特色農業產業發展應用PPP模式構想

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摘要：農業是黨和國家重點關注的領域，是國民經濟的基礎。山西省委、省政府為貫徹落實鄉村振興戰略，立足實際，做出了著眼“三農”長遠發展和全面建成小康社會大局的戰略部署———建設山西農谷。此舉對促進全省農業轉型升級和供給側結構性改革，農村經濟發展和農民持續增收起著重要作用。但農谷的建設發展中仍面臨各式各樣的挑戰,為應對挑戰，文章提出了在農谷特色農業產業中應用PPP模式的構想，將從運用PPP模式的必要性、可行性、風險以及應用建議四個方面做出分析。

關鍵詞：PPP模式；農業產業；應用

2017年10月18日在黨的報告中首次提出鄉村振興戰略，這是全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大決策部署，是新時代解決“農業、農村、農民”問題的總抓手。建設農谷是山西省委、省人民政府貫徹落實鄉村振興做出的重大戰略部署，截至目前農谷特色農業產業共35個項目，總投資94億元。PPP作為一種新型的融資模式,可以使社會資本更多地參與到政府主導的項目中,以此提高項目完成效率、降低項目運營風險，在一定程度上PPP模式可以保證社會資本有長期穩定的投資回報，并在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下,提高基礎設施建設的質量。它具有投資主體多元化、減輕政府負擔、風險分配合理、應用范圍廣泛等優點。[1]本課題立足鄉村振興戰略這一背景，將PPP模式應用于山西農谷特色農業產業，不僅可以建立長期穩定的資金投入機制，吸引更多地社會資本參與山西農谷特色農業產業建設，以此緩解政府的巨大財政壓力，加快轉變政府職能，而且可以提高農業基礎設施建設運行效率，有效分擔項目投資風險、市場風險、運營風險等。

一、鄉村振興戰略下PPP模式在農谷特色農業產業應用的必要性

黨的報告指出，“三農”問題是全黨工作的重中之重，必須要貫徹落實鄉村振興，可見農業問題的地位之重。作為國民經濟基礎的農業，在保證國家糧食安全和供給重要農產品的同時還要促進農民增收，以保證居民的生存和發展。但伴隨著農業現代化的不斷發展,農業的發展還是出現了以下問題。第一，農業發展需要大量資金投入我國農業發展的資金主要來自四大類，分別為私人自有資金、政府財政支持、各金融機構信貸投入、其他機構的投入。但這些資金并不充足，農業自身是包括許多生產服務環節的大型行業。農業的每一個生產環節都需要注入大量資金，尤其是畜牧養殖行業消耗的資金額更是巨大。除此之外，目前我國農業不斷向現代化邁進，現代農業在農業機械、水利、種子、化肥方面更是提出了更高的要求，這要求更多的資金投入。面對巨大的資金需求量，在農谷特色農業產業發展中應用ppp模式顯得尤為必要。第二，農業的投資周期長農產品的生長周期是進行農業投資的基礎，無論是養殖業還是種植業，其成熟周期一般都比較長，比如肉豬養殖達半年以上，肉牛高達兩年，果樹最少也需要兩到三年。長時間的生產周期也導致了其產生回報的周期很長，甚至在有些時段是負收益，這恰好不符合資本追求的短期收益，從這一點中我們也可以看出農業投資的另一弊端———反應過慢。農業的投資周期決定了它做不到像二三產業的快速反應，也就使得資金不會大量地流入農業生產領域，所以農谷特色農業產業建設引入PPP模式至關重要。第三，農業的投資風險高首先，長時間以來，由于國家發展中比較重視工業的發展就使得農業發展一直處于較弱位置；其次，農業生產的先天不足即易受自然災害影響也是造成其投資風險高的一個重要原因，在面對極端天氣與病蟲災害時農業的抵抗能力還比較弱。對于農產品而言，本身的需求彈性較小和市場價格周期的波動都是影響農業投資匯報的重要因素。最后,農業要取得效益就要遵循生產規模化和全產業鏈整合的原則，但事實上大部分的企業都無法做到這兩點。以上這些原因導致了農業投資的低收益率和高風險率。第四，國家關于農業的政策性強由于農業具有特殊性,所以國家每年都出臺大量強農惠農政策，黨中央“一號文件”更是自2004年起聚焦“農業、農村、農民”。不難理解，農業本身易受自然災害的影響且政府對農業的密切關注與支持都使得農業的政策性較強，這就對農業投資者提出了更高的要求，全面把握相關政策的內涵是其必備能力之一。面對這樣強專業性的要求，不難得出，無論是政府、企業還是個人，任意單獨的一方都無法完美應對。因此，在農谷建設中引入PPP模式，將公共和私人資源有機結合起來對農谷項目更好地落地實施具有重要意義。①

二、鄉村振興戰略下PPP模式在農谷特色農業產業應用的可行性

（一）農谷特色農業的發展需要大量長期投資鄉村振興戰略要求我們要堅持鄉村全面振興，農谷建設也充分體現了這一點。在項目的落實中，無論是農谷特色農業的基礎性設施建設還是具有農谷特色的農田建設都對長期性的投資有一定需求。就前者而言，農谷要建成國家現代農業產業科技創新中心、全國功能食品和功能農業綜合示范區、特色農產品優勢區、農業高新技術產業聚集區和農村產業融合發展先行區等，這些項目的基礎設施建設需要的時間長且資金需求量大，對于地方政府來說這確實是一個不小的負擔，因此需要注入大量民間資本為其提供一定的財力支撐。對后者來說，長時間以來太谷縣在有關農業的基礎設備上投入資金少，存在著農業生產器械老化、農業機械化水平不高的問題，導致其生產力水平較低。如今要開展農谷項目，建設特色農產品優勢區，需要大量的資金投入以完善相關設施，推動農業走向規模化。只有加大資金投入才能更好地建設優勢特色農業，將特色農產品的潛能發揮到最大，不斷將特色農業做大做強，才能更好地實現農谷的發展目標，改善當地民生，助力鄉村振興。

（二）農谷特色農業產業的發展方向適應PPP模式的投資需求第一，農業產品的市場需求量大。隨著現在人民物質生活水平的不斷提高,人們對于綠色、無污染、無公害的農產品需求也隨之增大,這無疑會擴大農業市場的容量，帶來眾多潛在的市場購買力是農業具有長期穩定的收益保障。這也正是PPP模式中長期收益的這一特性充分顯現體現。第二，農業產業的投資利潤率高。在達到一定生產力水平后的農業產業，農業的投資利潤率可以達到社會平均投資收益率之上。在農業上投資并非是暴利行業,但就其收益而言，大體呈現出一個穩步上升的趨勢。如果將PPP模式應用于農業產業中,這種利潤長期穩定增長的效果將更加明顯。②第三，休閑化農業與生態旅游的逐漸發展。隨著我國經濟的不斷繁榮，人民物質生活質量的提高，追求更高層次的消費。作為一種長期的、健康的、綠色的產業自然得到政府的大力支持。在鄉村旅游業發展中引入PPP模式對鄉村本身發展和當地政府都具有重要意義，此外，這種模式的引進可以提高回報收益，探索出了一種新型的社會資本。因此休閑化農業與生態旅游契合模式的投資傾向。③

（三）國家政策鼓勵PPP模式在農業領域的應用一直以來，國家在資金投入上對農業發展給予高度的支持和重視。自2002—2013年,中央對“三農”財政支出投入規模從1905億元增加到13799億元,年均遞增19.7%。但是隨著農業產業鏈條的加長、消費市場的逐漸升級,這些必然導致對農業投入的需求不會停留在現在的階段,迫切地需要通過各種渠道來加大對農業產業的投資。2016年底開始,國家政策層面開始鼓勵支持運用PPP模式來引導社會資本增加對農業產業發展的投入。2017年2月5日，《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》明確提出,大力推廣政府和社會資本合作,撬動金融和社會資本更多投向農業農村,支持社會資本以特許經營、參股控股等方式參與農林水利等項目建設運營。④2017年6月,《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》(財金[2017]50號),指出重點引導和鼓勵社會資本參與農業綠色發展、高標準農田建設、現代農業產業園、田園綜合體、農產品物流交易與平臺、“互聯網+”現代農業等六大領域農業公共產品和服務供給。⑤2017年9月,《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》指出,應深化農業供給方面的體制改革,引導社會資本積極參與PPP項目。⑥

三、鄉村振興戰略下農谷特色農業產業應用PPP模式面臨的風險

（一）法律風險深入推進鄉村振興戰略有效實施，國家的法律保障是必不可少的。PPP項目從立項到運營涉及到很多的法律問題，包括項目的建設、稅收、勞工、知識產權等。⑦農谷特色農業產業建設運營周期長，涉及范圍廣，國家法律制度的不完善和變更都極有可能帶來不可預估的損失。從我國目前看，還沒有對PPP模式的法律問題進行頂層設計，只是有很多類似于“通知”“意見”等的文件，實踐中PPP項目法律關系的確立和調整大多數是依據《民法總則》《土地管理法》《合同法》等法律文件。這些法律雖然可以規范PPP項目的設立、項目公司的創立、項目招投標及合同糾紛等問題，但由于PPP模式本身的特殊性和上述法律規范內容的不同，具體實施中各個法律之間不協調的情況常有發生，不能完全應對PPP模式面臨的法律問題，應用效果不太好。總之，我國現存的法律文件在PPP模式實際應用的很多方面存在空白，一定程度上阻礙PPP模式的持續發展，使農谷特色農業產業應用的風險也大大增加。

（二）金融風險鄉村振興戰略下農谷特色農業產業發展涉及到農業科技創新、農業高新科技產業化、農村一二三產業融合等方面，這意味著其發展要依據太谷縣的自身優勢資源和比較優勢進行農業產業結構的重新整合。但對于太谷縣目前農業產業的調整、農業基礎設施改造、產業管理團隊打造和外部先進技術引進，所耗費的資金量大。而且將PPP模式應用于農谷特色農業產業，不同于其他產業的是其投資回報期長，很難短期內盈利。農谷特色農業產業建設時間長，期間極有可能發生匯率變動、利率變動及通貨膨脹等情況，也同樣會導致金融風險。農谷建設的資金不僅來源于國內資本，國外的資本也有參與投資。如農谷番茄產業項目引入的西班牙外資占總投資額的30%，若歐元匯率發生變化將直接導致歐元兌換成我國貨幣所最終產生的金額發生變化。而通貨膨脹的發生會直接導致各種所需原材料和機器設備的價格波動，利率的變動影響銀行的資金貸款利息，從而影響項目的投資成本和投資收益。

（三）建設和運營風險鄉村振興戰略下農谷特色農業產業的建設包括特色農產品加工交易園、北方林果科技園、設施農業以及綠色養殖等，建設規模大，耗費時間長。而建設風險主要指所實施的PPP項目延期完工、建設成本超支、設計變更或工程質量不合格等風險。由于項目建設在項目的整個生命周期中起著關鍵性作用，倘若實施的農業產業項目未在合同約定時間內建成并順利投入運營，則嚴重影響農業產業化的發展,包括政府在內的各參與方的生產積極性會大幅降低，進而影響項目后期的運營，導致項目無法按照預期的要求獲得收益,對投資者造成重大損失。同時項目的前期規劃、政府部門的協調能力以及建設單位的技術和資金運轉能力也是影響建設風險的決定性因素。運營風險主要包括管理風險、技術風險、人員風險等，其中人員風險占據重要地位。缺乏專業的管理人才、技術人才、金融人才，會導致在PPP項目運營過程中出現管理不善、質量不合格、資金運作難等風險。

四、鄉村振興戰略下農谷特色農業產業PPP模式應用的建議

如果要極力推進農谷特色農業產業PPP模式的應用，就需要政府、農谷管理委員會及項目公司等各方面的共同努力，才能進一步推動農谷特色農業產業的發展。

（一）政府：完善法律法規，加強政策支持第一，制定完善的法律法規，規范PPP模式在農業產業領域的運營，包括運營模式、合作伙伴以及籌融資方式等方面的選擇。明確在農谷農業產業PPP項目中政府、農谷管理委員會、項目公司、社會資本等各方的法律責任和法律義務。通過明確他們相互之間的法律關系，建立起科學有效的風險防范機制和利益共享機制，確保整個項目的規范運營。第二，轉變政府職能，提高工作效率。在農業產業項目建設過程中，山西省委、省政府要始終以社會利益最大化為目標，推動實施鄉村振興戰略。在項目的設計、招投標、建設、交接驗收、運營的中，要切實起到監督和引導的作用，保證項目全過程的公開透明，保質保量。同時根據項目進度的實際情況，對項目公司進行一部分補貼或者給予一定程度上的稅收優惠，保證項目的正常建設運營。

（二）農谷管理委員會：加強資源整合，統籌推進第一，引進培養技術人才，提供專業咨詢服務。大力引進培養農業新產業領軍人才，開發農業高技能人才和管理人才，全面掌握經濟、法律、稅收、管理、農業知識，能夠科學、精確地設計評估政府與社會資本的合作方式、財政補貼與稅收優惠方式、風險分擔機制等,配合農業產業PPP項目的順利實施。⑧通過專業的技術人才，為項目運行進行政策解讀，對從業人員進行專業培訓,并為政府和企業解決項目運營中所遇到的困難,提示可能遇到的各類風險狀況,提前做好防范措施。第二，擇優選擇合作企業，組建項目公司。無論是在PPP項目的事前、事中還是事后質量控制，農谷管理委員會都要制定詳細規范的項目流程，對于關鍵環節和流程風險都重點把控，爭取為社會大眾提供更優質的公共產品與公共服務，同時在合作企業的選擇方面遵循擇優原則以保證項目的落實。農谷管理委員會依托現有的三家融資平臺和五家大數據平臺，采取公開公正的競爭方式來選擇合作伙伴，為了更好地將PPP項目落實到位，要選擇有一定專業資質、財務管理能力良好、技術能力到位、管理經驗豐富及信譽良好的社會資方。⑨

（三）項目公司：完善公司結構，確保項目實施第一，政府通過公平公正公開的競爭程序選擇社會資本合作,共同出資設立項目公司，介入到農谷特色農業產業的投資、建設、運營中。在具體的項目公司實施過程中,應以打造現代化企業為目標,構建出一體化的法人管理結構，如完備的企業董事會、總經理、監事會等等。同時轉變職工的身份,建議將現有的一部分工作人員從管理層中退出,引進專門的金融、法律、管理等技術人才，進一步推動管理人員朝專業化方向發展。⑩第二，在農谷特色農業產業建設過程中，項目公司具體負責整個項目的資金使用、資本融資以及建設管理。除國家和政府的財政投入外，項目公司還可以運用獨立的法人資格，與其他的社會資本合作,籌集企業資本金，實施項目管理。在建設過程中，項目公司的各項工作要嚴格遵守國家法律和企業規章制度，定期向政府主管部門匯報項目進度情況。同時，政府主管部門可隨時查看資金數據資料，進場監督、檢查項目設施狀況等，確保項目保質保量。

五、結語

山西農谷的建設對山西省的發展有著特殊的歷史使命，特色農業產業的發展是農谷建設的重中之重。本文對PPP模式下山西農谷特色農業產業發展的必要性、可行性、風險以及應用建議進行了相關分析，希望本課題的研究可以為農谷特色農業產業的發展提供一些理論和實踐基礎，更好地推進農谷建設發展。

參考文獻：

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[11]駱靜婷.PPP模式下政府融資平臺公司改革探究[J].現代經濟信息,2018(11):138+370

作者：馮剛 賀藝偉 陳晶晶 單位：山西農業大學公共管理學院山西太谷