機關事業單位養老保險制度改革困境分析

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摘要:如何實現機關事業單位養老保險制度的平穩并軌以確保全國統一勞動市場的形成，保障經濟社會的穩定發展，是機關事業單位工作人員退休保障制度改革至關重要的環節之一。目前，我國養老保險制度“并軌”改革還存在一些約束條件，主要是政治支持缺失，利益沖突顯著;轉軌成本巨大，基金收支失衡;補充機制滯后，體系發展受阻。為破解改革深化過程中的困境和難題，需要健全相關配套措施，打破長期存在的體制機制問題，形成改革的聯合動力;多項制度齊下，緩解收支壓力;形成多層次、可持續的養老保險體系。

關鍵詞:機關事業單位;養老保險制度改革;改革困境;完善對策

一、養老保險制度“并軌”改革的約束條件

(一)政治支持缺失，利益沖突顯著

社會保障制度體現了一個社會各群體的利益關系，養老保險制度的改革則是各利益群體相互競爭和妥協的結果。在“官本位”的思想引導下，機關事業單位員工天生有著職業優越感，自認為其職業聲望遠高于企業，再加上近年來機關事業單位養老金替代率連續多年高于企業(見圖1)，因而與企業養老保險制度“并軌”改革在他們心中就意味著“降級”。當機關事業單位員工產生心理落差，認為自己會在改革中利益受損時，就會做出抵制行為，這也是目前我國養老保險雙軌制改革面臨的政治約束體現。回顧我國養老保險雙軌制的改革進程，2009年試點省份的并軌改革失敗正是政治支持缺失、參與群體阻撓、民眾呼聲反對的真實寫照。再者，雙軌制改革一直以來是由上而下單方面制定的，民眾缺乏參與權、表達權，缺乏制度公平的程序正義保障［1］。

(二)轉軌成本巨大，基金收支失衡

將機關事業單位福利化的退休金制度轉化為社會化養老金制度，必然要涉及到轉軌成本問題。機關事業單位人員自2014年10月才開始進行養老保險基金的積累，而轉軌后涉及日益增多的退休人員養老金的發放問題，這就意味著需要考慮養老金賬戶如何補齊、需要補齊多少等問題。因此，需要對并軌后機關事業單位養老金賬戶所承擔的轉軌成本進行測算。根據韓燁在《再分配理論視閾下我國養老保險雙軌制改革研究》中所提到的，對于養老保險制度改革的轉軌成本分兩個方案進行計算:一是一次性做實養老金賬戶，消除轉軌成本，即轉軌成本=∑繳費率×平均工資水平×繳費年限×總人數，經測算合計約9.8萬億元，占2015年GDP總值的15%，占全國財政收入的61%，即若2015年一次性補齊所有養老金賬戶，則需耗費一半多的財政收入，轉軌成本巨大。二是未來逐期消除養老金轉軌成本，即轉軌成本=∑分年齡組承擔的支付比例×替代率×平均工資水平，經測算合計約為12.21萬億元，且將在2040年左右達到成本支出的最大值，我國的養老保險體系將在未來30年面臨嚴峻的支付壓力。如此龐大的轉軌成本由誰來支付，成為當前不可回避的問題［2］。從表1全國職工養老保險基金收支狀況統計的數據可看出，雖然我國養老保險基金的累計結余逐年增長，但截止到2014年底，“收不抵支”的省份已增加至23個，負結余總額達1321億元。它造就了我國養老保險基金積累的“增長悖論”:宏觀層面來看，養老基金有大量結余，運行制度良好;而微觀層面來看，部分省份的養老基金“收不抵支”問題尚未得到有效解決且缺口不斷增大。根據機關事業單位養老保險改革原則，本次改革為增量改革，保證在職人員收入不下降，退休人員待遇不下調，通過增量進行結構調整和機制轉換。按此原則進行改革可以大幅度降低改革阻力，保證制度并軌這一根本目標的完成。因而，各級財政需在不降低工資水平的前提下為職工繳納養老保險、職業年金，這將導致自收自支事業單位和差額事業單位的籌資難度增加，地方政府將面臨巨大財政壓力。

(三)補充機制滯后，體系發展受阻

作為養老保險制度的補充機制，企業年金發展滯后，職業年金定位偏差，商業保險作用甚微，阻礙了我國多層次養老保險體系的均衡推進和完善，成為制約養老保險制度并軌改革的又一個約束因素。1．企業年金發展滯后。作為養老保險體系的第二支柱，企業年金制度已建立并運行12年，但與基本養老保險相比，其整體水平還很低。據人社部統計公報，截至2015年底，我國企業年金積累基金規模9526億元，僅占城鎮基本養老保險基金累計結余3.6萬億元的26.95%，占當年GDP不到1.5%。建立年金的企業數量僅為75454家，不到全國企業法人單位的10%，遠低于發達國家40%以上的水平。而參與人數為2316萬人，也僅是城鎮職工基本養老保險參保人數的6.55%，占城鎮就業人口的比例只有2.99%，與發達國家接近60%的水平相去甚遠。中國社會保險學會會長、人社部原副部長胡曉義指出，目前企業年金覆蓋面仍然較小，“在全局上還很難說已經發揮了重要的補充作用”。若企業年金參與率不能得到有效提高，基本養老保險依然承受巨大壓力，構建“多層次混合型”福利體系的目標將難以實現［3］。2．職業年金定位偏差。職業年金是機關事業單位基本養老保險的補充機制，對降低基本養老保險替代率，緩解財政壓力起著很重要的作用，在保障待遇水平不下降的前提下建立職業年金，具有強制性、福利性等特點。有關專家認為，職業年金的發展會倒逼企業年金的發展，促進養老保險體系第二支柱的整合與統一。但凡事都有兩面性，職業年金在給企業年金的發展提供動力的同時也給予了壓力，壓力一旦不能消解將會形成新的雙軌制，引發更加懸殊的待遇差距不公平現象。3．商業保險作用甚微。作為多層次養老保險體系的第三支柱，商業保險是個人和家庭自我保障的一個重要工具。但由于缺少稅收政策扶持，價格居高不下，風險管理優勢不明顯，導致其社會認同程度不高，與歐美等國家相比發展狀況差距較大，在整個養老保障體系中所占比例過低。此外，民眾的保險知識也有限，對商業保險的了解不多，缺乏信任，致使其第三支柱的制度補充作用遠沒有發揮出來，與發達國家的社會保障體系存在很大差距。

二、養老保險制度“并軌”改革的完善對策

(一)健全配套措施，克服改革阻力

養老保險制度改革的首要問題是處理好涉及人群的利益，獲得充分、廣度、持久的支持。通過相關配套制度的建立健全，打破長期存在的體制機制問題，形成改革的聯合動力，促進政府、各利益群體和民眾對改革的持續參與和支持，緩解改革阻力，推動改革進程，確保改革成功［4］。1．在進行收入分配制度改革時要堅持注重效率、維護公平。初次分配要注重效率，創造機會公平的競爭環境，維護勞動收入的主體地位;再分配要注重公平，提高公共資源配置效率，縮小收入差距。同時，要規范收入分配秩序，理順收入分配關系，提高勞動者報酬在國民收入中的比重，充分調動勞動者的積極性;規范灰色收入，加大對腐敗的懲治力度，清理非法收入。建立以市場為主導，政府、雇主、雇員三方協商的工資決定機制與增長機制。2．要推進機關事業單位人事制度改革。目前，機關事業單位養老保險制度改革已塵埃落定，但此次改革并未統籌考慮機關事業單位的編制外人員，留下了編內外“同工不同酬”的遺留問題。要想解決這個問題，首先要推進人事制度改革。隨著事業單位分類改革基本完成，從2011年開始啟動的新一輪事業單位改革的上半場已經告一段落，下半場的改革內容主要包括事業單位的編制創新改革，編外人員的安置以及高校、醫院等單位取消編制管理等。目前北京高校針對編外人員普遍采取“備案制管理”，即如果一所高校有800個編內人員，500個編外人員，那就需要備案1300個職工崗位，并以此為基礎做財務預算。但這只是一個框架式的方案，更細節的內容仍然需要在改革的試點和探索中發掘出一套新的管理規范。3．要完善機關事業單位人員的薪酬福利制度。工資福利制度的健全、科學與否對養老保險改革會產生重要影響。隨著并軌改革的推進，機關事業單位退休人員基本養老金計發辦法與企業保持一致并同步進行待遇調整，但在職人員工資卻沒有完善的制度化調整機制。當前機關事業單位的工資制度存在“低工資、多補貼、濫福利”現象，整個薪酬結構不合理，甚至有些單位的地方補助性福利和工資外收入可達總收入的三分之二。國家已開始采取政策措施對機關事業單位在職人員工資結構進行調整，但需要進一步建立常規的薪酬調整機制，規范福利范疇，增加基本工資比例，實現收入信息的公開透明，為完善機關事業單位人員的養老保險制度掃除障礙［5］。

(二)制度多管齊下，緩解收支壓力

1．提高統籌層次，增強基金抗力。目前，我國大部分地區的基本養老保險制度還只實現了省、市級統籌，河北省于2014年7月實現了企業職工基本養老保險的省級統籌，運行順利，改革效果顯著。十八屆五中全會明確提出“實現職工基礎養老金全國統籌，劃轉部分國有資本充實社保基金”。不同省份的經濟發展水平和人口年齡結構存在較大差異，所以養老保險基金結余也盈虧不一。根據《中國統計年鑒》(2016)的數據顯示，截至2015年末，城鎮職工基本養老保險基金累計結余位居全國前三位的廣東省(6532.8億元)、江蘇省(6532.8億元)、浙江省(3163.7億元)占全國基金結余總額的36%。如果我國實現了職工基礎養老金全國統籌這一目標，那么就可以實現在不同省份之間調劑盈虧，緩解養老金收支平衡壓力，增強基金的抗風險能力，同時也解決了基本養老保險關系的跨省轉移接續問題［6］。2．規范調整機制，避免主觀盲目。養老金調整機制應遵循的原則是:第一，為保證退休職工基本生活水平不降低，要考慮物價上漲因素;第二，為使退休職工分享經濟發展成果，應考慮經濟增長因素，且不能給經濟發展帶來負擔;第三，應進行規范化調整，制定公開性的相對市場化的調整機制。因此，養老金調整應綜合考慮物價上漲率和實際工資增長率兩個指標，且一般情況下，每年啟動一次調整機制，并與企業基本養老金同步調整，在出現嚴重的通貨膨脹等特殊情況下，還可在年內啟動應急調整機制。養老金調整幅度=物價上漲率+實際工資增長率的一定比例。2001—2013年，中國年均物價上漲率為2.5%，機關事業單位職工平均實際工資增長率為11.5%，同時假定退休職工分享經濟發展成果的比例為30%，由此得出退休職工基本養老金調整幅度建議為:2.5%+11.5%×30%=5.95%。《關于2015年中央和地方預算執行情況與2016年中央和地方預算草案的報告》指出，自2016年1月1日起按6.5%左右提高企業和機關事業單位退休人員養老金標準。3．延遲退休年齡，減輕養老負擔。退休年齡關乎退休人數和在職職工人數，是養老保險制度中舉足輕重的一個變量，其制定應以不同人群特征為前提，綜合考慮勞動價值水平、勞動力供需、人均預期壽命等因素，同時兼顧對特殊、困難群體的照顧。我國現執行的漸進式延遲退休年齡政策，既符合按部就班、穩中求變的漸進主義原則，又符合適度社會保障理論，既有利于在職職工逐步適應和接受，又可減輕家庭和社會的養老負擔，對基本養老保險基金的收支平衡壓力起到了有效緩解作用。4．加強基金管理，健全投資運營。2015年8月23日，國務院頒布了《基本養老保險基金投資管理辦法》，明確了基本養老保險基金投資運營采用信托管理模式，但并未指定具體的受托機構。全國社會保障基金理事會一直致力于社會保障基金的投資管理、運營工作，自2000年成立以來至2014年末，全國社會保障基金年均投資收益率8.38%，累計投資收益額5611.95億元，積累了豐富的理投經驗，極有可能成為基本養老保險基金投資運營的受托單位。針對此次改革中出現的養老保險基金收支平衡壓力問題，引入社會保障基金可以為養老基金的支付能力吃上一顆“定心丸”，也會對正在建設中的統一的養老保險制度發揮積極作用。此外，還需要認真考慮的一個問題是———基本養老保險基金究竟是采取國家集中投資管理方式(比如委托給全國社會保障基金理事會)，還是選取多家符合資質條件的商業養老基金管理機構進行分散投資?本文認為，如果采取集中投資管理方式，則需要避免政治干預問題;而如果采取分散投資管理方式，則需要控制管理成本，以及考慮投資風險如何分擔等問題。

(三)推進多元體系，促進改革深化

一個健康的、多層次、可持續的養老保險體系，應該由基本養老保險、企業年金(或職業年金)、商業保險共同組成。這其中，基本養老保險提供最基本保障，企業年金(或職業年金)、商業保險也是保障“老有所養”的主要力量。隨著養老保險制度并軌改革的逐步推進，基本養老保險的頂層政策設計已完成，推進多支柱養老保險體系的發展是改革的趨勢和必然。1．推進企業年金和職業年金協同發展，發揮第二支柱積極作用。職業年金的建立要遵循權利與義務相對應的原則，做到公平與效率相結合。在資源配置方面，政府除了承擔資金來源并制定一定的稅收優惠政策外，不直接參與年金的運營和管理。市場是年金資源配置的主體，資金運營投向、機制和過程都要公平、公正、公開、透明，同時在政府的有效監管下運作;在層次維度上，不同行業要允許有一定的差異性，但這種差異性應控制在一定范圍內;在空間維度上，要隨參保人員的流動而具有可攜帶性。職業年金的順利推進將對企業年金形成倒逼態勢，刺激和帶動企業年金協同發展，使企業年金并入職業年金發展的快車道，促進越來越多的企業建立企業年金制度，并從根本上消除在制度改革中出現的新的“雙軌制”。《國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》(國辦發〔2015〕第18號)的出臺，意味著養老保險制度改革又向前邁進了一步，年金將在提高退休人員養老保障水平方面發揮重要作用，彌補單一層次的養老保險給付給財政帶來的負擔和壓力。2．提高商業保險的社會認同，鼓勵第三支柱承擔養老責任。商業保險是個人和家庭自我保障的一個重要工具。與政府主導的基本養老保險相比，具有多樣性、便利性等優點。無論是從人力、技術、信息還是資本來說，商業保險公司在風險管理方面都具有很大的優勢。2014年，國務院出臺的《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》和《關于加快發展商業健康保險的若干意見》大大促進了我國商業保險服務能力的提升，有助于推進多層次社會保障體系建設。總理在2015年3月5日的“政府工作報告”中也指出，要“推出個人稅收遞延型商業養老保險。大力發展普惠金融，讓所有市場主體都能分享金融服務的雨露甘霖。”我們不能期望基本養老保險將所有的事情都辦好，實現“老有所養”，還需要家庭和個人未雨綢繆，做好基本養老保險之外的功課。在未來社會分工更加明確的背景下，商業保險將成為養老保險體系強大的主力軍。

三、結語

養老保險制度并軌改革符合社會保障公平、可持續發展的基本原則。當前是改革的初期階段，政策執行和落實效果都有待檢驗。本文針對深化改革過程中可能遇到的困境和難題進行了分析研究，并探索了破解困境的有效途徑，為推進改革的良性、可持續發展提供參考。相信更加公平合理的全國養老保險制度在不久的將來一定會實現。

參考文獻:

［1］朱恒鵬，高秋明，陳曉榮．與國際趨勢一致的改革思路———中國機關事業單位養老金制度改革述評［J］．國際經濟評論，2015(2):9－28．

［2］韓燁．再分配理論視閾下我國養老保險雙軌制改革研究［D］．吉林:吉林大學，2015．

［3］薛惠元，鄧大松．我國養老保險制度改革的突出問題及對策［J］．經濟縱橫，2015(5):82－88．

［4］楊琦．安徽省城鎮職工養老保險并軌改革的困境與對策研究［D］．安徽:安徽大學，2016．

［5］馬紅鴿，席恒．我國養老保險制度改革的協同機制研究———基于信號傳遞理論的分析［J］．社會保障研究，2016(1):26－30．

［6］彭浩然．名義賬戶制是我國基本養老保險制度改革的良方嗎?［J］．經濟管理，2016(7):177－184．

作者：郝麗 王偉 單位：河北農業大學人事處