多元視域下礦山治理融資新方式

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本文作者：黃德林、郝江軍 單位：中國地質大學政法學院

隨著我國經濟的迅速增長，對國土資源的消耗越來越大，對能源的需求仍將呈現高速增長的態勢。對經濟增長的追求，使得資源消耗日漸加大，帶來了日益嚴重的環境問題。同時，對生態環境保護的不足使得我國生態環境面臨著巨大的污染治理壓力。實現人類社會發展與資源環境相協調，成為必須解決的問題。我國的環保投入資金一直處于相對不足的狀態，與實際需求之間存在著巨大的資金缺口，礦山地質環境的保護同樣離不開資金的投入，因此，探析礦山地質環境融資渠道顯得尤為重要。

礦山地質環境保護融資困局

模式單一：“凡事靠政府”

目前來說，財政撥款仍是治理礦山地質環境資金的主要來源，占我國礦山地質災害治理投資總量的70%以上。中央和地方的投入也不斷增加，據2011年中國國土資源公報顯示，政府不斷加大礦山地質環境治理力度和投入，2011年投入礦山環境治理資金96.98億元，其中中央財政投入45.17億元，地方財政投入26.36億元，企業投資29.45億元。此外，政府治理礦山地質環境融資渠道還有地質災害防治專項基金、地質災害恢復保證金、銀行貸款等方式。地質災害防治專項基金也是由中央財政投入，屬于政府投入；地質災害恢復保證金在我國已基本建立，可以說是吸納企業投資的一種方式，目前還需進一步加強完善；銀行貸款作為市場經濟運作的一部分，由于市場的外部性、礦山治理項目的特殊性，風險大、周期長、收益低等原因，吸納資金數量有限。多種客觀原因導致政府在礦山地質環境保護方面融資模式單一。主觀上來說，政府管制觀念強，長期在社會的各個方面發揮著強勢的作用。這易給人們造成一種印象：凡事靠政府。

使用效率低：“如同投入無底洞”

政府投入了大量的資金用于治理礦山地質環境，但由于資金使用效率低下，資金效用發揮不充分，污染并沒有減輕，生態恢復的礦山也較少，治理效果并不明顯。主要表現在：其一，資金預算較粗。在項目經費預算方面缺乏統一規范的預算標準，對經費的使用監督力度及經費的效果評估都還比較欠缺。隨意支付、局部支付問題嚴重，缺乏統一的全局使用觀念和動態監測評估意識。國家投入的資金愈多，預算過粗、不細化、不合理支付、使用效率低等現象愈嚴重。其二，大量的資金并沒有用于改進生產、提高治理技術。礦山地質環境恢復治理存在著技術落后、方式方法單一等問題。目前，我國采礦開采方式、選礦方法等技術相對于發達國家仍比較落后，中小礦山企業較多，礦山回采率較低，也導致了資源浪費和環境破壞嚴重。據不完全統計，占全國煤礦總數的90%以上、產量超過1/3的小煤礦資源回收率只有10%～15%，全國平均綜合回收率僅30%。1990—2010年，我國因亂采濫挖造成的煤炭資源浪費最少有100億噸。其三，我國對于治理礦山地質環境著重于末端污染控制和恢復治理，缺乏事前預防，未從源頭上加以控制。在治理過程中，沒有注重工作分析，事中也很少進行過程監督，沒有重視對整個生產過程的調節，導致治理的無窮性，形成惡性循環，治理恢復的速度趕不上污染破壞的速度。資金就像投入了一個無底洞，有去無回，導致效率低下。

沒有注重社會責任培養：“缺乏綠色消費觀”

礦山地質環境保護和治理是一項環境保護工程，更是一項社會責任工程，是政府、企業、公民都需要知曉和參與的工程。隨著經濟社會的發展，人們對環境的要求越來越高，社會責任意識日益強烈。而目前在礦山開發開采過程中仍片面追求經濟效應，忽略了環境保護、資源的重復利用和社會責任，缺乏“綠色消費觀”。在礦山資源開發主體方面，目前中小企業較多，準入機制也相對寬泛，主要是地方政府引資愿望迫切。在不少地方，招商引資成為政府的頭號工程，利益的驅動使部分中小礦山企業與地方政府形成了一個個利益相關體，在開發資源、實現經濟增長方面達成了共識，但在保護環境、治理污染方面，礦山企業及地方政府都不愿投入。

多元視角下融資新模式

礦山地質環境的保護和治理持續時間長、規模大、影響力廣，需要不斷地融資投資。單一的資金投入不能滿足治理的需求。隨著公民環保意識的日益增強，公民權利意識不斷強化，對公共事務的關心力度也不斷加強，因此，保護礦山地質環境，實現礦山環境的較好治理，需要社會的多元參與，形成以市場為主導，以政府和公民為兩翼的三角環保模式是新時期環保治理之路，從而實現融資主體多元化、融資渠道多元化、環境治理多元化。

實現資金開源

一是積極開展社會責任投資（SRI）。建立礦山企業準入機制，在選擇投資企業時，不僅考慮其實力，也關注其社會責任，實現“綠色生產”。對于礦山開發企業，無實力者免進，無社會責任者免進，無視環境保護者免進。全面考察企業的投資方式，實現“進得起，留得住”。實現經濟發展與環境保護同步，經濟發展與社會發展一致。社會責任投資者包括個人、企業、學校及非營利組織機構等，希望在獲取財務目標的同時，創造公平及可持續發展的經濟社會。在這些目標的指引下，社會責任投資可分為三類投資策略：篩選（Screening）、股東主張（ShareholderAdvocacy）和社區投資（CommunityInvesting），社會責任者可充分利用自己的權利，篩選具有社會責任的企業，主張經濟發展與環境“雙贏”，鼓勵社區的投資，實現經濟社會帕累托最優。

二是開展項目融資。充分發揮市場的主導作用，開展項目融資活動，如BOT模式（Building-Operate-Transfer，建設—經營—轉讓）。用在環保項目上是指企業以政府給予的特許權為基礎獲取環保項目，并投入資金，在規定的時間內依法經營該項目，回收投資獲取合法利潤，期滿之后將環保設施交給政府環保部門。其操作流程一般是由政府主管部門和BOT項目承包公司通過項目協議，明確各自的職責權限。承包公司再通過股東集資、銀行貸款解決資金問題，進而通過承建項目、之后經營項目來收回成本及獲利。這種方式可以有效地解決資金短缺問題，實現項目的順利進行及公共利益最大化。

三是進一步實行市場化，鼓勵多元資本投資。在銀行貸款方面，進一步改善投資環境，實行銀行股權投資，克服因礦山地質環境保護長期性、收益低等不利因素，提高銀行貸款的積極性，以收益來激勵其主動性。政府可以通過發行債券、彩票吸納民間資本，并積極建立各項環保基金，充分利用民間閑置資金，創造寬松的融資市場，支持公益事業發展。

四是進一步完善相關稅收政策，提高政府宏觀調控能力。解決礦山地質環境保護治理的資金問題，一方面要依靠上級或他人的幫助，另一方面要自力更生。目前而言，政府財政投資仍是礦山地質環境治理保護的主要資金來源，因此，加大政府財政投入及專項資金仍顯得十分重要。此外，在稅收方面，規范征稅行為，提高稅收的效率。合理征收資源稅、排污費等，鼓勵企業采用先進技術，為其提供力所能及的幫助，減少污染。對于“綠色生產”企業，給予其在稅收方面的優惠政策，發展循環經濟。在排污權交易方面，界定產權，明確職責，規范市場行為，像礦山地質環境的污染，應嚴格要求，因其污染治理難度較大，具有一次性特征，故應慎重開展，以預防為目的。對于保證金制度和土地復墾制度，積極學習國外先進的經驗，根據國情制定符合我國實際的相關政策并堅持依法行政，嚴格保證工作的實效性和有序性。

五是建立信息平臺，接受社會捐助。政府可以大力發展電子政務，建設信息庫和網站，通過宣傳、公益廣告等呼吁社會關注，建立信息平臺，接受社會各界的捐助并及時公布相關信息，這個組織可以盈利，但盈利的目的不是為了個人，而是為保護礦山地質環境募集資金的，且信息平臺全國聯網，實現信息的全方位、立體化效應。

此外，在實現融資渠道的多元化的基礎上，還需把好資金的使用關。一方面，為提高資金的使用效益，必須加強完善礦山地質環境工程投資預算，加大對資金使用的監督。細化預算、合理支付，制定規范的標準，加強過程監督。另一方面要加大治理，變廢為寶，加大對礦山地質環境的勘察，穩步推進礦山公園建設。

實現治理主體多元化

礦山地質環境的保護與治理是一項復雜的系統工程，需要各個部門乃至社會各界的關心支持。在環境保護與治理的過程中也會有各種各樣的問題，牽扯的方面也很多，因此需明晰事權，有效地針對問題，建立人事激勵機制，劃分事權，明確責任。首先，進行全局把握，加強政府部門協調。治理礦山地質環境涉及環保、水利、林業、國土資源、安全監察、礦管等多個部門，部門協調也需整合：一方面明確事權、職權；另一方面，需要統籌發展，集體行動，形成聯動效應。其次，治理并非必需由代表權威的政府和國際組織排他性地加以實施，私人公司、公司聯合體和非政府組織都可參與其中。多元治理已成為越來越多國家環保的基本理念。礦山地質環境保護與治理需要政府、企業的努力，也需要非政府組織、公民等的共同參與。最后，發揮政府部門與非政府組織的各自優勢，實現聯合治理。現代社會，非政府組織的力量越來越強大，社會合力治理不僅力量大，能夠得到社會的認可，阻力小，而且效果顯著。現代政府是有限的政府，政府應注重發揮自己應有的作用，在政策方針方面，收集民意，制定政策，在行動方面，政民聯動，一塊行動，發揮非政府組織不可替代的作用，實現社會合力治理。