社會保險基金預算的建議

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摘要：社會保障支出是現代國家財政支出的重要組成部分。從預算管理角度分析，社會保障又是一個比較寬泛的概念，包括社會保險、社會救助、社會福利和社會優撫等諸多方面的內容。結合黨的報告提出的“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”的總體要求，本文借鑒國際立法實踐，對社保基金預算和政府財政的關系及如何合理劃分支出責任進行探討。

關鍵詞：社保基金預算；名義費率；統籌層次

一、社會保險基金預算國際立法實踐

由于各國社會保障制度設計不同，資金構成內容及收支流程各異，各國的社會保險預算也存在較大的差異，總結國際上社會保險預算立法經驗如下。（一）以美國為代表的基金預算模式。美國社會保險預算采取基金模式，僅對社會保險進行預算，并不與社會福利、社會救濟等合并預算，社會福利、社會救濟等支出通過政府一般公共預算安排，與我國目前的社會保險基金預算情況最為相似。美國的老年人、遺屬和殘障保險計劃（即OASDI）是美國聯邦政府建立最早的社會保障制度，全民參與，具有公共性和強制性，是一般意義上的“公共養老金”。其自建立之初就是全國統一性的制度，所以在人員流動、資料更迭等方面不存在任何障礙，也有利于實行統一的制度調整和修改完善。該計劃又分為“老年與遺屬保險計劃”和“殘障保險計劃”兩個基金分別運作，前者占80%左右的份額。資金主要來源是雇主和雇員兩方面交納的社會保險繳款，實際是聯邦層級的工薪稅，目前的稅率為職工工資總額的完善我國社會保險基金預算的建議財政部條法司第四黨小組12.4%，由雇主和雇員各自交納6.2%，對自雇者付其凈收入的12.4%（有土地的農民屬于這種情況）。社會保險繳款屬于聯邦稅，收入約占聯邦總稅額的30%。OASDI收入全部存入美國財政部專設的社會保障信托基金專戶，實行基金預算管理。社會保障信托基金是美國聯邦政府最大的信托基金,由財政部所屬的社會保障信托基金委員會管理，其結余全部用于購買聯邦政府發行的債券。雖然社保基金預算不再被看作聯邦預算的一部分，但仍包含在代表聯邦政府收支的預算總數內。（二）以英國為代表的政府公共預算模式。英國的社會保障制度可以被歸類為國家福利型，由國家承擔大部分的社會保障責任。其社會保障預算與政府其他預算歸為一起，并沒有做特別的區分，政府對社會福利承擔完全、直接的責任。英國的社會保障資金收入來源于國民的社會保障繳款，社會保障繳款同政府的其他稅收一樣列入政府的一般預算。國民保健、個人社會福利、住房補貼和免費教育的資金來源于其他稅收收入。考察英國預算中涉及社會保障支出的部分可見，英國的社會保障項目多，占財政支出的比重較大，管理也比較復雜。英國的國家預算只分為經常預算和資本預算，沒有獨立的社會保障預算，社會保障收支包含于經常預算之中，與資本預算之間沒有關系。（三）獨立于政府預算的新加坡模式。新加坡的社會保險采取中央公積金制度，已由當初一項簡單的養老儲蓄制度發展成為一項廣泛的社會保險儲蓄計劃，能兼顧公積金會員在養老、醫療、購房、家庭保障以及資產增值等多方面的需要。在該種模式下，社會保險的收入和支出均獨立于政府之外，單獨管理，無論是收入還是投資運營均不納入政府預算。按照新加坡公積金法令，所有受雇的公民和永久性居民都是新加坡公積金會員，都須依法繳納公積金。目前公積金的繳費率為40%，其中20%從雇員的薪金中扣除，20%由雇主繳付。由于社會保險本來是國家宏觀調控的一種政策手段，若完全脫離預算之外，政府只是通過法律法規等對社會保險實行間接管理，利用社會保障進行宏觀調控的作用明顯減弱。目前從世界范圍看，社會保險完全脫離國家預算這種形式，基本為少數小國家采用。

二、我國社會保險基金預算面臨的主要問題

（一）在支出方面財政對基金的補助責任缺乏清晰合理的界定。我國財政和社會保險的關系仍然存在一些不夠明晰和合理之處，需要抓緊研究解決。例如，在企業職工基本養老保險方面，受激勵約束機制不健全、精算平衡屬性不強以及人口老齡化和其他經濟社會因素影響，制度可持續性越來越差，加上財政對基金的補助責任缺乏清晰合理的界定，事實上承擔了無限兜底責任，且地方依賴中央問題突出，不利于增強養老保險制度的精算平衡屬性。在城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險方面，籌資機制不完善、責任分擔機制不合理問題也比較突出。財政對居民保險的補助旨在發揮引導和鼓勵作用，但在相關制度實際運行中過于依賴財政補助，保險的性質淡化，泛福利化傾向嚴重。城鄉居民養老保險主要依靠政府全額負擔的基礎養老金，比如，2016年城鄉居民人均月養老金114元，其中個人賬戶養老金11元，僅占領取待遇的9.6%。2017年，國家規定的居民醫療保險政府和個人籌資之比為2.5：1，實際執行為2.85：1。（二）在收入方面我國社保基金名義費率過高，征收率過低。當前我國社保基金名義費率高達42%，根據安永會計師事務所《2016-2017年世界個人稅收和移民指南》的統計，在有數據的150多個國家中，高于或接近40%費率的國家僅有法國等少數歐洲高福利國家。我國人均收入水平遠低于發達國家，社會保險費名義費率卻明顯偏高，兩頭“擠壓”，會限制整個社會的發展活力。過高的名義費率，也會刺激企業和個人產生逃避繳費的動機，進而推高征管難度。這不僅會導致社會保險費實際繳費收入不足，還會在依法繳費企業和偷逃費企業之間形成不公平競爭局面。而與過高的名義費率相對應的是，由于我國社會保險繳費制度強制性不足，社會中普遍缺乏繳納社會保險費的意識，實際繳費基數遠低于實際工資水平，導致社會保險實際費率與名義費率差距較大，征收率過低。例如，根據國家統計數據進行測算發現，從2006年至2015年，城鎮職工社會保險基金收入扣除財政補貼后，僅占當年度社會保險基金應征收入的60%左右，且有逐年下降的趨勢。有研究表明，目前職工和企業的實際社會保險繳費僅為22%。根據基金平衡公式，滿足社會保險基金收支平衡的費率應等于制度贍養率乘以制度替代率。以養老保險為例，2015年中國城鎮職工養老保險替代率為44.6%、贍養率為34.9%，如此，養老保險制度僅需15.6%（44.6%×34.9%）的費率水平即可維持基金平衡。但現實中，養老保險費率高達28%，且多數地區養老保險基金已持續多年收不抵支，財政補貼逐年攀升。企業和職工的實際繳費水平遠低于政策費率標準，供款主體的繳費不實是導致上述現象的重要原因。（三）社會保險統籌層次低，削弱了保障功能。由于歷史原因，我國社會保險制度建設走的是一條“自下而上、由點及面”的改革路徑。這種“漸進式”模式有利于減少改革阻力，保證平穩推進，但也不可避免地產生社會保障制度“條塊分割嚴重、碎片化現象突出、政策制度缺乏銜接”的問題，帶來不同人群待遇水平相差較大，區域之間、城鄉之間社會保障事業發展不平衡等一系列矛盾。社會保險基金統籌層次低是我國社會保險制度存在的突出問題之一，各自為政的制度設計不僅影響不同地區社保基金的征繳和使用，不利于保障參保者的權益，也不符合社會保險的“大數法則”，使得基金的保障能力較弱，還導致基金監管的安全性降低。從長期看，2020—2040年將是我國人口加速老齡化階段，即使在經濟增速維持較高水平的前提下，社保基金的收支缺口仍會進一步加速擴大，對財政補助的依賴度也會顯著增加。

三、完善我國社會保險基金預算的建議

目前，大多數國家都建立了相對獨立的社會保險預算制度，我國《社會保險法》也規定社會保險基金通過預算實現收支平衡，《預算法》規定社會保險基金預算應當保持完整、獨立。為了完善我國社會保險預算制度，最大程度的保持其獨立性和自持性，初步考慮如下：（一）推進財政對社會保險補助和管理責任的明晰化、合理化。預算管理上要在財政一般公共預算與社會保險基金預算之間建立防火墻，合理界定兩者關系并優化銜接。考慮到社會保險基金“自保公助”的性質和“精算平衡”的屬性，從健全激勵約束機制、強化社會保險具體經辦管理部門和其他有關主體的責任、避免將社會保險管理中的問題和社會保險基金收支的矛盾簡單轉嫁為財政支出壓力的角度出發，應當推進一般公共預算對社會保險基金的補助責任明晰化、合理化，力求通過完善保險制度、優化管理措施來實現收支平衡，避免財政無原則的兜底。建議根據預算管理法律法規和社會保險制度改革發展的客觀需要，加快研究確定財政對社會保險補助責任的合理分擔比例和具體機制。（二）在法律法規中承認社會保險基金預算的特殊性。2010年頒布的《社會保險法》規定社會保險基金通過預算實現收支平衡，2014年新修訂的《預算法》也將社會保險基金納入政府預算體系。有人提出,社會保險基金屬于社會共濟性質，社會保險基金主要來源于參保單位和個人繳費，不是政府收入。為減少不必要的爭吵，建議借助《預算法實施條例》的修訂機會，承認社會保險基金預算的特殊性，即明確“社會保險基金預算收入上主要來源于社會保險繳納，政府根據實際情況和財力給予制度性、機制化的補助，支出上用于參保人的待遇”。同時，考慮到社保基金預算的特殊性，建議根據《預算法》第十一條第二款的規定，在《預算法實施條例》中就社會保險基金預算的編制主體和編制方式予以明確，即規定“社會保險基金預算按照不同項目，由統籌地區編制，上一級部門匯總編制”。（三）擇機適當降低費率，提高征收率。進一步清晰各主體的職責，明確社會保險各項制度的合理定位，讓社會保險待遇回歸保基本的定位，讓用人單位和參保者的社會保險費負擔更加適度，讓地區之間、單位之間的繳費負擔更加公平合理。在名義費率已經過高的前提下，要增加繳費收入，只能依靠提高征收率。根據《深化黨和國家機構改革方案》，社會保險各項收費交由稅務部門統一征收，稅務部門可以利用自身優勢，通過完善征管服務來提高征收率。（四）逐步提高社會保險基金統籌層次，增強保障功能。《社會保險法》明確規定“基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌”，為實現各項社保制度的全國統籌提供了法律基礎。在逐步統籌各項社會保險制度的進程中，具體的制度設計、統籌時間和步驟等方面依然需要中央政府的頂層設計，通盤考慮，全面推進。在充分考慮全國各地社保制度的差異性和共性的基礎上，做好統籌實施方案，加快提升各項社保制度的統籌層次。（五）建立完善社會保險精算報告制度。根據社會保險精算工作開展情況，逐步建立起符合我國國情的、規范的、經常性的社會保險精算評估與報告制度，及時監控和報告基本養老保險基金運行中的風險和問題，為研究制定相關政策及編制基金收支預算提供可靠的依據，推進精算制度在社會保險改革中的應用，努力實現社會保險基金預算長期收支平衡的目標。