農村水利建設管理問題研究報告

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農田水利工程與農業生產、農民生活和農村生態環境改善密切相關，既是基本公共服務的重要組成部分，是保障國家糧食安全和維系農耕文化傳承的重要基礎，具有較強的公益性，也是農業生產、農民生活的必要成本，具有一定的經營性。當前，我國農村經濟社會正在發生深刻變化，大量農村勞動力外出務工、種植業比較效益持續下降、新型農業經營主體正在興起等，農民參與農村水利建設的積極性和配合程度也隨之出現較大變化，帶來農田水利工程投入、建設、管理機制的改變，很多問題值得深入思考。

1農田水利工程管理經營現狀

廣義的農村水利是指為增強抗御干旱洪澇、改善農業生產條件和農民生活條件、提高農業綜合生產能力、保護和改善農村生態環境服務的水利設施。狹義的農田水利工程是指為灌溉排水服務的小型水源、渠道及其配套建筑物等，服務的對象主要是農業生產和農民生活，其直接經濟效益來自灌溉水費，間接經濟效益主要是農作物的增產增收、解放勞動力增加的打工收入等。1980年前，中央財政安排一定財政資金補助各地開展小型農田水利工程建設，1980年將約20億元專項資金下放地方。這一時期，小型農田水利工程建設中財政補助資金所占比例較小，主要是依靠農村集體組織農民投工投勞修建。2001年中央財政開始對各地小型農村水利公益設施建設進行少量補助，2005年正式設立中央財政小型農田水利設施建設補助專項資金，到2014年該專項資金規模達到210億元，加上中央統籌的從土地出讓收益中計提的農田水利建設資金165億元，專項資金規模有了大幅度增長，地方財政補助資金規模也相應增長，項目區小型農田水利設施建設財政補助比例達到90％。同時，國土整治、農業綜合開發等項目中均有一定資金用于開展小型農田水利工程建設。農田水利工程管理維護上主要依靠灌溉水費，由于執行水價僅占成本的約30％、水費實收率約60％，灌排工程運行艱難。自2011起，從土地出讓收益中計提的農田水利建設資金中部分用于工程維護費用補助，部分地區通過補貼電價、財政專項補助、骨干工程水費財政轉移支付、落實灌區與泵站公益性人員基本支出和工程維修養護費用財政補助等方式，促進農田水利工程正常發揮作用。目前，我國農戶經營規模小、農業比較效益低，家庭經營性收入僅占農民人均純收入的約40％，種植業收入占比不大；農民收入不高，水商品意識尚待培養，從心理和經濟上對水費的承受能力不強；尚未建立合理的水價形成機制，農業用水計量設施缺乏，農業水價不及運行成本，工程普遍運行管護困難，嚴重影響工程可持續運行和更好為農業農村服務，也影響到各類社會主體投入農村水利工程建設和管理的積極性。

2民間資本投入農田水利的類型分析

2012年出臺了《水利部關于鼓勵和引導民間資本參與農田水利實施細則》，各地也探索通過“以獎代補”、“先干后補”等方式，鼓勵和引導農民、農民用水合作組織、新型農業經營主體投入節水灌溉等農田水利工程建設和管理。近年來中央財政小型農田水利建設項目中都將農民用水合作組織、農民合作社作為項目申報和工程建設的主體。從近年來各地的情況看，民間資本投入農田水利工程主要有以下情形。

（1）主動投入。一些專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體看中新發展灌溉面積上新增的農業收入，主要來自灌溉面積擴大和種植結構調整，主動完善農田水利設施和發展節水灌溉。如阿克蘇市農民李國平的金田家庭農場，1996年，李國平中標并與鄉政府簽訂了塔克拉瑪干沙漠邊緣約693hm2的戈壁開荒，50年的承包期。到2014年，昔日戈壁變成了萬畝良田，灌溉設施、防護林、土壤改良等投入超過6萬元／hm2，渠道和膜下滴灌等農田水利工程是主要投入，基本是其個人積累和依靠銀行貸款滾動投入。2006年始，李國平將土地發包給附近的208戶農戶耕種，戶均經營規模3．33hm2，最大的6．67hm2。李國平也成立了農機合作社和農民合作社，興辦了軋花廠，為農戶提供播種、灌水施肥、機收、收購服務，水費525元／hm2，不足實際灌溉運行成本，也未計提灌溉工程折舊。李國平大約凈收5250～6000元／hm2，承包戶的收益也在1．2～1．5萬元／hm2。來自棉花的種植、加工收入和發包收入讓李國平的農田水利投入逐步得到回報。

（2）被引導投入。這種情況主要出現在農田水利各類項目區，多數地區農民以投勞或投資折勞參與為主。近年來，部分地區探索以獎代補、先建后補等有效方式，有效調動項目區農民、用水合作組織和農民合作組織積極投入。新疆發展棉花、加工番茄膜下滴灌，自首部至田間投資約1．8萬元／hm2（含電力配套），省級以上財政補助約0．9萬元／hm2，受益主體負擔約0．9萬元／hm2，由于節水增收效益明顯，且節約的部分水量可以新增灌溉面積，所以工程受益主體積極性較高。安徽定遠縣通過補助工程投資的1／2～2／3，鼓勵農民擴挖塘壩、進行溝塘庫泵站等連通，提高灌溉能力。農民王勝球申請財政補助11．5萬元，自己投資8萬元，將承包經營的原來僅有4萬m3的塘壩擴容到9．6萬m3，不但保證了原來受益戶的灌溉權益，而且增加灌溉面積5．33hm2，增加年養魚收入9萬元。

（3）生產經營性投入。主要指農田水利設施的維護、節水灌溉設備的更新等。新疆、甘肅和東北節水增糧項目區實施的滴灌，每年需要更換田間毛管，投資約1200元／hm2。塘壩、渠道等灌溉設施及其配套建筑物的日常維護，都需要由受益主體將維護費用上交給工程管理主體進行工程運行管理和維護，骨干工程主要由水管單位負責管理，小型工程主要由村集體、農民用水合作組織或者新型農業經營主體管理。一些實行了管理體制改革的機井、塘壩等小型農田水利工程管理者，為保證工程在使用期內正常發揮作用，農民投入的主要形式是上交水費或工程維護費。陜西富平縣流曲鎮丈八村農民用水者協會，灌溉農田面積266．67hm2，涉及5個行政村13個村民小組530戶農戶，協會按照0．028元／m3的標準收取水費維持工程運行。但是，根據測算，要實現把工程維護好和協會正常運行，協會管理的工程水價要提高到0．108元／m3。

（4）捐助投入。廣大農村還延續著過去士紳、鄉賢帶頭興辦農村公益事業的習慣，在農田水利、鄉村道路等農村公共事業發展中本村在外工作、經商人員及在本村、本組有影響人士等帶頭捐資、捐物。同時，也有政府組織動員號召單位、個人為農田水利建設捐資捐物。2013年湖南寧鄉縣冬春農田水利基本建設中，老糧倉鎮雙舞村黨支書記李喜文動員家族企業捐資近12萬元，菁華鋪村李小平先行墊付建設資金10萬元，龍田鎮企業老板李健康投入10萬元，帶頭受益農戶積極投勞投資改善農田灌溉條件。2012年湖北省開展“萬名干部進萬村挖萬塘”活動，全省整治20余萬口當家塘堰，實際投入資金81．75億元，其中各級工作組幫扶資金6．24億元，占7．63％；企業和社會捐資18．8億元，占23％。

3幾點認識與思考

目前，我國農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷，未來一定時期，是大興農田水利的重要時期，需要大幅度增加投入和強化管理，逐步建立良性發展機制。在投入機制上，既要看到在糧食等大田作物的灌溉設施投入上越來越依賴財政投入，也要看到在一些經濟作物規模化種植區、小型水源工程建設上，受益農戶、農民用水合作組織、新型農業經營主體也積極參與農田水利工程建設與管理。因此，要按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的重要治水思想，不斷加大財政投入力度，創新機制，鼓勵和吸引各類農業經營主體投入農田水利，不斷夯實國家糧食安全和農民持續增收的水利基礎。

（1）進一步發揮財政資金帶動作用。縣級人民政府是小型農田水利建設和管理的責任主體，履行好組織、規劃、標準、監管等職責。要依托農田水利建設規劃，發揮中央財政小型農田水利設施建設補助專項資金、土地出讓收益計提農田水利建設資金、大中型灌區節水改造資金等引導作用，加強農業綜合開發、國土整治等涉水資金的整合，加快落實灌排工程運行管理費用財政適當補助政策，增加農田水利工程建設和管理投入。完善項目管理辦法，加大力度探索以獎代補、先建后補等有效實現途徑，優先把符合條件的農戶、農民用水合作組織和新型農業經營主體作為項目申報的主體，自主建設，自行管理，將國家補助形成的資產交由其持有，充分調動其投入農田水利工程建設和管理的積極性。

（2）多渠道吸引民間資本積極投入。在加大財政項目帶動的同時，完善價格、稅收、金融等政策，引導民間資本加大投入。以建立科學的農業水價形成機制、明晰農業初始水權、深化農田水利工程管理體制改革、建立農業節水精準補貼機制和統籌節水灌溉工程與用水計量設施建設等為主要內容，積極推進農業水價綜合改革，實行骨干工程水價與田間工程水價合并的終端水價制度，合理分擔農業灌溉成本，實行灌溉用水定額內優惠水價、超定額累進加價。建立農業節約水量的有償轉讓或政府回購機制，鼓勵各類農業經營主體主動投入包括節水灌溉工程在內的農田水利設施建設。借鑒國際經驗，加大財政貼息力度，對興修農田水利設施發放低息、長期貸款。完善農機具購置補貼政策，鼓勵農業經營主體購買先進適用的節水灌溉設備，提高灌溉用水效率和效益。

（3）不斷創新農田水利建設和管護機制。要鼓勵和引導小型農田水利工程受益主體自建、自管工程，明晰工程所有權、使用權和受益權及工程維護責任，建立工程管護機制，保證工程正常發揮效益。水利部門加強對各類主體興修小型農田水利工程的技術指導，公示縣級農田水利建設規劃，編印小型農田水利工程設計標準圖集和施工技術指南，避免因專業門檻高影響民間資本進入，也避免因自建主體缺乏技術而影響工程質量或與規劃不銜接。深化灌區、泵站等管理體制改革，出臺農田水利工程管理維護定額，合理確定農業水價，落實灌排工程運行管理費用財政適當補助政策，灌區、泵站等公益性人員基本支出和工程維修養護費用由財政補助，中西部地區、糧食主產區和有條件的地區實行灌排骨干工程運行管理費用財政轉移支付。加快推進小型農田水利工程產權制度改革，鼓勵各類主體采取承包、租賃、股份合作或者組建用水合作組織等形式參與小型農田水利設施管理。合理確定小型農田水利工程維護費用，財政補助部分不計提折舊，社會資本投入按市場機制計算全成本，科學確定農業水價。對種糧農民實行灌排設施財政精準補貼，讓社會資本參與管理的農田水利設施成本得到合理補償，提高其參與工程建設和管理的積極性。鼓勵和扶持農民用水合作組織創新發展，更多地參與農田水利工程建設、管理和為農服務。經濟作物規模化種植區可以培育專業化灌溉組織開展有效服務。有條件的地區，可將農田水利工程受益范圍內具有一定經營價值的工程、渠道旁樹木、耕種土地等打捆由農田水利工程管理主體統一經營管護，彌補管理成本。

作者:王愛國 倪文進 周玉 李積彥 單位：水利部農村水利司 北京四川省農水局