水利工程建設管理組織方式發(fā)展淺析

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摘要：隨著市場經濟的發(fā)展，我國水利工程建設管理組織方式也在隨之變化，尤其是云南魯布革水電站第一次通過采用國際標準和應用項目管理理念建設水電工程項目，取得了巨大成功，極大地沖擊了我國的水利工程建設管理組織方式。國際水利行業(yè)激烈的市場競爭環(huán)境，鼓勵促使我們水利工程建設者在實際中總結經驗，大膽探索創(chuàng)新，不斷提高建設管理水平。不同的建設管理組織方式也在一批超大型、大型以及中小型項目中得以應用，并取得了較好的實施效果。

關鍵詞：建設管理；組織方式；代建制；設計施工采購總承包（EPC）；項目管理總承包（PMC）

水利工程建設管理組織方式，是從實踐中總結出來的組織工程建設、開展項目管理的系統(tǒng)方法。對于水利工程建設項目而言，建設管理組織方式是路徑，水利工程建設項目是否應用了適宜的建設管理組織方式，直接關系工程建設的成敗。

1水利工程建管組織方式的發(fā)展歷程

我國的建設項目管理模式隨著經濟社會的發(fā)展經歷了三次重要的變革[1]。第一次變革是1984年中共中央出臺《關于經濟體制改革的決定》后，國內水利水電工程開始逐步改變過去的指揮部的建設管理模式，確定了水利工程項目管理的建設管理模式，明確了政府、水利工程項目的關系，試行通過招標選擇施工單位承建工程。這是第一次將施工單位作為獨立的市場主體看待，引進競爭機制，讓政府通過招標選擇水利工程的施工單位，倒逼施工單位進行改革，樹立市場意識，水利建設市場開始建立。第二次變革是1993年中共中央出臺《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，確定了水利工程項目法人責任制的建設管理模式，明確了政府、水利工程項目法人、水利工程項目、市場主體之間的關系，引入了建設監(jiān)理制度，推進了招標投標制度。第三次變革是2003年中共中央出臺《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，在水利工程項目法人責任制的建設管理模式基礎上，實行了政府投資為主體地位的水利工程項目法人的審批制度。

2當前水利工程建設管理面臨新的形勢和挑戰(zhàn)

2.1水利工程建設管理面臨諸多新挑戰(zhàn)

項目類型和規(guī)模千差萬別；實施靠基層，管理難度大；當前以政府投資為主體地位的項目法人責任制的模式已經表現出很大的局限性和不適應性；與水利投資的多元化要求不相適應；傳統(tǒng)模式要求施工單位與設計單位不能同體，與現在的國企改革發(fā)展方向和國際通行的工程總承包模式不相適應；中央政府和地方政府事權劃分不清；諸多項目建設資金不到位。

2.2水利改革發(fā)展的新形勢

2.2.1水行政主管部門對水利工程建設管理的政府職能在不斷調整方向。中央水行政主管部門（水利部）不斷從具體的水利工程建設管理事務中徹底解放出來，轉變?yōu)樗ㄔO市場秩序和水利工程公共安全利益的維護者，以加強宏觀調控；地方水行政主管部門的負責內容從直接參與水利工程建設逐漸轉變成為水利工程籌措資金、推進征地拆遷移民安置、維護良好的工程建設外部環(huán)境等。2.2.2創(chuàng)新水利工程建設管理模式。水利發(fā)展改革要求提高水利工程建設和管理水平，保障工程質量和安全，充分發(fā)揮水利工程效益，必須創(chuàng)新水利工程建設和管理體制，推動水利工程建設和運行管理專業(yè)化、市場化和社會化發(fā)展。因地制宜推行水利工程代建制、設計施工總承包等模式，實行專業(yè)化社會化建設管理。據相關部門不完全調研統(tǒng)計，近3a全國范圍內水利工程建設項目采用工程總承包模式共計1092項，總投資2504億元，其中大、中、小型項目分別為96、324、672項，詳見表1。2.2.3國際先進管理理念帶來影響。國際建筑市場中建設管理模式通常采用工程總承包和全過程咨詢，且趨于成熟。隨著我國持續(xù)深化對外開放，國際上一些先進的建設管理模式以及管理理念給國內建筑市場帶來了新的借鑒和參照。加之我國“走出去”以及“一帶一路”倡議需要，建設管理組織方式與國際接軌成為必然要求。

3水利工程主要建設管理組織方式

近年來，隨著中央及地方陸續(xù)出臺一系列關于推進工程總承包和項目管理的指導性意見及相關規(guī)定，各地結合國際通行的建設項目組織實施方式和先進管理經驗進行了有益嘗試，水利工程建設中涌現出了代建制、項目管理服務（PM）、設計采購施工總承包（EPC）、項目管理總承包（PMC）等多種建管組織方式。

3.1代建制

水利工程建設項目代建制是指政府投資的水利工程建設項目通過招標等方式，選擇具有水利工程建設管理經驗、技術和能力的專業(yè)化項目建設管理單位，負責項目的建設實施，竣工驗收后移交運行管理單位的制度。代建制適用于技術力量薄弱、管理水平不足的基層中小型水利工程，有利于項目專業(yè)化管理，可以發(fā)揮代建單位的技術、管理優(yōu)勢，彌補地方政府、項目法人專業(yè)力量和管理能力的不足，提高建設管理水平。項目法人可以從具體的項目管理工作中解脫出來，著力做好項目前期工作，籌措建設資金、協調水利工程外部條件等。一般代建制不適用于大型、復雜的水利工程。例如，南水北調工程部分建設內容在實施代建制一段時間后，由于效果欠佳，最終停止了此種組織方式的應用。在中小型水利工程建設中，代建制取得了較好的效果。例如，泰安市大汶河攔蓄工程（中型）、四川省馬頭山水庫工程（小型）等項目，另外浙江省水利工程建設中采用代建制的實踐案例超過30項。

3.2項目管理服務（PM）

項目管理服務（PM）是指工程項目管理企業(yè)按照合同約定，在工程項目決策階段為建設單位編制可行性研究報告、進行可行性分析和項目策劃；在工程項目實施階段，為建設單位提供招標代理、設計管理、采購管理、施工管理和試運行（竣工驗收）等服務，代表建設單位對工程項目進行質量、安全、進度、費用及合同、信息等管理和控制。項目管理服務（PM）有利于提高建設期項目管理水平，為實現項目建設目標提供保障。該模式可以有效地緩解項目建設單位建設期管理人員不足（建設單位依然承擔主要管理職責，仍需要配備一定數量的管理人員），又避免了項目建成后大量閑置人員的安置，有利于精簡建設單位機構。浙東引水蕭山樞紐工程和宿遷市2016年西民便河（鐘洼—畢溝）整治工程等均采用此種方式組織實施。

3.3設計采購施工總承包（EPC）

設計采購施工總承包（EPC）是指工程總承包單位按照合同約定，對工程全部或部分項目的設計、采購、施工、試運行服務等進行總價承包，并對承包內容的質量、安全、工期、造價等全面負責。此種組織方式下，建設單位由傳統(tǒng)模式下分別管理多家設計、施工單位，變?yōu)橹还芾鞥PC總承包商，建設單位的項目管理工作量大幅降低，同時能夠實現設計和施工的深度融合，有效發(fā)揮設計在整個工程建設過程中的主導作用，有利于工程設計方案的不斷優(yōu)化，而且有效克服設計、采購、施工相互制約脫節(jié)的矛盾，有利于設計、采購、施工各階段工作的合理銜接，有益于實現建設項目的進度、成本和質量控制目標。目前，該模式政策依據充分、模式發(fā)展迅速、經驗趨于成熟。柴石灘水庫大型灌區(qū)工程、鄂北水資源配置工程（國家172項目）和蘭州市水源地建設工程等均采用此種方式組織實施。

3.4項目管理總承包（PMC）

項目管理總承包（PMC）[2]是指項目管理總承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程施工、安裝、采購、工程驗收、試運行、工程移交等進行項目管理并實行總價承包，對承包工程的質量、安全、工期、造價等全面負責。各相關方組織關系，如圖1所示。該模式在水利工程中的應用起源于中國貴州省，是一種創(chuàng)新的水利工程建設管理組織方式，建設單位只負責建設資金籌措、各類前置件報批、移民安置及建設征地工作和對項目進行宏觀把控，監(jiān)督檢查項目管理總承包（PMC）單位工作等。該組織方式下能夠有效緩解建管單位壓力，化解建設單位風險和責任；有利于工程的投資、質量、進度[3]與安全處于可控狀態(tài)；有效解決建管力量不足問題；有利于實現施工期動態(tài)設計管理，設計同施工深度融合；有利于選擇到合適的、愿意共擔風險的施工隊伍。目前，該模式已有一定的政策支撐。當前，貴州、安徽、新疆、廣東、廣西、湖北、上海、西藏等地積極推廣項目管理總承包（PMC）組織方式，眾多水利工程均已采用。例如，廣西桂西北治旱百色水庫灌區(qū)工程（國家172項目）、貴州省黔南州鳳山水庫工程（國家172項目）、安徽渦河蒙城樞紐建設工程、貴州銅仁市大興水利樞紐工程等。

3.5全過程工程咨詢

全過程工程咨詢[4，5]屬于工程咨詢的范疇，不涉及有形產品的生產制造，其提供的工作成果是標準、規(guī)范、流程等無形的智力成果，本質上是提供配合、協調、管理、控制、咨詢等能夠產生收益但不產生“所有權”的服務。一般情況下，全過程工程咨詢單位受建設單位委托，按照具體的委托內容對工程提供項目建議、前期策劃、勘察設計、監(jiān)理、招標代理、造價咨詢、項目竣工后評價及運營等多元化的咨詢服務，并在授權范圍內代表建設單位對工程承包單位進行監(jiān)督和管理。

4新型建管組織方式下的一些思考

4.1從市場角度來看，工程總承包業(yè)務模式是趨勢，也是方向

國際工程建設領域基本沒有獨立的設計市場，一般只有工程總承包和咨詢市場。在國內，20世紀80年代開始推行工程總承包業(yè)務模式以來，國務院、發(fā)改委、建設部等陸續(xù)出臺多項鼓勵推動政策；黨和國家機構改革和事業(yè)單位改制進一步削弱了地方水利部門建設管理力量；十九屆四中全會將社會主義市場經濟上升為基本經濟制度；行業(yè)綜合化一體化的需求趨勢持續(xù)加速，市場加速集中。

4.2從行業(yè)角度來看，工程總承包已經成為主要業(yè)務模式

根據中國勘察設計協會的統(tǒng)計數據，從2014年到2018年，全國工程勘察設計企業(yè)工程總承包新簽合同額逐年增加，年均復合增長率為29.3%。工程總承包營業(yè)收入總體保持逐年遞增，年均復合增長率29.1%，其中2017年增長最快，增幅達到92.9%。工程總承包收入在總營業(yè)收入中的比重逐年遞增，從2014年的34.6%上升到2018年的50.2%。全行業(yè)領軍企業(yè)均把工程總承包業(yè)務模式作為最重要的發(fā)展引擎。

4.3從國家政策層面來看，工程總承包將快速發(fā)展

國家及各地方政府陸續(xù)發(fā)布推動工程總承包業(yè)務發(fā)展的相關政策。尤其是作為行業(yè)主管部門水利部2020年發(fā)布的《水利部關于印發(fā)水利工程建設項目法人管理指導意見的通知》（水建設〔2020〕258號）提出“不能按照要求的條件組建項目法人的，應通過委托代建、項目管理總承包、全過程咨詢等方式，引入符合相關要求的社會專業(yè)技術力量，協助項目法人履行相應管理職責”。創(chuàng)新水利工程建設管理組織方式，建立并完善總承包等模式的政策和規(guī)范，引導建設單位選擇適宜的建設管理組織方式，有利于提高項目管理水平，有利于水利基礎設施建設，符合新時代的治水思路，對當下水利發(fā)展改革有重要意義。

5結語

水利工程的獨特性和復雜性確定其組織實施的多變性，具體選擇應根據建設投資、建設環(huán)境、工程特點、實際條件等多方面考慮。同時，在宏觀政策和市場環(huán)境雙重驅動下，水利工程建設組織方式中傳統(tǒng)的平行發(fā)包模式已經不符合新時代水利行業(yè)發(fā)展的潮流，創(chuàng)新水利工程建設管理組織方式是社會主義市場經濟發(fā)展的必然要求，是水利建設市場深化改革必然趨勢。我們要加大推廣力度，做好水利工程全過程、全方位和全生命周期建設管理，深入貫徹新發(fā)展理念，為水利事業(yè)發(fā)展和小康社會目標的實現做出新貢獻。

參考文獻

[1]駱濤.水利工程建設管理模式創(chuàng)新與政府職能轉變[J].水利建設與管理，2018，38（5）：1-4.

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[3]趙明偉.項目管理總承包在水利工程中的探索與實踐[J].中國水利，2018（10）：35-36.

[4]孫繼德，傅家雯，劉姝宏.工程總承包和全過程工程咨詢的結合探討[J].建筑經濟，2018，39（12）：5-9.

[5]武建平.工程總承包模式下全過程工程咨詢業(yè)高質量服務要點分析[J].建筑經濟，2020，41（S2）：28-32.

作者:耿慶柱 張艷君 單位:中水北方勘測設計研究有限責任公司