民辦學校財務工作計劃精選(九篇)

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第1篇：民辦學校財務工作計劃范文

一、指導思想

堅持科學發展觀，全面貫徹落實國家、省、市教育工作會議和教育規劃綱要精神，以“加快發展步伐，為創建教育現代化縣夯實基礎”為目標，以促進教育“普惠、優質、特色、和諧”發展為導向，以“大力推進均衡發展、著力加強隊伍建設、全面提高教育質量、切實營造和諧氛圍”為舉措，讓每一個學生享受學習的快樂和幸福。

二、重點工作

1、大力推進均衡發展

加快學前教育發展。堅持學前教育公益性和普惠性，全面實施《縣學前教育三年行動計劃》，建立投入以政府為主、招收適齡兒童以公辦幼兒園為主、教師以公辦教師為主的“三為主”發展機制。結合“小縣大城”總體規劃，修編全縣學前教育布局規劃。啟動平原鄉鎮中心幼兒園新一輪遷建、擴建、擴容工程，辦大辦強鄉鎮（街道）中心幼兒園，新建赤城街道和始豐街道中心幼兒園，擴建玉湖幼兒園，鼓勵村（居）、企事業單位以集體的名義創辦幼兒園。鼓勵城鄉示范性幼兒園和中心幼兒園通過舉辦分園、設立教學點等方式，擴大優質學前教育資源，促使優質學前教育資源向農村地區延伸。加強城鎮小區和中心村幼兒園建設，改善邊遠山區送教點設備設施，扶持一批民辦龍頭幼兒園，逐步解決學前教育“入園難”問題。加強學前教育教師隊伍建設，按照公辦幼兒園配備1班1人公辦教師的要求，增加學前教育教師編制數，并建立學前教育教師雇員制。雇員制教師由縣人勞局和教育局聯合考錄，人事關系留在縣人才交流中心，日常管理由教育局負責，并實施每月不低于2200元的最低工資標準（具體實施辦法另行制定）。

加快義務教育城鄉一體化進程。根據人口集聚趨勢和“小縣大城”總體規劃，制定《縣中小學校布局“十二五”規劃》。加快城區校網調整，赤城四小爭取年底前開工建設，赤城中學完成食堂建設，始豐中學實施一期擴建工程，做好福溪街道中小學建設的前期準備工作。優化農村校網布局，啟動新一輪布局調整，初中推行跨鄉鎮辦學，“十二五”期間基本完成對小學100人以下、初中3個班規模以下學校的調整工作。深入推進小班化教學改革，參與改革的學校要認真實施，全面總結，形成特色。組建“名校引領、一體發展、捆綁考核”的教育發展聯合體，聯合體內“學校統籌管理、資源統籌使用、教學統籌組織、師資統籌培養、教研統籌安排、工作統籌考核”。設立義務教育均衡優質獎，對推進義務教育均衡優質發展成績突出、貢獻重大的學校予以獎勵。

加快普通高中優質特色發展。堅持質量提升與特色發展相結合的原則，牢牢抓住全省實施優質特色普通高中評估的難得機遇，推動我縣普通高中多樣化發展。深入推進高中新課程改革，有力應對新高考帶來的各種挑戰。進一步健全選課走班制度，鼓勵普通高中立足學校傳統和優勢，對必修課程進行校本化開發，形成符合學生實際、具有校本特色的課程體系。完善硬件設施配備，著重推進滿足學生走班教學需要的功能教室建設，配齊配足學校必修課程和選修課程所需的儀器設備。中學、平橋中學、育青中學要積極創造條件，爭取躋身省首批優質特色普通高中行列。繼續推進高中招生改革，支持高中學校有序競爭。

提升職業教育服務能力。加快職業教育專業結構調整，按照“做強主體專業，拓展新興專業，改造傳統專業”的思路，結合我縣產業發展和學生就業情況，基本完成專業結構階段性調整任務，初步形成與區域經濟和產業轉型升級相匹配的專業體系。加強職業教育基礎能力建設，完成職業中專二期工程，全面建成職教中心，做好第二職業技術學校整體搬遷的前期工作。加強校企合作，建立健全學校主導、行業指導、企業參與的人才培養機制，充分利用職教集團的橋梁紐帶作用和職業學校豐富的教育資源，加強對企業職工、退役士兵、新型農民、進城務工人員、被征地農民的技能培訓及學歷教育，對未升入高一級學校學習的初高中畢業生繼續實施預備勞動力培訓，提高城鄉居民的學歷層次和勞動技能。

協調發展其他各類教育。繼續重視特殊教育發展，著力改善特殊教育中心辦學條件，加強特殊教育教師隊伍建設，按照有關規定落實特殊教育教師待遇，鼓勵和引導社會各界以多種形式支持特殊教育發展。積極扶持民辦教育發展，鼓勵和支持民辦學校（幼兒園）上規模、上等級，整體搬遷天成職技校。支持民辦學校教師隊伍建設，民辦學校教師在職稱評審、業務培訓、表彰獎勵等方面享有與公辦學校教師同等權利。健全成人教育網絡，積極發揮鄉鎮化技術學校和社區學校在“新農村”建設和服務“三農”中的作用，廣泛開展教育培訓和各種文體活動，滿足廣大群眾接受繼續教育的需要。

2、著力提升學校內涵

深化學校自主發展項目。在過去兩年的學校發展性評價活動中，大量被專家組肯定的自主發展項目，要不斷鞏固階段性成果，進一步深化項目，使之課題化、課程化、形成特色；部分需規范的項目，要早計劃、早部署、早落實，使之常規化，進入優秀項目行列；少數需調整的項目，須在10月中旬前，拿出新的自主發展項目規劃，交評價辦初審。今年的學校發展性評價還有4所副鄉鎮級小學和7所公民辦高中段學校參加。請這些學校務必在10月底前制訂好5年發展規劃和自主發展項目規劃。

加強師德建設。把師德建設放在教師隊伍建設的突出位置，將教師職業理想、職業道德、職業心態教育納入教師培養培訓的基本內容，使教師安于從教，善于從教，樂于從教。引導教師牢固樹立以學生為本的理念，對每一個學生負責，對學生全面發展負責，對學生終身學習負責。引導教師嚴謹篤學、淡泊名利、自尊自律，自覺抵制有償家教，以人格魅力和學識魅力教育感染學生，做學生健康成長的指導者和引路人。建立和完善教師職業道德評價、考核機制，將師德表現作為教師業績考核、職務聘任、進修深造和評優評先的首要條件。

加強名優教師培養。加強名優教師隊伍建設，組建名師工作室和優秀教師學科群，建立健全名優教師聯誼會和讀書會制度，并通過研修培訓、學術交流、項目資助等多種方式，培養一批學科教學領軍人物和教學骨干。設立名優教師聯絡點和責任區，實施名優教師“3211工程”（省市名教師建立3個聯絡點，縣名師建立2個聯絡點，各類教壇新秀和教學大比武一等獎獲得者、學科帶頭人等優秀教師建立1個聯絡點，帶動1000名青年教師專業成長）。鼓勵名師名校長大膽探索，創新教育思想、教育內容、教學方式，形成教學特色和辦學風格。完善激勵機制，按每室每年5萬元標準安排名師工作室專項經費，每年安排80萬元設立名優教師培養基金，對省市教壇新秀和教學大比武一等獎獲得者進行專項獎勵，設立教育科研專項基金，對教科規劃部門立項的國家級課題予以經費補助，并以縣政府名義對研究成果突出的國家、省、市級課題予以獎勵，努力建設有利于教育家成長的環境。

加快教師專業成長。進一步完善各級各類學校（幼兒園）校(園)長和教師專業發展培訓制度，以5年為一個周期，以專業發展為重點，對校(園)長和教師進行全員培訓。逐步增強校(園)長和教師選擇培訓機構、培訓課程、培訓時間的自。建立健全校本培訓制度，鼓勵教師“跨學科、復合化”學習和發展。建立相對靈活的職業學校教師培訓機制，完善教師定期到企業實踐制度。鼓勵教職工在職參加電大學歷提高培訓，學校給予一定的經費補助，并為考核合格教師記入繼續教育學分。實行優勝劣汰和末位退出機制，2012年開始，對年度考核末位的教職員工進行提高培訓，培訓后仍不適應崗位工作要求的實行異地交流和轉崗。

建立完善義務教育學校教師交流制度。加強校長和骨干教師在城鄉之間和名優學校與薄弱學校之間的交流，實行校長任期制，校長任期5年為一屆，校長在同一所學校任職一般不超過兩屆。從2012年暑假開始，畢業分配錄用到老城區學校的教師，任教滿6年后，須交流到平原農村學校服務4年，人事關系保留在原學校，服務期滿考核優秀的可回原學校任教；畢業分配錄用在平原農村學校的教師，服務滿6年后，考核優秀的可以參加進城考試或到城區學校掛職4年再回原學校任教；畢業分配錄用在山區學校的，實行服務期制度，服務期滿5年后，考核優秀的可以參加進城考試或到城區學校掛職4年再到平原農村學校任教。2012年暑期前在崗的專任教師（男50周歲、女45周歲以下），仍通過城鄉支教和教研區聯合體內定向交流的辦法實現有序流動。凡1962年9月1日以后出生直接錄用在城區中小學的教師，需晉升中小學高級專業技術資格的必須有一年以上在農村學校或薄弱學校任教（全職支教）經歷，方可推薦評審。

3、全面提高教育質量

實施素質教育。堅持德育首位原則，把德育融入學校教育的各個環節，堅持全員育人、全過程育人。加強學生黨團組織、少先隊以及各類社團建設，充分發揮學生自我管理、互幫互助在德育教育中的作用。堅持健康第一，進一步完善學生體質健康監測和公布制度，廣泛開展陽光體育運動，不斷提高學生的體質健康水平。加強心理健康教育，健全心理問題早發現、早干預、早糾正機制，努力把心理危機解決在萌芽狀態和低齡階段。大力開展綜合實踐活動，著力建好中小學生素質培訓中心。各校要積極開展各類素質教育活動，在認真組隊參加全縣性比賽的同時，結合自身實際，深入開展體育節、藝術節、讀書節、科技節、綜合實踐等活動，讓每一個學生都有展示個人才能和特長的機會。

減輕課業負擔。進一步規范辦學行為，嚴格控制學生在校集中上課時間和學生課外作業量，確保學生休息和鍛煉時間，嚴禁義務教育階段學校組織早晚自修和一切形式的補課。各校要深化課堂教學改革，全面推廣“輕負擔、高質量”教學，著重培養學生的學習興趣和自主學習能力，堅決抵制“題海戰術”等嚴重挫傷學生學習積極性的教學行為。完善中小學課業負擔監測、舉報、公示和問責制度，各校要實行中小學生課業負擔征求意見制度和學校教學活動安排公示制度，廣泛聽取學生和家長意見，自覺接受師生和家長監督。

加強質量監管。健全質量監管機制，加強質量監測和質量分析，逐步構建起統籌城鄉教育改革發展、具有特色的基礎教育質量監測體系和數據庫。各校要充分利用質量監測結果，進一步加強管理，改進工作，提高教育教學質量。進一步健全“教學常規管理月”制度，各學校要落實教學常規管理責任，提升教學常規管理水平。充分發揮現代信息技術在提高教育教學質量中的重要作用，建好全縣教育教學資源庫，實現優質教育教學資源共建共享。切實加強備考工作，各高中學校和初中學校要密切關注高考、中考動向，暢通信息渠道，及時調整備考計劃，不斷提高備考實效。高考要力爭重點率和上重點線萬人比繼續穩居全市前列，并在全省向前移位，縣政府每年安排100萬元設立高中教育發展獎勵基金。中考既要增加全市前5000名學生名額，又要減少后30%學生比例，力爭總體水平位居全市前列。

實施初中教育提質行動。以名優學校、城區學校為龍頭，加快推進以強帶弱、以城帶鄉、以優扶差工作。進一步完善初中學校基礎設施建設，加大資源調整力度。對初中校長及各類管理者進行專門培訓，用5年時間對初中重要崗位的管理人員和骨干教師輪訓一遍。實施初中“3524”工程，“十二五”期間，為初中學校培養30名縣級名教師，5名市級名校長，200名學科帶頭人和骨干教師，培訓400名優秀班主任。

4、切實營造和諧氛圍

切實做好扶困助弱工作。進一步完善義務教育階段貧困生分類資助長效機制，加大高中段學校、職業學校、幼兒園貧困生和貧困大學生的資助力度，形成覆蓋所有學生的資助體系。繼續做好外來民工子女的義務教育入學工作，確保外來民工子女同等接受良好教育。主動幫助留守兒童和后30%學生解決生活上、學習上的各種困難，注重心理溝通和親情關懷，使他們在同一片藍天下生動活潑的健康成長。增強對殘疾學生的人生引導和職業技能、就業能力培養，幫助他們樹立融入社會的意識和自尊、自信、自立、自強的精神。

切實加強黨風廉政建設。進一步加強制度建設和教育監督力度，全面落實“五項規定”、“六條禁令”和黨風廉政建設責任制。嚴禁各級教育管理人員利用職權和職務上的影響謀取不正當權益，不準個人違規干預和插手基建工程項目、物資設備采購、招生錄取和職稱評聘等工作，嚴格執行“干部選拔任用四項監督制度”，各校在干部選拔上要堅持正確的用人導向，防止和糾正選人用人的不正之風。繼續推行“陽光采購”、“陽光招生”和“陽光人事”，不斷深化校務公開，讓權力在陽光下運行。繼續實行述職述廉和個人重大事項報告制度。嚴格執行教育收費有關規定，嚴肅查處亂收費行為。繼續開展以“治庸治懶、提質增效、狠抓落實”為主題的“深化作風建設年”活動，嚴肅查處學術不端行為，自覺抵制有償家教，堅決杜絕教師、違反計劃生育、褻瀆女生、體罰學生和參與黃賭毒等嚴重影響教育形象的現象，努力塑造教育為民的良好形象。

切實加強學校安全維穩工作。全面提高學校安全防范水平，各校要完善校園保衛、值班、食品衛生和傳染病防控等制度。健全校園突發公共事件應急預案和群策群防機制，繼續實施“校安工程”，力爭全面完成省定危舊校舍維修改造任務。繼續開展中小學生安全工作“六個一”活動，進一步加強校園安保工作，各校要積極配合有關單位做好技防網建設，全面提升人防、物防和技防水平。加強校園食品衛生安全工作，校園食品必須嚴格實行定點采購或超市配送，食品從業人員必須持證上崗。加強安全教育和安全演練，強化防火、防溺水、防交通事故和傳染性疾病防控等安全知識教育，進一步提高學生安全防范意識和自我保護能力。維護校園網絡安全，教育學生健康上網。切實做好各類、上訪工作和效能網答復工作，努力把各類矛盾糾紛化解在萌芽狀態。

三、工作要求

1、增強發展意識

窮縣辦大教育，關鍵在發展。近年來，我縣牢固樹立超前意識，千方百計加快教育事業發展，贏得了先發優勢。但城區校網調整滯后、適齡兒童入園難等歷史遺留問題仍然沒有得到根本性解決，而且出現了優質教育資源供求矛盾突出、教師專業素養跟不上教育改革步伐等新問題。面對教育“十二五”規劃的宏偉藍圖，要切實增強發展意識，以“在全省經濟欠發達地區率先創建教育現代化縣”的宏偉目標為指引，加快學校軟硬件建設，加快教育教學改革步伐，以領先于經濟社會的發展速度解決各種新老問題。要繼續實施學校發展性評估，加快學校自主發展、特色發展和優質發展，不斷滿足廣大群眾接受多樣化、高質量的教育需求。

2、增強管理意識

管理是辦高水平教育的必要前提，各校要切實增強管理意識，全面落實科學管理、精細管理和人本管理，不斷提高管理水平和管理成效。加強學生管理，充分發揮班主任和黨、工、團等組織的重要作用，密切家校聯系，實行全員管理和全方位管理，尤其要加強活動、課間、午間、自修課和住宿生的管理，確保學生在校期間不留管理盲區。加強財務管理，嚴肅財經紀律，規范財務行為，進一步完善財務報銷審批和政府采購制度。加強食堂管理，義務教育階段學校食堂必須由學校舉辦，鼓勵幼兒園和高中段學校食堂自主經營，各校要單獨建立食堂帳簿，按成本補償原則建立餐飲定價機制，核定合理的飯菜價格，確保飯菜質量。加強環境管理，各校要采取有力措施，大力推進校風、教風、學風建設，營造風正氣順的教育環境。

3、增強學習意識

教育是一項專業性很強的工作，隨著教育“十二五”規劃的實施和教育教學改革的深入推進，理念和思路決定了教育發展的高度和出路。為了保持我縣教育發展的自身優勢，進一步加快發展步伐，必須增強學習意識。通過學習，解放思想，提升理念，準確把握教育規律和學生身心成長規律。要在學習中找準問題實質，理清破解思路，確保工作實踐中少犯低水平錯誤，少干低效率工作。要建立健全學習機制，廣泛開展學習會、讀書會活動，并把學習情況列入校長和教師的年終考核內容。要營造良好的學習氛圍，校級班子要帶頭學習，并以自己良好的學習習慣和學識魅力帶動教師學習，凝聚教育合力。各校要把加強學習作為提升教師業務素養的重要舉措，排入工作計劃，提上重要議事日程。

第2篇：民辦學校財務工作計劃范文

【出處】《法商研究》2013年第1期

【摘要】在我國,私人可以被授權者、被委托者、行政助手以及私法主體的身份參與執行警察任務,國家需要針對這四種不同身份完善行政組織法制。在私人參與執行警察任務的過程中,公安機關應當確保實現國家擔保責任,對參與執行警察任務的私人進行準入監督和行為監督,行政行為法制需要圍繞契約監督和績效監督模式加以展開。就司法救濟而言,私人參與執行警察任務呈現多重法律關系形態,行政訴訟應當在相關行政爭議的解決中發揮作用。行政法制保障體系的構建,有助于我國私人參與執行警察任務改革的順利推進。

【關鍵詞】私人;警察任務;法律身份;政府規制;司法救濟

【寫作年份】2013年

【正文】

依據傳統的行政法學理論可知,警察任務是專屬于國家的職能,必須由警察機關親自執行,私人不得染指。然而,近些年來,外國行政法制的實踐表明:私人正以靈活多樣的形式參與到各種警察任務的執行之中。[1]在我國,除私人承包特定區域的治安巡邏任務外,招錄治安輔助人員及交通協管員協助人民警察從事治安及交通管理工作,成立民營消防隊提供消防服務,鼓勵公民拍攝交通違章并向公安機關提供相關的證據,吸收民間社會力量參與戒毒及社區矯正等“更多依靠民間機構,更少依賴政府來滿足民眾需求”[2]的民營化舉措正在當下警察任務執行的過程中得到廣泛推行。雖然這些改革具備相應的法理基礎和社會現實需要,但仍有必要將這一新形式的警務改革及時納入行政法治的軌道。[3]正如有的學者所言:“真正的民營化政府責任是不能被轉移的,所轉移的只是透過民間功能所表現出來的績效;且真正的民營化并不會造成政府角色的消失,而只是減少而已。民營化的成功,是建立在一個健全的政府功能基礎上的”.[4]因此,在私人參與執行警察任務改革的過程中,作為主導者的公安機關必須努力扮演好多重角色,合理地運用多種規制手段對私人進行有效的監督和控制,進而確保民眾的基本權益不因私人執行警察任務而受到損害。基于這一考慮,筆者通過對私人參與執行警察任務的法律身份、政府規制及司法救濟的研究,試圖從組織法、行為法及救濟法的三重維度構建私人參與執行警察任務的行政法規制體系,希望能夠對處于爭議之中的私人參與執行警察任務的推行有所助益。

一、私人參與執行警察任務的法律身份

從我國目前的實踐看,私人參與執行警察任務的最大困惑是“身份”問題。[5]特別是種類多樣、名稱各異的輔助警察,幾乎參與執行了所有的警察任務,但其法律地位卻始終沒有明確。這種狀況不僅無助于私人更好地參與執行警察任務,而且還極易引發輔警濫用權力侵害民眾合法權益以及輔警自身執行任務遭遇侵權的惡果。因此,在考察行政任務民營化實踐的基礎上系統梳理私人參與執行警察任務的法律身份就很有必要。法律身份的確定能夠清晰地展現私人在執行警察任務過程中形成的各種法律關系,進而通過完善行政組織法制為私人參與執行警察任務的推行提供保障。

由于私人參與執行警察任務是一個新興的課題,私人參與的具體方式也處于探索之中,因此有關私人參與執行警察任務法律身份的研究成果比較少見。我國臺灣地區學者李震山曾以參與依據為標準,將私人參與執行警察任務的情形分為基于緊急狀況、本于法令之義務、出于自愿及依據契約等4種情形,對確定私人參與執行警察任務的法律身份具有啟示作用。[6] 除此之外,其他有關私人參與經濟行政、給付行政法律地位以及利用私人完成行政任務可能性的一般探討也具有參考價值。例如,德國學者施利斯基在分析私人參與完成經濟行政任務的方式時,就將其形態分為被授權人、行政協助人、服務于國家的私人、被委托人及混合形式5種。[7]我國臺灣地區學者詹中原將私人參與公共事務的法律身份分為自動從事公益事務之人、行政助手、行政委托3種;[8]而我國臺灣地區學者程明修在分析利用私人完成行政任務時,則提出存在行政之替代執行者、對私人人員或物資的納用、行政受托人、行政助手4種可能的情形。[9]

以上學者的有關論述雖然表述不盡一致,但在私人參與執行行政任務中的具體角色定位上卻并無明顯分歧。例如,施利斯基所說的“被委托人”與通常意義上的公權力委托行使并不相同,前者指的是企業經營者的輔助機構,負責特定的監督任務,并不行使任何國家職能,但受到企業的約束,完全是一個私法上的組織機構。其實,在德國環境法中存在大量“環境保護受托組織”,它們“系依法設立于事業、企業之內部單位,為事業之所屬員工,具有 環保專業之相關知識,非受行政機關委托或授權,故不屬于行政機關之員額”.[10]這類情形實際上與程明修所說的“行政之替代執行者”相似。同時需要指出的是,我國臺灣地區“行政法”中的“委托私人行使公權力”與祖國大陸行政法中的行政委托并不相同:后者是一個與行政授權(法律、法規授權)相對應的概念,二者的區別主要在于是否發生行政主體資格的轉移;前者的委托既可以直接依據法律規定產生,也可以基于法律規定的授權以行政處分或行政契約的方式產生,但結果都是受委托人以自己的名義獨立完成任務。?[11]結合祖國大陸私人參與執行警察任務改革的實踐,筆者認為,私人參與執行警察任務的法律身份主要有如下4種情形。

(一)以被授權者的身份

在我國,私人以被授權者的身份獨立執行警察任務的情形并不多見。究其原因,主要在于警察任務一直被視為屬于國家的核心任務,必須由人民警察親自承擔。不過,機長和船長是兩個比較典型的例外情形。《中華人民共和國民用航空法》第46條規定:“飛行中,對于任何破壞民用航空器、擾亂民用航空器內秩序、危害民用航空器所載人員或者財產安全以及其他危及飛行安全的行為,在保證安全的前提下,機長有權采取必要的適當措施”.《中華人民共和國民用航空安全保衛條例》第22條規定:“航空器在飛行中的安全保衛工作由機長統一負責”.該條例第23條規定:“機長在執行職務時,可以行使下列權力:(1)在航空器起飛前,發現有關方面對航空器未采取本條例規定的安全措施的,拒絕起飛;(2)在航空器飛行中,對擾亂航空器內秩序,干擾機組人員正常工作而不聽勸阻的人,采取必要的管束措施;(3)在航空器飛行中,對劫持、破壞航空器或者其他危及安全的行為,采取必要的措施;(4)在航空器飛行中遇到特殊情況時,對航空器的處置作最后決定”.根據上述規定,作為私人的機長實際上被法律、法規直接賦予了執行航空器內危險防止任務的權力。也就是說,機長根據法律、法規的授權能夠在飛機上“自由裁量”行使警察權。2011年6月發生在云南省昆明市機場的“3名乘客被南航機長‘趕下’飛機事件”?[12]就與機長警察權的行使有關。與此相類似的還有船長在船舶行駛過程中享有的各種警察處置權。例如,《中華人民共和國海商法》第36條規定:“為保障在船人員和船舶的安全,船長有權對在船上進行違法、犯罪活動的人采取禁閉或者其他必要措施,并防止其隱匿、毀滅、偽造證據”.可見,作為私人的船長根據法律的直接授權同樣可以行使警察權。

雖然目前我國法律、法規直接授權私人行使警察權的規定還不多見,但隨著私人參與執行警察任務改革的不斷推進,特別是在警察任務日益增多與警力嚴重不足的矛盾日益凸顯時,將警察任務中的某些純粹服務性、技術性、輔事務分離出去交由更具實力的私人執行不失為一種有益的嘗試。例如,面對形勢嚴峻的吸毒現狀,僅靠公安機關的力量顯然無法完成強制戒毒任務,必須發動社會力量廣泛參與。為此,《中華人民共和國禁毒法》確立了嶄新的社區戒毒模式。國務院還專門了《戒毒條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》第2條第2款規定了“自愿戒毒、社區戒毒、強制隔離戒毒、社區康復等多種措施”并舉的戒毒工作模式。《條例》第15條規定:“鄉(鎮)人民政府、城市街道辦事處應當根據工作需要成立社區戒毒工作領導小組,配備社區戒毒專職工作人員,制定社區戒毒工作計劃,落實社區戒毒措施”.《條例》第21條規定:“社區戒毒人員拒絕接受社區戒毒,在社區戒毒期間又吸食、注射,以及嚴重違反社區戒毒協議的,社區戒毒專職工作人員應當及時向當地公安機關報告”.這些規定明確了“禁毒社工”的法律地位,為私人參與執行禁毒任務提供了充分的法律保障。對于類似外來人口居住證辦理、道路交通安全講習、防詐騙宣傳、消防知識宣講、鄰里瑣碎糾紛調解等與警察強制權無關的服務性警察事務,今后完全可以通過法律、法規乃至規章授權的方式直接轉交私人執行。[13]

(二)以被委托者的身份

行政委托是私人參與執行警察任務的重要方式之一。不過,在我國當下的實踐中,行政委托卻呈現出諸多亂象,特別是將警察權隨意委托給輔助警察行使之后,暴露出大量公權力肆意侵犯民眾私權利的惡性事件。為此,有學者提出,對于行政委托,我國需要的不是實踐中的積極推進、理論上的提倡論證;相反,我國需要的是實踐中的適當收縮和明確界限以及理論上的正本清源。[14]根據《中華人民共和國人民警察法》第7條的規定,人民警察所行使的具有強制性的公權力主要包括行政處罰權和行政強制措施權。在實踐中,侵犯民眾私權利的事件也集中體現在上述兩類公權力的行使上。因此,對這兩類具有國家暴力色彩的警察權力應當禁止委托給私人行使。事實上,《中華人民共和國行政處罰法》第18條和《中華人民共和國行政強制法》第17條均對委托行使權力作了嚴格的限制,尤其是對后者限制更嚴。法律不僅規定行政強制措施權“不得委托”,而且還規定“應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施,其他人員不得實施”.[15]?至于調查、檢查等其他警察權力能否委托實施以及如何委托,我國目前并無統一的法律規定。不過,從我國第一部行政程序地方規章--《湖南省行政程序規定》--有關行政委托的規定看,似乎也存在嚴格限制的傾向。[16]

由于按照祖國大陸行政法學界的通說,行政委托并不發生行政主體資格的轉移,被委托者實施行為的一切法律后果都由委托機關承擔,因此,在遵守法律優位原則的同時,完全可以將某些警察任務事項委托給私人行使。例如,違章停車的拍照取證任務、非機動車牌照的檢查任務、養犬證照的檢查任務等相對較弱的警察權事項完全可以委托給輔助警察行使。這些警察事務具有工作量大、不涉及人身自由、非屬行政執法最終處理決定等共同點,具有實行功能民營化的可能性。又如,一些地方進行的治安承包改革嘗試也可以歸納為廣義的行政委托范疇之中,無論是純粹的路面巡邏還是巡邏過程中必要的盤問,都可以通過簽訂治安承包協議的方式委托給承包人行使。當然,警察任務的委托目前存在的最大問題還在于法律依據不足,畢竟通過內部規范性文件的形式進行委托不僅無法讓民眾知悉,而且也無法解決相應法律責任的承擔問題。為此,加快有關地方規章制定工作的步伐迫在眉睫。

(三)以行政助手的身份

行政助手是私人參與執行警察任務最重要的方式,也是爭議最小的一種方式。究其原因,行政助手相當于行政機關手足的延伸,其完全是在行政機關的直接指揮監督下協助行政機關執行行政任務。因此,作為行政助手的私人并不具有獨立的法律地位,其在從事行政任務時,也不發生公權力的轉移問題。警察行政領域存在非常廣闊的行政助手使用空間,如在上下班高峰時段交通協管員在交通警察的指揮下協助疏導交通、糾正行人及非機動車違章,警察在處理完交通事故之后民間拖吊從業者代為拖吊事故車輛,等等。就當前各類輔助 警察實際從事的工作而言,絕大部分都是這種行政助手性質的任務。

由于行政助手是一種參與程度最淺的民營化方式,因此行政機關完全可以通過制定規范性文件的形式明確私人作為行政助手的身份。當下各地紛紛制定的有關交通協管員的管理規定就是例證。例如,《安徽省公安機關交通協管員管理暫行辦法》第2條將交通協管員定位為“協助交通民警從事疏導交通、維護交通秩序的專職人員”,第7條規定交通協管員“不具有道路交通管理執法權,須在交通民警帶領下執行職責”.《云南省公安交通協管員管理試行辦法》第1條將交通協管員定位為“協助公安交通管理的人員,在公安交通民警的帶領下開展工作,不具備執法主體地位”,第4條規定交通協管員的任務是“協助公安交通管理部門維護道路交通秩序和道路治安秩序,宣傳交通安全法規,保障交通安全”.《陜西省交通協管員管理暫行辦法》第2條規定交通協管員“是道路交通管理工作的一支重要輔助力量”.從這些規定看,實踐中的交通協管員都是作為行政助手參與執行道路交通管理任務的。我國第一部專門規范輔助警察的地方政府規章---《蘇州市警務輔助人員管理辦法》---第5條將警務輔助人員定位為“人民警察的助手”,在公安機關及人民警察的統一指揮和監督下履行職責,其依法履行職責的法律后果由公安機關承擔。這一立法在國內率先以規章的形式對治安輔助人員、交通協管員、文員等警務輔助人員的行政助手地位作了明確的規定,值得在我國其他地區進一步推廣。

(四)以私法主體的身份

私人除了以被授權者、被委托者和行政助手的身份參與執行警察任務以外,還可能以純粹的私法主體身份參與相應警察任務的執行。誠如我國臺灣地區學者李震山所言:“私人或民間組織,除法令有特別規定者外,皆可基于自助心理或社會責任意識,自愿貢獻心力,參與警察任務之執行,此類自發性組織或個人,既不必受法律組織形態之限制,人事經費上又不受民意機關與外在壓力影響,并可以選擇政府力有未逮之任務,加以協助,其所提供服務,必會受到尊重與支持。政府除不斷激發人民參與警察任務執行之社會責任意識之同時,應有義務提供良好的法令,以解決因私人自愿參與警察工作所衍生之法律問題”.[17]站在功能主義的立場上看,私人無論是基于自衛“被動”還是基于公益“主動”參與危險防止或犯罪追緝等活動,都能夠減輕國家本應承擔的警察任務。

在祖國大陸私人參與執行警察任務的實踐中,事實上就存在著大量私人以普通私法主體身份參與執行警察任務的實例。例如,一些地方出現的“民營消防隊”,大多是由私人投資成立并按照企業模式運營的。這些民營消防隊與當下很多民辦養老院、民辦學校一樣,緩解了政府的諸多壓力,滿足了普通民眾的需求。當然,對于農村偏遠地區的民營消防隊,政府應當加大扶持力度,確保消防服務均等化的實現。又如,企業內部設立的護廠隊、學校內部設立的護校隊對于各自單位的安全防范工作都起到重要的作用。這種自發形成的護廠隊、護校隊與公安機關之間并沒有形成授權或委托關系,也不是在公安機關的指揮下工作,完全是普通的私法主體。此外,各類志愿者在提供治安信息、扭送違法犯罪分子、疏導道路交通、參與搶險救災、大型活動安全保衛等警察任務的執行方面也發揮了重要的作用。雖然志愿者出于志愿參與執行各種警察任務,但公安機關也應當從多方面對志愿者的志愿服務行為進行規范和引導,進而在激發民眾出于公益積極參與執行警察任務的同時,也能夠保障參與執行警察任務志愿者的合法權益。

二、私人參與執行警察任務的政府規制

私人參與執行警察任務之后,公安機關并非可以推脫一切責任而撒手不管;相反,為了維護民眾的合法權益不因私人參與執行警察任務而遭受額外的侵害,公安機關仍應肩負監督之責。也就是說,私人參與執行警察任務不但沒有減輕公安機關的職責,反而要求公安機關承擔決策者、監督者、談判者等角色應該承擔的職責。

事實上,私人參與執行警察任務之后政府規制的理論基礎正是“國家的擔保責任”.相對國家的執行責任而言,擔保責任是指“特定任務雖由國家或其他公法人以外之私人與社會執行之,但國家或其他公法人必須擔保私人與社會執行任務之合法性,尤其是積極促其符合一定公益與實現公共福祉之責任”.[18]也就是說,國家的擔保責任意味著一種官與民的合作。國家通過大致的條件設定以及相關結構性的要求而影響私人,促使與公共福祉有關的目標能夠得到落實,但國家并不親自實施。“國家的調控工具,除設定法律之框架以外,尚有咨詢、提供財政誘因、持續性的觀察與監督等;控制、觀察、助長與咨詢,系常見的國家擔保責任的政策手段。”?[19]警察任務的民營化改革既要追求效率,又要追求公平。這既是警察任務民營化改革的目標,也是政府對其進行規制的正當性基礎。雖然運用市場的力量可以改善公共部門的績效,但市場畢竟不能取代政府。這突出表現在公共部門的“公共性”上。民營化雖然是公共部門治理的重要工具,但它與治理一樣存在內在的缺陷---不強調公平和公正。[20]可見,在后民營化階段,為了防止私人部門片面追求經濟效益的最大化而損害普通民眾的權益,政府應當采取相應的措施對其進行規制。從這種意義上講,民營化在現代憲法國家中“絕非為國家放棄對于民營化領域之管制與監督,毋寧僅只涉及管制理論基礎與方式之改變,即所謂‘管制革新’之問題”.[21]

雖然規定國家擔保責任的目的在于維護公共利益,但其內涵卻隨著民營化涉及的任務領域的不同而有所不同。我國臺灣地區學者許宗力曾經歸納出5項后民營化階段國家管制義務的內容:給付不中斷的擔保義務、維持與促進競爭的擔保義務、持續性的合理價格與一定給付品質的擔保義務、既有員工的安置擔保義務以及人權保障義務與國家賠償責任之承擔。[22]觀論者的表述,好像是以公用事業的民營化為例得出的基本結論。筆者在研究公交特許經營后的政府規制革新時,也曾提出依據公交特許經營自身的發展流程,應當依次解決好市場準入規制、特許經營合同規制、價格規制、質量規制以及市場退出規制等5個環節的問題。[23]就筆者研究的私人參與執行警察任務而言,由于具體種類繁多,公安機關在監督重點上也存在差異,如對民營消防隊需要給予財政扶持、對民間拖吊從業者需要進行價格管制等,因此,從總體上講,在私人參與執行警察任務的過程中,政府(主要是其公安機關)的規制責任集中體現在準入監督和行為監督兩個方面。

(一)準入監督

由于民營化實際上是一個公共部門在市場上挑選合適的私人參與執行公共行政任務的過程,[24]因此,準入資格監督是私人在參與執行警察任務時政府實施規制的首要環節。面對形形的私人,作為私人參與執行警察任務組織者的公安機關,就必須嚴格按照相應的實體條件和公開的遴選程序進行審慎選擇,盡可能吸收條件最優者參與執行警察任務。與其他公共行政領域不同,警察任務屬于傳統國家的核心職能,具有一定的強制性和 保密性。如果不能切實把好準入關,讓一些素質低劣的私人參與執行警察任務,那么既會增大民眾權益遭受不法侵害的可能性,又會敗壞公安機關的形象甚至危及公安事業的健康發展。

正是基于對輔助警察隊伍素質的重視,公安部一直強調要嚴把進人關。2004年9月3日,公安部發出通知,要求各級公安機關一律不得從社會上招聘治安員,對于已招聘的治安員要逐步清退。2008年4月30日,公安部印發《關于加強交通協管員隊伍建設的指導意見》,要求從嚴把握交通協管員的招聘錄用條件。招聘交通協管員,要經縣級以上人民政府批準,面向社會公開招考,擇優聘用。招聘對象應當具備以下基本條件:身體健康;思想品德良好,無違法犯罪記錄;初中畢業以上文化程度,年齡在18周歲至50周歲之間;具有一定的交通管理法律、法規和基礎業務知識;原則上會講普通話。聘用交通協管員,要按照《中華人民共和國勞動法》等法律的有關規定與被聘用者簽訂聘用合同。公安部的多次整頓也體現了對輔助警察參與執行警察任務進行科學化、規范化、制度化管理的現實要求。

從目前輔助警察招錄的實踐看,雖然各地公安機關都作了一些相應的規定,但相互之間的差別非常明顯。以輔助警察的招錄為例,浙江省杭州市公安局余杭區分局2007年為招考30名巡邏輔助警察專門了招考簡章,對招考范圍、報考條件、招考辦法和程序作出了十分詳盡的規定,并且特別強調招考工作要貫徹“公開、平等、競爭、擇優”的原則,按考生“自愿報名、體能測試、筆試、面試、體檢、考核、錄用”等程序進行。如此詳細的實體和程序規定與人民警察的招錄幾乎等同。江蘇省灌南縣公安局2010年為招收600名輔助警察,也了招錄簡章,但其規定極為簡單,尤其是其招錄程序幾乎無任何可操作性,根本無法體現公開、公平、公正的基本原則。誠如我國臺灣地區學者許宗力所言:“如果立法者設有關于相對人資格、條件之規定,行政機關固應遵守,即便無相關規定,以維護公益為己任的行政機關仍有義務選擇一個對任務執行而言,在能力、組織、財務與信用等各方面均具備最佳條件的相對人。要找出這位‘最適’的相對人,就有賴一套適當的選定程序。選擇相對人至為重要,倘所托非人,而使民營化不幸淪為‘政府卸責',乃至’‘、’利益輸送‘的代名詞,則推動民營化將是未蒙其利反先受其害了”.[25]

從總體上講,準入監督包括實體和程序兩個方面。其中,實體方面是對參與執行警察任務的私人的資格審查,它又可以進一步細分為積極和消極兩個方面。積極的方面是從正面列舉私人參與執行警察任務應當具備的年齡、文化、身體、品行、技能等條件;消極的方面是從反面列舉不能參與執行警察任務的限制性條件,如有違法犯罪的記錄、有吸毒的經歷、有直系或旁系親屬正在服刑等。之所以要參考人民警察的招錄標準來設置輔助警察的準入資格是因為警察任務具有特殊性。程序方面主要體現為通過公開、公平、競爭、擇優的方式選擇合適的私人參與執行警察任務。對于治安承包、清障施救等借助市場化優勢提高公共服務質量的改革而言,治安承包人、清障施救業者的選擇更需要借助公開招標的正當程序來完成。

由于準入監督在私人參與執行警察任務監督體系中居于基礎性地位,因此應當通過制定相關的法律規范及時將準入監督的內容記載下來,確保以正當法律程序推進私人參與執行警察任務的改革。其中,信息的及時公開、意見的廣泛聽取和理由的充分說明是確保準入監督發揮實效的重要程序性制度。作為私人參與執行警察任務的主導者,公安機關在民營化的準備、實施及善后等階段都應當及時向社會最大限度地公布相關信息,以便普通民眾知悉私人參與執行警察任務的意圖和具體方案,并在民營化的過程中充分表達各種意見,進而提升私人參與執行警察任務決策的科學性、民主性和可接受性;否則,就可能導致“公權力遁入私法”或“警察任務轉嫁”等諸多弊端出現。[26]我國臺灣地區“行政程序法”第16條規定:“行政機關得依法規將其權限一部分,委托民間團體或個人辦理。前項情形,應將委托事項及法規依據公告之,并刊登政府公報或新聞紙”.《湖南省行政程序規定》第21條第2款也規定:“委托行政機關應當將受委托的組織和受委托的事項向社會公布”.令人擔心的是,目前很多私人參與執行警察任務的改革還沒有被民眾廣泛知悉,這種“只做不說”的狀況終究難逃民主性、正當性的拷問。因此,加強私人參與執行警察任務專門立法、明確私人參與不同類型警察任務執行的準入條件就變得相當急迫。[27]

? (二)行為監督

私人參與執行警察任務的實質在于公私合作共同完成警察任務。國家的警察機關具有豐富的人力、物力資源,尤其勝任高體力、高智力的警察活動;民間力量則具有技術優勢、人力優勢,尤其適合從事服務性、技術性、輔警察事務。因此,在把好準入關后,針對私人履職行為的監督就成為最重要、最經常性的監督。由于私人參與執行警察任務的方式不同,因此對私人行為的監督重點和控制密度也存在差異。一般而言,對私人行為的控制密度與私人參與強度及事務本身烈度成正比:私人參與程度越強或參與事務影響民眾權利越明顯,其行為就越要受到嚴格控制;私人參與程度越低或參與事務影響民眾權利越輕微,其行為所受控制就越要寬松。例如,私人以被授權者或被委托者身份參與執行警察任務時,公安機關對其需要采取高密度的監督措施;私人以行政助手或純粹私法主體身份參與執行警察任務時,公安機關對其就沒有必要采取高密度的監督措施。特別是作為行政機關手足延伸的行政助手,由于其幾乎完全是在人民警察的直接指揮下從事相應的輔警察工作,因此最易受到直接監督。相比之下,在被授權和被委托執行警察任務的情況下,由于人民警察不可能時時在場,因此需要靈活運用靜態監督與動態監督相結合的策略。其中,靜態監督是指公安機關應要求受托者向其提供與執行業務相關的書面材料,動態監督是指公安機關到場視察、進行抽檢、對第三人進行訪談或在必要時指揮受托人執行業務。[28]

在行政任務民營化的理論譜系中,行為監督可進一步分為專業監督(合目的性監督)和法律監督(合法性監督)兩大類。“所謂專業監督系指,受委托之私人縱使未違反法律或法律之授權規定,但其執行公權力有違行政目的時(如違反委托契約上之合意),委托之行政主體若認為違反情節重大且影響公共利益者,甚至于得終止該業務委托民間辦理;在法律監督方面,則由委托之行政主體經常性監督受委托私人,于執行受委托業務時有無逸出法律規定或法律之授權。”[29]由于行政委托是實踐中經常出現的私人參與執行警察任務的方式,且公私雙方之間往往都簽有明確的委托契約,因此依據契約的監督應當成為行為監督的主要模式。同時,如同民營化決策需要廣泛的民眾參與一樣,民營化之后的監督也不能排除民眾的參與。某項警察任務交由私人執行,究竟服務質量有無提升、社會安全感有無增加、權益有無遭受侵犯,普通民眾最有發言權。可見,除了依據契約監督之外,在行為監督方面還必須 建立民眾參與其中的績效監督。以下將分別就行為監督中的契約監督模式和績效監督模式略作論述,借此能夠管窺現代行政行為法如何應對私人參與執行警察任務的興起所帶來的挑戰。

英國有學者指出:“在一個混合式行政的時代,在一個對公權力和私權力的創造性相互作用極其依賴的時代,合同乃行政法之核心”.[30]在參與執行特定警察任務的私人遴選出來以后,公安機關就必須與其簽訂條文詳盡的委托合同,以明確私人承擔警察任務的事項范圍、受托私人與委托機關之間的權利義務關系、委托機關對受委托私人的監督、違約責任分擔及合同爭議的解決等。在合同中約定雙方的權利義務及監督措施,能夠避免警察任務民營化過程中不必要的爭執,降低公私合作可能引發的各種風險。從我國公用事業等其他領域民營化改革的經驗教訓看,行政機關缺乏合同意識是一個帶有普遍性的問題。在一個公私合作全面推進的時代,行政機關應該改變動輒采用命令控制型規制手段的習慣做法,學會采用談判簽約的方式實現對民間合作者的控制。以時下比較盛行的治安承包改革為例,承包合同的簽訂及落實就是私人參與履行治安防范任務的關鍵。在引起媒體廣泛關注的“湖南邵東治安承包改革事件”中,雖然湖南省邵東縣公安機關將城區夜間治安巡邏任務“整體”承包給保安公司的做法值得商榷,但這項改革是通過公開招標的方式進行的,并且雙方還簽訂了包括承包區間、事務內容、承包費用、承包期間、獎懲規則等條款在內的較為規范的夜間治安巡邏協議書,因而是符合私人參與執行警察任務契約監督模式要求的。[31]

美國學者薩瓦斯指出:“嚴格的監測很有必要,但可能會流于微觀控制或管理;過于松散的監測則會導致服務質量的下降。兩者之間須保持適度平衡”.[32]在民營化改革推行之后,如何確保警察任務的公共性不至因私人參與執行而喪失,就成為政府規制的基本目標。除保留必要的命令控制型和激勵協商型規制手段監督私人執行警察任務之外,應當大力倡導可量化指標的績效監督模式,通過行業標準的設定和操作規程的規范化提升私人參與執行警察任務的質量。以我國當下較為混亂的民間力量參與道路清障施救任務執行為例,針對收費不合理、行業標準模糊、監管不到位等突出問題,一些地方的公安機關交通管理部門進行了積極的探索。例如,湖北省為了規范高速公路清障施救服務工作,滿足廣大司乘人員對高速公路清障施救服務的需求,專門制定了內容非常詳盡的《高速公路清障施救服務標準和規程(試行)》,分別就清障施救服務形象標準、清障施救服務信息公布、清障施救服務操作規程、清障施救服務規范、清障施救服務監督管理等事項作了極具可操作性的規定,從而為績效監督模式的推行提供了科學而全面的評估標準。在未來私人參與執行警察任務的后續政府規制中,類似的績效評估手段無疑值得進一步推廣。

三、私人參與執行警察任務的司法救濟

雖然“司法審查的通病是為人熟知的”,[33]但私人參與執行警察任務之后同樣會出現更多新類型的法律關系,與此有關的糾紛究竟是通過行政訴訟還是通過民事訴訟尋求救濟似乎是一個值得探討的問題。有學者指出:“……以私法實現行政目的的方式目前還是游走于公、私法的邊緣,成為公、私法都不能盡心照顧的’流浪兒‘,因此應將在這類行政活動中引起的爭議通過立法全部納入行政訴訟,以防止行政’遁入私法‘而失去監督”.[34]對此,也有學者提出了不同的看法,認為“解決問題的關鍵在于為相對人提供一定的司法救濟途徑,而并不意味著對于所有的相關爭議都應當通過行政訴訟途徑得到解決”.[35]就我國當下正在試行的私人參與執行警察任務而言,也存在不少爭議,如輔助警察因待遇、退出問題與公安機關發生的爭議,南航機長驅逐乘客引發的機長強制權濫用的爭議等。不過,這些爭議都沒有訴諸司法機關。其實,在我國公用事業、社會保障等其他行政領域民營化的過程中,也沒有出現過類似西方國家的司法實踐。無論是從當前祖國大陸行政審判司法政策的調整看,還是從私人參與執行警察任務形成的多元化法律關系上看,伴隨私人參與執行警察任務而來的糾紛確實不太可能全部納入行政訴訟救濟的范圍。