標率分別為5%、7%、3%和95%,其中鉛污染最為嚴重。土壤中的重金屬污染物通過田地的水稻、蔬菜、水果等植物直接傳遞給了人類和動物,有的重金屬污染物通過人類食用的畜禽聚集后再傳遞給人類自身,最終對人類食品衛生和身體健康構成了嚴重威脅。
二是農業面源污染問題突出。隨著廣東省經濟社會的發展,農藥化肥在農業生產中的使用量呈逐年加大趨勢,過度施肥、過度用藥等不適當的施肥用藥方式導致了農業面源污染的日益嚴重。據有關統計,從1980年到2009年,廣東省化肥施用量呈逐年增加的趨勢,2009年全省化肥施用量達到726.47萬噸(實物量),是1980年的2.18倍,氮肥總施用量(實物量)也從223.99萬噸增加到251.95萬噸。在農藥使用方面,廣東省也是呈逐年增加態勢,每年的農藥使用量從1981年的7.27萬噸增長到2009年的10.37萬噸,農業面源污染日益嚴重。殘存農藥和化肥經過大氣、水等循環的地球化學過程進入水體、土壤及農產品中,嚴重污染農村環境和危害農民的身體健康。
三是農村水污染嚴重。廣東省農村水污染非常嚴重,有些飲用水源地都遭到了嚴重污染。廣東省農村飲用水源安全方面形勢嚴峻。其中,至少約300萬農村人口尚未喝上安全健康的飲用水。
2 廣東地區農村環境污染的影響因素分析
我國農村地區環境污染的成因大體相似,下面就廣東地區農村環境污染的原因進行分析:
經濟規模轉向集約化、工業化造成的負面影響。隨著地區經濟建設規模的擴大,地方的自然資源消耗量劇增,導致對環境破壞日益嚴重。廣東地區是改革開放的先行者,農村經濟發展步伐加快,導致原材料消耗量急劇增大,使得農村環境污染速度加快。由于經濟建設步伐加快,導致自然資源的開發利用率提高,較多的人為破壞環境的現象,很多土地出現嚴重的鹽堿化現象、水土流失以及農林退化等,耕地面積快速減少,農村空氣污染加重。農村經濟發展步伐難以與環境污染的治理工作相適應。
政府對環境保護的管制方式和效果不佳。城鄉二元結構經濟發展階段不同,政府部門對于城鄉環境的管理目標和管理方式也有相應的區別。目前政府對于農村環境治理的重視不夠,加上農村環境監測和治理難度較大,導致農村環境污染逐漸被擴大。農村的基層管理者為了盡快解決農民的脫貧致富問題,而對環境污染視而不見。農村環境污染范圍廣、涉及學科門類繁雜,需要社會各界及有關政府部門通力合作,結合現行的監管制度對農村環境進行有效治理。農村的環境保護組織幾乎沒有,各類垃圾隨意堆放,有關職能部門的監管力度不大。
農業利益偏低導致農業環保支出嚴重不足。農村環境保護需要較大的資金投入,很多方面環境保護投入的資金較高,對于現階段我國的國情而言,這么巨大的環保投入使得管理者望而卻步,只有靠農民脫貧致富后才可能將資金投入到環境保護中。
農民素質偏低。由于農村地區教育水平落后,導致農民的綜合素質不高,而農民自身素質對于農村經濟發展,農村環境保護都是關鍵的。只有提高農民的綜合素質,才能使其將農業活動中的生產方式與環境保護結合起來,努力提高農民的環境保護意識。
3 環境治理對策分析
(1)要認真做好環境保護宣傳,努力提高農民群眾的環境保護意識。政府有關部門應加強農村環境保護的意識,強化自身對于做好農村環境質量的社會責任感,將農村環境治理落到實處。相關的管理部門應加強農村環境保護的宣傳教育工作,促使農民群眾能夠自覺養成愛護環境的習慣,使得農民能夠切身體會環境污染的害處和保護好良好的生態環境對于自身的益處。通過環境保護的宣傳教育,強化農民的環保意識。
(2)加快發展生態農業,認真轉變農業生產方式。所謂的生態農業就是,農業生產系統將生態環境與經濟發展以及農民生活環境統一起來,既可以為農民群眾增加收入,還可以保護生態環境,更有利于農民的身心健康。因此,合理地開發利用農村自然資源,合理地整合農村產業結構,大力推行農村生態保護,發展生態農業經濟,使得農村經濟建設與農村生態保護形成有機的整體。可以合理地推動農村經濟發展和農村環境保護,以建立生態農業體系為發展最終目標。
(3)加快農業現代科學技術推廣,減少農藥化肥污染。加快農業現代科學技術推廣,改變糧食產量的增長主要依賴農藥化肥的做法,要大力推進物理防蟲、生物防蟲、科學施肥新技術。病蟲草害綜合防治技術應當認真進行推廣。要認真推廣測土施肥、平衡施肥,做到合理施肥,防止過度施肥,減少不必要的浪費。為了確保農產品安全,在農產品的生產過程中應當使用生物農藥和低殘留、低毒、高效的農藥。應當推廣垃圾堆肥,廣泛使用微生物肥、有機肥,以達到提高農產品產量的目的。
(4)不斷完善農村環境法制,切實改變農村環境污染現狀。要從農村環境污染現狀的實際出發,依據環境保護及畜牧業、農業、衛生等法律法規,制定長效的農村環境保護機制,制定科學合理的相關規章制度,用行政及法律手段改善和保護農村環境。
(5)加強對鄉鎮企業的合理規劃,認真做好污染治理。有關部門要認真對鄉鎮企業進行綜合治理、合理布局、統一規劃。要加強對環境和資源的管理和監測,認真做好控制新的污染源。要結合鄉鎮實際情況建設污水處理廠,對于鄉鎮企業排放的污染物要進行無害化處理。政府有關部門要合理規劃鄉鎮企業布局,引導企業重視環境保護,加大環保處理設施資金的投入。
4 結語
農村環境污染問題不是一朝一夕的結果,而是改革開放以來人們盲目追求經濟發展,忽視環境保護所帶來的結果。農村環境污染的治理也不是一朝一夕的努力就能夠完成的,還需要幾代人的努力治理和保護,才能逐漸恢復農村生態環境。農村環境污染的治理僅僅依靠政府部門的監管是不夠的,還需要農民群眾自發地愛護環境,減少污染環境的行為,結合生態農業體系的建設來兼顧農村經濟建設和農村環境污染治理工作,實現農村建設的可持續發展戰略。
參考文獻
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關鍵詞:蘇北;農村經濟發展;農業要素投入;主成分分析
江蘇省作為東部沿海的發達省份,經濟建設取得了舉世矚目的成就。但是,蘇南、蘇中、蘇北3大區域之間存在著較大的差距。蘇南地區發展較快,蘇中適中,蘇北較慢,經濟總量和經濟結構和發展速度都呈現出不均衡。蘇北是江蘇省欠發達地區,農業生產的比重大,在承接蘇南和蘇中的產業結構的轉移過程中,農村環境問題制約著蘇北農村經濟的可持續發展。研究影響蘇北農村經濟發展和要素投入的制約因素,對蘇北農村環境和經濟協調發展,實現蘇北農村城鎮化和農業現代化同步發展有著重要的意義。經濟發展和環境污染的關系的理論研究是經濟可持續發展的熱點問題,在探究經濟和環境協調發展的起到了重要的指導作用。國內外學者先后提出了較為成熟的理論研究和實證研究。Grossman等[1]基于全球環境監測系統的數據,對經濟增長和環境質量之間的關系進行了研究;Copeland等[2]通過建立動態模型證明了庫茲涅茲曲線的結論,闡述了經濟與環境的發展;秦江波等[3]基于Grossman影響環境因素的機理分析模型,對黑龍江省環境污染加劇的原因進行了分析;彭迪云等[4]利用因子分析和聚類分析方法,對江西省各地區的經濟發展和環境污染狀況進行了分析,并且提出了對策思路;張明等[5]基于主成分分析和回歸分析法對我國東北地區的經濟增長和環境質量的相關性進行了實證研究;喬廣浩等[6]對遼寧省市域的經濟、環境協調發展程度進行了研究;高宏霞等[7]利用面板數據分析法研究了我國各省的經濟增長與環境污染的關系;丁繼紅等[8]利用江蘇省1985~2006年6類污染指標的年度數據,對經濟增長與環境污染之間的關系進行了研究。但是對于蘇北農村經濟社會發展與農業投入要素及環境治理協調關系的研究還鮮有所見,筆者以2004~2013年江蘇省農村經濟發展、要素投入和環境治理的平均數為面板數據,運用主成分分析蘇北農村經濟資源配置效率與環境的協同程度,為明確該地區農村經濟發展與環境的協調程度和全面蘇北農村經可持續發展提供參考和建議。
1江蘇3大區域農村區域產業結構和環境治理的比較分析
1.13大區域農業主要指標比較分析
江蘇省3個區域農村產業結構的差異直接影響了農村環境污染和農村環境的治理問題,雖然近年來江蘇農村經濟中農業、工業及第三產業都有一定發展,三次產業均衡發展型結構模式較為松散地分布在全省,但相對而言,蘇北為農業主導型,蘇中為工業主導型,蘇南為工業主導型和第三產業主導型并重。而在農業結構中,2012年蘇北、蘇中、蘇南農林牧漁及相關服務業的比值分別為53.80∶2.47∶25.90∶13.91∶3.92、47.24∶1.26∶21.48∶24.06∶5.96和50.58∶4.02∶14.60∶22.23∶8.57,說明除普遍進行種植業外,蘇北以禽畜養殖為主,蘇中水產養殖和禽畜養殖并重,蘇南則以水產養殖更為突出。工業結構中,蘇北更多的是承接了蘇南的產業轉移,而蘇南則逐步向高價值創造的行業轉變。產業結構的差異直接影響到污染源及污染物類型的差別。
1.2江蘇農村區域環境治理的比較分析
江蘇省農村工業迅速發展。從表2可以看出,2005~2013年江蘇農村工業GDP一直處于上升趨勢,但也帶來了工業污染物排放量的迅速上升。從總體來看,2005~2013年江蘇省農村工業廢水與廢氣排放量呈現上升態勢,蘇南農村工業廢水排放量明顯大于蘇中與蘇北的排放量。從2006年開始,蘇南與蘇中農村工業廢水排放有下降的趨勢,而蘇北農村工業廢水排則有上升的趨勢,并且蘇北農村工業廢水排放量增長、廢氣排放量增長均高于全省平均水平。
2蘇北農村經濟發展與農村環境的主成分分析
2.1指標介紹與數據采集
按照Diana等[9]聚類分析指標選取的8大原則:“隨著時間變化的敏感性、隨著空間變化的敏感性、預見性、有效的參照值、測量的可控性、適合數據的變換、數據的綜合性,數據收集和使用相對簡便”,選取6個指標反映蘇北農村經濟發展情況:X1農村居民人均純收入(元)、X2農林牧漁業總產值(億元)、X3糧食產量(萬t)、X4油料產量(萬t)、X5農村居民人均生活費支出(元)、X6恩格爾系數(%);4個直接影響蘇北農村環境的要素投入指標:Y1化肥施用量(萬t)、Y2農村用電量(億kW•h)、Y3農作物總播種面積(萬hm2)、Y4農業機械總動力(萬kW)。數據來源于2004~2014年《江蘇統計年鑒》。
2.2主成分分析
主成分分析是運用數學方法將各個變量的復雜關系進行簡化的分析方法。由于該研究選擇的指標具有不同的量綱,所以選擇基于相關系數矩陣的主成分分析,一般分為4個步驟:①明確研究問題;②利用SPSS軟件進行分析;③依據主成分的提取原則———主成分所對應的特征值應大于1、累計貢獻率達到85%以上選取主成分,利用各個主成分的貢獻率作為權數計算綜合得分;④結果分析。
2.2.1蘇北農村經濟發展狀況的主成分分析。根據表3數據,運用SPSS16.0軟件,對蘇北農村經濟發展各類指標進行主成分分析,結果見表4。
2.2.2蘇北農村要素投入的主成分分析。根據表5數據,運用SPSS16.0軟件,對蘇北農業生產要素的各類指標進行主成分分析,結果見表6。
2.2.3蘇北農村經濟與農業主要要素投入的相關性分析。為了解釋蘇北農村經濟發展與影響環境的生產要素投入的關系,根據公式(1)和(2),計算農村經濟發展和農業要素投入的綜合得分S1和S2,結果見表7。根據表7得出蘇北農村經濟發展與農業生產要素投入關系曲線(圖1),2004~2013年蘇北農村環境與經濟隨時間發展的變化趨勢。可知,蘇北農村經濟發展與要素投入得分大至呈拋物線關系,先下降后上升,存在一個最低點。由圖2可知,2004~2013年蘇北農村環境與經濟發展得分都呈上升趨勢,經濟發展得分的增加幅度快于環境質量,說明隨著經濟發展環境質量是相對下降的。
3結論與建議
(1)對蘇北農村經濟發展的主要指標進行主成分分析可以看出,蘇北農村經濟發展速度逐年加快,對其影響最大的是農村居民人均生活費支出(0.43),其次是農村居民人均純收入(0.42)和農林牧副漁總產值(0.42),表明影響蘇北農村經濟發展的關鍵因素是消費指標,而非生產指標。農民的收入彈性大于城市居民的收入彈性,所以要實現農村經濟發展和環境治理協同發展,需要蘇北農村居民改變消費理念,倡導綠色消費意識,優化企業綠色營銷治理和規范市場秩序,從完善綠色消費機制角度改善農村環境,提高農村環境治理效率。
(2)對蘇北農村生產要素投入的主要指標進行主成分分析可以看出,化肥的投入對農業產出的影響最大,2006年化肥投入(120.15萬t)是平均量的50%左右,該年的農村經濟增長量和速度陡然下降。2004~2013年蘇北平均每一年的化肥施用量幾乎是零增長,說明蘇北農業化肥的利用率逐年提高。但是與國外發達的農業國比較化肥利用率較低,平均只有30%~35%。也就是說,每年有72萬t左右的化肥份流入蘇北地區水體和土壤。這不僅造成了巨大的經濟損失,而且對環境產生了嚴重污染,對水體、土壤、大氣、生物及人體健康造成嚴重危害。
(3)江蘇省3個區域農村產業結構的差異直接影響了農村環境污染和農村環境的治理問題,蘇北為農業主導型,蘇中為工業主導型,蘇南為工業主導型和第三產業主導型并重。而在農業結構中蘇北以禽畜養殖為主,隨著蘇北畜禽養殖業的發展,特別是畜禽養殖規模化程度的提高,畜禽養殖廢棄物排放大量增加,給蘇北農村環境造成了很大的壓力。畜禽養殖成為蘇北農業生態環境、農村生活環境的重要污染源。改變蘇北農村環境需要建立長效機制提高污染治理行為的經濟收益;加強環保教育,強化養殖者對規模化畜禽養殖污染的認知,提高其治理污染的自覺性;加強環保監督力度,組合使用環境政策工具等。從蘇北農村經濟與農業主要要素投入的相關性分析看,蘇北農村經濟的發展速度快于農業生產主要要素的投入速度,說明蘇北地區農業要素利用率逐年提高,有望達到農村經濟和環境改善的庫茲涅茲拐點。
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一、農村生態環境問題的表現
(一)水體污染嚴重,水生態系統破壞 。(二)基礎設施建設落后,固體垃圾污染嚴重。(三)農業生產不當,環境資源破壞嚴重 。(四)集體林權改革滯后,林業生態系統破壞 。(五)工業向農村的轉移,加劇了農村的工業污染 。
二、農村生態環境問題法制成因與對策
(一)環境政策的失靈。
宏觀政策失靈集中表現為政府在宏觀經濟政策制定過程中忽視農村生態環境保護和缺乏必要的環境問題保護對策,只到07年國務院專門召開的全國農村環境保護工作會議,才出臺了《關于加強農村環境保護工作的意見》,才將農村環境保護工作提到了新的高度。與城市相比,城市早已在這些方面如生活污水集中處理、環境噪聲和煙塵控治、工業企業污染物達標排放、循環經濟與節能及減排、綜合利用等方面有一套行之有效的政策與措施。同時還有“創建環境模范城市”的鼓勵政策以及有“飛行監測、限期治理、關停企業”等強制措施,而農村在這些方面幾乎是空白。另一方面是已有的環境保護政策存在著不一致和不協調之處,尚需完善。無論是政策體系,還是工作力度,農村環保工作都還在起步階段,其中農村生活污染治理、規模化畜禽及水產養殖污染治理、農業廢棄物綜合利用、土壤污染防治技術、農藥和化肥面源污染防治等政策幾乎是空白。因此,要根據農村環境問題量多面廣、監督對象復雜的內在特點和工作基礎薄弱的實際現狀,加強農村生態環境政策支持工作,在政策上傾斜,在經濟上扶持,在技術上支持。要多出臺農村環保財政補助、污染減排財政獎勵等政策手段,推動實施農業可持續發展戰略。
(二)立法原因
立法原因主要是指農村生態環境立法缺位,已有立法對農村生態環境保護力度不夠。
法律制度原因在農村生態環境保護制度方面,考察現有的有關生態環境建設的基本法律制度,會發現現有的制度比較零散、不全面,缺乏對農村生態環境建設的基本法律制度系統而明確的規定,無法滿足生態環境建設的實際需要,從而導致制度缺位、制度執行和監督不力的情況。目前相關法律法規雖已建立了環境影響評價制度、排污收費制度、污染集中控制制度、限期治理污染制度等一系列生態環境管理制度,但這些制度主要應用于城市環境污染的治理方面。同時在農村生態保護方面仍存在制度缺位現象,至今仍沒有一套治理農村生態環境問題的制度具體安排。在這種制度缺位的情況下,諸如土地退化、水土流失、水資源浪費與污染嚴重等重大生態環境問題難以得到有效治理。再次,盡管在有些方面建立了制度,但由于制度執行不力,致使制度功能不能有效發揮。從環境污染的治理制度來看,如排污收費制度,資源收費制度雖然對控制環境污染有積極的作用,但在實施中存在著一定問題。此外,生態環境保護和建設是一項系統工程,涉及計劃、農業、林業、畜牧、水利和科技等多個部門,管理體制與環節多、各項治理措施相互脫節,造成制度執行和監督不力。因此要盡快建立起農村生態環境保護的基礎制度。“農村環境保護制度和考核體系建設要盡快建立,將城市環保和農村環保置于平等位置,從法律、法規體系上,對農村環境保護制度的建立提供依據”。
(三)政府方面環境管理不當。
主觀上來看農村生態環境管理是有政策但政策在部門之間協調不足或沖突,無手段和措施來達到政策目標;農村環境管理機構匱乏,環境保護職責權限分割并與污染的性質不匹配,基本沒有形成有效行政管理工作體系和管理措施。客觀上是農村生產與生活中不科學的行為,長期形成的一些生活陋習和農村環保基礎設施的缺失,企業地處偏遠、點多面廣,排污主體具有不確定性,監管主體很難界定,難以用城市的監管的手段與用行政執法的手段來治理。因此要克服以上不足,農村環境治理要走與城市環境治理不同的工作思路,要創新工作方法,增強服務意識,變監督管理為預防管理,變單純的依法行政為服務與執法相結合。具體工作中要將農村環境污染防治納入年度考核范圍,實行行政問責制的工作體制,形成黨委領導、政府推動、部門聯動的工作格局,落實工作人員與經費,探索多元化、市場化、專業化的農村環保治理社會化管理模式和機制。其次,制訂農村生態環境建設規劃及年度實施意見,根據年度工作重點,將各項整治和建設任務分別落實到相關部門,并建立農村環境保護責任制,設立環境指標作為對鄉鎮考核的重要指標,專門出臺年度生態任務和環保專項行動考核辦法。再次,要強化農村環境服務與執法力度。
(四)缺乏生態環境技術規范制定與推廣。
現階段農民的環境保護意識還不強,對環境保護的認識尚不足,對環境保護的知識很欠缺。濫用化肥與農藥、秸桿隨意焚燒、家禽糞便污染水源等問題日益突出,農民卻對破壞環境的行為及其產生的后果渾然不知。因此要組織農業科技服務專家隊伍,在農村中大力普及環保法律法規和科技知識,提高農村干部群眾保護環境、防治污染和維護生態平衡的自覺性和責任感;要大力推廣綠色植保和環保防治技術,引導農民發展節約型、環境友好型生態畜牧業、改善農村環境質量、地表水環境等環境問題;要發展生態農業,控制農藥、化肥、農膜等對農田和水源的污染。積極推進農村環境的監測工作,加強農村環境質量監測。
三、結論
環境法制建設是事關農村生態環境問題的重要措施,因此針對農村的生態環境保護問題,要加大政策扶持力度,推動農村可持續發展。