灌區水利經濟管理模式問題及對策探討

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[摘要]灌區是水庫、渠道、田地、作物組成的綜合灌溉體系，以安徽省淠史杭灌區為例，分析了灌區水利經濟管理存在的問題，提出了灌區水利經濟管理模式的創新路徑。

[關鍵詞]水利經濟；水利投資；經濟管理；投資模式；公私合營

淠史杭灌區是新中國成立后新建的全國最大灌區，也是全國三個特大型灌區（都江堰灌區、河套灌區、淠史杭灌區）之一，它是江淮大地上的一顆璀璨明珠，灌溉安徽、河南2省4市17個縣區，設計灌溉面積79.87萬hm2，有效灌溉面積70.4萬hm2，規劃總投資33.339億元。從1958年開始，歷時14年修建的淠史杭灌區依托“長藤結瓜式”的龐大灌溉體系，提高了灌區的耕地率、水田率，糧食產量大幅提高，提供了優質水源，促進了經濟發展，改變了城市面貌，創造了堪稱“人間奇跡”的治水史詩。

1淠史杭灌區水利經濟管理模式現狀

截至2018年，淠史杭灌區已經為區域內14000km²的1330萬人口提供防洪、灌溉、供水等服務運行了60年。目前淠史杭灌區水利基礎設施項目的建設總體規模和水平仍顯滯后，與快速發展的社會經濟需求不相匹配，灌區水利經濟管理中存在投資主體單一化、資金渠道狹窄化、經濟收益低效化、投資結構不合理等問題，亟須不斷創新符合灌區特色的水利經濟管理模式，建立廣范圍、多渠道、深層次的投資建設和回收補償機制，進一步完善水利經濟管理制度體系。當前淠史杭灌區水利投資建設主要采用的是政府直接投資管理模式，大中型水利工程項目通過公開招標的方式進行水利工程項目建設與管理。而在公開招標的過程可能會出現以下情況：①建設單位方面：規避公開招標；招投標工程“甩項”現象普遍存在；編制招標文件的深度不夠；工程標底質量管理缺失。②投標單位方面：想方設法得到標底，投標單位互相串通，出現陪標、大家輪流中標的現象或借機抬高標價，損害國家和社會的利益，使招投標流于形式；投標單位掛靠、越級承攬工程等現象嚴重，使工程項目質量得不到應有的保證。③建設主管和監督部門：地方保護主義行為的干擾；政企不分存在同體監督現象；行政監督不力，執法查處不嚴。

2淠史杭灌區水利經濟管理模式存在的問題

就淠史杭灌區而言，當前政府直接投資管理模式下，政府財政既要承擔項目建設全部投入資金，又要支付項目施工階段的巨額利息成本，在高額債務的壓力下，在經濟社會高速發展的建設需求下，在政府的財政收入相對固定的情況下，每年撥付給淠史杭灌區管理機構的有限的財政資金不足以完全支付水利項目建設進度需求，會出現嚴重的項目排隊等資金的情況，水閘、放水涵等基礎設施出現老舊損毀現象，無法提供有效的灌溉輸水服務，已經嚴重影響了灌區整體的服務質量和服務水平，其主要存在以下幾個方面問題：一是投資主體過于集中。投融資的主體主要集中在政府身上，政府和國有企業是大中型水利基礎設施建設項目的主要投資者。盡管近年投資主體開始向著多元化的方向轉變，企業和私人成為投資的新生力量，但目前仍沒有建立起鼓勵和引導社會力量，增加對灌區大中型水利基礎設施建設投資的激勵機制，私人資本的介入依然存在許多的障礙。二是資金來源渠道單一。淠史杭灌區大中型水利基礎設施的建設資金來源單一，主要依靠省級財政，并通過財政無償撥款、財政舉債和引進外資貸款三種途徑實現，私營資本的參與在近幾年才出現，且規模極小。在灌區規模以上的水利基礎設施建設中，政府仍是投資主體，而企業和私人投資只占總額的很小一部分。三是投資和經營責權不明。作為投資主體的政府，既是投資者又是經營管理者，這樣的雙重身份勢必造成政企不分，經營管理的主體缺位，從而影響到灌區水利基礎設施的運營效率，無法達到最優化的目標，而完全的公共部門投資與管理會導致運營效率低下和資源的浪費。四是經濟結構不合理。淠史杭灌區內防洪工程建設投資占總投資的比例超過70％，同時水資源短缺、水污染日趨嚴重，給社會發展帶來了巨大的經濟損失，這使得經濟社會可持續發展要求與水資源短缺以及由此帶來的生態環境惡化的矛盾將日益突出。五是經濟效益低下。淠史杭灌區面上工程建設以地方政府為主導，為了更多地爭取灌區投資，不惜代價地搶項目、爭投資，忽視了建設項目的效益性，造成了地方財力和國家投資的損失和浪費，集中體現在：水利項目經營管理方式粗放落后，加大了工程建設成本；一些地方政府財力不足，維修養護跟不上，工程老舊損毀情況嚴重，灌區內部末級渠系“最后一公里”問題嚴重，水資源利用效率低下，不能充分發揮水利工程的經濟效益和社會效益，弱化了水利的基礎地位。

3淠史杭灌區水利經濟管理模式存在問題的原因分析

一是水利投資的政策扶持力度不夠。水利行業相比能源、交通等傳統優勢行業，具有投資回報率低、投資回報期限長、水利建設基金規模較小等特點，水利投資的新政策、新思想不能很好落到實處，極大地制約了水利事業的可持續發展。二是水權制度體制建設不完備。在實行最嚴格水資源管理制度的要求下，落實用水總量控制指標、完善取水許可制度、明晰農村集體經濟組織的塘庫所有權，開展水資源使用權的確權登記。三是水利投資資金管理機制不健全。水利投資資金使用管理方面存在著水利資金被違規操作、擠占、挪用的問題，是資金效益低下的直接原因。四是水利投資資金補償機制不完善。公益性項目的補償辦法沒有得到解決，雖然部分地區想通過收費的方式，但很難推廣；經濟性項目的有償使用收費制度，由于水價形成機制不合理，水利工程難以良性運行。五是水利經濟缺乏穩定的增長機制。財政投入力度不足；水利建設資金在全省固定資產投資中的比重較低；農田水利資金整合平臺不健全；沒有建立水利中長期政策性貸款機制。

4灌區水利經濟管理模式的創新路徑

借鑒湖南莽山水庫公私合營等PPP成功案例，結合美國、日本、韓國等水利投資管理的成功經驗可以得到啟示：明確投資主體和事權劃分；并用直接投資與間接投資；構建適應新形勢水利發展態勢的水利相關法律法規框架體系；為民間資本參與水利建設投資鋪平道路，提供優惠政策等。由于淠史杭灌區的水利工程項目覆蓋面廣，項目類型種類繁多，技術難度和要求高低有別，建議將對淠史杭灌區水利項目投資管理模式根據不同的類別提出對策建議：一是中小型灌區水利項目經濟管理模式：“投資-建設-移交-運營”的政府引導的市場介入PPP公私合營模式，即淠史杭灌區管理機構作為灌區中小型涉水工程的項目發起人，從長期交易磨合的社會投資者中，選擇有資金實力、有技術水平、有專業資質、有社會責任等特征的投資方進行實地考察，聽取評估意見，確定合作邊界，實行價格測算，簽訂合作協議書，授予該合作投資方對該項目的基礎設施建設特許權，然后由合作投資方獨立式完成該水利項目的融資、設計、施工等過程，并聘請第三方監督機構對項目建設全過程實施工程建設監理，待項目建設完成后進行水利工程項目的移交手續，該水利項目的權屬劃分按照合作協議的約定移交給灌區管理機構或者灌區面上水利管理單位，再經過工程項目所有人對合作投資方授予特許經營權，規定未來特許經營期間內，合作投資方享有該水利項目的使用、經營、收益等權限，但不擁有項目的所有權，直到合作約定的期限完成項目投資成本和合理利潤的回收，待特許經營期滿后，整個項目再整體移交項目所有人。二是大中型灌區水利項目經濟管理模式：淠史杭灌區管理機構作為公共部門與社會資本共同出資，即社會資本僅出資參與灌區大中型工程中經營性較強的一部分，其他部分由公共部門出資。由于大型灌區的準公益性質所決定，灌區大中型水利項目規模較大、投資期限較長、投資回報率相對較低、成本回收期相對較長等原因，可以將淠史杭灌區的大中型水利工程中具有經營性，或者經營性質較強的部分拿出來由社會資本參與投資，這樣由于項目的經營收益性也可以為項目的投資回報提供保障和依據；灌區大中型水利項目非經營性的部分由公共部門出資建設，而這部分非經營性項目一般情況下都是水利項目的主體工程或骨干工程，這也保證了水利項目骨干工程的整體質量和項目進展速度。這樣既解決了水利項目建設資金短缺的問題，也解決了富余的社會閑散資金無處使用，同時也解決了水利項目工程的同步推進，保證項目的服務質量、服務水平和服務的及時性。這種PPP公私合營的水利投資管理模式可以減少淠史杭灌區的主權債務和還本付息的責任，可以將工程建設風險分散轉移，可以吸引社會資金支持淠史杭灌區水利基礎設施建設，解決灌區發展資金短缺的問題，可以間接引進先進的生產施工技術和管理經驗與方法，為全灌區提供更多的發展機會。

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作者：葉旭 單位：安徽省淠史杭灌區管理總局