農村集體土地流轉入市調查思考

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一、農地入市的大背景與政策

中國的改革開放至今已有30余年，《黨的十八大報告》更是明確指出“要千方百計增加農民收入，實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，深化收入分配制度改革”。而土地要素作為重要的生產(chǎn)要素之一，其流轉變動所創(chuàng)造的GDP與對中國制度的影響在當下無疑是關鍵的一環(huán)。因此，與“三農問題”、“土地財政”、“戶籍改革”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”等問題相交織的農村集體問題就顯得尤為突出和緊迫。然而，中央雖對農村集體土地的大方向定下基調，但是全國上至部委，下至地方各級政府，對于農村集體土地如何入市，集體土地如何處理，土地上的建筑及用途如何對待，可謂大相徑庭。基于對這些問題的困惑，本次調查小組選擇浙江省臨安市潛川鎮(zhèn)作為具體的調查點，實地調查，欲探究農地改革中實際的問題，了解作為此項改革最廣大利益的代表者——農民，對當?shù)卣叩膶嶋H感受。

二、以潛川鎮(zhèn)為例的對村民實際反饋與數(shù)據(jù)統(tǒng)計

在連續(xù)四天的調查中，本小組共走訪13個自然村，4個行政村，其中以牧亭村和青山殿村為主(人口相對集中，各自有代表性。比如牧亭村是中心村以農業(yè)為主，青山殿村則以工商個體和農家樂旅游經(jīng)營為主)。小組一共發(fā)放問卷120份，有效問卷109份，有效率約為90.8%。從調查問卷的部分數(shù)據(jù)分析可以得出部分結論：

1.數(shù)據(jù)顯示77%受訪村民認為私人宅基地買賣的情況有但不普遍，65%受訪村民認為農地不得流轉是物質生活提高有影響，73%的村民對農地流轉自由抱有期望。這表明雖然潛川鎮(zhèn)地區(qū)的農村集體土地買賣(包括宅基地在內)現(xiàn)象不算普遍，該地區(qū)的村民也沒有強烈的意愿要使農村土地入市，得以自由買賣、租賃等，但是仍然希望土地的流轉能夠更放寬，使得土地要素能夠產(chǎn)生高于農耕的更大經(jīng)濟效益，不應該像現(xiàn)在這樣將土地流轉規(guī)劃過死“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”。

2.數(shù)據(jù)顯示只有22%的受訪村民完全不清楚宅基地流轉需要相關手續(xù)；在當前農地流轉阻力選項上，54%的受訪村民認為是行政管制不當，政府壟斷土地，沒有考慮農村群眾呼聲，余下的56%則認為國家在農地流轉的立法和政策還不夠完善，不能適應現(xiàn)今農村的發(fā)展。要知道，村民一般是不會去關注行政審批手續(xù)，但對于宅基地流轉問題，竟然有56%的受訪村民明確知道基本程序與限制。可見這些人平日因為這方面問題與政府打過交道，故而十分清楚。而大部分人對現(xiàn)行土地政策框定過死，阻礙農民利益表達不滿。可見經(jīng)濟基礎的發(fā)展已經(jīng)對上層建筑產(chǎn)生沖擊，原有的上下層建筑之間已經(jīng)不能很好協(xié)調。上述的問題表面上是當下政策與農民利益的沖突，本質上卻是農地流轉入市在地方上的矛盾，以及當?shù)卣畬ν恋刂贫雀母镖厔莸膽B(tài)度。不僅潛川鎮(zhèn)有這樣的矛盾，全國的農村集體土地都有類似的矛盾。那么，農地流轉入市改革在現(xiàn)階段又面臨哪些問題與阻力呢？

三、農地流轉入市現(xiàn)狀的阻力與問題

(一)反對農地流轉入市的主流觀點

1.糧食安全角度：保護耕地資源，堅守18億畝耕地紅線。農地入市會對現(xiàn)有耕地造成大量侵占，使得糧食自給無法保障。

2.社會保障角度：重蹈歷代土地兼并教訓，農地入市后農民沒有土地，失去經(jīng)濟來源后坐吃山空，最后成為所謂的無業(yè)游民，“流氓無產(chǎn)者”，對社會保障和穩(wěn)定造成沖擊。這也是政府部門最多的觀點。

3.地方房地產(chǎn)財政角度：農地入市會對現(xiàn)有房地產(chǎn)市場造成沖擊，影響房地產(chǎn)市場，對各級政府土地財政造成影響。

4.是否合法角度：農地流轉入市違反現(xiàn)行法律，所謂的小產(chǎn)權房等毫無法律依據(jù)，應當拆除。這是浙江省的主要政策觀點。

(二)本文的觀點態(tài)度

1.對于第一種反對意見，周其仁曾指出“本專欄查證過的，1990年代后期到新世紀之交，一度流行的“十年減少耕地1億畝”就是一例。就本小組在潛川鎮(zhèn)的調查而言，大多數(shù)農民所占的地本身就不適宜耕種，即便種了農作物產(chǎn)量也很低。而且，就占用耕地來說，近年擴建的大多是城市，難道農村的用地量比城市還多？就保護耕地的目的來說，是為了保障糧食的生產(chǎn)。但現(xiàn)在的浙江，還有多少土地是成片種糧，作為商品糧出售的？就經(jīng)濟規(guī)律來說，越是發(fā)達的地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)的比重就越少。中國的農民工上億，許多土地早已拋荒，但糧食供給仍能保持平衡，可見糧食保障的根本在于主要糧食產(chǎn)區(qū)，而不是零散在各地，不作為商品糧的農地。事實的結果是，只準城市賣地，不準農地入市，甚至不少城市通過各種手段將農村集體土地收購，再變成商品房出售，同樣沒有對耕地進行保障，甚至有過之而無不及。真正受到打擊的反而是農村人民，既沒有地，也沒有得到應有的補償。

2.對于第二種反對意見，實踐是檢驗真理的唯一標準，以改革的實踐看“集體林地可以這樣改革，為什么集體農田不能這么做？在廣大農村中，林農只是少數(shù)，大多數(shù)農民是農田的耕種者、生產(chǎn)經(jīng)營者，在土地確權之后，他們不是同樣會迸發(fā)出極大的積極性嗎？”“城地城房入市多年，天下沒有大亂，為什么農地農房入市，天就會塌下來呢？是的，我國土地的市場化配置再城鄉(xiāng)之間分岔而行，等于做了一個對照實驗。城市土地也是地，城市房屋也是房，過去也被禁絕于市場之外，不過等到城地城房雙雙入市，天下大亂了嗎？”只把宅基地等農村集體土地框死，不得自由用于非農用途，不得買賣、租賃、抵押，難道農民的生活就有保障嗎？

3.對于第三種反對意見，則是純粹從利益角度來看待。如果農地入市對當下房地產(chǎn)造成沖擊，使得政府的土地財政收入減少是不公平的。那么建國以來至今對農民的差別對待，經(jīng)濟上的工農業(yè)剪刀差，政治上的投票比例折算，城鄉(xiāng)戶籍人為分割又是哪一種公平？給農民土地，但卻不準其獲得收益，甚至征地的收益也只有一點點，根本享受不到改革帶來的紅利。一味依賴土地財政畸形發(fā)展經(jīng)濟的惡果現(xiàn)在漸顯。土地財政持續(xù)多年自由其合理性，但牢牢站在土地財政的角度上維護地方利益，罔顧農村利益，社會的兩極分化將會大大加劇。

四、矛盾根源：城鄉(xiāng)兩種土地制度對立與解決構想

國家的土地分為國有土地和集體土地兩種。在國有土地上的的違建肯定是要拆除的，屬于三改一拆的范疇。但是對于農村集體土地上的違建，應該可以分情況區(qū)別對待。因為農民是全社會最底層的勞動者，收入最低最辛苦的勞動者。在全國房價一直穩(wěn)定，但卻居高不下的情況下，農民難道只能靠種地過日子嗎？難道只能靠政府征用集體土地，征地賠償4萬元一畝嗎？政府卻可以把4萬一畝征用過來的集體土地變成國有土地，賣給有錢人200萬300萬一畝嗎？這公平嗎？政府可以廉價征用耕地，可以征用農民的房屋，但卻可以高價賣出。農民情何以堪新生事物的出現(xiàn)并非沒有征兆。事實上，早在80年代，四川就有所謂的“點殺”，就是開辦農家樂，養(yǎng)一些家禽，客人點哪個殺哪個，也是將宅基地用于非農用途進行經(jīng)營。無獨有偶，同一時期的浙江也開始興辦農家樂。更進一步說，各個城市的城郊結合部，城中村等，有不少宅基地是拿來出租的，里面都住滿了人，大城市更不必言。從市場關系看，從租賃到買賣只有一步之遙。能夠租賃幾個月就能租賃幾年，幾十年，商品房的使用權也不過70年，在這種情況下，這里的土地和流轉入市有什么實質區(qū)別呢？所以說，農地的入市個別現(xiàn)象早已存在。對于包括宅基地在內的集體土地流轉入市趨勢，辛棄疾的“青山遮不住，畢竟東流去”會是最好的注解。君不見，各省市已經(jīng)各有試點，大規(guī)模的農地入市只是時間問題，但究竟按什么樣的規(guī)則，就需要在日后的實踐中見分曉。

作者：陳曉曉 朱孟璽 錢美玲 沈凡君 單位：杭州師范大學