農業建設工程管理審計研究

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【摘要】農業作為基礎性產業，國家每年為農業投入大量資金，涉農部門和單位的建設工程項目越來越多，對建設工程開展全過程的管理審計，是單位內部審計機構的一項主要職責。在開展建設工程管理審計工程中，一項十分重要的內容就是建立起一套適合農業特點的建設工程管理審計評價指標體系。本文首先分析了開展農業建設工程管理審計的必要性，目前開展建設工程管理中存在的問題，以及更好開展建設工程管理審計的推進路徑，探索建立了一套適合農業建設工程管理審計特點的量化考核指標體系，將管理審計有原來的定性分析轉變為定量考核，提高了審計的效率和效果，為全國農業建設工程管理審計的開展提供參考借鑒。

【關鍵詞】農業建設工程；管理審計

農業作為基礎性產業，國家每年為農業投入大量資金，涉農部門和單位的建設工程項目越來越多，對建設工程開展全過程的管理審計，是單位內部審計機構的一項主要職責。在開展建設工程管理審計工程中，一項十分重要的內容就是建立起一套適合農業特點的建設工程管理審計評價指標體系。因此，系統研究農業建設工程管理審計發展趨勢，深入分析當前農業建設工程管理審計存在的突出問題，梳理建設工程各階段審計重點，提出建設工程管理審計的推進路徑，具有十分必要的現實意義。本文首先分析了開展農業建設工程管理審計的必要性，目前開展建設工程管理中存在的問題，以及更好開展建設工程管理審計的推進路徑，探索建立了一套適合農業建設工程管理審計特點的量化考核指標體系，由原來的定性分析轉變為定量考核，提高了審計的效率和效果，也為全國農業建設工程管理審計的開展提供參考借鑒。

一、建設工程管理審計概述

（一）建設工程管理審計的概念建設工程管理審計是對建設工程業務活動及其內部控制的適當性、有效性進行的確認和評價活動。管理審計是更高層次的審計，貫穿于工程建設的全過程，綜合了財務收支審計、內部控制制度評審、經濟效益審計等多種審計類型。

（二）建設工程管理審計的發展演變過程建設工程管理審計是經過多年的實踐發展演變形成的，審計部門剛開始開展的是竣工結算審計，是一種事后審計，即使發現問題也不可能將工程推倒重來；后來，審計部門逐漸意識到需要對工程建設開展內部控制評審，將事后審計演變成事中審計，審計階段也發展到工程建設的全過程，強調的是邊審邊改，當時對工程建設起到一定的推動作用；再后來，審計部門將管理的理念引入到工程審計中，發展到目前要求對建設工程開展全過程的管理審計，將事中審計提前到事前審計，進一步提高了審計的參與度，更好發揮了審計作用。

二、開展農業建設工程管理審計的必要性

（一）內部審計職能發展的要求隨著審計的發展，內部審計從原來的查錯防弊，逐步發展到內部控制評審、經濟效益審計，直到現在流行的管理審計，對農業建設工程開展管理審計，克服了事后審計不可逆的缺點，強調是事前事中事后全程審計，更加注重農業建設工程事前投資預算的評估、事中施工管理的跟蹤、事后的績效評價，不僅要發現農業建設工程執行過程中財務管理問題，而且要對農業建設工程的投入產出進行綜合績效評價，體現著向管理要效益的思想，是現階段內部審計中比較先進、適應新時代要求的審計類型。

（二）政府預算管理的要求農業資金預算作為財政預算支出的重要組成部分，強調“預算即決算”的剛性約束。為了克服以前農業建設工程經常大幅度超出預算控制、達不到績效目標的亂象，需要加強預算約束和績效評價，從內部審計角度看，就更加需要加強對農業建設工程的管理審計，隨時監督預算的執行，以確保預算管理目標的實現。

（三）農業單位自身管理的要求農業單位決策層在管理過程中，需要隨時掌握農業建設工程全部情況，以便完善治理、預防腐敗，而工程管理部門給決策層的匯報往往只說好的，不說差的，這就需要一個獨立客觀的機構對工程管理部門的工作進行監督和評價，向決策層傳遞客觀、真實的信息，這正是內部審計部門的職責所在。要想為決策層提供真實、客觀、可靠的信息，最好的方式就是對農業建設工程開展全過程的管理審計。

（四）農業建設工程自身管理需要農業建設工程管理部門，在投資決策、工程實施、竣工驗收階段，都需要聘請外部專業機構為工程建設服務，外部機構服務質量的好壞，也需要一個獨立的內部審計機構進行評價。另一方面，也需要有一個外部機構時刻提醒自己預算控制、資金安全、廉潔自律，確保即實現工程目標，又確保人員自身安全，這一目標也需要開展建設工程管理審計來實現。

三、農業建設工程管理審計存在的問題

（一）單位對內部審計支持力度有待加強雖然各單位越來越重視內部審計工作，但是相對于農業部門來說，由于其業務的特殊性，內部審計在單位中還是處于一個相對弱勢部門。有的單位還沒有設置獨立的內部審計部門；有的和紀檢部門合并一個部門，任務緊急時，審計人員往往被抽調進行別的工作，充足的審計時間無法保證；有的和財務部門在一起，審計的獨立性不強；有的單位對內部審計的理解有偏差，在配合審計工作時不積極；有的單位的領導主動過問審計工作力度不夠，未健全內部審計、紀檢監察、國有資產、財務的聯動機制，導致審計整改落實不到位，沒能達到審計應有的效果。這些現象都限制了內部審計作用的發揮。

（二）缺乏建設工程審計專業人才由于農業建設項目的特殊性，不僅報建程序復雜，隱蔽工程繁多，專業性強，這就要求審計人員不僅需要具備審計專業知識，還需具備基本建設方面的專業知識。但是從目前來看，農業部門審計人員大部分都會計審計專業，缺少建設工程專業方面的審計人員，而既懂審計又熟悉工程建設的復合型人才更是少之又少。由于審計人員對基建工程項目的專業知識不了解，在審計時往往演變成財務收支審計，影響了審計的效果。

（三）審計人員過度依賴中介機構審計人員有時過度依賴監理單位和第三方結算審核單位，提交的審計資料中有監理單位簽字的地方就會有所松懈，甚至不認真核對該資料的內容是否真實有效，當監理單位與施工單位，施工單位與建設工程項目管理部門存在勾結時，審計人員很難察覺。當第三方結算審核單位提交了的竣工結算審核報告，就認為該建設工程項目符合程序，而沒有對竣工結算審核報告用專業軟件再次驗證和核對。

（四）缺乏對建設工程項目進行有效的全過程監督和跟蹤審計由于人員配置不足或者審計人員缺乏建設工程方面的專業知識，在審計過程中過度重視竣工結算審計等原因，導致審計人員對建設工程全過程監督和跟蹤審計做的比較少，特別是對隱蔽工程的審計和投資前的投資風險和投資控制價審計開展的少之又少，未能發揮內部審計的“免疫系統”的作用，增加了內部審計的風險。

四、改進農業建設工程管理審計的推進路徑

（一）營造良好的管理審計環境各級領導要重視支持內部審計開展建設工程管理審計，為農業建設工程管理審計的開展營造一個和諧的外部審計環境。一是多宣傳內部審計，讓各級領導轉變對內部審計工作的認識，從被動接受審計到主動要求審計；二是要為內部審計開展工作提供充足的物質保障和智力支持；三是對重大審計項目，領導親自組織研究，協調各種關系，保證審計工作順利開展；四是要為內部審計建立完善的制度，強化制度約束；五是落實各部門的管理責任，建立建設工程管理審計各部門聯動機制，強化審計問題的整改和責任落實，真正發揮內部審計監督和預防功能。

（二）強化宏觀審計理念，推行全過程管理審計內部審計在開展農業建設工程管理審計過程中，要適應時展要求，推行全過程管理審計，將建設工程的投資立項、勘察設計、施工準備、施工過程、竣工驗收等各階段的業務和管理活動全部納入審計范圍，多做審計應做的事，在最能產生效果的階段做事，做產生效益最大的事項。如從事后審計變成事中控制和事前預防，多做建設工程投資風險評價和實施過程中預算控制，加強建設工程的績效評價，確保“預算即決算”的工程管理目標的實現和發揮應有的效益。

（三）合理確定各階段管理審計的重點內容1、項目決策階段。主要審計項目立項是否按照管理制度規定的程序履行，有無經過專業論證，是否通過投資評審環節；內部控制制度和環節是否存在風險點。2、項目開工建設前期階段。（1）項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算等文件和批復是否齊全，程序是否合規，確定的建設規模、內容、標準和投資規模是否符合國家有關規定、規范。（2）項目規劃、環評、消防、設計、施工許可等建設手續是否齊全，各種規費是否按規定及時繳納，減、免、緩繳的手續是否完善并符合有關規定。（3）項目勘察設計是否符合有關規范、標準，勘察設計內容有無漏項，有無勘察設計失誤、設計不合理等造成潛在損失浪費的問題。（4）招投標的程序是否合法，有無隨意變更或違反評標辦法、任意肢解標段、變更中標人和中標內容等問題。與項目各相關單位是否依法訂立合同，與招標文件和投標承諾是否一致。（5）建設資金的來源是否合規并落實，資金的使用安排能否滿足項目建設的需要，籌資結構是否合理，是否存在債務負擔過重影響投資效益的問題。3、建設實施階段。（1）各參建單位是否嚴格履行合同，有無違法分包、轉包工程，如有變更、增補、轉讓或終止，審查其真實性、合法性。（2）執行概算是否嚴格，有無擅自改變批復建設內容、提高或降低建設標準、概算外投資、超概算支出等問題。（3）是否建立健全合同管理、簽證變更、質量驗收、設備材料管理、資金和財務管理等各項內控制度，是否細化、有效并得到貫徹落實。（4）審查清單范圍內工程施工的用材、方法、工序是否符合施工方案、圖紙、規范及清單工作內容的要求，有無多報用量、多計消耗、以次充好等問題，加強對規格、型號發生變更的設備材料的價格審計；設計變更手續和變更內容是否真實、合規和必要，變更部分造價、清單漏項造價確定的合法性和合理性。（5）審查建設、設計、施工、監理等單位是否有效履行了各自的質量管理職責，工程質量是否存在缺陷，有無造成重大的損失浪費。（6）建設資金是否按計劃及時到位，與投資進度相銜接，是否按規定用途使用，有無截留、滯留、轉移、挪用資金的行為，有無虛列和擠占成本，超標準列支有關費用。（7）建設工程會計核算是否真實、合法，是否有利于建設項目的管理及竣工決算的需要，利息收入和工程結余的來源、分配和使用是否真實合法，有無截留、隱匿收入和設立賬外賬等問題4、項目建設結算審核階段。施工單位是否及時編制工程結算資料，內部審計部門是否按規定委托有資質的咨詢機構對結算資料真實性、完整性進行審計，并在合同規定的時間內及時完成結算審計工作。5、竣工決算及驗收交接階段。審查竣工決算編制工作是否符合有關規定，資料是否齊全，手續是否完備；交付使用財產是否真實、完整，符合交付條件，移交手續是否齊全、合規；審查基建結余資金的真實性，有無隱瞞、轉移、挪用、隱匿結余資金等問題；審查竣工決算報表的真實性、完整性、合規性，是否按照預先的協議約定，對完工后建設工程進行了分配等。

（四）建立適合農業建設工程管理審計特點的指標評價體系1、評價指標體系設計原則。在選取農業建設工程管理審計評價指標時，應考慮建設工程自身的特點，同時要遵守客觀性、全面性、簡單易操作、定性與定量相結合和動態評價5項原則。2、管理審計評價指標體系構建。將農業建設項目管理審計指標體系設置項目決策階段、項目實施階段、項目運營階段三個一級指標，項目立項規范性等19個二級指標，項目立項條件的合理性等42個三級指標，并通過層次分析法，設置每個指標的權重。具體見下表：三級指標中涉及公式計算的如下：項目信息決策公開性=（公眾實際獲取的信息/公眾需要獲取的信息）*100%；應招標未招標率=（應招標未招標采購行為的數量/應招標采購行為的數量）*100%；違規招標率=（違規招標采購行為的數量/實際招標采購行為的數量）*100%；概（預）算執行率=（項目竣工決算金額/項目批復概算金額）*100%；資金運用率=（實際用于項目的資金/實際到位資金）*100%；違規資金率=（違規使用的資金/實際用于項目的資金）*100%；資金到位率=（實際到位資金/計劃到位資金）*100%；工期提前率=（1-實際完成工期/計劃工期）*100%；項目完工率=（實際完成的單位工程數/計劃完成的單位工程數）*100%；合同完成率=（合同實際完成數量/合同計劃完成數量）*100%；非正常合同變更率=（非正常合同變更量/合同工作量）*100%；資金閑置率=（閑置的資金/到位的資金總量）*100%；工程造價審減率=（工程審計審減金額/工程送審金額）*100%；單位投資就業人數=（與項目相關的新增就業人數/項目總投資）*100%；人均消費支出=（項目投產后人均消費品支出-項目投產前人均消費品支出）/項目投產前人均消費品支出*100%；綠化率=（綠化植物垂直投影面積/項目建設用地總面積）*100%；靜態投資回收期=（累計凈現金流量出現正數的年數-1）+（上一年累計凈現金流量的絕對值/出現正值年份的凈現金流量）項目服務能力=（項目實際服務能力/項目計劃服務能力）*100%。3、農業建設工程管理審計總體評價得分計算。在計算總體得分的過程中，需要設計一定數量的專家評分表，由專家對每項指標進行賦分，并對每一項評價指標的重要性分別設計20%-100%五個檔次，20%為完全不適合，40%為不適合，60%為一般，80%為適合，100%為非常適合。以收回的有效的專家評分表中每一項指標不同檔次段的專家人數和專家總人數的比率乘以該分值段對的檔次系數，作為此檔次的權重，每個指標所有檔次權重的總和為該指標的權重，二級指標的權重是對應每類三級指標的權值之和，以此類推確定一級指標的權值。該工程所有指標權值之和就是該工程的最終得分。最終得分對應的工程管理審計評價檔次為40分以下為完全不合格，40-60分為不合格，60-80分為一般，80-90分為良好，90-100分為優秀。

（五）加強審計結果的運用審計工作的重點在于結果的運用，對審計結果較好的，應予以表揚或繼續支持。對審計發現問題、達不到預期目標或評價結果較差的，應予以通報批評，并責令其限期整改。不進行整改或整改不到位的，應追究相關責任人的管理責任，今后不再審批新建農業工程建設項目。

（六）打造高素質的內審隊伍要加大審計人員培訓力度，及時參加后續教育培訓，提高審計人員從宏觀層面分析、解決問題的能力，積極引進高層次復合型人才，打造一支政治素質過硬，業務能力較強的內審人員隊伍。鼓勵內審開展課題研究破解工作難題，以理論成果指導工作實踐，以成果轉化推進工作創新。 總之，農業建設工程管理審計已成為農業部門單位內部審計的發展方向，內部審計人員一定要抓住這一歷史機遇，緊密圍繞農業改革與發展的中心任務，不斷加強農業建設工程管理審計，提高農業預算資金的使用效益，更好地推動我國農業持續穩定健康地向前發展。

參考文獻：

[1]薛賽珺.上海師范大學《政府投資建設項目績效審計評價指標體系研究》

[2]敬蕓儀,李維軍,吳虹.四川農業大學《高校建設工程管理審計之“難”及解“難”途徑分析》.

[3]谷孟君.武漢理工大學《淺談高校建設工程管理審計》.

作者：郝兆國 單位：山東省農業科學院