基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效審計(jì)探析

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摘要：近年來(lái)，人民銀行高度重視財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理工作，強(qiáng)調(diào)基層央行應(yīng)構(gòu)建符合人民銀行特點(diǎn)的全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效體系。人民銀行內(nèi)審部門深入開(kāi)展基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效審計(jì)，總結(jié)績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐探索，梳理績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容重點(diǎn)，并提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效審計(jì)；績(jī)效目標(biāo)；績(jī)效監(jiān)控；績(jī)效評(píng)價(jià)

一、基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐探索

自2018年以來(lái)，人民銀行各分支機(jī)構(gòu)便開(kāi)始探索構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，積極開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)，創(chuàng)新評(píng)價(jià)方法，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。伴隨著基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐探索，績(jī)效審計(jì)于2019年啟動(dòng)，從審計(jì)情況來(lái)看，基層央行雖已具備預(yù)算績(jī)效的理念，但對(duì)于績(jī)效的認(rèn)識(shí)和習(xí)慣還有待加強(qiáng)，績(jī)效管理各環(huán)節(jié)工作的開(kāi)展相對(duì)粗糙。究其原因，主要是由于頂層設(shè)計(jì)的缺失，部分行雖起草了相關(guān)預(yù)算績(jī)效管理辦法，但無(wú)論從效力上還是從內(nèi)容上講，都存在指導(dǎo)性不足、約束力不夠、內(nèi)容不完整、操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，無(wú)法滿足基層行績(jī)效工作需要。與此同時(shí)，在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員也一度陷入無(wú)據(jù)可依的尷尬。對(duì)此，審計(jì)人員在認(rèn)真梳理財(cái)政部關(guān)于績(jī)效管理的一系列指導(dǎo)意見(jiàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合上級(jí)行下發(fā)的相關(guān)工作通知，并通過(guò)與會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門績(jī)效管理專員的座談交流，對(duì)基層央行績(jī)效管理實(shí)際開(kāi)展情況進(jìn)行畫像。總體來(lái)看，在績(jī)效審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員更多的是側(cè)重合規(guī)性評(píng)判，如：檢查是否按照規(guī)定程序開(kāi)展了績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作；是否將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行了運(yùn)用等。而對(duì)于績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定是否科學(xué)，績(jī)效監(jiān)控是否有效，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能否產(chǎn)生約束、激勵(lì)等深層次績(jī)效審計(jì)工作開(kāi)展的深度不夠。

二、基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容重點(diǎn)

基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效審計(jì)應(yīng)突出3方面內(nèi)容，分別是：對(duì)績(jī)效管理機(jī)制的審計(jì)、對(duì)績(jī)效管理鏈條的審計(jì)、對(duì)績(jī)效管理效果的審計(jì)。

（一）突出對(duì)預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制的審計(jì)

實(shí)施全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理，需要完善的績(jī)效管理機(jī)制做保障。對(duì)績(jī)效管理機(jī)制的審計(jì)需重點(diǎn)關(guān)注被審計(jì)單位績(jī)效管理制度情況，是否結(jié)合本單位實(shí)際制定完善相關(guān)實(shí)施細(xì)則，能否有效指導(dǎo)本單位預(yù)算績(jī)效管理工作；關(guān)注組織管理情況，是否構(gòu)建了縱向一致和橫向協(xié)同的組織架構(gòu)，是否明確相關(guān)單位（部門）之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，相關(guān)職能部門能否履行既定職責(zé)；關(guān)注激勵(lì)、約束情況，是否夯實(shí)主體責(zé)任，相關(guān)激勵(lì)、約束措施能否有效推動(dòng)被審計(jì)單位績(jī)效管理工作。

（二）突出對(duì)預(yù)算績(jī)效管理鏈條的審計(jì)

對(duì)預(yù)算績(jī)效管理鏈條的審計(jì)，是開(kāi)展預(yù)算績(jī)效審計(jì)的重中之重，也最考驗(yàn)審計(jì)人員業(yè)務(wù)能力及專業(yè)素養(yǎng)。審計(jì)人員除了要關(guān)注各環(huán)節(jié)工作是否按既定程序、流程開(kāi)展之外，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)在的科學(xué)性和合理性。預(yù)算績(jī)效管理鏈條審計(jì)各環(huán)節(jié)關(guān)注重點(diǎn)、關(guān)注內(nèi)容如表1所示。

（三）突出對(duì)預(yù)算績(jī)效管理效果的審計(jì)

預(yù)算績(jī)效管理效果主要是指預(yù)算資金的配置效率和使用效益，其中，評(píng)判配置效率，審計(jì)人員除了可以通過(guò)對(duì)事前績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)及績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)單個(gè)項(xiàng)目、政策支出的微觀績(jī)效進(jìn)行關(guān)注之外，也應(yīng)注重從宏觀視角分析，對(duì)被審計(jì)單位整體層面的資金資源配置效率進(jìn)行關(guān)注。在評(píng)判使用效益過(guò)程中，一方面，遵守國(guó)家預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理等法律法規(guī)的資金列支是評(píng)判資金使用效益的重要性基礎(chǔ)，即審計(jì)人員仍需對(duì)被審計(jì)單位預(yù)算執(zhí)行真實(shí)性、合規(guī)性進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。另一方面，在調(diào)查“職工滿意不滿意，認(rèn)可不認(rèn)可”的基礎(chǔ)之上，需關(guān)注被審計(jì)單位效益發(fā)揮與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)內(nèi)標(biāo)桿及自身以往年度數(shù)據(jù)對(duì)比情況。

三、基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效審計(jì)的對(duì)策建議

深入基層央行預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)，有效推動(dòng)人民銀行預(yù)算績(jī)效管理，審計(jì)人員可從以下幾方面著手。

（一）適時(shí)轉(zhuǎn)變績(jī)效管理審計(jì)思路

傳統(tǒng)的審計(jì)思路主要是指“事中、事后審計(jì)”，但預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)涉及事前評(píng)估、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)的閉環(huán)系統(tǒng)。因此，審計(jì)人員需適時(shí)將審計(jì)思路調(diào)整為“事前、事中、跟蹤審計(jì)”，在開(kāi)展基層央行預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)時(shí)，可將審計(jì)端口前延，在事前績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)，把關(guān)項(xiàng)目立項(xiàng)可行性；在事中績(jī)效監(jiān)控環(huán)節(jié)，把關(guān)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及績(jī)效目標(biāo)完成情況；在事后評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，向后延伸，跟蹤項(xiàng)目效果、效益的發(fā)揮，把關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。

（二）及時(shí)調(diào)整績(jī)效管理審計(jì)方法

傳統(tǒng)的審計(jì)方法主要包括復(fù)核法、核對(duì)法、審閱法、盤點(diǎn)法等，而在績(jī)效管理審計(jì)過(guò)程中，除了運(yùn)用常規(guī)的審計(jì)方法之外，需對(duì)審計(jì)方法及時(shí)調(diào)整。如：調(diào)查法，即借助座談、問(wèn)卷等方式，對(duì)觀察到的現(xiàn)象或事實(shí)進(jìn)行考察，通過(guò)對(duì)搜集到的各種資料進(jìn)行分析處理，得出相應(yīng)結(jié)論的方法；目標(biāo)成果法，即根據(jù)實(shí)際產(chǎn)出成果，評(píng)價(jià)被審計(jì)單位績(jī)效目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，將產(chǎn)出成果與事先確定的目標(biāo)和需求進(jìn)行對(duì)比，確定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的方法等等。

（三）有效拓展績(jī)效管理審計(jì)成果運(yùn)用

開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)，既要關(guān)注“表”，即績(jī)效管理程序性、流程性的工作，更要關(guān)注“里”，即各環(huán)節(jié)工作的科學(xué)性及合理性。因此，審計(jì)條線需有效拓展績(jī)效審計(jì)成果的運(yùn)用，一方面，可將績(jī)效審計(jì)報(bào)告在適當(dāng)范圍內(nèi)公開(kāi)，提醒相關(guān)審計(jì)人員學(xué)習(xí)，鼓勵(lì)審計(jì)人員實(shí)行“項(xiàng)目+調(diào)研”，提升績(jī)效管理審計(jì)專業(yè)化水平。另一方面，可總結(jié)、提煉績(jī)效審計(jì)方式、方法，梳理、歸納相關(guān)預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)操作規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)，形成《預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)小冊(cè)子》，指導(dǎo)審計(jì)人員績(jī)效管理審計(jì)工作的開(kāi)展。

（四）積極開(kāi)展績(jī)效管理審計(jì)培訓(xùn)

開(kāi)展人民銀行預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)，對(duì)審計(jì)人員提出了新的挑戰(zhàn)。一方面，人民銀行的預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐僅2年有余，不少審計(jì)人員對(duì)其接觸有限。另一方面，開(kāi)展績(jī)效管理審計(jì)，除了關(guān)注各環(huán)節(jié)工作的程序合規(guī)性之外，更重要的是關(guān)注其科學(xué)性、合理性，能夠在審計(jì)過(guò)程中，檢查發(fā)現(xiàn)一些缺陷，提出一些建設(shè)性、可操作性的改進(jìn)意見(jiàn)。因此，需針對(duì)事前預(yù)算績(jī)效的評(píng)估方法、績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、績(jī)效評(píng)價(jià)體系等方面，通過(guò)邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家開(kāi)展講座、與績(jī)效管理相關(guān)部門座談交流、解讀績(jī)效考評(píng)報(bào)告等方式，積極開(kāi)展審計(jì)培訓(xùn)，促進(jìn)審計(jì)人員了解熟悉一系列前沿、通用、可行的績(jī)效審計(jì)操作規(guī)范，提升實(shí)務(wù)技能和綜合素養(yǎng)。

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作者:陳翔 單位:中國(guó)人民銀行襄陽(yáng)市中心支行