企業(yè)檔案規(guī)范化管理制度體系建設探析

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一、“建章建制”對企業(yè)檔案規(guī)范化管理的影響

問：實現(xiàn)企業(yè)檔案制度化管理與企業(yè)檔案標準化體系的關系是什么？答：在DA/T28-2018《建設項目檔案管理規(guī)范》4.1中明確指出：“建設單位對項目檔案工作負總責，實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準”，而所謂的建設單位就是《企業(yè)檔案工作規(guī)范》中所說的企業(yè)。在現(xiàn)代企業(yè)制度體系中，包括企業(yè)檔案標準化體系在內(nèi)的企業(yè)標準體系不可能自動運行，需要通過以某種形式制定、規(guī)章類的規(guī)范性文件，對企業(yè)部門職責進行必要的指導、監(jiān)督、檢查及考核，才能夠保證企業(yè)標準體系正常運行。在這種情況下，制定、與實施相關的屬于規(guī)范性文件的企業(yè)檔案規(guī)章制度，就成為實現(xiàn)企業(yè)檔案規(guī)范化管理的必要手段。李和平等作者認為：“《企業(yè)檔案工作規(guī)范》第6章‘檔案工作制度’，首次提出企業(yè)檔案工作制度體系建設。企業(yè)檔案工作規(guī)章、管理制度、業(yè)務規(guī)范構成了企業(yè)檔案工作的制度體系……從加強企業(yè)管理的角度，提出企業(yè)檔案工作制度建設的要求”。(P49)筆者則認為，如果從企業(yè)檔案規(guī)范化管理的角度看，企業(yè)檔案工作制度建設與企業(yè)檔案標準化體系建設、企業(yè)檔案工作流程建設是企業(yè)檔案規(guī)范化管理體系的組成內(nèi)容，三者相輔相成，共同實現(xiàn)企業(yè)檔案規(guī)范化管理建設目標。問：實現(xiàn)企業(yè)檔案制度體系建設的要點是什么？答：筆者認為，實現(xiàn)企業(yè)檔案制度體系建設的要點在于行政推動，即通常所說的領導重視(在《質(zhì)量管理體系要求》GB/T19001-2016中是“領導責任”)。這就是說，企業(yè)檔案制度體系建設，必須由企業(yè)領導也就是通常所說的“一把手”(不僅僅是企業(yè)的“一把手”，還包括企業(yè)內(nèi)各職能部門的“一把手”)擔綱，推動企業(yè)建立自上而下的企業(yè)檔案管理制度(體現(xiàn)企業(yè)檔案制度行政管理的垂直關系)和體現(xiàn)企業(yè)檔案管理部門職責的企業(yè)檔案管理制度(體現(xiàn)企業(yè)檔案制度協(xié)調(diào)管理的橫向關系)。通過這種縱橫交錯、相互支撐的建章建制方式，構建起覆蓋全企業(yè)的企業(yè)檔案制度體系。而且，這種由上而下的企業(yè)檔案制度體系和囊括企業(yè)各部門檔案工作職責的企業(yè)檔案制度體系應當是建立在現(xiàn)代企業(yè)制度下的企業(yè)規(guī)范化管理制度體系，而不是獨立的、僅在企業(yè)檔案管理體系內(nèi)運行的管理制度體系。

二、企業(yè)檔案工作規(guī)章

問：為什么應當高度重視建立企業(yè)檔案工作原則及管理體制？答：DA/T42《企業(yè)檔案工作規(guī)范》的“6.1工作規(guī)章”中提出了需要建立的規(guī)章內(nèi)容，包括：檔案工作原則及管理體制、歸檔責任、檔案工作責任追究管理、檔案應急預案管理等方面的內(nèi)容。其中，建立企業(yè)檔案工作原則及管理體制應當處于首要位置。建立完善的企業(yè)檔案管理體制，是推進DA/T42《企業(yè)檔案工作規(guī)范》貫徹落實的基本要素。長期以來，在我國企業(yè)檔案管理中就有集中統(tǒng)一管理檔案的良好傳統(tǒng)，在新時期，特別是貫徹落實新《檔案法》的過程中，在設計、構建企業(yè)檔案管理體制時，需要因企制宜地考慮具體體現(xiàn)檔案管理“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則，保證“集中統(tǒng)一管理企業(yè)檔案”的原則真正在企業(yè)制度體系中得以落實，如在企業(yè)集團及下屬企業(yè)中，在制定企業(yè)管理部門職責時，需明確企業(yè)集團檔案管理部門的職能、企業(yè)集團下屬企業(yè)檔案管理部門的職能，明確相關企業(yè)分管檔案工作主管領導的職責等。問：為什么要關注DA/T42-2009《企業(yè)檔案工作規(guī)范》提出的檔案管理體制建設問題？答：所謂“沒有規(guī)矩、不成方圓”，建立健全企業(yè)檔案管理制度就是為全面管好企業(yè)檔案立規(guī)矩。DA/T42《企業(yè)檔案工作規(guī)范》提出要“制定企業(yè)檔案工作規(guī)定”，認為其主要內(nèi)容為“檔案工作原則及管理體制，文件的形成、積累與歸檔職責要求，檔案收集、鑒定、整理、保管、統(tǒng)計、利用要求，資產(chǎn)與產(chǎn)權變動檔案的處置原則，解釋權限等”。由于企業(yè)檔案制度體系是現(xiàn)代企業(yè)制度的有機組成部分，要建立和完善企業(yè)檔案制度體系，就應當以“企業(yè)資產(chǎn)關系為紐帶”，結合“資產(chǎn)與產(chǎn)權變動”來建立企業(yè)檔案制度體系。因此，在建立企業(yè)檔案制度體系以實現(xiàn)企業(yè)檔案規(guī)范化管理時，應當按照本企業(yè)檔案機構所處的位置(這個“位置”指企業(yè)中的管理關系)，制定相應的企業(yè)檔案管理制度，即如果是有下級單位的企業(yè)檔案管理部門，在規(guī)劃企業(yè)檔案制度體系時，應當按照“企業(yè)資產(chǎn)關系”設計企業(yè)檔案制度架構，明確規(guī)定本級企業(yè)及下級企業(yè)的檔案制度體系架構，建立與形成對應關系；如果是獨立的企業(yè)(指企業(yè)法人不是二級法人)，則應當明確規(guī)定本企業(yè)檔案工作的檔案制度體系架構。問：為什么要明確文件的形成與歸檔責任？答：檔案工作者都了解，收集工作是檔案工作的起點，所以DA/T42《企業(yè)檔案工作規(guī)范》提出，要“明確企業(yè)文件形成、歸檔責任”，指出“企業(yè)在制定有關規(guī)章、標準和制度中應提出相應的文件收集、整理和歸檔的責任要求”，按照歸檔文件形成部門負有收集、整理本部門應歸檔文件的傳統(tǒng)要求(由歸檔文件形成部門立卷即通常所說的“文書立卷”，這里的“立卷”指由誰負責歸檔文件的收集和初步整理工作)，由文件形成部門而不是企業(yè)檔案部門來完成歸檔文件的收集與整理工作，本著“誰形成、誰歸檔”“誰歸檔、誰受益”的原則，把歸檔責任落實到企業(yè)各文件形成部門中。在制定文件形成部門收集歸檔制度時，應當有針對性地提出不同類型的文件的歸檔流向、收集要求，對管理類文件(根據(jù)《國家檔案局關于印發(fā)<關于企業(yè)執(zhí)行<科學技術檔案案卷構成一般要求>和<歸檔文件整理規(guī)則>的意見》(經(jīng)科字〔2003〕第2號)，規(guī)模比較小的企業(yè)可以把文書檔案的四個大類合并為一個大類)、科技類、會計類、電子文件等不同類型的歸檔文件，要依據(jù)本企業(yè)的部門職能劃分、崗位職責、文件形成特點等具體情況制定可行的收集、整理(預立卷)制度。問：為什么DA/T42-2009《企業(yè)檔案工作規(guī)范》提出要建立檔案工作責任追究制度？答：DA/T42《企業(yè)檔案工作規(guī)范》提出，要“建立檔案工作責任追究制度”。這是因為檔案本身具有“原始證據(jù)性”“孤本性”“機密性”等與企業(yè)其他信息資源不同的特點。一旦由于某種原因造成檔案的損害，可能會給國家和企業(yè)帶來難以預測的負面影響或重大損失。為督促企業(yè)各部門及相關人員盡職盡責地做好檔案工作，應當制定檔案工作責任追究制度。檔案工作責任追究制度包括：相關崗位人員不按規(guī)定收集文件歸檔，違反檔案管理制度造成檔案泄密、損毀等行為時，應追究和處罰相關部門及人員責任的管理制度。需要明確，要對違反企業(yè)檔案管理規(guī)定，造成檔案損毀的事件采取零容忍態(tài)度，應當追究造成企業(yè)檔案損毀的部門和人員的責任，徹底改變企業(yè)檔案管理制度是“軟”制度的認識誤區(qū)。問：為什么DA/T42-2009《企業(yè)檔案工作規(guī)范》提出要制定檔案管理應急預案？答：DA/T42《企業(yè)檔案工作規(guī)范》提出，企業(yè)應當制定檔案管理應急預案。由于檔案的“孤本性”“原始憑證性”等基本特性決定了檔案必須得到長久安全保存，所以應當考慮制定可行的、在遇到各種意外和突發(fā)事件時如何依據(jù)檔案應急搶救方案組織實施有效的檔案搶救措施。檔案管理應急預案需針對可能危害檔案安全的突發(fā)事件和自然災害(如火災、地震、洪水、大規(guī)模停電、戰(zhàn)爭等)。企業(yè)應制定包括組織結構、搶救方法、搶救程序、保障措施和轉移地點等以及檔案信息化管理軟件、操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)維護、防災和恢復內(nèi)容在內(nèi)的檔案搶救應急措施。在條件許可時，可根據(jù)檔案的重要程度及利用需要，制定館際容災備份異地保存方案。

三、企業(yè)檔案管理制度

問：為什么要制定制度文件歸檔制度？答：DA/T42《企業(yè)檔案工作規(guī)范》提出，要制定“文件歸檔制度。“應明確文件歸檔范圍及保管期限、歸檔時間、歸檔程序、歸檔質(zhì)量要求以及歸檔控制措施”“歸檔制度是保證企業(yè)各種文件材料能夠完整、準確、及時歸檔的一項重要制度，也是文件材料和檔案鑒定的重要依據(jù)”。(P53)需要說明的是，文件歸檔范圍及保管期限、文件歸檔質(zhì)量要求可以放在企業(yè)檔案標準中，也可以放在檔案管理制度中，在此不作專門討論。在制定企業(yè)檔案歸檔制度時，每個企業(yè)應當充分考慮本企業(yè)文件管理的特點，做到所制定的文件歸檔制度與企業(yè)文件的形成與流轉相契合，使歸檔文件不漏、不重，保持法律憑證效力。不漏：即應當根據(jù)本企業(yè)文件形成的特點來制定歸檔范圍、歸檔時間，保證應歸檔文件都“應歸盡歸”，做到歸檔無死角，時間節(jié)點有保證，不出現(xiàn)漏歸檔現(xiàn)象。不重：由于文件具有發(fā)散性特點，所以在制定歸檔制度時，需考慮到相同文件出現(xiàn)不同部門重復歸檔的情況，一般可以由文件主辦部門來對歸檔文件進行把關，剔除重份文件。保持法律憑證效力：企業(yè)檔案最主要的功能是為企業(yè)的正常運行保駕護航。所以，想方設法保持歸檔文件為“原件”就成為企業(yè)檔案歸檔制度的要點。文件的歸檔程序可以作為歸檔制度的附件執(zhí)行，或者放在企業(yè)檔案工作流程中。問：為什么要制定檔案保管制度？答：DA/T42《企業(yè)檔案工作規(guī)范》提出：要制定檔案保管制度。應明確各門類檔案保管條件、特殊載體檔案保管方式、檔案清點檢查辦法、對受損檔案的處置辦法、檔案進(出)庫要求、庫房管理要求和庫房管理員職責。檔案制成材料作為一種物質(zhì)存在，是十分“嬌貴”的，要杜絕因保管過程中意外受損造成檔案的滅失。因此，通過制定檔案保管制度，明確檔案庫房保管環(huán)境要求、檔案借閱利用進(出)庫規(guī)章是十分必要的。問：為什么要制定檔案鑒定銷毀制度？答：DA/T42《企業(yè)檔案工作規(guī)范》提出：要制定鑒定銷毀制度。應明確鑒定、銷毀工作的組織、職責、原則、方法和時間等要求。眾所周知，檔案是有保管期限的，就是說不是所有的檔案都可能具有長久利用價值。特別是對于企業(yè)檔案室而言，由于其所保存的檔案在大多數(shù)情況下，僅對企業(yè)有利用價值而不具備社會利用價值。因此，及時組織對到期檔案進行價值鑒定、銷毀不需要繼續(xù)保存的檔案，應當成為企業(yè)檔案室的工作內(nèi)容之一。問：為什么要制定檔案提供利用制度？答：DA/T42《企業(yè)檔案工作規(guī)范》提出：要制定提供利用制度。應明確檔案提供利用的方式、方法，規(guī)定查(借)閱檔案的權限和審批手續(xù)，提出接待查(借)閱檔案的要求。保存檔案的目的是為企業(yè)各方面提供檔案信息服務。但是，對于處于世界供應鏈的我國企業(yè)來說，企業(yè)檔案中所存儲的企業(yè)信息在保障企業(yè)科技創(chuàng)新、市場競爭等各方面都具有不宜隨意對外提供利用的特點。因此，應當制定必要的提供利用制度，明確規(guī)定不同人員利用檔案信息的權限，在利用敏感檔案信息時，必須完善審批流程，以有效保護檔案信息安全。問：DA/T42-2009《企業(yè)檔案工作規(guī)范》還提出了哪些需要制定的檔案管理制度？答：DA/T42《企業(yè)檔案工作規(guī)范》提出：要制定電子檔案管理制度。應對企業(yè)各信息系統(tǒng)中形成的電子文件提出歸檔、管理和利用要求，以適應建立了企業(yè)OA管理系統(tǒng)和企業(yè)數(shù)字化檔案室的企業(yè)通過局域網(wǎng)實現(xiàn)電子檔案管理和利用企業(yè)檔案信息的要求。DA/T42《企業(yè)檔案工作規(guī)范》提出：要制定檔案保密制度。應明確檔案形成者、檔案管理者、檔案利用者應承擔的保密責任。特別是涉及國家秘密的檔案，在整理、保管和利用的時候都需要采取必要措施防止出現(xiàn)泄密現(xiàn)象。DA/T42-2009《企業(yè)檔案工作規(guī)范》提出：要制定檔案管理系統(tǒng)操作制度。應明確檔案管理系統(tǒng)操作人員的職責，檔案管理系統(tǒng)軟件、硬件的操作要求。企業(yè)檔案管理系統(tǒng)應當與外網(wǎng)保持物理隔離，企業(yè)檔案工作人員應當按照檔案系統(tǒng)管理規(guī)程使用檔案管理系統(tǒng)。作者簡介：王毓慧，建設項目檔案驗收專家。

作者:王毓慧 單位:建設項目檔案驗收專家