人口老齡化下的養(yǎng)老保險制度研究

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人口老齡化已成為我國非常嚴峻的一個社會問題。1999年，中國60周歲以上老年人口占總人口的10%，這就意味著中國老齡化趨勢凸顯。根據國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數據，2018年全年，國內新增人口1523萬人，即出生人口，同比2017年減少200萬人，但是，據統(tǒng)計，60歲以上人口增長迅速，達到了24949萬人，這直接帶來占總人口比重的提升，達到了17.9%，在這當中，65周歲及以上人口增長迅速，達到了16658萬人，它所占總人口比重為11.9%。現在，出生率的下降，老齡化的問題將不斷嚴重，導致勞動力年齡人口逐漸退出勞動力要素供給市場的同時，沒有得到足夠的新鮮勞動力的補充，對我國經濟及社會發(fā)展帶來了諸多不利的影響。實現有保障的老齡化是積極解決中國人口老齡化問題的方法之一。中國的養(yǎng)老保險制度本身就是為老齡人口提供的一種服務型的公共經濟政策。完善中國的養(yǎng)老保險制度，推行政府、企業(yè)和個人相結合的養(yǎng)老保險制度，是在老齡化背景下中國所亟需推進的政策之一。

一、中國養(yǎng)老保險制度的改革和探索

我國的養(yǎng)老保險制度最早起源于20世紀中期，國家出臺《勞動保障機制和條例》和《國家工作人員退休扶持政策》等政策條例，所保障的人群主要是機關企業(yè)單位和企業(yè)人員。直到20世紀80年代，改革開放使國企進行轉型，從過去的國家公有變?yōu)樽载撚潱瑹o法獨立承擔退休職工高額的補貼，養(yǎng)老保險制度也從過去的企業(yè)統(tǒng)籌逐漸轉變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌。1990年，我國出臺《中共中央關于企業(yè)員工養(yǎng)老保險制度若干意見》文件，標志著我國養(yǎng)老保險制度朝著社會統(tǒng)籌方向發(fā)展。1993年,黨召開了十四屆三中全會，經決議，全會通過重要文件即《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，緊隨其后的是1995年的《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》及1996年的《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，這一系列文件形成了一項新的制度，即注重社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合。1998年8月,國務院經過統(tǒng)籌規(guī)劃，了重要文件《關于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關問題的通知》,該通知旨在追求養(yǎng)老保險的全年并軌，過去是養(yǎng)老金由市級統(tǒng)籌且配合差額撥付制度，現在是省級統(tǒng)籌且配合全額撥付，創(chuàng)新了養(yǎng)老金發(fā)放模式，解決了舊有疑難問題。2000年，國務院《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，隨著這個方案的出臺，包括遼寧省在內的部分省市展開了試點工作，并于2004年和2005年將改革試點分別拓展到吉林省和黑龍江省。該方案側重實施過程中的養(yǎng)老保險的轉軌成本問題，它另外的一個創(chuàng)新點還在于能同時解決新人、中年人和老年人在養(yǎng)老等方面的一系列的相關問題，從而形成多維度、多層次、多支柱的社會養(yǎng)老保險體系。該方案的基礎條件是注重社會統(tǒng)籌和個人賬戶，實現社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金的分離，形成兩種投資管理模式。重點是調整個人賬戶，強調個人賬戶基金多樣化管理，建立明確的資金使用渠道，在此基礎上，原有養(yǎng)老籌資也會進行模式的更新，原來是“部分積累”創(chuàng)新后變?yōu)椤艾F收現付”加“完全積累”。在新方案中，基本養(yǎng)老金創(chuàng)新了計發(fā)方式，新方案施行后，進一步規(guī)范了養(yǎng)老保險的規(guī)范化發(fā)展，使養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次更加多樣化和信息化建設方面都取得了明顯的成效。2015年年底,《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》出臺，國務院旨在要求全國啟動做實養(yǎng)老保險做實個人賬戶。該決定肯定了遼寧、吉林和黑龍江三省的社保改革試點經驗，也決定這種形式可以向全國推廣，重點有三個：1.個人賬戶的逐漸累積與推廣；2.增強政策的有效性，讓城鎮(zhèn)個體勞動者與靈活就業(yè)人員有統(tǒng)一的參保繳費政策；3.創(chuàng)新計發(fā)方法。2006年1月19日，新養(yǎng)老保險模式的試點省、市、直轄市已經確定下來，勞動和社會保障局已公布，包括天津、上海、山西、山東、河南、湖北、湖南、新疆，在新方案實施過程中，中央財政將會對相關方面進行財政補貼。若當期的養(yǎng)老金產生缺口，中央財政與地方財政會分別承擔75%和25%。改革初期成效顯著,自此奠定了中國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度基礎，形成了基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險為主的養(yǎng)老保險體系。

二、老齡化對中國養(yǎng)老保險制度的挑戰(zhàn)

一是人口老齡化導致養(yǎng)老負擔加重。人口老齡化導致養(yǎng)老金支付缺口增大。老年人口的存量和增量形成養(yǎng)老保障體系高昂的支付負擔，老年人的高患病率增加了公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障的支出壓力。由于我國具有低出生率和高死亡率的特點，老齡化進程日益加快，導致養(yǎng)老金領取者與繳納養(yǎng)老保險費的在職職工比例的一個脫節(jié)，比例過高，不利于養(yǎng)老保險基金的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。在人口老齡化趨勢下，基本養(yǎng)老保險體系的負擔呈現逐年上升趨勢。數據顯示，2017年企業(yè)職工養(yǎng)老保險的在職參保人數為2.59億人，領取待遇的退休人員為9460萬人，領取養(yǎng)老金的退休人員數與在職職工數量從1990年的18.6%到2017年的36.5%，相當于從每5.4個職工養(yǎng)一位退休人員變?yōu)槊?.7個職工養(yǎng)一位退休人員。從長遠看，養(yǎng)老保險體系負擔將越來越重是大勢所趨。二是人口老齡化導致離退休費用不斷攀升。由于人口老齡化的影響，一方面，離退休人員對應的在職職工人數呈逐年下降趨勢；另一方面，關于離職退休的總費用2019年來增長迅速：在1978年，總費用達到了17.3億元，在1984年，更是一路飆升突破了100億元,2018年，數字更為驚人，達到了80多萬億元。在與GDP相關方面，全國離退休退職總費用與GDP之比不斷增大，在1978年，這一比例只有0.48%,但到1980年，突破了1%，且到2016年占GDP7%左右，增幅已逐漸較大。這一費用總額逐年增長是有原因的：1.人數激增，在1978年，這一數字是314萬人，1982年，這一數字超過了1000萬人，2001年突破4000萬人，大約每5~6年時間會增加1000萬人；2.人均費用的逐年增長，在1978年，只有551元，1986年，達到了1001元，再到2002年的8881元。2002年年人均離退休退職費用是1978年的16.12倍。三是人口老齡化導致養(yǎng)老金缺口不斷加大。養(yǎng)老金每年的收入主要包括三塊，一塊是來自當年征繳所得的征繳收入，還有一塊來自財政補貼，第三塊是歷史累計結余投資所得的投資收入和利息收入。養(yǎng)老保險基金對政府補貼的依賴日益增強。據人社部統(tǒng)計，2016年年底，通過各個渠道的補貼，金額達到了6511億元，是2013年的兩倍。《中國養(yǎng)老金精算報告2018~2022》依然預測全國企業(yè)職工養(yǎng)老金當期結余的“收不抵支”現象將會越來越嚴重。雖然2018~2022年的當期結余總額和累計結余從總體上呈增長狀態(tài)，但扣除基金中來自財政補貼的收入，那么5年中當期結余每年都是負數，屬于“收不抵支”的狀態(tài)。

三、中國養(yǎng)老保險制度的對策選擇

一是繼續(xù)推行養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。由于中國勞動力從中西部地區(qū)向東部地區(qū)的流入，導致中國的養(yǎng)老金收支情況呈現巨大的區(qū)域差異，中央財政向中西部地區(qū)進行補貼，進一步加重中央財政的負擔。2018年6月13日，國務院正式《國務院關于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度的通知》，標志著邁出養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的第一步。從實際效果來看，2018年養(yǎng)老金結余數據和區(qū)域間的養(yǎng)老基金配置效率的增加，中央調劑制度都發(fā)揮了一定的作用。當然，《通知》還擁有需要改進的地方，例如，還未明確領取養(yǎng)老待遇的年齡、養(yǎng)老保險繳費費率、養(yǎng)老待遇計發(fā)和調整辦法,還未對第二支柱的強化采取舉措等。但是，《通知》對養(yǎng)老保險制度而言，無疑是一次全國統(tǒng)籌的“破冰之旅”，具有跨時代的意義。二是大力發(fā)展企業(yè)年金制度。如何發(fā)揮企業(yè)補充養(yǎng)老保險的作用，是一大難點。就目前來看，我國的企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度亟待完善。對于既有能力也有意愿為職工建立補充養(yǎng)老保險的高效益國有大中型企業(yè)，年金發(fā)展受到企業(yè)效率的影響，缺乏科學穩(wěn)定的運行機制；對于絕大多數中小型國有企業(yè)和民營企業(yè)，則既沒有能力也有沒有意愿為職工建立補充養(yǎng)老保險。因此，對企業(yè)年金的改革也是當務之急。政府可以采取的政策包括：完善企業(yè)年金市場化運行機制，實現監(jiān)管部門、運行機構、保險客戶三大主體的統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展；做實養(yǎng)老基本保險個人賬戶；加大對職工繳納年金的稅收優(yōu)惠政策，降低企業(yè)用人成本；降低職工個人所得稅稅率，減輕職工繳費負擔等。建立和發(fā)展企業(yè)年金制度，有利于穩(wěn)定職工退休后的生活質量，可以穩(wěn)定企業(yè)人才隊伍、推動經濟發(fā)展和完善社會保障具有重要作用。三是致力于探索商業(yè)養(yǎng)老保險在養(yǎng)老保險體系中的效應。當前，據人社部消息，當前有關部門正擬定養(yǎng)老保險第三支柱政策文件，暫決定采取賬戶制，并形成網絡化的信息管理服務平臺，在此平臺上會有多種產品，比如符合規(guī)定的銀行理財、商業(yè)養(yǎng)老保險、基金等金融產品，這都是第三支柱產品中的優(yōu)品。作為個人養(yǎng)老金制度的重要形式，個人稅延型養(yǎng)老保險于2018年已在我國展開操作，鼓勵個人向專門的賬戶進行繳費，選擇投資符合條件的金融產品，并在2019年有望正式落地。從制度形成到具體落地還需要一段過程，頂層設計上，需要得到國家立法和財稅政策的支持；產品設計上，采用個性化的設計思路，針對不同群體的投資偏好和各年齡賬戶持有人需求而定制個性化產品；參保對象上，增強公眾的金融投資素養(yǎng)，讓商業(yè)養(yǎng)老保險真正發(fā)揮作用。在原有養(yǎng)老保險體系中引入更多的市場主體，包括企業(yè)年金計劃，調整原有制度中存在的比例失衡現象，這才是未來中國養(yǎng)老保險制度的重中之重。

四、結語

不公平的現實矛盾，不可持續(xù)的風險預期，以及政府實際承擔無限責任的制度性缺陷，中國養(yǎng)老保險制度還有許多問題有待解決。伴隨著中國人口老齡化現象的不斷加劇，國家必須盡快制定一個符合當下老齡化背景的多層次養(yǎng)老保險制度，以實現老有所養(yǎng)、老有所依，讓老人能在社會的改革發(fā)展過程中增強幸福感。上述保險制度的改革，與基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險形成對應，目的是加強第二支柱和第三支柱的建設，彌補養(yǎng)老保險體系的短板，使各大支柱都能發(fā)揮所長，減輕國家面對人口老齡化的財政負擔，做到收支平衡。中國養(yǎng)老保險制度建設的總目標，是最終建立起基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的統(tǒng)一的國民養(yǎng)老保險制度，而一個覆蓋全民的養(yǎng)老保障體系，應該是提供主體多元化與制度多層化的混合型保障體系，以適應老齡化，并滿足不同層次老年人的需求。當然，中央調劑制度的建立，稅延養(yǎng)老保險的推行，我們應該看到中國在養(yǎng)老保險制度上的改革成果，并相信中國的養(yǎng)老保險制度將會在未來的某一天能夠充分應對老齡化的挑戰(zhàn)。

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作者：陳珵 單位：上海交通大學國際與公共事務學院