事業(yè)單位實施全面預(yù)算績效管理淺議
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摘要：實施全面預(yù)算績效管理是我國深化行政事業(yè)單位體制改革，建立健全財政制度的一項重要舉措。對行政事業(yè)單位而言，有效的全面預(yù)算績效管理不僅能夠提高財政資金使用效率和效益，還能有效增強(qiáng)行政事業(yè)單位的政務(wù)公信力和執(zhí)行力。本文立足于行政事業(yè)單位，圍繞全面預(yù)算績效管理的難點進(jìn)行分析，并有針對性地提出相關(guān)的對策和建議，以供參考借鑒。
關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；全面預(yù)算管理；績效管理
一、引言
近年來，行政事業(yè)單位各項工作要求逐漸提高，預(yù)算績效管理工作逐漸引起社會各界的重視，預(yù)算績效管理的工作模式也愈發(fā)成熟。預(yù)算績效管理，顧名思義，即以預(yù)算為手段，以績效考核為目的，實施一系列管理，是把預(yù)算管理方法和績效理念進(jìn)行融合的一種創(chuàng)新管理模式。目前，我國很多行政事業(yè)單位都已開展或嘗試開展了預(yù)算績效管理工作，并取得了一些成效。
全面預(yù)算績效管理是行政事業(yè)單位的一種新的管理模式，通過對各種業(yè)務(wù)活動的分析和預(yù)判，進(jìn)行合理的管控，具體包括預(yù)算分析、預(yù)算調(diào)控、預(yù)算編制等多個環(huán)節(jié)。通過這些措施的落實，能夠有效提升行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理水平，有效完善單位的預(yù)算管理工作，以實現(xiàn)資源的合理利用，其積極意義主要有以下幾個方面。一是有利于提高行政事業(yè)單位預(yù)算的科學(xué)性。現(xiàn)階段，部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作較為薄弱，在這種情況下，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行存在一些問題，不利于行政事業(yè)單位各項工作的有效開展。因此，開展預(yù)算績效管理可以有效地解決這些問題，通過完善預(yù)算績效管理制度，加大預(yù)算績效管理力度，可以有效避免財務(wù)工作過程中的常見問題，有助于提升行政事業(yè)單位財務(wù)管理的科學(xué)性和有效性，使得其每一筆支出都能夠得到更加嚴(yán)格的監(jiān)控。二是能夠提升行政事業(yè)單位資金的利用效率。我國大部分行政事業(yè)單位的收入來源主要是財政撥款，通過使用財政資金開展各項業(yè)務(wù)活動。行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理，與財政撥款數(shù)量乃至國庫支出情況都存在較為密切的聯(lián)系。基于此，預(yù)算績效管理可以促進(jìn)行政事業(yè)單位按照國家政策相關(guān)要求，積極落實好預(yù)算管理工作，貼合單位實際的資金需求，避免出現(xiàn)資金不足或者資金大量結(jié)余的情況，從而提升資金的使用效率。
三、行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理存在的問題
1.對全面預(yù)算績效管理認(rèn)知不足
全面預(yù)算績效管理是以全面預(yù)算管理為基礎(chǔ)，不分金額大小，針對每筆資金或每項業(yè)務(wù)支出進(jìn)行績效評價，從而促進(jìn)預(yù)算精細(xì)化管理。現(xiàn)階段，雖然人們對全面預(yù)算績效管理這一概念已不陌生，但是很多行政事業(yè)單位的工作人員對相關(guān)理念的認(rèn)識還不夠深入，也沒有將績效管理理念和方法運用到具體的預(yù)算管理工作中。在行政事業(yè)單位內(nèi)部，很多工作人員認(rèn)為每筆資金或每項業(yè)務(wù)支出是財務(wù)部門考慮的事情，這只是一項財務(wù)工作，因此并沒有積極參與預(yù)算績效管理工作，導(dǎo)致在預(yù)算績效管理過程中，各部門的協(xié)調(diào)配合程度不高，預(yù)算績效管理工作難以落實到位。另外，工作人員更為關(guān)心自己的費用能否順利報銷，對于預(yù)算績效管理工作的關(guān)心和重視程度不夠，工作積極性有待提高。不僅如此，在行政事業(yè)單位內(nèi)部，一直存在著重結(jié)果，輕過程；重支出，輕績效的現(xiàn)象，工作人員往往沒有將預(yù)算績效管理放在重要位置，不利于行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理工作的實施。
2.預(yù)算績效指標(biāo)的細(xì)化與量化存在困難
在預(yù)算績效管理過程中，預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計是一項非常重要的工作，是后續(xù)預(yù)算績效管理開展的準(zhǔn)則和方向。而且，相關(guān)指標(biāo)的細(xì)化和量化也將直接影響工作結(jié)果和效果。雖然很多行政事業(yè)單位都在積極推行全面預(yù)算績效管理，但是在預(yù)算績效指標(biāo)的量化與細(xì)化方面，方法還比較單一，細(xì)化和量化的程度還有一定的提升空間。預(yù)算績效指標(biāo)的細(xì)化和量化不足，不僅不利于貫徹全面預(yù)算績效管理的要求，也制約了各項業(yè)務(wù)活動的順利開展。實際上，預(yù)算績效管理除了要全面反映預(yù)算管理狀況之外，還需要充分反映單位資金的使用和配置情況，通過精確的數(shù)據(jù)信息反映出單位內(nèi)部各項活動經(jīng)費支出的情況，以實現(xiàn)資金有效使用、單位決策順利落實。但是由于預(yù)算績效指標(biāo)無法有效細(xì)化和量化，使得預(yù)算績效管理工作的有效性大打折扣，預(yù)算績效管理相關(guān)信息的真實性和有效性有待考量，預(yù)算績效評價結(jié)果也往往不具備參考價值。
3.全面預(yù)算績效管理指標(biāo)體系缺乏針對性
目前，分析行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理實施現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，很多單位的全面預(yù)算績效管理指標(biāo)體系在實際運用的過程中，針對性還比較欠缺，并不能真正適應(yīng)單位現(xiàn)有的工作要求，還需要進(jìn)一步改善與提高。全面預(yù)算績效管理并不是一項單獨的管理工作，而需要行政事業(yè)單位多部門共同協(xié)作。然而，在預(yù)算管理工作過程中，出現(xiàn)了預(yù)算績效管理指標(biāo)與實際工作不契合和不適用的情況，各部門員工之間也不能相互配合，難以有效落實相關(guān)工作。在很多單位內(nèi)部，全面預(yù)算績效管理工作更是成了財務(wù)部門的一項例行工作，其他部門員工的積極性難以調(diào)動起來，實施情況和效果可想而知。
4.缺乏全面預(yù)算績效管理的專業(yè)人才
目前，很多行政事業(yè)單位在全面預(yù)算績效管理工作中，都是由財務(wù)人員兼任或者專職負(fù)責(zé)，人員考核和崗位要求也不是非常嚴(yán)格，缺乏一定的規(guī)范性。在這些人員中，真正既懂得全面預(yù)算管理，又熟悉績效管理和考核的人員相對較少；有的員工甚至不是財務(wù)專業(yè)對口人員，對財務(wù)管理知識還較為陌生。專業(yè)人才的缺乏，以及工作人員相應(yīng)知識的匱乏，導(dǎo)致預(yù)算績效管理流程并不符合相應(yīng)規(guī)范，執(zhí)行過程也不夠嚴(yán)謹(jǐn)，全面預(yù)算績效管理無法滿足行政事業(yè)單位的發(fā)展需求。比如，預(yù)算編制階段存在隨意現(xiàn)象，也沒有按照三上三下的流程進(jìn)行編制，不完全符合相關(guān)編制要求，致使預(yù)算編制內(nèi)容不夠科學(xué)、規(guī)范。在績效目標(biāo)的制定階段，也可能存在論證不充分的現(xiàn)象，導(dǎo)致績效目標(biāo)偏離業(yè)務(wù)工作需求。在預(yù)算執(zhí)行階段，可能缺乏有效的事中監(jiān)督與控制，對預(yù)算績效管理的投入力度不夠大，監(jiān)管力度薄弱，難以實行有效的、全面的監(jiān)督，導(dǎo)致全面預(yù)算績效管理浮在表面。
5.預(yù)算管理與績效評價的銜接有待加強(qiáng)
當(dāng)前，很多行政事業(yè)單位還存在預(yù)算管理與績效評價相脫節(jié)的現(xiàn)象，致使預(yù)算績效管理工作難以有效落實，這主要表現(xiàn)在兩個方面。第一，部分行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作，基本與財政資金掛鉤，由于對預(yù)算資金的管理意識較強(qiáng)，資金的使用有著較為嚴(yán)格的審批控制，這反而造成部分行政事業(yè)單位對績效評價工作認(rèn)識不足，認(rèn)為績效評價是另外一種形式的約束或控制，既然已經(jīng)有了預(yù)算控制管理，就沒有太關(guān)注績效評價工作。因而，人為造成兩種控制手段相脫節(jié)，沒有建立相應(yīng)的聯(lián)系；績效評價結(jié)果反饋出的問題，難以運用到預(yù)算管理工作中，預(yù)算管理難以持續(xù)改善。第二，部分行政事業(yè)單位對績效評價的作用較為了解，但在實際執(zhí)行過程中，預(yù)算管理和績效評價分屬不同的職能部門，又由不同的分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，部門負(fù)責(zé)人之間常常無法達(dá)成一致，部門和員工之間也同樣缺乏科學(xué)有效的溝通與合作。所以，在將兩種控制手段進(jìn)行結(jié)合時，難以發(fā)揮兩者的相互促進(jìn)作用，也很難產(chǎn)生1+1＞2的效果。同時，由于缺乏合理協(xié)作，預(yù)算績效管理并不能產(chǎn)生積極正向的激勵作用，反而使預(yù)算控制的重心產(chǎn)生了偏差，偏離了既定的預(yù)算管理目標(biāo)。
四、行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的完善建議
1.提高對全面預(yù)算績效管理的認(rèn)知
目前，雖然人們對全面預(yù)算績效管理這一概念已不陌生，但是很多行政事業(yè)單位對這項工作的認(rèn)知還有待提高，預(yù)算績效管理理念還較為薄弱。在行政事業(yè)單位內(nèi)部，許多工作人員都認(rèn)為全面預(yù)算績效管理僅是一項財務(wù)管理工作，這種認(rèn)識誤區(qū)嚴(yán)重影響了管理效率與效果。對此，行政事業(yè)單位應(yīng)首先加強(qiáng)管理人員及相關(guān)工作人員對全面預(yù)算績效管理的正確認(rèn)識，尤其是管理者要加強(qiáng)重視，這樣才能推進(jìn)全面預(yù)算績效管理工作。其次，行政事業(yè)單位可以圍繞全面預(yù)算績效管理，組織單位各部門和全體工作人員積極參與相關(guān)知識學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，從業(yè)務(wù)工作需求出發(fā)，加強(qiáng)員工的預(yù)算績效管理實際操作能力。另外，行政事業(yè)單位應(yīng)在全面預(yù)算績效管理實施之前，圍繞單位發(fā)展規(guī)劃和各部門業(yè)務(wù)需求制定工作方案，而不是簡單照搬其他單位的全面預(yù)算績效管理制度，這樣才能更適應(yīng)也更滿足本單位需求，確保行政事業(yè)單位各項管理工作的順利開展。
2.對全面預(yù)算績效管理的指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化與量化
在預(yù)算管理中，預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計是一項非常重要的工作。而且，對于后續(xù)的預(yù)算績效管理工作開展具有指導(dǎo)作用，具體指標(biāo)的細(xì)化和量化也將直接影響管理結(jié)果和效果。雖然很多行政事業(yè)單位都在積極推行全面預(yù)算績效管理，但是預(yù)算績效指標(biāo)的量化與細(xì)化的方法還相對單一。對此，行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理指標(biāo)的具體量化過程中，應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)的預(yù)算績效管理方法，學(xué)習(xí)和借鑒其他單位的先進(jìn)經(jīng)驗和做法；還可以借助與參考往期數(shù)據(jù)，通過對往期數(shù)據(jù)的詳細(xì)分析與對比，進(jìn)一步明確資源消耗的主要環(huán)節(jié)，然后設(shè)置相應(yīng)的考核指標(biāo)，不斷提升資金、資源使用效率。著重分析業(yè)務(wù)活動支出和重大項目支出，加強(qiáng)對各個環(huán)節(jié)的管理和控制，記錄好相關(guān)數(shù)據(jù)內(nèi)容，通過分析相關(guān)數(shù)據(jù)內(nèi)容，明確各項業(yè)務(wù)的成本效益及優(yōu)化途徑，為后續(xù)細(xì)化和量化預(yù)算績效指標(biāo)提供支持。
3.不斷完善全面預(yù)算績效管理流程
行政事業(yè)單位想要全面提升預(yù)算績效管理水平，還應(yīng)從管理流程入手，創(chuàng)造良好的實施條件和氛圍，這樣才有利于預(yù)算績效管理工作的順利開展。首先，加強(qiáng)對單位全體工作人員的培訓(xùn)，讓大家都重視全面預(yù)算績效管理工作，熟悉工作流程和考核辦法，發(fā)揮正向激勵作用，鼓勵全體工作人員參與全面預(yù)算績效管理工作，從而建設(shè)良好的工作環(huán)境。其次，全面預(yù)算績效管理體系應(yīng)透明公允。無論是績效考核指標(biāo)內(nèi)容，還是考核辦法、具體計算過程、考核結(jié)果等，都應(yīng)該進(jìn)行公示，增強(qiáng)信息透明度，使每位員工都了解整個工作流程和細(xì)節(jié)，對于自己的考核結(jié)果也能夠清晰明了，知道自己工作中存在哪些不足，從而根據(jù)績效考核結(jié)果來進(jìn)行調(diào)整和改善，這樣才能發(fā)揮全面預(yù)算績效管理工作的積極作用。最后，全面預(yù)算績效管理指標(biāo)體系不是一成不變的，行政事業(yè)單位應(yīng)定期結(jié)合單位內(nèi)外部環(huán)境和規(guī)劃，尤其是結(jié)合重大變動情況，對預(yù)算績效指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整與完善。另外，全面預(yù)算績效管理體系還要根據(jù)政策和市場經(jīng)濟(jì)形勢及時優(yōu)化，保證整個指標(biāo)體系與單位運營相互匹配。
4.加強(qiáng)績效評價與預(yù)算管理的有效銜接
當(dāng)前，很多行政事業(yè)單位沒有將預(yù)算管理和績效管理進(jìn)行有效結(jié)合，二者的銜接有待加強(qiáng)。對此，行政事業(yè)單位要想提高全面預(yù)算績效管理水平，還應(yīng)積極轉(zhuǎn)變工作思路，主動學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理理念和管理方法，將預(yù)算管理和績效管理有效融合。在績效管理過程中加強(qiáng)預(yù)算管理力度，在預(yù)算管理中加強(qiáng)對績效指標(biāo)的考核，同時適當(dāng)調(diào)整績效考評的打分比重，以進(jìn)一步加強(qiáng)績效評價和預(yù)算管理之間的密切聯(lián)系，確保單位預(yù)算績效管理工作的順利開展，整體提升行政事業(yè)單位的服務(wù)水平。
五、結(jié)語
當(dāng)前階段，實施全面預(yù)算績效管理是我國深化行政事業(yè)單位體制改革、建立健全財政制度的一項重要舉措。對行政事業(yè)單位而言，有效的全面預(yù)算績效管理不僅能夠提高財政資金使用效率和效益，還能有效增強(qiáng)行政事業(yè)單位政務(wù)公信力和執(zhí)行力。然而縱觀行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的實施現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)很多單位的實施效果并不佳。比如，很多行政事業(yè)單位管理者及相關(guān)人員對全面預(yù)算績效管理認(rèn)識不足，全面預(yù)算績效管理指標(biāo)的細(xì)化與量化存在一定困難，指標(biāo)體系整體上缺乏時效性，缺乏全面預(yù)算績效管理的專業(yè)性人才，全面預(yù)算管理與績效評價的銜接性有待提高。對此，筆者認(rèn)為，我國行政事業(yè)單位應(yīng)從以下幾方面著手：第一，進(jìn)一步提高對全面預(yù)算績效管理的認(rèn)知；第二，對全面預(yù)算績效管理的指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化與量化；第三，對全面預(yù)算績效管理的框架結(jié)構(gòu)不斷完善；第四，加強(qiáng)績效評價與預(yù)算管理的有效銜接。唯有如此，才能真正提高行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的水平和執(zhí)行效果。
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作者:劉偉偉 單位:青島市市北區(qū)教育和體育事業(yè)保障中心