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本文作者：黃東標 單位：武思江水庫管理委員會
21世紀是中國水利事業走向全面發展的重要階段，黨中央、國務院把水利作為國民經濟可持續發展的基礎，予以高度重視。水利部提出要由傳統水利、工程水利轉向現代水利、資源水利，標志著水利事業已經進入了一個嶄新的歷史時期。2002年9月17日出臺的《水利工程管理體制改革實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，對我國水利事業的健康發展、水利經濟的可持續發展產生深遠的影響。同時，也提出了新的課題，就是如何處理好水利工程管理體制改革與水利經濟的可持續發展問題。《實施意見》將扭轉我國水利長期以來重建輕管，水利經濟發展緩慢的被動局面，對水利資產的保值增值，促進水管單位逐步走上良性運行的道路，確保水利經濟的可持續發展，都具有巨大的相互促進作用。它全面推進我國從傳統水利向現代水利、可持續發展水利的轉變，以水資源的可持續利用支持經濟社會可持續發展，以水利工程管理體制改革促進水利經濟的可持續發展，以水利經濟的可持續發展保證水利工程管理體制改革的順利進行和不斷完善。所以，在水利工程管理中必須正確處理好改革與發展的關系，用改革促發展，以發展不斷完善改革。
1水利工程管理體制改革是推動水利經濟發展的重要因素
水利工程管理體制改革的不斷推進，為鞏固和提高水利工程管理，確保工程安全運行起到積極的推動作用。實現水利工程管理體制改革，首先是要加強對水利工程的科學管理，提高管理水平，使工程更好地發揮其社會效益和經濟效益，促進水利經濟的可持續穩定發展。根據《實施意見》的要求，必須充分認識到水管體制改革是適應建立社會主義市場經濟體制和公共財政制度，解決水管單位現實問題，促進水利經濟可持續發展的迫切需要。在我國水利建設和管理中，由于多種原因，水管單位長期存在著體制不順、機制不活、經費短缺、機構臃腫、管理粗放等問題，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善和經濟社會的快速發展，水管單位的狀況與經濟社會發展對水利工程要求之間的矛盾顯得愈加突出。只有改革水利工程管理體制，才能促進水利經濟的可持續發展，才能保證國民經濟的可持續、穩定、健康發展。改革水利工程管理體制首先必需解決好以下幾方面問題。
1.1劃清水利單位的性質，做好水管單位分類定性工作
長期以來，水管單位缺乏科學的分類定性，既不像事業單位，又不像企業。水利工程大部分為綜合利用工程，既有公益性功能，又有一定的經營開發功能。公益性資產和經營性資產混在一起，界線不清，既影響了工程管理，又阻礙了水管單位的發展。所以，能否做好水管單位的定性工作關系到水管體制改革的成敗，以及水利經濟是否可持續發展。對水管單位進行分類定性，就要建立公共財政框架體系。公共財政的基本框架是以國家為主體，依靠國家的行政權力，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能，滿足社會需求的經濟活動。水利的基礎性和公益性決定了其屬于財政重點支持的范疇。根據水管單位的功能，將水管單位分成純公益性、準公益性和經營性三類。對于純公益性水管單位和經營性水管單位，因為其所承擔任務的性質比較單一，即分別為公益性任務和經營性任務，因此，毫無疑問純公益性水管單位應定性為事業單位，經營性水管單位應定性為企業。由于準公益性水管單位是水管單位分類定性的重點和難點，所以做好這類水管單位的定性工作至關重要。準公益性水管單位雖然在一定程度上具有供水、發電以及多種經營收入，但這些單位主要還是承擔以社會效益為主的水利工程管理維護任務，而且其中絕大部分水管單位的經營收入不能維持其運行管理和工程日常維護經費支出。因此，對準公益性水管單位的定性，要視其經營收益狀況而定。對不具備自收自支條件的，應定性為事業單位；對具備自收自支條件的，應定性為企業。同時，隨著水價、電價的逐步到位，定性為事業單位的準公益性水管單位，如其經營性收入能夠維持其運行費用和工程日常維護經費支出，具備自收自支的條件，應積極鼓勵其轉制為企業。需要指出的是，判斷準公益性水管單位是否具備自收自支條件，不能簡單地按某一年的收支情況來決定，要綜合考慮水管單位經營性資產和非經營性資產的構成比例，在多年平均來水量情況下的創收能力，以及隨著經濟發展，工程的功能和調度運用方式的可能變化對水管單位收支狀況的影響等因素。總之，對準公益水管單位的定性要充分論證、科學決策。
1.2理順管理體制，激活管理機制
水利工程管理單位都不同程度地存在一些通病，制約著水利事業的發展。首先是體制不順，政府、水行政主管部門、水管單位之間的管理關系不順，權責不明。有的地方管人不管事、或是管事不管人；有的地方大家爭著管、有的地方則沒人管，相互推諉、扯皮的現象時有發生。其次是內部運行機制不靈活，缺乏有效的激勵、約束機制。人事、分配制度仍沿用傳統計劃經濟的做法，不能充分調動職工的積極性和創造性。我國對水利工程實行分級管理是在長期的治水實踐中形成的，符合水資源管理的特點。但目前還存在著分級管理體制不規范，管理權責不明確等問題。比如：在一些地方，本該由上一級水行政主管部門管理的跨行政區域工程，實際是由某一地區在管理，不利于統籌兼顧各方利益，難以實現水資源的優化配置和統一調度；在有的工程管理上，水行政主管部門和水管單位的權責界定不清，責任不明確；非水行政主管部門管理的某些水利工程，行業標準規范得不到有效貫徹，水行政主管部門的行業管理職責沒有到位等等。所有這些都不利于社會經濟的協調發展，必須進行改革。《實施意見》規定：對國民經濟有重大影響的水資源綜合利用及跨流域(指全國七大流域)引水等水利工程，原則上由國務院水行政主管部門負責管理；一個流域內，跨省(區、市)的骨干水利工程原則上由流域機構負責管理；一省(區、市)內，跨行政區劃的水利工程原則上由上一級水行政主管部門負責管理；同一行政區域內的水利工程，由當地水行政主管部門管理。同時，《實施意見》就水行政主管部門、各相關部門和水管單位的管理權責問題作了明確的界定。這樣，運用現代管理手段和創新運營機制，對水管單位實行量化管理，確保水管體制改革工作順利進行，保證水利經濟穩定、快速、健康發展。
1.3改革水利工程管理經費來源途徑
根據水利部對全國5432家國有水管單位的普查統計中，有撥款的水管單位1753家，占32．27％；無撥款的水管單位3679家，占67．73％。同時，在普查中發現全國有1300多家純公益性水管單位，本應為各級財政全額撥款的事業單位，但大都被定為差額補助事業單位，有的甚至被定為自收自支事業單位。這樣一來，即使有撥款，也遠遠不能滿足工程運行費用和人員工資的需要。同樣，全國綜合性水管單位約4000家，大部分單位財政上沒有任何補助。不僅工程折耗和維護管理費用沒有補償渠道和來源，而且連職工的工資也缺乏保證。這就很難確保水利工程安全運行和水利經濟可持續發展，必須改革水利工程管理經費來源途徑。按照財政制度改革的要求，《實施意見》在水管單位分類定性的基礎上，明確了財政支付的范圍和方式。
純公益性的水管單位，其編制內在職人員經費、離退休人員經費、公用經費等基本支出由同級財政負擔；工程日常維修養護費在水利工程維修養護歲修資金中列支；工程更新改造費用納入基本建設投資計劃，由計劃部門在非經營性資金中安排。事業性質的準公益性水管單位，其編制內承擔公益性任務的在職人員經費、離退休人員經費、公用經費等基本支出，以及公益性部分的工程日常維修養護經費等項目支出，由同級財政負擔，更新改造費用納入基本建設投資計劃，由計劃部門在非經營性資金中安排；經營性部分的工程日常維修養護由水管單位負擔，更新改造費用在折舊資金中列支，不足部分由計劃部門在非經營性資金中安排。事業性質的準公益性水管單位的經營性資產收益和其他投資收益要納入單位的經費預算。各級水行政主管部門應及時向同級財政部門報告該類水管單位各種收益的變化情況，以便財政部門實行動態核算，并適時調整財政補貼差額。企業性質的水管單位，其所管理的水利工程的運行、管理和日常維修養護資金由水管單位自行籌集，財政不予補貼。企業單位要加強資金積累，提高抗風險能力，確保水利工程維修資金足額到位，保證水利工程的安全運行。
同時，《實施意見》還對各級財政負責籌集水利工程維修、養護、歲修資金進行了明確的規定，關于財政支付范圍和方式規定得比較具體了，現在的關鍵在于落實。無論是經濟較發達，財政狀況較好的地區，還是經濟欠發達、財政比較困難的地區，都要想盡辦法籌措資金，并拿出具體方案，主動向政府匯報，加強財政、計劃等部門的溝通協調，爭取有關方面的支持、理解。只有這樣，才能保證水管單位的改革順利開展，以及水利經濟穩定、快速發展。
1.4培育新的著力點和增長點
一方面，水價、上網電價偏低，水費收取困難。供水水費是水管單位的主要收入來源，但是供水水價偏低，使得供水不能收回成本，更談不上形成供水產業，實現良性循環。另一方面，大多數水管單位沒能依托行業和自身優勢，再加上觀念落后，資金困難，不能充分利用水利資源，大力開展多種經營。在當前，應嚴格按照國家頒發的《水利工程供水價格管理辦法》，結合本地實際，制定適宜當地的供水價格，報省一級人民政府批準。但是，大幅度提高農業水價不現實，也不符合國情，要穩定適度推進，要處理好農業水價調整和減輕農民負擔之間的關系。同時，要在穩定中提高上網電價價格，保證水管單位的正常資金來源。拓展水利管理單位多種經營發展方向，積極籌措資金，加大招商引資力度，充分利用好水利資源，做好水文章，不斷增加新的經濟增長點，為水管單位的順利改革提供物質基礎保證。
1.5進行內部機構改革
水管單位內部機構設置不科學，機構臃腫，非工程管理崗位多，導致效率低下，人浮于事。目前，全國水管單位職工47萬多人，每年還以近萬人的速度增長。在人員總量過剩的同時，各地水管單位真正急需的工程技術人員嚴重短缺。據統計，具有高、中級職稱的技術人員僅占職工總數的3．55％，技術力量薄弱，無法滿足工程管理的基本需求。所以水管單位要徹底改革，必須進行內部機構改革，科學合理地設置崗位，實行競聘上崗。
1.6由粗放型向集約型管理轉變
大部分水管單位資產、財務管理薄弱，內部規章制度不健全，運行成本高、效益差，嚴重影響了工程的正常運行。所以，只有健全制度，規范管理，由粗放型向集約型轉變，才能真正出效益。
1.7實行“建管結合，管養分離”
長期以來，水管單位管養一體，重建輕管，職責不清，人員臃腫。為提高維修養護水平，降低運行成本，使工程管理和維修養護適應市場經濟的要求，要積極推行水利工程的管理和維修養護分離。目前，很多發達國家的水利工程管理都實行管養分離的方式。國內其他行業在推行管養分離方面，已經取得良好成效，積累了很多經驗。如上海市對城市基礎設施的管理，全部實行管養分離，既降低了管護成本，又提高了管護水平。近年來，國內一些水管單位也在進行管養分離試點，取得良好效果，已經由原來的專管與群管相結合向專業化管理轉變。對于水利工程實行管養分離的改革，一定要從實際出發。一般可以分三步走：第一步，在水管單位內部實行管理和維修養護機構、人員、經費分離，對維修養護實行內部合同管理，維修養護部門實行企業化運作；第二步，將維修養護部門轉變為企業，與水管單位分離，但仍以承擔原單位的養護任務為主；第三步，將工程維修養護業務從所屬水管單位徹底剝離出來，獨立或聯合組建專業化養護企業(維修養護公司)，水管單位通過招標方式擇優確定維修養護企業。管養分離的前提是各級財政應保證水利工程維修養護資金的足額撥付，所以有條件的地方也可以一步到位地徹底分離，使水利工程的維修養護盡快走上社會化、市場化、專業化道路。
1.8做好人員分流和社會保障工作
水管單位要正確引導分流人員改變擇業觀念，要廣開渠道，妥善安置分流人員，同時，要全面建立事業單位社會保障體制，使企業一心謀發展。
2將水資源變為水管單位發展現實生產力的優勢資源
要發展社會生產力，必須有可靠的可利用的資源作保證。水管單位的資源就是水，水資源的合理開發、利用必須有利于充分發揮生產力，有利于保護生態環境和確保經濟可持續發展。a）加強供水管理，為社會經濟發展提供動力保障。水利是國民經濟的基礎產業，只有為城鄉用水、灌溉用水、生產用水提供保障，才能保證經濟的健康發展，才能增加水管單位收益。必須加強對水的科學調配，合理利用，使其產生最佳效益，為整個國民濟發展捉供可靠的水資源保障。b）確保水電開發的良性運行。由于受到季節和水資源短缺的影響，為了適應調水防汛的需要，一些流域的發電效益受到影響。加上補償機制不健全和網電管理體制不完善等因素的影響，作為水利單位經濟的重要組成部分———發電效益始終未能完全顯現其優勢。隨著改革的不斷深入，水電資源優勢將逐步轉向為產業優勢，最終成為水利單位重要的經濟支柱。c）促進水利工程旅游業的加速發展。水是萬物之靈，水利工程都具有獨立觀賞性，有些水利工程還內涵著歷史縮影和中華文明的精髓，依靠水利工程，發展水利工程旅游具有極強的發展勢頭和輻射力，必將成為水利產業的經濟增長點。
3水利經濟的可持續發展將成為水利工程管理體制改革的可靠保證
a）發展水利經濟是彌補水管單位事業經費不足的根本途徑。據測算，目前廣西大部分水管單位2/3以上的經費是依賴經營收入來彌補的。僅以武思江水庫管理委員會為例，2002年全年總收入1200萬元，其中農業水費收入僅為130萬元，其它均為經營性收入。所有經費開支都靠自己，財政沒撥款。可見，發展水利經濟特別是多種經營，就顯得非常重要。b）企業實體的發展壯大為水管單位體制改革、人員分流提供了有機載體。隨著水利工程管理體制改革的進一步深化，水管單位內有部分職工將從事業單位中分離出來，現有的企業、實體和即將成立養護維修公司等新的企業實體，將成為轉崗人員的有效載體，從而保障機構改革的順利實施，保證水利隊伍的穩定，為水利工程管理體制改革提供組織保障。c）現有的水利骨干企業是水利防汛抗洪搶險的中堅力量。防汛抗洪搶險除了依靠人民軍隊和廣大人民群眾外，還必須有突擊隊和抗洪搶險專業人員，特別是沖鋒舟手。每年各水利系統在上級防汛部門的組織下都抽調專人進行防汛搶險集訓，為抗洪搶險打好堅實基礎。比如，武思江水庫管理委員會每年就派出40人次參加沖鋒舟及其他防汛搶險集訓，他們70％以上來自于水利企業。所以，水利骨干企業是水利防汛抗洪搶險的中堅力量。
4結語
水利經濟可持續發展是水利工程管理體制改革的最終目標和強大動力，水利工程管理體制改革又為水利經濟的持續發展提供了可靠保證和基礎條件。這兩者之間是相互依存，相互作用的，應當根據改革與發展并重的思想，在整體建設中體現市場經濟思想，用辯證的思維方法，正確認識水利工程管理體制改革與水利經濟可持續發展的辯證關系，與時俱進，開拓創新，不斷把水利工程管理體制改革引向深入，更好地服務于水利經濟的可持續發展。