水利工程質量監督管理問題與對策探討

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摘要:工程質量是工程的生命線，水利工程質量監督管理是政府進行工程質量管理的重要手段。針對青海省水利工程建設、水利工程質量監督管理工作開展的現狀、成效和質量監督管理工作中存在的問題;提出了青海省水利工程質量監督管理的工作思路，在規章制度的建設與監管體系建立、機構隊伍建設、經費投入、全方位監管、監管手段創新、人員素質提高等方面有針對性地提出了具體對策。

關鍵詞:水利工程質量;監督管理;規章制度

引言

質量的定義和含義?！顿|量管理體系》GB/T19000－ISO9000族標準［1］中質量的定義是:客體的若干固有特性滿足要求的程度。質量的含義有:①質量不僅是指工程和產品質量，也可以是某項活動或過程的工作質量，還可以是質量管理體系運行的質量。質量是由客體的若干固有特性組成，這些固有特性是指滿足顧客和其他相關方的要求的特性，并由其滿足要求的程度加以表征;②特性是指區分的特征。特性可以是固有的或賦予的，可以是定性的或定量的。質量特性是固有的特性，并通過工程和產品、過程或體系設計和開發及其后之實現過程形成的屬性;③滿足要求就是應滿足明示的(如合同、規范、標準、技術、文件、圖紙中明確規定的)、通常隱含的(如組織的慣例、一般習慣)或必須履行的(如法律、法規、行業規則)需要和期望。工程質量。是“指工程(產品)滿足規定要求和具備所需要的特征和特性的總和”［2］。所謂滿足規定要求，通常是指符合國家有關法規、技術標準或合同規定的要求;所謂滿足需要，一般是指滿足用戶的需要，這種需要即是對工程(產品)的性能、壽命、可靠性及使用過程的適用性、安全性、經濟性等特性的要求。水利工程質量的表現。對于水利工程來說，工程的質量性能表現為:①工程的強度、防滲性、抗凍性，機械設備的強度、抗沖擊性、耐磨性和耐腐蝕性等;②工程的壽命表現為規定的使用條件下，能正常發揮規定的功能的使用年限;③工程的可靠性表現為規定的時間內和規定的條件下完成規定的功能的能力;④使用過程的適用性表現為工程的適用程度及其操作和維修的方便程度;④經濟性表現為工程的造價或投資、生產能力或效益及其生產使用過程中的能耗、材料消耗和維修費用的高低等;⑥安全性表現為工程在使用和維修過程中的安全程度。水利工程質量監督管理的過程。是指為達到質量要求所采取的監督管理過程，包括在水利工程建設項目的可行性研究、設計、招投標、設備采購、施工準備、施工試驗和檢驗、安裝和試運行、竣工驗收等各個環節，只有對每個環節進行有效的監督和管理才能保證水利工程的質量。水利工程質量監督管理的目的和意義。依據國家和水利部等制定、頒發的有關政策、法規、技術標準、有關文件，以及經批準的水利工程建設計劃、設計文件和依法簽訂的合同，對水利工程建設過程中影響工程質量的各階段各環節進行有效的監督管理，以控制、預防、減少和消除工程質量問題，以保證水利工程建設項目達到合同規定的工程質量與性能的要求，并滿足適用、安全、可靠、維修方便、經濟合理及環境評價等方面的要求。水利工程質量監督管理的主要依據。《水利工程質量管理規定》(1997年12月21日水利部令第7號，2017年12月22日修正)［3］中，水利工程質量實行項目法人(建設單位)負責、監理單位控制、施工單位保證和政府監督相結合的質量管理體制，詳細規定了水行政主管部門、項目法人(建設單位)、監理、設計、施工、質量監督機構(含檢測機構)等單位和負責人的職責與工作內容。

1青海省水利工程建設和質量監督管理工作現狀

1．1水利工程建設取得的成效

近幾年，青海省水利投資逐年增長，水利投資達到300多億元。投資修建了一大批大中小型水利工程。截至目前，已完工和在建的水庫大壩工程近30多項，其中:大型水庫和一水樞紐工程如石頭峽水庫、蓄集峽引水樞紐、那棱格勒引水樞紐工程等，中型水庫工程如扎毛水庫、西昌水庫、楊家水庫工程等;大型引調水工程(含長隧洞)如引大濟湟調干渠工程、引大濟湟北干渠工程、引大濟湟西干渠工程等;大中型防洪減災工程(含堤防)，如黃河干流防洪工程、西寧市北川河與南川河治理工程、德令哈巴音河治理工程、格爾木河防洪工程等;另外青海省在中小型灌區改造工程、牧區水利、農牧區飲水安全、水保項目、水文站網建設與監測、水生態保護項目等方面，也不斷加大投資力度。隨著一大批水利基礎設施項目的建成，切實把“十六字”新時代治水方針融入到青海省水利發展的全過程，大大提升了青海省的水資源配置、水生態修復、水環境治理、水災害防治能力，讓水利改革發展更有質感，廣大人民群眾更有獲得感。

1．2水利工程質量監督管理工作進展

與水利工程建設相對應，近年來青海省水利工程質量監督管理工作也扎實開展，取得了一定成績。(1)從水利質量監督機構設置來看:省級、市(州)級質量監督機構已實現全省范圍內全覆蓋;縣級質量監督機構，除青南地區一些人口較少的縣未建站外，其他縣都設立了質量監督機構。(2)從水利質量監督工作人員方面來看:省級、市(州)級質量監督機構中的質量監督專職人員比例比較高一些，加上一些聘用和兼職人員，基本能滿足所承擔水利建設項目的質量監督工作需要;縣級質量監督機構專職編制內人員不多，大部分是一些兼職和外聘人員。目前全省所有的水利建設項目，都有質量監督機構和人員在監督管理。(3)從水利質量監督管理制度來看:這幾年，青海省水利廳根據本省水利建設質量監督管理工作需要，從水利建設項目前期管理、項目可行性研究、初步設計、項目審查審批、項目招標投標、項目建設管理、項目質量監督管理、項目驗收等，實行了全過程、全方位的制度化質量監督管理，相繼出臺了《青海省水利工程質量監督管理規定》［6］《青海省水利工程建設項目招標投標管理辦法》［7］《青海省水利工程質量終身制實施辦法》［8］和《青海省水利建設項目設計變更管理辦法》［9］等一批規章和管理制度，初步建立了水利質量監督管理體系，為本省水利建設質量監督管理工作提供了基本制度保障。(4)從水利質量監督管理經費投入方面來看:青海省從2010年開始，在水利建設項目取費標準中，將水利工程檢測費用列入獨立費用，由項目法人委托有相應資質的檢測機構，對所有在建水利工程開展了大量的質檢工作，給全面質量管理提供了有力的技術依據。(5)從日常質量監督管理工作方面來看:質量“飛檢”制度得到落實，這幾年在全省范圍內，青海省水利廳要求質量監督機構推行質量“飛檢”制度，省級和市級質量監督機構的質量“飛檢”也逐步推開，為質量監督機構全面掌握所監督的工程質量情況提供了可靠的技術保障。另外在水利部“水利工程強監管”的政策引導下，青海省水利行業相繼出臺了強監管的相關實施意見、管理辦法等，通過對在建水利工程項目加強質量監督檢查、明察暗訪等手段，及時對在建工程質量實施全方位監督，對不落實質量承諾和質量問題較多的參建單位加大處罰力度，全面落實質量管理相關制度，提升了水利工程質量管理水平和實體工程質量等級。(6)從水利工程質量監督管理人員整體水平和素質方面來看:這幾年，青海省水利行業不斷強化水利工程質量監督管理人員素質培養。從2015年開始，省水利廳逐年不間斷地面向全省開展質量監督人員培訓，進行水利工程強制性條文宣貫培訓;省水利工程協會也不定期在全省范圍內召開水利工程設計、施工等專項研討會，旨在提升相關專業人員的技術水平。近年來，通過全方位、多方面加強水利工程質量監督管理，使得本省水利工程建設從業人員和質量管理人員的從業技能和管理水平得到了較大提高，也有力保障了青海省水利工程建設的順利實施。

2存在問題

近年來，隨著國家和青海省水利投資逐年加大，水利工程項目點多量大面廣，青海水利事業發展迎來了良好的機遇，也給青海省水利工程質量監督管理部門提出了新的更高要求。然而，由于受高寒高海拔自然條件的制約、以及歷史的原因等，青海省水利行業的質量監督管理工作已跟不上形勢發展的需要，按照質量強省戰略、水利部“水利工程強監管”的要求，以及全國兄弟省份所做的工作相比較來看，本省的水利工程質量監督管理工作還做得很不到位，差距還很大，主要存在以下問題。

2．1規章制度不盡完善、質量監督管理體系尚未建成

這些年，青海省水利行業雖然印發了《關于印發省水利廳貫徹落實省委省政府質量提升行動實施意見的通知》［10］，重新修訂了《青海省水利工程質量監督管理規定》，完善了一些相關的水利工程質量監督管理制度，并開展了大量的質量監督管理工作，但還存在制度缺失、標準不完善和執行不到位等，主要表現在:一是有些制度和標準規范還很不完善、不到位，沒有緊貼質量監督管理工作實際，實際操作性、實時性還不強。如青海省水利工程的評定標準一直采用水利部頒發的大中型工程的評定標準和規范，這些標準規范在一些小型水利工程質量評定時，是否可簡化，有些檢測項目是否可不做等，有待進一步研究和細化;還有一些小型水利工程驗收程序和要求的資料，都是采用水利部的驗收規程，沒有根據本省具體情況進行適當簡化和適當修訂，造成一些小型水利工程驗收過程過于復雜繁瑣，流于形式。二是在水利工程質量監督過程中，主要還是針對在建水利工程的質量管理工作和管理體系建立情況、管理制度落實情況、人員工作情況、工程現場管理、實體工程質量和工程檔案資料管理情況等進行監督檢查，對工程的前期、設計變更等設計類的監督還不到位不全面;這幾年，在水利部和本省對水利工程的監督檢查、項目稽查中，涉及設計方面的問題比較多［4］，這方面的監督工作還是要進一步加強。三是各監督機構的監督人員的專業類別比較單一，大部分都是水利工程建筑專業內別，其他專業類的人員很少或沒有，這就造成質量監督工作的單一化，不能對工程整體質量進行監督和評價，還滿足不了質量監督工作的需求，影響本省水工程質量管理工作的發展和進一步深化等。

2．2機構隊伍仍不能滿足要求

一是青海省大部分市(州)、縣質量監督機構雖然已經成立，但由于編制的限制，在編專職人員少，大多數質量監督人員只能是兼職或外聘人員，人員素質滿足不了當前水利工程質量監督的需求;二是青海省地處偏遠、高寒高海拔、自然條件差，大部分水利專業技術人員不愿意到基礎條件差、生活艱苦的地方就業，致使基層市(州)、縣的質量監督專業技術人員數量、專業配置等，還遠不能滿足質量監督工作的需求。另外，現有人員的技術能力、水平還參差不齊，不能滿足質量監督工作的要求［5］。

2．3經費投入嚴重不足

目前，青海省級水利質量監督經費主要是申請省級財政專項資金的方式籌集，但由于青海省財政相對困難，這部分專項資金還在逐年減少，無法滿足質量監督工作的正常運轉和質量“飛檢”工作的正常開展。市(州)、縣級質量監督部門的經費籌措渠道也一樣，申請同級財政專項資金，有些市(州)、縣財政狀況更困難，申請難度更大，經費就更少了，只能滿足人員工資和部分日常工作的正常開展，資金缺口很大。

2．4主體責任和貫徹標準不到位

一是部分項目法人對水利工程質量管理主體責任認識不到位，在工程質量標準貫徹上執行不力，對各參建單位要求不高、把關不嚴，存在隨大流現象;二是部分水利工程項目設計中，由于工程勘察等前期工作不到位，設計深度不夠，導致項目在實施過程中設計頻繁變更，造成項目質量控制難度加大;三是在水利工程現場，一些監理單位和人員未按承諾到位，在日常監理工作中職責意識不強，責任心不到位，關鍵部位、關鍵環節把關不嚴;四是一些水利工程施工、檢測等單位的關鍵部位和主要生產環節存在技術人員數量、設備配置滿足不了工程建設需要，在工程項目質量程序化、標準化實施的過程中隨意減少環節，降低標準，使工程項目的規范規程、標準難以落實，給工程質量埋下隱患;五是參與水利工程驗收的主要人員簽字把關不嚴謹，隨意降低工程驗收標準的現象時有發生。

2．5日常管理與監督檢查不到位

一是有些水行政部門重工程項目申請、項目投資落實，輕工程質量管理的現象;二是一些質量管理部門在水利工程質量管理過程中，把注意力主要放在建立和完善相關管理制度上，而忽視了抓好規章制度的落實，致使這些規章制度流于形式，擺在文件柜里;三是在監督檢查時只注重檢查的頻次、檢查項目的數量，而忽視了解剖麻雀式仔細檢找問題，深入分析問題的根源，尋找問題的規律性、普遍性，從而以點帶面，從根本上解決問題;四是質量統計工作剛剛起步，統計的工程項目和內容等的全面性、針對性不強，需要進一步深化和完善;五是全省質量信息平臺的內容還要進一步完善，尤其是年度建設項目的驗收、質量合格、優良情況等;六是工程項目質量巡查、監督檢查中發現參建單位的質量違規行為情況、處罰等信息檔案還有待完善。

2．6人員培訓與素質亟待提高

從行業整體來看，青海省水利工程建設質量監督管理的專業技術人員短缺、專業素質偏低的現狀一時還難以改變。雖然這幾年，青海省水利行業加大了對水利工程建設管理、質量監督管理從業人員的培訓教育力度，但教育培訓的方式方法還比較單一，主要還是派出去參加水利部、國內一些大專院校與培訓機構學習，再就是把大家集中起來，請一些專家老師來青海集中授課培訓。這樣的集中培訓式教育方式，從增加從業人員的規?；?、初始化教育角度來看，培訓的人員多，速成化教育速度快，短期效果好，但從專業技術人員的專業技能深化教育來看，還是不能徹底解決本省水利行業質量監督人才短缺，工程技術人員素質不高的問題。

3有關對策

青海省水利工程質量監督管理工作要努力踐行新時代中國特色社會主義思想，以“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新治水思路為指導，緊密圍繞水利部提出的“水利工程補短板、水利行業強監管”總基調，積極貫徹落實青海省質量強省戰略和省水利廳提出的水利行業高質量發展的新要求，認真分析問題和短板，研究出臺有效的應對措施，推動青海省水利工程質量監督管理工作躍上新臺階，為青海省水利工程質量的整體提高提供有力的強監管抓手和良好支撐保障，促進青海省水利事業健康、快速發展。

3．1完善規章制度、建立質量監督管理體系

進一步健全與完善青海省水利建設管理和質量監督管理體系。一是認真學習國務院、水利部和青海省質量強省戰略相關文件和總體目標、要求，認真分析現有管理模式存在的問題，同時借鑒水利行業其他兄弟省份優秀的管理方式、方法，對本省的管理模式和方式、方法進行大膽改革，在廢改立的基礎上，創新管理模式，探索適合本省實際的水利工程質量監督管理新方式，研究出臺水利工程質量管理方面的規范性文件。二是重新梳理原有的管理規定、管理制度，認真分析研究，查缺補漏，取締不合時宜的規章制度，建立健全全方位的質量監督管理制度，對質量監督工作的責任、監督檢查的程序、工作流程等進行規范，如《質量監督工作手冊》《質量監督核備工作手冊》等。三是加強對市(州)、縣水利質量監督管理工作的調研和摸底，找出存在問題與短板，按照放管服工作要求，加大對市(州)、縣水利質量監督工作的指導和幫助，提升市(州)、縣水利質量監督管理人員的工作能力和水平。

3．2加強機構隊伍建設

優化青海省水利質量監督管理機構設置，合理配置質量監督管理人員。針對本省各級水利質量監督管理機構設置和人員隊伍建設中存在的問題和短板。一是各級水行政管理部門要積極主動，加強協調協商，從人員編制、經費申請、設備配置等方面對質量監督管理工作予以大力支持;二是省級水利質量監督管理部門要根據監督人員專業技術人員少、類別單一的現狀，在事業單位改革中進一步加強協調，配強補足質量監督專業技術人員，尤其要在專業門類缺失上補足短板;要加大對經濟薄弱、人才短缺地區的支持和幫扶力度，幫助指導他們在質量監督管理工作中，強化責任、落實監督任務;三是市(州)級質量監督部門，要根據各自所處的地區實際情況，盡量增加專業技術人員的數量，提高質量監督人員的專業素質，同時要積極探索，在人才短缺、技術力量薄弱地區，找出解決人才短缺的方法和應對措施;四是有條件的地區，要積極探索推行，質量監督部門與一些有資質、有實力的企業聯合，通過幫扶、援助、購買服務等方式，借助企業的人才優勢，強化本地區水利質量監督管理工作。

3．3加大經費投入

一是各級水行政主管部門要加大和同級財政部門的溝通協調，出臺相關政策，列支專項經費渠道，從政策層面解決投入不足的問題;二是各級水利質量監督管理單位要加強和相關單位的溝通和協調，盡量多的爭取一些財力和物力，為加強隊伍建設、項目巡查、專項檢查、重點項目抽查與飛檢，對水利工程開展全方位的質量監督管理提供經費保障;三是各級水利質量監督管理單位在經費緊張的情況下，也要加大和被監督項目的法人單位銜接協調，在工程施工現場抽檢時主動跟進，及時參與到項目監管的全過程，將項目的第三方檢測成果轉化成為項目“飛檢”的成果。

3．4努力實現全過程、全方位監督管理

一是認真研究青海省現階段質量監督管理所涉及的范圍和國家對水利工程質量監督管理工作的要求，增加水利工程質量監督管理工作的覆蓋面，從水利工程建設的規劃設計階段、工程建設實施階段、工程試運行及竣工驗收階段(包括可行性研究、設計、招投標、設備采購、施工準備、施工試驗和檢驗、安裝和試運行、竣工驗收等各個環節)進行全過程、全方位的質量監督管理。二是加大對水利工程項目可行性研究和項目初步設計階段的質量監控，提高水利工程項目的可執行度和設計質量，使水利工程建設項目在實施過程中，盡可能減少設計變更。三是嚴把水利工程項目審查審批關，將設計存在的問題解決在項目批復的前面，提高設計質量。四是在水利工程項目建設過程中，按照“雙隨機、一公開”的工作方式，加大對在建水利工程的監督檢查力度，對發現的質量問題，采取約談、通報批評和行政處罰的形式，督促工程項目法人，嚴格履行質量管理責任的到位和職責落實。五是加強對項目法人質量意識的教育和技術培訓，督促項目法人認真落實質量管理的各項規定;督促各參建單位在施工現場組建好各級質量管理體系，建立健全相關的質量管理制度，落實質量管理人員，抓好實體工程質量。六是通過監督檢查、專項督查、項目稽查和對市場主體進行隨機抽查，把那些信譽度不高、工程質量搞得不好的企業隨時進行處罰，規范市場行為;同時，督促市(州)、縣水行政主管部門加強水利建設市場監督管理，督促各參建單位，提高質量意識，維護質量信譽。七是嚴把水利建設市場準入關，繼續加大對招投標領域亂象的治理力度，規范水利行業招投標市場秩序，使那些信譽好、講誠信、實力強的企事業留在本省水利建設市場。八是嚴把驗收關，在水利工程項目各階段、各層次驗收過程中，嚴格執行標準和規范，不留任何隱患和死角，不達標的工程必須在整改達標后才能通過驗收。

3．5創新監督管理手段，提高工作效率與成效

在當前信息化和數據化的社會大環境下，青海水利工程質量監督部門要迅速融入到現代化、信息化的潮流中，創新質量監督管理方式方法，提高工作效率與成效。依托本省水利建設市場信用信息平臺，建立青海省水利工程質量監督管理信息化管理系統和數據庫平臺，對工程項目以及對應的主管(審批項目)、建設(業主)、設計、施工、監理、檢測、質監、招標等單位和人員進行入庫管理;針對所監督管理的水利工程項目，建立監督巡查、存在問題、問題整改等清單，建立全省水利工程質量監督管理工作臺賬;建立失信名單和淘汰制度，定期公告，實行動態管理;借鑒我國其他先進省份的管理模式，在一些大中型和有條件的項目區，推行施工質量和施工過程電子化監控、工程質量網上評價、網上申報審批等先進高效的信息化、網絡化辦公模式。

3．6加強人員培訓，提高技術水平

一是探索在青海省人才短缺、技術力量薄弱地區推行水行政部門與一些有實力的企業聯合，通過購買服務的方式強化質量監督管理工作;二是繼續加大水利質量監督管理人員的培訓和培養力度，從國家質量政策法規、質量管理規定、要求和職責，以及質量管理的技術手段等，提高質量監督管理人員的工作水平，造就一支有一定數量、事業心強、職業道德高、技術能力強的質量監督管理隊伍;三是加大在水利工程建設實踐中培養人才的力度，水利工程質量管理人員，必須懂得工程建設各環節的建設程序、內容和操作規程、技術規范，只有不斷參與項目建設的全過程，才能全面了解和掌握這些程序、規程規范，體會它們在工程質量控制中的重要性和不可或缺性，質量管理人才的培養離不開實踐的鍛煉;四是要從長遠考慮，以傳幫帶、定點定向、工程建設管理實際等多方位、全過程進行精細化專業技術人員的培訓教育，培養出真正懂技術、有能力的工程技術人員和質量管理人才。

參考文獻:

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［9］青海省水利廳．青海省水利建設項目設計變更管理辦法［R］．西寧:青海省水利廳，2010．

［10］青海省人民政府辦公廳．關于印發省水利廳貫徹落實省委省政府質量提升行動實施意見的通知［R］．西寧:青海省人民政府辦公廳，2018．

作者：陳成植 單位：青海省水利廳質量安全中心