公共行政概念精選(九篇)
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第1篇：公共行政概念范文
隨著新生代知識型員工大量涌現于職場，他們備受社會各界的高度關注，如何正確認識這一特殊群體是一項具有重要意義的基礎研究。厘清了新生代知識型員工的概念內涵和分類情況，并分析了他們與企業中其他員工的同質性和異質性特征，以期為今后的學術研究和管理實踐提供一些借鑒意義。
關鍵詞：
新生代；知識型員工；同質性；異質性
中圖分類號：F24
文獻標識碼：A
文章編號：16723198（2014）06008102
繼農業經濟和工業經濟之后知識經濟時代的到來，企業單純依靠先進設備、雄厚資金等渠道獲得競爭優勢已成為過去，因為這樣的模式極容易被模仿。在這新經濟環境下，現代企業的競爭優勢更多來源于人力資本，而知識型員工作為知識的承載者和所有者，已成為現代企業知識的創造、利用與增值，企業間競爭的重要依靠力量。新生代員工是伴隨著中國改革開放成長起來的一代人群，逐漸成為社會的主力軍，在現代各個領域的企業中發揮著不可忽視的作用。據2010年智聯招聘統計顯示，新生代員工數量在多數企業中所占比重過半，在高科技企業中高達70%，其中40.5%的知識型員工已經進入公司的核心崗位。
從上述可見，新生代知識型員工已經登上歷史的舞臺，在現代企業中扮演著重要角色，然而他們的思維和價值觀不斷沖擊著傳統的觀念，與企業現行的人力資源管理產生了激烈的碰撞，他們不安現狀，頻繁跳槽，給現代企業的管理帶來了很大的麻煩和沖擊。如何正確認識這一特殊群體越來越受到理論界和企業界的共同關注。然而，目前國內外聚焦于以新生代知識型員工為研究對象的文獻較少，多數研究忽視了企業員工的層次性和差異性，將新生代知識型員工等同于一般員工。只有針對不同群體行為采取不同的管理方式，才能真正激發他們工作的主動性和創造性，實現激勵效能的最大化。鑒于此，本研究試圖厘清新生代知識型員工的概念和分類，并分析他們與企業中其他員工的同質性與異質性特征，期望為今后的學術研究奠定理論分析基礎，以及為現代企業的管理實踐提供參考價值。
1 新生代知識型員工的概念及分類
1.1 新生代知識型員工概念的界定
知識型員工的概念最早是由世界著名管理大師彼得?德魯克1959年提出的。他認為，知識型員工是指掌握、運用符號和概念，利用知識或信息工作的人。加拿大管理學者弗朗西斯?赫瑞比認為，知識型員工是那些用腦多于用手創造財富的人們，他們通過自己的創新、分析、判斷、綜合、設計給產品帶來附加的價值。國內學者對知識型員工概念的闡述各有不同的側重點，主要從職位論、能力論和學歷論三方面進行界定。汪群認為，知識型員工一般指具有從事生產、創造、擴展和應用知識的能力，為企業帶來知識增值，并以此為職業的人。惠調艷認為，知識型員工是在企業中從事生產、創造擴展和應用知識活動的構成企業核心競爭能力的企業關鍵人才，主要指高科技企業中的研發人員和管理人員。
國外學者認為新生代（Y一代）是在技術和信息背景下成長起來的，并具有自身創造性和想法的一代人。國內學者普遍認為新生代是出生在上世紀我國改革開放之后的人群。基于國內外學者的觀點，本研究將新生代知識型員工定義為上世紀八十年代以后出生的具有獨特個性和較強學習、創新能力，并能夠充分利用專業化、現代化科學技術知識提高工作效率的腦力勞動者。
1.2 新生代知識型員工的分類
本研究依據新生代知識型員工所從事的工作性質和對企業的發展重要程度將他們分為四類，具體見圖1所示。
圖1 新生代知識型員工的分類
從新生代知識型員工的工作性質，可以將其分為技術類知識員工和管理類知識員工。技術類知識員工通常從事研發、產品開發、工程設計等工作，具有較強的專業技術水平和能力；管理類知識員工是擔任領導職責或管理任務的人員，他們往往具有一定范圍的職權，能自由地支配一些資源，但需要較高的管理能力和很強的創新能力。對企業的重要程度而言，可將新生代知識型員工分為核心知識員工和普通知識員工。核心知識員工一般掌握特殊的知識和技能，而這些知識和技能與企業的核心競爭力密切相關，能為企業戰略目標做出卓越貢獻，是企業的精英，是要重用的員工，如銷售精英和高級技術專家；普通知識員工具有某方面的專長，能夠為企業創造績效，但與企業的核心能力不直接相關，如一般的財務人員和采購代表等。
在現實的管理實踐中，現代企業應結合組織的實際情況，明晰新生代知識型員工的概念內涵和分類情況。換而言之，企業應明白管理工作的重心，了解什么是新生代知識型員工及其構成或具體分類。在此基礎之上，針對不同工作性質的新生代知識型員工采取不同的培養管理模式，激發員工的潛能，調動其工作積極性。此外，企業在重用核心員工時，也應積極地培養普通的知識型員工，因為他們也具有從事生產、創造、擴展和應用知識的能力，能夠為企業帶來知識資本的增值或給產品帶來附加值的能力，是潛在的核心員工，很有可能成為企業的核心員工。
2 新生代知識型員工的特征
在明確界定新生代知識型員工概念內涵和劃分其結構構成基礎上，研究還有必要深入分析該群體的特征。事實上，只有全面了解新生代知識型員工的特征，才能準確地預測該類群體的工作態度與行為。從整體角度上看，新生代知識型員工是在中國特殊環境下成長起來的一代人，他們既繼承新生代人群相似或等同的特征，又具有區別與企業一般員工獨特的特征。
2.1 新生代知識型員工的同質性特征
新生代知識型員工的同質性特征是指新生代知識型員工具有新生代人群相似或等同的行為心理特征。如：個性突出、抗壓能力差、工作穩定性等。
（1）個性突出。
新生代人群多出生于獨生子女家庭，個性突出，常以自我為中心，對個人的期望過高，不容許他人對自己的否定和不認可。在職場求職時，把個人的成長與發展放在首位，注重企業的發展前景和自己在企業的發展前途。在工作中對組織文化的選擇性接受，對權威人士有自己的觀點，易于提出自己的建議，希望能夠得到領導有效的反饋。同時，他們熱衷于接受有挑戰性的工作，把成功作為個體價值的體現，渴望獲得上級或同事的認同。
（2）抗壓能力差。
相對于往代的員工，新生代人群在其成長期間基本上沒有遇到過什么大的挫折。伴隨著改革開放進程的加快，人們的經濟生活水平迅速提升，再加上他們基本都是獨生子女，在家里很是受到關注和溺愛。新生代人群對歷史的記憶甚少，也沒有經歷過父輩的磨難，他們對生活的美好期望總是要比現實高出許多。在工作中一旦遇到些許不如意或者失敗時，耐受力不足，情緒波動很大，很容易產生心理健康問題。
（3）價值觀多元化。
多元化和開放性的市場經濟潛移默化地影響和改變著當代人的價值觀，加上外來文化尤其西方文化的影響，新生代員工逐漸形成了一種由“理想型”向“現實型”轉變的多元化價值觀。簡單地說，干活之前先把自己的條件、回報等講明白、列清楚，屬于自己的正當利益，絕不會委曲求全。他們注重功利、強調實惠、重視眼前利益、追求物質享受，同時，也明白一切都要靠自己辛勤的汗水去獲得。
（4）工作穩定性差。
由曼克斯研究院發表的《2010年中國大學生報告》顯示，2009年應屆畢業大學生半年內的離職率為：211院校22%，非211本科院校33%，高職高專院校45%，其中主動離職的高達88%。由此可以看出新生代員工流動性高，對企業的忠誠度低。不像以往幾代人考慮工作的穩定性，新生代人群喜歡更為靈活的工作，不愿為任何工作安定下來，希望憑借自己的能力頻繁地跳槽到工作條件更好薪酬福利更優的企業。
2.2 新生代知識型員工的異質性特征
新生代知識型員工的異質性特征指的是與企業一般員工相區別或不同的行為特征。他們異質性特征突出的表現在以下幾個方面。
（1）專業能力強。
新生代知識型員工多受過良好的教育，有較高的學歷層次，掌握的專業知識和技術能力較高。相對企業一般員工而言，他們具有強烈的求知欲，開闊的視野，非常強的學習能力以及其他方面的個人能力素養。新生代知識型員工了解自身具有的知識能力，因而他們更多地忠誠于自身的專業，而可能較低地忠誠于企業。因而，他們會選擇一家有利于發揮專業知識與技能，有利于實現其職業生涯設計與人生目標的企業。
（2）獨立性和自主性強。
與一般員工相比，企業中新生代知識型員工的獨立性和自主性很強。他們有很強獨立從事某項工作的意識，依據這種心理，主觀上不愿受制于人，客觀上不愿受制于物，更強調工作中的自主性。希望得到企業的信任和支持，更期望能夠獲得充分的授權，有一定自己的活動范圍，嚴格的規章制度只能壓抑他們的創作性。
（3）需求層次較高。
新生代知識型員工較一般員工具有較高的需要層次，這也是由他們教育背景、能力素質、社會地位等因素所決定的。其主要表現為三個方面：第一，一般員工更多地關注企業外在的物質報酬，而新生代知識型員工更注重較高層次的社交需求，即和諧的人際關系和良好的組織氛圍。第二，他們希望在工作中充分發揮自己的專業技能，從而得到同事或者上級領導的認可和尊重。第三，他們希望在工作中獲得支持與信任，實現自我價值。
3 結束語
在知識經濟時代下，高素質和職業能力的員工是現代企業在日趨激烈競爭環境中取得成功的關鍵要素。同時，新生代人群已成社會的主流，而新生代知識型員工更是現代企業發展壯大的中流砥柱。在這樣的趨勢下，現代企業應將組織管理工作的重心轉向新生代知識型員工。本文明確界定了新生代知識型員工概念內涵及分類情況，并通過與企業中其他員工作了比較分析，總結了新生代知識型員工的心理和行為特征，可以為今后學術界和企業界相關研究提供一定的借鑒意義。
參考文獻
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[7]惠調艷.知識員工激勵因素研究[J].企業研究，2006，（05）：121126.
第2篇：公共行政概念范文
大興縣房改辦：
你辦《關于確定1999年向職工出售公有住宅樓房成本價的請示》（興房改辦字（1999）第2號）收悉，經研究，批復如下：
一、同意你縣1999年1月1日起，出售公有住宅樓房取消標準價，一律實行成本價。
二、同意你縣1999年向職工出售公有住宅樓房的成本價為每建筑平方米1236元。
此復。
第3篇：公共行政概念范文
關鍵詞：社會公共行政；行政法；公共行政
行政分為私行政和公行政，公共行政即指與私行政相對的公行政。公共行政這一術語開始時僅表示國家行政，但隨著時展，其內涵已得到大大擴展。現在，公共行政已普遍被承認包括國家公共行政和社會公共行政兩方面的內容。政府公共行政是指政府根據法律規定所實施的對社會公共事務的管理；社會公共行政則是指社會性的公共組織對一定領域內的社會公共事務所進行的管理。隨著行政權社會化趨勢的加強，社會公共行政引起了人們普遍的關注，不同學科的學者對此作了程度不一的探討。對于行政法學界而言，社會公共行政這一領域具有巨大的沖擊性，將會使原有的行政法理論面臨新的挑戰和問題。我們可以設問，行政法是否應把社會公共行政納入調整范圍？如何進行調整？如果答案是肯定的，由此將需要對原有的行政主體、行政組織、公務員等一系列問題作新的理解和解釋。以行政主體這一概念為例，如按以上思路，它就應該包括社會公共行政的主體。
本文主要通過討論社會公共行政與行政法的關系，嘗試對行政法為何應調整社會公共行政等問題作出回答。
一
行政法為何應介入社會公共行政領域呢？這個問題可以主要從兩個方面進行理解。
第一，這是社會公共行政對行政法的需求決定的。
政府公共行政與社會公共行政共同點在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務。但政府公共行政與社會公共行政的區別之一在于它們在公務涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務作為管理對象，而社會公共行政只是涉及到一定領域、一定行業的公共管理。在這種情況下，有可能出現這樣一種情況，即社會公共行政主體不考慮全社會的公共利益而只顧及本領域、本行業的公共利益。這時候就需要有關的行政管理部門、司法部門對社會公共行政主體進行監督管理，而這就需要行政法的法律支持。
社會組織進行公共行政需要具有公共權力。而社會組織的公共權力來源如果不依靠有關行政法律、法規授予，僅僅依靠社會組織自身的組織性權力（如行政組織成員對行政組織公共權力的認可），其權威性不能確立，其合法性也成問題。
在社會公共行政過程中，社會公共行政主體的公共管理行為有可能會侵犯相對人的重大權益。雖然社會公共行政的強制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對人重大權益的處理行為。在此種情況下，對相對人的救濟是必須考慮到的。這仍然會涉及到行政法上的救濟問題。當然，這里不是主張法律救濟可以替代所有的救濟方式，但法律救濟是最徹底、最有效的救濟方式。當相對人的重大權益受到損害時，我們沒有理由堵上司法救濟這扇大門。
第二，把社會公共行政納入行政法的調整范圍是行政法自身發展的需要。
社會公共行政這一新領域給行政法帶來了新的發展機遇，將會改變行政法的內涵和外延。現代行政法的內涵和外延與行政法誕生初期相比已經發生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學家奧斯丁，他認為行政法是規定主權行使之限度與方式：君主或主權者直接行使其主權，或其所屬之高級行政官吏之行使主權者授予或委托之部分主權。1 英美法系行政法在以后的發展中，逐漸形成從控制行政權力與行政程序兩個方面概括行政法的定義，如著名行政法學家K·C·戴維斯教授就認為，行政法是關于行政機關的權力和程序的法律，包括法院對行政活動的司法審查在內，2也包括行政機關所制定的程序法規在內。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學家提出了代表新趨勢的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認為，在二十世紀初期當公共行政發展的時候，學術界發展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關的事項。3
在大陸法系，行政法的概念幾經變遷，也朝著廣義的方向發展。如在法國，多數學者認為，行政法是有關調整公共行政組織與權限、協調市民與行政權的法。通過行政法學者們的學術探討，法國的行政法概念從權力行為轉變為公共服務，行政的功能從權力行為亦變為一種服務的社會作用。4
無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發展，都適應了現實社會生活的需要。在今后的社會發展中，社會組織將行使越來越廣泛的公共權力，如果作為調整公共行政法律規范總和的行政法固步自封，無視社會公共行政的存在，將會大大削弱行政法的調整功能，也不利于社會組織依法有序地在國家與社會之間發揮作用。
把社會公共行政納入行政法調整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級的規范性文件，還是各級政府制訂的行政法規、行政規章、其他規范性文件，都存在一個最大限度地反映民意的問題。而社會公共行政就此問題提供了一個新途徑。一般而言，社會公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務，公眾比較關心這類公共事務的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會公共行政容易反映民意，其管理活動更容易得到公眾的認同。在這個基礎上，我們就可以將社會公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現實的需要。此外，我們還可以在適當的時候將社會公共行政主體制訂的一些暫時還不具有法律效力的規范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。
另外，將社會公共行政納入行政法的調整范圍原因還在于，在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的區分已經越來越不明顯，很難絕對地確定兩者之間的界線。“雖然傳統的行政法只調整政府公共行政，但在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的分工已經不是單純的和絕對的，在很大程度上取決于歷史的發展、行政目標的要求、憲法和立法機關的決定，或者是出于工資和預算等行政技術和物質、人事方面的考慮，更有利于行政任務的完成。”5
我國已有學者認為，現代行政法應當將社會組織的公共行政納入調整范圍的必要性在于：1.社會組織行使公共權力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。 2.這種社會的公共行政與政府機關的行政并沒有本質上的區別，而僅僅是管理主體的不同而已。3. 既然社會組織的公共管理行為必然會影響到公民權益，就必須要一定的法律予以規范和調整才能確保社會組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權益不受社會組織管理行為的侵犯。6
轉貼于
可見，社會公共行政應納入現代行政法的調整范圍，是新時代對行政法的要求，是社會的客觀需要。
二
在探討社會公共行政范圍時，本文非著重于政府公共行政與社會公共行政的界定，而是將社會公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區分。一般認為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因為我們區分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規范。
凱恩教授認為：“一種職能是否公共職能的問題是一個政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區分公法和私法要以這樣一個問題為出發點，即我們為什么要在公法和私法之間劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標準。
“簡而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標準，用以解答什么是公法規則與原則適用的適當空間這一規范性問題。所有這些標準非常復雜；在訴訟場合將它們適用于特定案件，要求法院進行艱難的、有時是頗有爭議的價值判斷。” 7凱恩教授給出了說明理由的一個路徑，即結合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發來確定界線之所在。在理論和實踐的可能前景范圍內，我們也許還會得到別的路徑，但基于充分理由之上的個別化處理是不變的適當方式。8
從美國的相關案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經營以前并不被認為具有公共職能，但在Evans V .Newton一案中，一家私營公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯邦最高法院認定，公園雖由私人經營，但其提供的服務具有公共職能，應當適用憲法關于平等權的規定。法院進一步指出，公園如同消防隊、警察局等傳統提供公共服務的機構，應屬于公共領域。9 可見，公共職能是不斷地隨著形勢的變化而變化的。
所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對確定的，而是與私法行為處于一種互動狀態中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標準對其進行界定。
中國目前的社會公共行政主要包括基層自治行政、公共事業行政、志愿組織行政、社會中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會公共行政都需要行政法的調整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調整。只有當這一項職能對于相對人在憲法和法律上的個體權利具有重要的影響，并且需要國家的公權力進行一定調整以保證該職能的實施的時候才可以被納入公法調整范圍。11 像一些社會組織自愿提供的公共服務，缺乏行政權力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調整范圍。在確定行政法應調整哪些社會公共行政時，下面因素是應該被考慮到的：
第一，公眾的重大權益是否有可能被侵犯。當社會公共行政涉及到公眾的重大權益時，我們需要法律的介入以規范其行使并提供有關的救濟方式。社會公共行政在很大程度上是一種自主管理，會形成自我約束機制或規范，但自我管理涉及到公民個人的重大權益時，法律保留的原則是應堅持的。公法領域與私法領域不同，在私法領域中契約自由原則占主導地位。而在公法領域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個公共社區不得基于全體公眾同意而不經法律許可私自設立一個可以基于一定事實實施人身強制的機構。
第二，社會公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項公共職能在社會系統中的地位如何。如果該項公共職能關系到可能嚴重影響公眾的領域，行政法應對其進行調整。公眾需求強烈的公共職能，如不以行政法進行調整，單純以社會組織自身愿望進行，就有可能出現公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個城市的公共汽車營運，在交由社會組織管理后，如果行政法完全退出該領域，倘若社會組織私自決定停止公共汽車營運，勢必給這個城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應完全退出該領域，應由有關行政機關監督社會組織的公共職能履行。
第三，社會公共行政管理手段的強制性程度。如果社會公共行政對相對人的強制性較強，理應將其納入行政法的調整范圍。
「參考文獻
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7.Peter Cane，轉引自沈巋：《擴張之中的行政法適用空間及其界限問題》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第417頁。
8.12.13.沈巋：《擴張之中的行政法適用空間及其界限問題》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419 頁。
9.395U.S296（1966）。
第4篇：公共行政概念范文
行政法為何應介入社會公共行政領域呢？這個問題可以主要從兩個方面進行理解。
第一，這是社會公共行政對行政法的需求決定的。
政府公共行政與社會公共行政共同點在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務。但政府公共行政與社會公共行政的區別之一在于它們在公務涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務作為管理對象，而社會公共行政只是涉及到一定領域、一定行業的公共管理。在這種情況下，有可能出現這樣一種情況，即社會公共行政主體不考慮全社會的公共利益而只顧及本領域、本行業的公共利益。這時候就需要有關的行政管理部門、司法部門對社會公共行政主體進行監督管理，而這就需要行政法的法律支持。
社會組織進行公共行政需要具有公共權力。而社會組織的公共權力來源如果不依靠有關行政法律、法規授予，僅僅依靠社會組織自身的組織性權力（如行政組織成員對行政組織公共權力的認可），其權威性不能確立，其合法性也成問題。
在社會公共行政過程中，社會公共行政主體的公共管理行為有可能會侵犯相對人的重大權益。雖然社會公共行政的強制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對人重大權益的處理行為。在此種情況下，對相對人的救濟是必須考慮到的。這仍然會涉及到行政法上的救濟問題。當然，這里不是主張法律救濟可以替代所有的救濟方式，但法律救濟是最徹底、最有效的救濟方式。當相對人的重大權益受到損害時，我們沒有理由堵上司法救濟這扇大門。
第二，把社會公共行政納入行政法的調整范圍是行政法自身發展的需要。
社會公共行政這一新領域給行政法帶來了新的發展機遇，將會改變行政法的內涵和外延。現代行政法的內涵和外延與行政法誕生初期相比已經發生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學家奧斯丁，他認為行政法是規定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發展中，逐漸形成從控制行政權力與行政程序兩個方面概括行政法的定義，如著名行政法學家K·C·戴維斯教授就認為，行政法是關于行政機關的權力和程序的法律，包括法院對行政活動的司法審查在內，2也包括行政機關所制定的程序法規在內。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學家提出了代表新趨勢的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認為，在二十世紀初期當公共行政發展的時候，學術界發展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關的事項。3
在大陸法系，行政法的概念幾經變遷，也朝著廣義的方向發展。如在法國，多數學者認為，行政法是有關調整公共行政組織與權限、協調市民與行政權的法。通過行政法學者們的學術探討，法國的行政法概念從權力行為轉變為公共服務，行政的功能從權力行為亦變為一種服務的社會作用。4
無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發展，都適應了現實社會生活的需要。在今后的社會發展中，社會組織將行使越來越廣泛的公共權力，如果作為調整公共行政法律規范總和的行政法固步自封，無視社會公共行政的存在，將會大大削弱行政法的調整功能，也不利于社會組織依法有序地在國家與社會之間發揮作用。
把社會公共行政納入行政法調整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級的規范性文件，還是各級政府制訂的行政法規、行政規章、其他規范性文件，都存在一個最大限度地反映民意的問題。而社會公共行政就此問題提供了一個新途徑。一般而言，社會公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務，公眾比較關心這類公共事務的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會公共行政容易反映民意，其管理活動更容易得到公眾的認同。在這個基礎上，我們就可以將社會公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現實的需要。此外，我們還可以在適當的時候將社會公共行政主體制訂的一些暫時還不具有法律效力的規范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。
另外，將社會公共行政納入行政法的調整范圍原因還在于，在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的區分已經越來越不明顯，很難絕對地確定兩者之間的界線。“雖然傳統的行政法只調整政府公共行政，但在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的分工已經不是單純的和絕對的，在很大程度上取決于歷史的發展、行政目標的要求、憲法和立法機關的決定，或者是出于工資和預算等行政技術和物質、人事方面的考慮，更有利于行政任務的完成。”5
我國已有學者認為，現代行政法應當將社會組織的公共行政納入調整范圍的必要性在于：1.社會組織行使公共權力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會的公共行政與政府機關的行政并沒有本質上的區別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會組織的公共管理行為必然會影響到公民權益，就必須要一定的法律予以規范和調整才能確保社會組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權益不受社會組織管理行為的侵犯。6
可見，社會公共行政應納入現代行政法的調整范圍，是新時代對行政法的要求，是社會的客觀需要。
在探討社會公共行政范圍時，本文非著重于政府公共行政與社會公共行政的界定，而是將社會公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區分。一般認為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因為我們區分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規范。
凱恩教授認為：“一種職能是否公共職能的問題是一個政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區分公法和私法要以這樣一個問題為出發點，即我們為什么要在公法和私法之間劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標準。
“簡而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標準，用以解答什么是公法規則與原則適用的適當空間這一規范性問題。所有這些標準非常復雜；在訴訟場合將它們適用于特定案件，要求法院進行艱難的、有時是頗有爭議的價值判斷。”7凱恩教授給出了說明理由的一個路徑，即結合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發來確定界線之所在。在理論和實踐的可能前景范圍內，我們也許還會得到別的路徑，但基于充分理由之上的個別化處理是不變的適當方式。8
從美國的相關案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經營以前并不被認為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯邦最高法院認定，公園雖由私人經營，但其提供的服務具有公共職能，應當適用憲法關于平等權的規定。法院進一步指出，公園如同消防隊、警察局等傳統提供公共服務的機構，應屬于公共領域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢的變化而變化的。
所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對確定的，而是與私法行為處于一種互動狀態中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標準對其進行界定。
中國目前的社會公共行政主要包括基層自治行政、公共事業行政、志愿組織行政、社會中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會公共行政都需要行政法的調整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調整。只有當這一項職能對于相對人在憲法和法律上的個體權利具有重要的影響，并且需要國家的公權力進行一定調整以保證該職能的實施的時候才可以被納入公法調整范圍。11像一些社會組織自愿提供的公共服務，缺乏行政權力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調整范圍。在確定行政法應調整哪些社會公共行政時，下面因素是應該被考慮到的：
第一，公眾的重大權益是否有可能被侵犯。當社會公共行政涉及到公眾的重大權益時，我們需要法律的介入以規范其行使并提供有關的救濟方式。社會公共行政在很大程度上是一種自主管理，會形成自我約束機制或規范，但自我管理涉及到公民個人的重大權益時，法律保留的原則是應堅持的。公法領域與私法領域不同，在私法領域中契約自由原則占主導地位。而在公法領域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個公共社區不得基于全體公眾同意而不經法律許可私自設立一個可以基于一定事實實施人身強制的機構。
第二，社會公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項公共職能在社會系統中的地位如何。如果該項公共職能關系到可能嚴重影響公眾的領域，行政法應對其進行調整。公眾需求強烈的公共職能，如不以行政法進行調整，單純以社會組織自身愿望進行，就有可能出現公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個城市的公共汽車營運，在交由社會組織管理后，如果行政法完全退出該領域，倘若社會組織私自決定停止公共汽車營運，勢必給這個城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應完全退出該領域，應由有關行政機關監督社會組織的公共職能履行。
第三，社會公共行政管理手段的強制性程度。如果社會公共行政對相對人的強制性較強，理應將其納入行政法的調整范圍。
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9.395U.S296（1966）。
第5篇：公共行政概念范文
[關鍵詞] 公共治理；有效性；公共行政；性格特質；美德倫理
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1006-0863（2013）01-0055-05
治理和善治是當代西方政治學和公共行政理論發展邏輯中的必然一環，是在克服傳統官僚制危機的過程中孕育出來的政治理論和政治實踐，它們既是當代西方公共行革的時代需要，也是西方傳統文化和民主政治制度發展的現代產物，代表了人類未來政治發展的方向。然而，我國尚處于轉型時期，現階段的“治理”依然以“政府”為主導，以提升政府的執政理念和執政水平為追求方向。本文擬從當代西方公共行政美德倫理的緣起、發展線索和主要關注點入手，探討公共行政美德倫理的主張如何能夠在（當前我國）公共治理及其有效性中發揮其特殊的功能。
一、 公共行政美德倫理產生的背景
公共行政倫理在當代西方的產生和發展是經歷了一個過程的，從最初的解決個別倫理問題，到探討政策的倫理標準，再到為公共行政建立整合的倫理基礎；從早期的引進倫理推理的演繹式的原則運用，到后來挖掘公共行政人員的美德和道德人格資源作為公共行政規范倫理的基礎，無不是回應公共行政實踐需要的產物，亦映射著當代西方政治哲學和一般倫理學的最新發展。
長期以來，規范倫理學理論，無論是以功利主義為代表的目的論，還是以康德為代表的義務論，均偏向于以規則倫理為中心，傾注熱情于證明行為的準則，論證行為的正當性標準，而不是探討行為主體內在的品格，致使美德的地位在倫理學體系中不斷衰落。同時，現代生活的特有節奏和生活方式，亦嚴重沖擊美德的地位。尤其值得一提的是，現代組織在規模上的龐大和結構上的極度復雜（例如現代科層制），使得嚴格遵循組織規則和制度本身成了“美德”，人們也不得不越來越依賴這些看起來比較“可靠”、“理性”、“易于操作”的組織規則和制度，而少訴諸組織內部成員（哪怕是領導者）的品德和人格，提倡美德看起來與正統的管理理論背道而馳。正如美國行政學者哈特所言，“首先，美德不允許對其原則作任何妥協，而管理的正統則將倫理視作組織成功的工具；其次，美德要求認真的學習和精深的（intensive）思考，而管理傳統則將倫理降低到對倫理問題作出快速和輕而易舉的處理的平臺；第三，美德將人的生活品質置于組織成功之上，而管理傳統則顛倒這個次序。”[1]美德和道德榜樣作用的大幅度失落，必然導致公眾缺乏對領導者的信任及對服務的滿意度。
規則倫理存在許多值得詬病的地方，自然引起倫理學界的不滿。學者們認為它將倫理學變成了法律和認知科學，把倫理變成冷冰冰、硬邦邦的“法律式”規則。倫理學家安斯庫姆于1958年首先發難，指出“義務和責任的概念——亦即道德義務和道德責任的概念——和道德上的對錯概念，還有‘應當’的道德意義……都該被丟棄。”[2]之所以如此，是因為它們雖然都訴諸某種“理性”，但這些理性都不過是“認知理性”，而不是一種“實踐理性”；此外，這類倫理理論無法處理復雜的歷史、文化及諸多的個性特征，全然撇開人的特殊規定（例如感情、社群等等），把道德變成公式的做法，顯然過于簡單而不可信。自此以后，強調道德行為者身上的道德敏感性（sensitivity）和感知力（perception）、正確地、精細地而真實地設想和描述其處境，并針對具體情形所進行的道德判斷和行為的能力的美德倫理學重新得到恢復和發展，加之實踐中不斷有聲音呼吁要重估美德，并將其作為一種重要的解決途徑，美德倫理學的發展一度呈蓬勃之勢。
就公共行政的實踐而言，在中西方歷史上，好的治理從一開始就是與有德的統治者捆綁在一起的。例如，歷史學家普遍同意，喬治·華盛頓及其緊隨的后繼者們都竭盡全力要確保在其所任命的行政部門的重要官員中維持高水平的勝任程度。華盛頓本人堅持，除了“性格適切”外，其他考慮都不能進入其任命公共官員的視野中。然而，將其置于歷史長河中，這一點被證明絕非永恒的現象。弗里德里奇·莫舍爾曾這樣總結美國公共服務概念的發展史：1789-1829年是“君子政府”時期，只有此時才十分強調公共服務的高道德標準以及上層公共服務的高度聲譽；1829-1883年是“普通人統治的政府”時期；1883-1906年是績效型政府時期；1906-1937年是“效率政府”時期，而1937-1955年則是行政管理者的政府時期（即出現了行政管理，重申政策-政治/行政的二分）。[3]再后來就基本上是我們十分熟悉的新公共行政及新公共管理時期了，在這些不同的發展時期中，對倫理的重視處于反復狀態，但總體而言美德的重要性不斷下降，雖然它至少曾經被視作處理腐敗問題的手段，但強調正直誠實的品德倫理學作為處理腐敗問題的手段在20世紀中期就已經失寵了；而由于“政府再造”觀念的影響和教育，“公共行政作為職業，既不能夠也不愿意明確承認核心倫理-道德價值的重要性和相關性”[4]，在這樣的背景下，美德的地位更是岌岌可危了。
就是在這樣曲曲折折的歷史發展過程中，在當代西方，特別是當代美國學界，當公共行政倫理學還是出現于20世紀70年代，順應一般規范倫理學發展趨勢，一開始也強調對規則的遵從，對普遍原則的應用。然而，一方面，學者們觀察到，現實是復雜的，公共行政的實踐是具體而微的，并不是抽象和簡單的原則所能應對的；同時，受到美德倫理學的影響，學者們也意識到，提倡對外在規則的遵從而忽視道德主體的內在品格，使得規則的生命力被大大削弱，乃至變成技術性或法律性的程序。因此，倫理的實質需要再次回歸到對行政人員個人的品質、人格和信仰的強調，對制度的失望又助長了這一趨勢。就這樣，無論是現實的需要還是對現實的批判，在過去二十多年的時間里，“美德倫理學的可見度從零一直上升到了令人矚目的程度”。[5]
具體而言，20世紀80年代中期始，“聽起來有些陳舊的術語——美德”（庫珀語）一詞重新進入公共行政倫理學的詞匯之中，并自此成為一個重要的主題，一批學者相繼涌現，特里·L·庫珀，喬治·H·弗雷德里克森，大衛·K·哈特，帕崔克·多博爾等人，紛紛致力于論證美德在行政倫理中的極端重要性，使之形成一個獨特的視角。公共行政美德倫理的首篇文獻，當屬弗雷德里克森與哈特的《公共服務和仁慈的愛國主義》（1985年），在該文中，作者們將重心從前一個十年文獻中對有關處理倫理困境的倫理原則推理的強調，轉移到以個人可能傾向于做正確事情的性格特質為焦點，這即是公共行政美德視角的主要關懷，其中被詳細討論的具體性格特質是“仁慈”，該特質被界定為“對他人廣闊的和非工具性的愛”。[6]誠然，強調美德的重要性，并不意味著排他性地依賴美德，相反，人們普遍同意，人類需要設計良好的制度作為支撐。但在主張美德倫理的公共行政學者看來，美德具有首要性，在公共行政領域，它應該成為左右目標、政策和實踐的目的。[7]
二、公共行政美德倫理的主要路徑
在進行行政倫理的規范性基礎研究的各種努力中，學者們所采取的視角，包括了公共利益的視角、公平的視角、政體價值的視角、公民身份理論的視角、美德的視角等。[8]不同視角之間的差別，在于強調在公共行政倫理中不同的倫理價值的基礎重要性，例如，公民身份理論的視角，強調將公共行政倫理建立在行政人員的公民角色，即作為代表性公民、公民利益的管理者和促進者這一關鍵點上，以此為重點，整個公共行政倫理的核心，就應該圍繞著公民及公民美德來進行，強調在治理過程中，公共管理者與普通公民共享的公民身份，而且需要以其積極的公民身份，調動公民參與治理的過程等等。在各類不同的視角中，美德視角雖然與公民身份理論的視角有共通之處，但它別具一格之處，在于試圖建立以行政人員的內在心靈狀態和美德為規范性基礎的公共行政倫理模式，強調通過論證為什么行政領域特別需要訴諸實務人員的品質和性格，以及實務人員應該具備怎樣的內在品質和性格，來促進行政倫理的研究和建設，以此為中心，當代西方公共行政美德倫理展現出以下幾個典型的研究路徑：
其一，通過理論分析，探討一些必要的性情（或性格特質）以補充和支持對倫理問題的分析及對恰當原則的運用。這個路徑的典型代表人物是特里·L·庫珀。在《等級制、美德和公共行政的實踐：規范倫理學的一種視角》一文中[9]，庫珀指出，他的目的在于尋求一些值得追求的、能夠促使人們去行動的性情，以此探討能夠補充并支持對原則的倫理分析。庫珀并不一般地反對運用原則進行分析，他認為運用原則與美德倫理之間并不互相排斥。相反，他贊同弗蘭克納的觀點，即為了支持人們通過某種分析過程所得出的行為方式，必然需要美德倫理努力尋求一些足以帶來行動的性情。因此，庫珀論證，完整的公共行政規范倫理必須包括以下幾個內容：（1）對適當的倫理原則的理解；（2）探討能夠支持那些原則的美德；（3）分析技巧，可被用于具體情形中對原則的詮釋。其中的（2）關系到“性情”或“內在傾向”，傳統上稱之為美德，能夠激發公共管理者根據原則而采取行動，即使是在面對可預見的反抗或懲罰之時也是如此，這一點在規范性的行政倫理學的充分發展中應該得到更多的重視。庫珀的觀點在一些基本方面反映了亞里士多德的視角，都認為美德是一種行為的性情，不只是以某種方式思考或感覺；它們是性格特質，是以一種類似情況下大體一致的形式來行為的可靠傾向；美德不是天生的，而是修養來的。這個路徑所強調的，是倫理原則需要美德的支持。
其二，通過案例分析，探討公共行政領域的典范人物如何在他們的工作中展現其品格特征。也是庫珀等人，專門編輯了一本書[10]，通過訪談等定性分析方法，具體分析了一些不同的案例，來闡釋性格特征或美德在行政工作實踐中，如何驅使那些道德典范人物抵制腐敗，并使他們額外地付出努力，不但很好地履行責任，而且實現服務行政，拓展并延伸其職位的正面影響，給其同時代或后代的人們帶去祝福。值得一提的是，該書也包括了對反面案例的分析，從中可見行政官員的“惡德”如何給行政實踐帶來負面的影響。
其三，通過歷史回顧，尋求歷史上曾經存在的“公民人道主義”傳統，及（美國）立國者的意圖，論證公共行政人員必須在促進公民人道主義方面作表率。[11]大衛·哈特等人認為，對美國立國者的意圖的最正確理解，就是通過以美德為中心的公民人道主義范式，從中體現出對于公共行政人員的公民義務的重要含義。鼓勵公民自主的責任、通過說服的方式進行治理、超越權力的腐敗、成為公民典范，就是其中重要的義務。由于這些至關重要的公民責任在近年已經被嚴重忽視，公共行政應該在促進其作為好政府的標準方面起領導和表率作用。
其四，通過分析，總結公共行政人員所需要的一種整合性的（integrated）品格，以便更好地作倫理決定。[12]帕催克·多博爾論證，公共官員需要復雜的道德資源來行使其公職中的自由裁量權，對于站得住腳的和成功的自由裁量，有三個重要的領域是至關重要的，它們是政體的責任、個人的責任和審慎明智。政體責任包括法律、政策、標準的程序，對相關權威和公眾的責任……誠實、公平和足夠的參與，高效的和有良知的工作勝任能力；個人責任包括：樂觀和勇氣，承諾和誓言，人格和自尊，公共和意識形態價值，合法的自我利益，職業的勝任能力，友愛和家庭委身，基本的性格特質，良心，誠實，同情和憐憫，自律，自我反省，身體素質；審慎明智則包括：必要的權力和資源、政體的合法性……金錢政治和社會成本、準確的信息及對情境的歷史的理解……一定的強迫和操縱，可得到的替代選擇和相關代價……。其中沒有一個獨立的領域能夠提供所有的資源在公共服務中進行判斷，而且每一個都具有嚴重的局限性。個人誠實正直的理想作為道德責任的前提，可以解釋個人作為公共官員如何能夠并且應該擁有所有這三類的承諾。因此在其判斷中，個人應該在這三個領域里斡旋，同時用其中的每個來權衡和強化其他兩個。
以上可見，公共行政美德倫理路徑多樣，有的訴諸歷史傳統，有的進行概念分析，有的進行體系建構，有的進行實證研究，但萬變不離其宗，都是強調美德在治理中的特殊重要性，并希圖以此來建構一個不同于單純強調倫理原則的行政倫理體系。誠然，學者們至今仍沒有列出一個完整的窮盡的美德清單。如果說行政實踐的不同層面都需要美德，那么，仁慈、勇氣、理性、公平心及審慎、尊重法律、公民風范（civility）、理性、公平心、審慎、獨立等都是經常被提及論述的美德。[13]
我國有悠久的美德倫理的傳統，占主流地位的儒家倫理在其漫長的歷史發展過程中，都將統治者品格的塑造和個體美德的培養作為其倫理要求的中心而不以一般的規則為重點，因此我們亦可將其歸結為“美德倫理”。儒家倫理對美德的強調極大地影響著，甚至是直接決定了儒家對政治和行政的性質的理解，儒家經典將其表達為“政者，正也；子帥以正，孰敢不正”，“德，國家之基也”。簡言之，儒家之重視美德對政治和行政的重要性，表明它所主張的是一種“人格政治”或“人格行政”，而不是“規則政治”或“規則行政”，即政治和行政倫理的規范性基礎主要不是客觀的規則，而是政治人和行政人的美德和人格。
儒家美德的精神，是以超越個人的自我利益達到對他人和社會利益的關懷這一道德責任為標志的，該精神在政治和行政領域中的表現，即是指擁有權力的統治者超越個人利益的打算，具備“愛民仁政”的情懷。如果說在儒家的思想體系中存在著一種對權力的制約的話，那么這種制約主要就來自統治者的美德，因為這些美德使得他們具備了自己限制自己權力的性格特質。套用庫珀的話來說，儒家倫理將美德作為抵抗公共行政實踐外在善（如對權力的追求）的關鍵因素。儒家倫理思想正是以這種方式規定了統治者和政府所應該承擔的保障人民生活的義務，并始終把對社會承擔的責任和美德以及對公共事務的關切作為首要的要求，對民生有高度的關切。
三、公共行政美德倫理對于治理有效性的意義
公共行政美德倫理的緣起至今，雖未發展到完備的地步，甚至也沒有形成一個完整的體系，然而，這個視角的研究確實有別于其他視角，它給治理貢獻了獨特的價值資源。如果儒家的美德倫理與當代西方公共行政美德倫理的具體內涵對接，實現“中西合璧”，必將對我國治理的理念和實踐、尤其是對治理的有效性產生深遠的影響。
⒈ “正義”之德：公共治理有效性的根基
根據公共行政美德倫理，公共治理的“內在善”，首推對全體公民的仁慈與正義。所謂“仁慈”，其內涵爭議不多，而關于正義的內涵，卻歧義頗多。就目前的主題而言，我們擬以制度美德的正義作為討論的焦點，并以羅爾斯的正義論為例。
羅爾斯的正義論屬于典型的契約型制度正義理論，主張“正義是社會制度的首要價值……每個人都有一種基于正義的不可侵犯性……”[14]在這里，正義是制度設計（尤其是分配制度設計）的基本道德原則，這原則的精神必須能夠體現每個人作為自由平等的個體在制度中的神圣不可侵犯性，羅爾斯因此得出了眾所周知的公平式的兩個正義原則，作為指導基本社會結構的道德原則。我們想借此說明，這里所謂制度所體現的正義價值，與公共行政美德倫理學者們頭腦中作為公共行政實踐的最重要的內在善之一的“正義”在精神上是同質的。它的基本涵義，是現代民主制度的政體價值，即公平、自由、財產權等，其中，公共權力屬于全體公民、政體是全體公民的社會契約，行政人員的“正義”之德，必須是對這一制度正義價值的依賴和捍衛。
基于這一理解，在行政人員究竟應該具備哪些重要的美德問題上，正義的重要性得到突出地強調。學者們雖然至今都未列出一個完整的美德清單，卻劃分了追求公共利益的責任領域、尊重過程和程序的責任領域及對同事的責任領域。其中，追求公共利益的責任領域最為根本。在該責任領域中，對全體公民的仁慈和正義二者被認為是內在善，而在這三個領域中，無不提到各種看似雜亂繁多的德目，可將其歸結為仁慈與正義兩類。一般地說，仁慈的基本精神是以利他的方式表達對人的關愛和恩慈；而正義的基本精神則是對人我界線的認可，即對個人應得權利、尊嚴和獨特性的尊重和維護。不僅如此，從以上德目中還可看出，在公共行政領域，正義具有特別的重要性，一些重要的德目，例如尊重法律、勇氣、公民風范、理性、公平心等等，都可被歸入“正義”之德。用庫珀自己的話來說，“正義界定了最根本的公共善，它是民主社會的基本的統轄性原則，從中可以推衍出諸如政治平等、代表全體公民以及公民身份的發展等等。有鑒于此，公平心、理性、審慎和勇氣就是公共行政實踐的最根本美德。”[15]
回到儒家倫理的概念框架之中，我們看到，在儒家美德倫理所涉及的諸德之中，“仁”德占據核心地位，而且是諸德的源頭，儒家經典充滿了對仁德，尤其是統治者的仁德的闡述和推崇，這一點無須贅述。在儒家經典文獻中，“正”與“義”未見合用，但這不等于儒家沒有正義思想，否則我們不能理解為何儒家學說的倡導者對社會的種種不良現象憂心忡忡，義憤填膺，直至主張變革。
對于儒家倫理是否提供了一種類似于“制度正義”的主張這個問題，學者們的觀點不一，對此表示懷疑的不在少數，卻也不乏捍衛者。只是有一點依然不可否認，那就是儒家所建立其上的，是一種以宗法血緣關系為基礎的等級制度，即便“君君臣臣父父子子”這種表面看起來是對等甚至是平等的主張，依然因其預設了君臣、父子之間內在的不平等的權利義務關系而趨于不公平。因此之故，則儒家關于分配正義的主張，套用羅爾斯的兩個正義原則，側重于第二個原則所處理的部分領域，即經濟和社會領域，而未涉及第一個原則所處理的政治和公民層面的基本權利義務領域的分配。
因此，我們認為，儒家倫理并不缺乏正義觀念，但其正義觀所反映的，不是現代意義上的個人平等權利觀念。換言之，儒家正義價值的特色，不是以個人尊嚴，尤其是公民個人的政治權利為起點的。而缺乏現代意義上的制度正義的支撐，是對儒家美德的嚴重削弱和掏空。沒有正義保護的“仁慈”是缺乏剛性的，不但可能使仁慈迷失方向，而且使仁慈失去了其基本的平等內涵，變成了“施舍”和“恩賜”。如此，我們的結論是：儒家倫理的美德體系如果能夠通過制度正義的補充，并真正建基在人民的基本理念之上，是有可能作為公共行政倫理的規范性基礎的。不加分析地回歸儒家的政治和行政美德傳統，則可能有損無益。因為，在公共行政美德倫理的框架中，如果缺乏“正義”一環，則公共治理的“公共性”就失去了前提，這就是緣何當代西方公共行政美德倫理別強調對政體價值和價值的忠誠，對“公平心”和“正義”的推崇。因此，使我們的傳統美德體系扣緊當代西方公共行政美德倫理的正義內涵，這對于實現行政轉型及真正意義上的“治理”，至關重要。
⒉自由裁量權的有效行使：治理有效性的必然要求
裁量權通常被認為是在“制度約束之外”，是制度規定不到，或無法明確規定和規制的區域，或只能大體規定卻無法覆蓋具體細節。狹義的行政自由裁量權是指行政主體在法定的權限范圍內就行為條件、行為程序、作為與否和何種作為方面作合理選擇的權力，它是行政效率和服務行政的必須。公共行政雖然是執行的領域，但依然存在大量需要自由裁量的空間，因此，公共治理領域存在大量的自由裁量權。其實，廣義的自由裁量無處不在，我們甚至可以說，在某種程度上，公共治理有效與否，就是取決于自由裁量權是否得到充分運用、運用得合理與否。
眾所周知，在其他條件同等的情況下，辦事主體的個性特征、行為習慣及內在素質品格的不同，是使所辦事情的質量和效果不同的決定性因素，這是因為每件事情幾乎都存在自由定奪或自由裁量的空間，必須由辦事主體或行為者根據自己的認知和行為模式以及價值觀而作出判斷、選擇和決定。具體到行政領域，行政人員的內在品格和價值觀，也會嚴重地影響到自由裁量權使用的狀況，只有當行政人員充分發揮其美德，自由裁量權才能夠被恰當行使，公共治理才能具備有效性，因為美德能夠提供公共行政所必須的“實踐理性”，使治理過程的效果和效用最大化。
那么行政人員的美德如何更好地促進其行使自由裁量權從而實現治理的有效性呢？我們以“公共利益”為例。公共行政人員行使自由裁量權的目的是為公共利益服務，但公共利益恰巧是個抽象模糊的概念。既然如此，什么樣的思想或心靈狀態可被認為是“服務公共利益”的，其中包含怎樣的美德？這樣的心靈狀態，被認為是“目光清晰、思維理性、行為公正、仁慈”。換言之，當一個公共行政人員（尤其是官員）能夠將其心靈狀態調整或訓練成具備上述的條件時，那他就一定會選擇公共利益。所謂“目光清晰”，表明能夠透過錯綜復雜、千變萬化、真真假假、多元分歧的情況而洞悉真正的公共利益所在，不患近視或遠視癥，也沒有盲點或誤區；所謂“思維理性”，表明能夠排除主觀臆斷、個人成見、關系的親疏遠近或帶有濃重個人情感偏好的因素而進行冷靜客觀的思考；所謂“行為公正”表明他能夠在思考中不卷入自己的利益打算、將自己當作一個中立的旁觀者那樣進行；而“行為仁慈”則表明，能夠富于同情地關懷公共利益和行政當事人，好象公共利益就是自己的利益一樣。這表明，在抽象且模糊的“公共利益”面前，要真正達到正確的理解，必定需要自由裁量，而良好的心靈狀態和美德會使人更為清楚且準確地判斷什么是公共利益之所在。如果說抽象的公共利益可以如此，那么美德在具體的情形中的作用就更可想而知了。
美德的作用不只是表現于制度健全之處，即行政人員的美德使得制度的生命力得以充分彰顯，并使規則具有必要的彈性，而且，在制度和規則不足之時，美德更彌補這個不足而促進公共治理的有效性。在唐山地震之前，唐山市附近的青龍縣委書記冉廣歧，出于對全縣百姓的生命安全考慮，根據國家地震局及地方地震檢測的相關臨震預報資料果斷地震預報，使得全縣雖然房屋損壞18萬間，其中倒塌7300多間，卻只有1人直接死于地震災害，就是一個很好的例證。而我們在日常的公共治理實踐中，也常常看到，儒家那種父權式的愛和關懷，在目前的國情之下依然具有重要意義，它們在很大程度上彌補了制度不足的缺陷，并在一定程度上以仁慈來護衛百姓的權利。
值得一提的是，與前文所述儒家美德倫理的轉型相銜接，在我國目前的情境下，行政自由裁量權的有效行使，實際上預設了“服務行政”的理念，而后者需要行政人員具備相應的心靈狀態和美德類型，以便有效地實現從“官員”到“公民管理者”的角色過渡，以此深刻把握公共行政合法性的基礎，并將其貫穿于公共行政人員的角色意識、責任意識和美德類型的追求之中，透過自由裁量權的有效行使在更深層次上實現公共治理的有效性。
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第6篇：公共行政概念范文
西方公共行政學理論發展概述
19世紀末20世紀初，西方主要資本主義國家相繼進入了工業化、城市化行列，資本主義自由競爭階段向壟斷階段過渡。這一時期，不僅社會生產力的迅速發展和經濟結構的巨大變化使政府管理經濟社會公共事務活動變得越來越重要，而且社會關系的日益復雜也帶來了一系列社會公共事務問題。為了加強對經濟社會公共事務的管理，緩和、解決各種社會問題，政府開始轉變過去那種消極、被動的狀態，進而積極、主動地干預經濟社會公共事務，推行社會福利計劃，增進全民福利，政府成為一種所謂的“全能政府”。尤其是隨著市場機制的失靈，西方國家原有的政府管理方式已經越來越不能適應時代的要求，迫切需要有一門專門的行政學，即公共行政學來指導政府管理經濟社會公共事務的活動，創建健康的社會公共生活，維護社會公共利益。
公共行政學的基本理論方式是由威爾遜和馬克思?韋伯等人奠定的。現代美國行政學家威爾遜在其著作
《行政學研究》中，提出了“政治、行政”二分的思想，確定了公共行政研究的理論前提。在他看來，公共行政研究首先要發現政府能恰當而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本做好這些恰當的事情。在威爾遜之后，美國行政學家古德諾揚棄了政治學上的立法、司法和行政的三分法，對威爾遜提出的政治與行政二分思想作了進一步的闡釋和發揮，確立了公共行政學的理論前提。他認為，“政治是民意的表現，亦是政策的決定，行政是民意的執行，亦是政策的執行。”后來，美國行政學家懷特進一步強調，“政治不應該侵入行政，管理自身就是一種科研對象，公共行政自身能夠成為一種超越價值的科學，行政學的目的是做到經濟和效率。”從此，人們便把政府管理經濟社會公共事務作為一個科學的事實研究領域，開始了更加專門地集中研究政府及公共管理問題，以期在經濟社會公共事務管理領域最大限度地實現經濟和效率，從而創立了公共行政學的管理行政范式。所謂公共行政學就是指專門研究現代政府管理經濟社會公共事務的科學。所謂范式就是指一定的科學共同體所共有的信念、觀念和方法的模式和框架。范式的作用在于對科學研究的定向和規范。馬克思?韋伯通過對官僚制理論的建構，把威爾遜等人所創立的行政管理原則變成了可以實施的制度性方案。在他看來，隨著傳統社會結構的解體，新興工業化進程的加快，各種社會組織的發展，最關鍵的問題應是使組織合理化，管理合理化，從而為新的資本主義政府管理方式提供所需的效率，而官僚集權組織恰恰是可以滿足這種需要的組織形式。為此，他詳細分析了官僚組織的功能、結構和管理方法，揭示了行政組織的許多重要特征和管理原則，探索了公共行政的科學化、技術化出路。例如，關于專業分工、職責、權限、層級節制、考試錄用、人際關系的非人格化、工作報酬等。他把政府管理問題和效率問題緊緊結合在一起，主張政府管理的實質就是最大限度地追求效率。這些行政觀念和原則構成了公共行政學的基本理論內涵，反映了前期共公行政學的理論研究成果。
隨著公共行政學研究的深入發展，前期公共行政學的缺陷越來越凸顯出來。人們發現政治與行政、事實與價值并非是決然分開的，效率原則的過分推崇遮蔽了公共行政的社會公平價值。因此，公共行政學者開始強調應把社會公平作為公共行政所追求的目標，倡導一種社會性效率，即效率必須與公共利益、個人價值、平等自由等價值目標結合起來。例如，西蒙通過引入行為主義研究方法和決策概念對以往的公共行政學所主張的政府管理經濟社會公共事務原則進行了批評和改革。他認為行政行為中也必然包含某些決策活動，有決策就很難避免決策者的價值觀念。他試圖確立一種以決策過程為核心的新公共行政學理論。受其影響，行政學研究的焦點由對制度、結構等靜態層面的研究轉變為對決策過程的動態研究。也有人主張用“公共政策”來取代“公共行政”。一種以行政決策為主導的公共行政學研究逐漸成為西方行政學的一個重要潮流。
總之，公共行政學開始更多關注價值觀、倫理等問題，逐漸走向了既獨立于政治學又獨立于管理學的新公共行政學。由于新公共行政學并沒有從根本上改變前期公共行政學的理論方式，只是在理論論域方面作一些拓展和調整，因而我們將之稱為后期公共行政學。后期公共行政學以公平為核心，以好的管理為目標，尋求具有靈活性的行政組織結構或官僚組織結構形成。后期公共行政學的出現既是公共行政學自身發展的邏輯后果，也是20世紀60年代西方社會公共行政改革在公共行政學研究上的一種回應。如果說前期公共行政學是一種官僚行政理論，那后期就是一種民主行政理論。無論是官僚行政理論，還是民主行政理論，都還屬于管理行政范式。
政府職能轉變與公共行政學研究轉向分析
到了20世紀70年代，英美等西方各國政府對經濟社會公共事務的過度干涉引發了低經濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字和高失業率同時并存的“滯漲”現象，政府管理成本增大、效率低下。人們稱之為“政府失靈”。廣大民眾對政府喪失了信心，現實對既有的公共行政學理論構成了挑戰。新自由主義乘機興起，強調“經濟自由”，反對政府對經濟社會事務進行干預。人們要求限制政府干預的呼聲逐漸增強。于是，從20世紀80年代起，西方興起了一場政府改革運動。這場改革運動表現為：重新調整政府與社會、市場的關系，優化政府職能，以求使政府“管的少一些但要管的好一些”；改革政府部門內部管理體制，實行分權管理，實施顧客導向，建立扁平狀的政府組織機構體系，以提高政府部門的工作效率和為社會服務的質量，從而使政府徹底走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。政府要盡可能地實現社會自我管理，把一部分對社會公共事務管理的任務交給社會非政府組織，并引入競爭機制，實施政府部門業務合同出租制；政府努力尋求經濟社會公共事務的市場調節和政府干預的最佳結合點。由此來看，政府的基本職能轉變為公共政策的制定和監督執行。這場政府改革運動反映了一個歷史趨勢，那就是政府公共政策化和公共管理社會化，最終將走向公共服務化，公民參與制度化、經常化，個別領域乃至志愿化，將公共管理變成一種公共服務，使提供公共服務成為公共行政的本質之所在。
第7篇：公共行政概念范文
一、公共行政價值取向的演變：從“政府本位”到“社會本位”
1.政府與社會的關系直接決定公共行政的價值取向。
公共行政的根本宗旨決定于整個政治系統的性質。但就公共行政運行過程所直接體現的價值取向而言，則取決于政府與社會的關系模式，即政府與社會的力量對比關系。由于政府與社會關系模式的不同，公共行政的價值取向可以作“政府本位”和“社會本位”的區分。
政府與社會的區分源于國家的產生，國家的產生又導致了以下兩個結論：一是作為社會主體的人隨著社會的發展被區分為統治階級和市民階級，統治階級從社會主體中分離出來，上升為權力主體也即政府主體；二是政府通過公共行政使統治階級的權力固定化、合法化，統治階級對市民階級的控制是通過其意志執行系統——政府對社會的控制來實現的，社會從屬于政府，歐洲的中世紀和中國的封建時代尤為如此，因此，政府與社會的力量對比關系表現為“政府本位”，與之相應，公共行政的價值取向也必然是政府本位。然而，隨著人類社會的不斷發展，生產力的進步使社會日益強大起來，國家（政府）必將以被社會日益包容的形式而漸趨消亡，在政府與社會的力量對比中，重心逐漸向社會傾斜，所以，政府與社會的關系將逐步實現由“政府本位”向“社會本位”的轉變。
在社會主義條件下，由于建立了生產資料公有制，消滅了本來意義上的剝削階級和被剝削階級，建立了人民當家做主的國家制度。廣大勞動人民既是社會的主體又是權力的主體。政府成為人民（而不是少數人）意志的執行系統，其宗旨就在于為全體勞動人民服務。因此，社會主義在根本上實現了國家（政府）利益與社會利益的統一。所以，社會主義國家的出現開始了公共行政由“政府本位”向“社會本位”轉變的歷史。
2.中國社會的體制轉軌與公共行政價值取向的轉變。
作為一種社會現象，公共行政的歷史與政府是同樣悠久的，但是在概念的運用上，我國長期以來是用“行政”來代替“公共行政”的。“公共行政”的概念只是近幾年在政府職能轉變中才明確提出的，它旨在強調公共行政的“公共”精神，也反映了我國公共行政價值取向的轉變。
在社會主義條件下，政府自身沒有特殊的利益，政府的存在是為了最大限度地實現整個社會的利益，這就要求社會主義國家確立“社會本位”的國家（政府）與社會關系模式。然而由于社會主義的建設事業沒有可資借鑒的經驗，對什么是社會主義和怎樣建設社會主義也存在某些誤解，加之受傳統制度的影響，我國逐步建立起了權力高度集中的經濟政治體制。政府成了社會生活的組織者和社會各系統的指揮中心。整個社會被高度政治化，表現為政治、經濟、文化高度一體化。但是，政府與社會畢竟是兩個互相區別的領域，政府雖然確立了為人民服務的根本宗旨，在公共行政運行過程中，卻忽略了對政府具體服務職能的建設，強調政府是一個管理機關，以政府利益代替社會利益（公眾利益），奉行典型的“政府本位”價值取向。在政府與企業的關系上，政府以國有資產所有者的身份直接進行生產經營，造成政企不分；在政府與公眾的關系上，以政府是由人民選舉，人民組成，為人民服務為政治前提，強調政府管理的權威，忽視對具體民主參與渠道的建設，造成政府孤立行政，缺少監督；國家利益（集體利益）與個人利益的關系上，強調國家利益是最廣大人民群眾利益的集中體現，人民公仆（政府官員）沒有自己的私利，從而在奉行國家利益至上觀念的同時，嚴重地忽視了個人利益，造成了以國家利益代替個人利益、社會利益的局面。
在傳統體制下，以政府為本位的公共行政一定程度上有利于政府進行社會動員，統一配置資源和保持社會平衡發展，但是，它的弊端卻隨著生產力的發展，特別是改革開放的不斷深入日益暴露出來。它抑制了人民群眾進行社會主義建設的積極性、主動性和創造性，造成了公共行政效率的低下，并且由于權力過分集中，缺少制約，滋生了比較嚴重的和大量腐敗現象。因此，公共行政改革就成為現代化建設的重要體制基礎。
社會主義市場經濟體制的建立，在給經濟生活注入活力的同時，也帶來了整個社會領域的變革。政府與市場、政府與企業、政府與公眾的關系作為政府與社會關系的具體化，在市場機制和市場觀念的作用下，凸現出來。市場取代政府成為資源配置的主導力量，這實際上是公共行政在政府與社會之間的重新分配；企業要求成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的市場主體，這實際上是要求擺脫政府與企業之間的行政隸屬（或母子）關系；公眾在市場競爭中強化了主人翁意識、平等意識和利益觀念，這實際上要求政府在公共行政過程中，要充分尊重作為國家主人和納稅人雙重角色的公眾的政治民利和經濟合法權益。社會主義市場經濟條件下政府與社會（市場、企業和公眾）關系模式的變化客觀上要求公共行政的價值取向由“政府本位”向“社會本位”轉變。
建立以社會為本位的公共行政必須著眼于兩個方面進行努力：一是政府要強化與其宗旨和職權相對應的責任意識，以樹立“責任政府”的形象；二是實施行政民主，以達到公共行政主體與相對人的和諧與合作。
二、公共行政的職權與職責：從“無限行政”到“責任行政”
1.傳統體制下的公共行政面臨著責任缺位的困境。
社會主義條件下公共行政的宗旨在于為公眾服務。但是，一段時期以來，公共權力的濫用現象成為嚴重的社會問題，非但如此，政府機關的作風、效率低下問題、機構膨脹問題等都成為了公共行政改革的原因。而如上所述實際上是政府責任缺位的一種表現，傳統體制下政府責任的缺位主要源于兩個方面，一是傳統以政府為本位的公共行政過分強調政府的至高無上性和無限代表性，因此，雖然確立了政府為人民服務的根本宗旨，但是政府在提供服務時，處于一種“恩賜者”的位置，服務的內容和方式都是由政府自上而下計劃配置的，公眾沒有就自身利益向政府提出要求的權利，也難以對政府的服務質量提出質疑。二是政府在形式上把自己塑造成“全能政府”形象，但政府的能力總是有限的，這種有限一方面是基于哲學意義上的理性的有限性，即人類關于自然和自身的知識永遠是相對的、有限的、發展的，政府作為由人組成的決策和執行團體，它的理性也必然是有限度的。另一方面是基于人性學意義上的政府的自利性，也即政府雖然在名義上是一個公權機關，但是政府仍然有自身的利益。政府官員的利益和各級政府組織的利益以及壓力集團的利益等，使政府在決策時都有可能在主觀上背離理性的軌道。這樣政府自身能力的有限性與其職能的無限性就形成了矛盾，政府沒有能力承擔無限責任，因而也就淡化了責任意識。
2.市場經濟呼喚政府的責任意識。
(1)責權關系的失衡呼吸政府的責任意識。
政府職能的配置需要賦予職能機構以一定的權力，與此同時，也必須使公共權力機關負起相應的責任，使權力與責任相符（也就是法律意義上的權利義務相一致），政府機關行使職權的過程，同時又是履行職責的過程，是政府職能實現的過程。但是長期以來，在傳統體制下的公共行政過程中，權責脫節的現象卻時有發生。一是由于強調公共行政的管理性特征，在政府職能配置過程中，常常是賦予行業或產業管理部門以管理權，卻沒有相應地為職能（權力）機關制定具體的可操作性的管理目標（責任），而且不同政府機關的管理職能還經常出現交叉，結果，當行使權力的時候，不同部門都爭著當婆婆，而當需要承擔責任的時候，又找不到婆婆。二是由于權力的高度集中和政企不分的管理體制，致使企業經營權與經營職能分離，擁有法定經營權的政府管理部門并沒有真正履行企業的經營職能，而沒有法定經營權的企業經營層實際卻履行著企業的經營職能。結果，有經營權的政府部門不會為企業資產的保值增值負責，無經營權的企業經理層也不會為企業資產保值增值負責。三是由于在公共行政過程中，很多決策是集體做出的，所以，一旦決策出現失誤，常常以集體承擔責任的方式來代替個人承擔責任，人人負責任結果導致人人沒有責任。官僚腐敗現象正是在權責脫節的公共行政過程中產生的。
從總體上說，中國政府機關并不缺少權力，而是缺少責任，沒有責任約束的權力一方面容易導致權力的異化，另一方面又會使權力失去應有的權威，長期以來在公共行政過程中存在的“上有政策，下有對策”現象，其主要的原因就在于職權缺少相對應的職責約束。所以，適應當前市場經濟體制的公共行政改革，在界定政府職能，重新配置權力的同時，更要喚醒政府在公共行政過程中的責任意識。現在，在很多政府部門中逐漸推行開來的以行政目標責任和行政救濟責任為主要內容的行政責任制度，正是強化政府行政責任意識，保證權責一致的重要方式。
(2)納稅人意識的覺醒要求政府樹立“顧客至上”的觀念。
市場經濟的發展使納稅問題成為一個事關政府能否有效地提供公共服務的重大問題，市場化進程初級階段偷漏稅現象的泛濫迫切需要整個社會樹立起納稅人意識。納稅是公民應盡的義務，與此同時，公民（包括所有應納稅主體）納稅意識的覺醒也必然呼喚政府樹立“顧客至上”的責任意識。從法理上說，市場主體（公民和企業）作為納稅人向政府交稅是其義務，而要求政府提供服務是其權利；政府向納稅人收稅是其權力（利），而向納稅人提供服務則是其義務。這里體現了政府與公眾之間權利義務的平衡，“政府是由納稅人供養的”，因此，政府為公共服務就是一種責任而絕非恩賜。承諾制是政府體現“顧客至上”責任意識的一種普遍形式。為了強化政府責任意識，提高公共服務的質量，近年來，承諾制在我國也開始出現。由于承諾制內含了現代公共行政的價值觀念，所以，一度成為人們關注的亮點。
(3)市場經濟條件下的政府應樹立經營者的“成本—收益”責任意識。
市場經濟的發展使人們對資源有限性的認識更加深刻了，公共行政的運行是需要成本而不是無代價的，因此，在公共行政領域客觀上也存在著一個“成本—收益”的核算問題。由于在計劃經濟體制下政府預算缺少硬約束，因此，公共行政基于“成本—收益”而進行自我約束的意識比較弱，但是，隨著社會對高效政府的期望和對政府預算資源的制約，政府也必須有一種經營意識、成本意識，不能只考慮投入，還必須考慮產出，因此，市場經濟條件下政府所應樹立的“成本—收益”意識實際上是公共行政的“績效’意識。在政府財政預算既定的情況下，必須盡可能地提高行政效率和效益，這既是政府樹立自身形象的要求，更是政府的一種責任。從行政管理費用占財政預算的比例和公共行政人員與總人口的比例來看，我國政府運行的成本是高昂的。
就財政負擔人口與總人口的比例來看，50年代為600∶1，70年代為155∶1，現在則達到40∶1，扣除事業單位的人員總數，按800萬黨政工作人員算也有156∶1。1995年行政管理費用為996億元，占國家預算的14.6%，自1978年以來平均年遞增18.9%，全國近一半的縣財政為“吃飯”財政，政府拿不出資金用于提供公共服務。由于行政經費缺少成本約束，政府機關的自然膨脹傾向也就缺少了硬約束，導致機構臃腫，人浮于事，機關變成了解決就業和待遇的福地。
3.確立有限政府是實現責任政府的關鍵。
(1)政府的限度在市場失效的地方。
如果說責權平衡原理在于揭示政府強化責任意識必要性的話，那么，確立與政府能力相適應的職能則是實現政府責任的內在條件。政府只有在能力范圍內才能對自己的行為負責。
在市場經濟條件下，政府與市場的互動是推動社會發展的動力，市場機制成為經濟社會發展的基本模式。因此，以市場作為參照物，確立政府的限度就是把市場（或社會）干不了、也干不好的事務界定為政府的職能。所以，政府社會職能的確定從某種意義上說，就是彌補市場的缺陷，彌補市民社會自治能力的不足。
一是提供市場不愿提供的公共產品。所謂公共產品，是指那些不具有消費排他性的、能同時供眾人共享的產品和勞務，如公共設施。由于公共產品的使用在一定范圍內不具有排他性和對抗性，其產權邊界難以界定，而市場發揮作用的前提是產權明晰，因此，市場難以有效地提權不明晰的公共產品，這樣，提供公共產品的責任就落到了政府身上。市場經濟條件下政府應當向社會提供的公共產品主要包括以下幾類：公共設施，主要有市政建設、郵政通信建設、學校醫院及環境工程建設等；公共服務，主要有辦理各種證件、各種信息、提供投資咨詢等；軍隊、警察、監獄等，這是任何一種社會制度下政府所必須提供的公共產品，它既是政府政治職能的體現，同時也是社會的功能性需要。由于我國長期以來奉行全能主義的政府職能觀，所以，確立政府提供公共產品的觀念就意味著政府要縮小職能范圍，把適宜由市場自身承擔的職能移交給市場。
二是熨平市場自身難以克服的波動。從自由市場經濟到國家干預主義的發展歷程說明了一個問題，市場不是萬能的，在市場機制作用下，受個人理性支配的市場行為常常導致集體的非理性，這就是市場波動——表現為經濟的周期性以及經濟總量、結構的失衡。這是市場本身所無法克服的，因此，又成為政府的責任所在。這就需要政府運用經濟計劃，通過財政、貨幣、信貸、優惠、制裁等經濟桿杠和行政、法律手段，適時改變市場運行的變量和參數，以減少經濟波動的幅度和頻率，同時，通過制定發展戰略、發展計劃和產業政策，對關系國計民生的重要領域進行投資來引導生產力的合理布局，優化產業結構，保持宏觀經濟穩定與經濟總量平衡。因此，與計劃經濟體制下政府職能定位的特點相比，市場經濟的發展要求政府弱化微觀領域的職能與職權，強化宏觀領域的職能和職權。
三是保護市場競爭中的弱者。市場競爭遵循“強者生存，弱者淘汰”原則，然則社會之所以區別于自然界就在于它不拋棄弱者，而是為競爭中的弱者提供人道主義的救濟。從政治經濟學的角度來看，這實際上是一個通過政府再分配校正由市場初次分配所造成的貧富差距問題，每個國家由于國情的不同對于貧富差距的態度有別，但各國在發展市場經濟過程中，都應根據國情建立起以保護市場競爭中弱者為原則的社會保障制度。社會保障制度既是市場經濟發展中對政府提出的一般要求，同時，因為它實際上是一種超經濟的社會再分配，所以，還體現出一個國家意識形態和基本制度的特點。我國在借鑒西方國家社會保障制度的時候，理應考慮到社會保障的政治意蘊。
(2)政府的限度還取決于社會的自治能力。
從總體上看，我國政府職能轉變的一個特點就是從“全能政府”向“有限政府”轉變。這就意味著政府要把相當一部分職能轉移給社會，但是政府向社會轉移職能的范圍和進程不僅是自身職能定位的問題，還取決于社會自身的自治能力。所以，確立有限政府的一個重要方面就是擴大社會自身的自治能力，其方式主要有：社會主體要在經濟上成為獨立自主的實體，經濟上的獨立自主是社會自治的前提；大力培育社會中介組織，中介組織是聯系政府與公眾（企業）的紐帶，在市場經濟條件下，中介組織的建設一方面是增強社會“自我管理、自我服務、自我教育”能力的重要方式，同時，從系統論的角度看，社會組織能夠以"1+1>2"的結構性力量擴大公眾在行政決策中的影響力。
三、公共行政方式的演變：從“行政管制”到“行政民主”
1.市場經濟的發展使公共行政民主初露端倪。
在傳統計劃經濟體制下，公共行政模式的特點可以概括為：“命令—服從”，也即政府通過等級隸屬的行政權力和無所不包的行政命令來實現對整個社會的高度控制——配置資源、組織生產、實施管理；社會的各個主體都被鎖定在由政府規定的社會位置上而難以流動。因此，這種公共行政模式被稱做管制型的行政。市場經濟在呼喚政府改變干預經濟方式的同時，也昭示著一種公共行政革命在悄悄到來。政府在推行公共政策時不再滿足于讓相對人服從（因為害怕受到懲治而被迫執行），而是積極尋求相對人的認同和內化（感到自己應該去執行）；政府的指令少了，指導多了；政府變得更容易傾聽民眾對于政策制定和執行的意見；公共行政過程中的暗箱開始變得透明起來。在公共行政領域發生的這些現象都昭示著政府將要以一種嶄新的行為方式來取代舊的行為方式。公共行政民主初露端倪。
行政民主是指政府的行政機關（區別于立法機關和司法機關）在制定和實施公共政策以及社會管理中的民主制度、民主作風和民主意識。行政民主不同于一般的政治民主，如果說政治民主取決于政治制度的本質的話，那么行政民主則是直接與社會的經濟政治體制相聯系，它是與體制上的集中相對而言的，因此，行政民主不僅包括行政參與，而且包括行政分權、行政咨詢和行政監督等。行政民主反映了行政主體與相對人的辯證關系：行政主體的權力來自于相對人的委托，因此，從終極意義上說，行政主體與相對人是一種服務關系而非統治關系；行政主體與相對人之間并非是一種單向的管理關系，而是一種雙向作用的合作關系。
2.開通行政民主的渠道。
(1)強化指導性行政。社會主義市場經濟需要一個法治的政府、高效的政府、民主的政府、廉潔的政府和具有引導功能的政府。政府采用的職能行使方式也要適應和體現市場經濟的各種基本原則。因此，公共行政不僅要把公民看做管理對象，更要把公民作為合作伙伴。這就要求在行政管理中要淡化權力色彩，改變傳統公共行政中單一的“命令—服從”模式，廣泛采用非強制性方式。使公共行微觀管理為宏觀管理，變直接管理為間接管理，變過程管理為目標管理。非強制性的行政方式主要包括行政合同與行政指導。
無論是行政指導還是行政合同，作為行政發展的一種價值取向，都包含著平等觀念、權利觀念、自由意志觀念、等價有償觀念、協作觀念，都旨在提高相對人一方與行政主體的對話能力，平衡行政主體與相對人之間的權利義務關系，改變行政過程中行政主體只有權利而無義務，而相對人只承擔義務而不享受權利的局面。它體現了公共行政民主的精神。
(2)擴大行政參與。隨著社會公眾及各種公眾組織自主意識的提高，公眾已越來越不滿足于僅僅通過代表機關來代表自己間接地參與政治，而希望能夠由自己信任的團體組織甚至由自己直接參與政府決策。參與式行政便應運而生。盡管當代各國的民主政治體制不同，對民主概念的理解也不同，但是，它們都盡可能采取各種方式，在不同的程度上讓公民參與管理國家和社會事務。
我國公民在公共行政中的參與從建國以來就受到重視，改革開放以后，政府更加重視公民在公共行政中，特別是行政立法和重大行政決策過程中的直接參與。目前發展參與式行政需要關注的是：其一，要利用現代化的手段（如電訊、互聯網等）健全社會信息反饋機制，使公眾意志和利益及時地體現在公共行政中；其二，要建立重大決策的公眾論證、提議（案）、民意表決制度，使公眾直接參與公共決策。當然，公民參與行政還受到其參與意識和參與能力的限制，因此，政府在發展公眾參與公共行政的進程中，還要特別注意提高公眾的參與意識與參與能力。
(3)推進行政授權。所謂行政授權，就是指隨著社會“自我管理、自我服務、自我教育”能力的不斷提高，政府把本來由自己履行的職能和職權轉移給社會，在政府與社會邊界比較模糊的情況下，這種職能與職權的轉移實際上就表現為一種行政授權。例如，由于傳統體制下的政企不分，國企的經營權實際上是由政府行使的，而為了實現政企分開，在經營權的分配上就表現為政府對企業的授權。行政授權還可以體現為一種行政系統內部的民主，它主要是指在行政等級系統中，行政決策機關要賦予下級決策執行機關以更大的靈活性，或者說要給執行機關以更大的自由裁量權。這樣可以提高行政的效率。
(4)實行政務公開。列寧說：沒有公開性而談民主制是很可笑的。政務公開既是公眾了解公共行政程序和信息，參與公共行政的需要，同時，也有助于把政府置于公眾的監督之下，保證政府的透明和廉潔。政務公開是全球公共行政的發展趨勢，各國大都把它列為公共行政的一條法治原則。第二次世界大戰以來，西方發達國家大都通過了以政務公開為內容的“情報自由法”。以美國為例，1966年美國國會通過、1974年再次修改的“情報自由法案”規定：除有關國防和國家安全的情況外，公民有權了解政府的情況，有權申請使用政府的文件、記錄、政策、聲明等檔案材料，并限定了政府的答復時間。對拒絕提供情況的政府進行司法審查，對任意拒絕提供消息的政府官員可以實行罰款。
我國歷來重視把國家的法律、法規、政策、重大決定以及重大事件通過各種渠道公之于眾，但是，隨著改革的進一步深入和公共行政程序的不斷完善，必須把政務公開納入法制化軌道。與之相應，要重視發掘報刊、電臺、電視臺、電話、互聯網等現代通訊渠道對政務公開的作用。
3.從行政民主到民主行政。
公共行政只有建立在民主的基礎上，充分綜合和表達民眾的意志和利益，才能樹立行政權力和行政決策的權威，喚起民眾的社會責任意識，主動接受政府的公共政策與公共管理，實現民主行政。這是公共行政的最佳狀態。民主行政對于公民來說主要是確立三種意識：
(1)主人翁的責任感。與政府的責任意識相對應，社會主體自身也應有一種責任意識。由于中國政府在改革中所起的主導性作用，人們容易產生的一種傾向，就是讓政府承擔改革的一切代價。在當前完善市場經濟體制的歷史進程中，認為政府必須為幾乎所有失去工作的人提供新工作機會，提供醫療保障，提供退休金，提供供房，提供……事實上，由于政府能力和財力有限，它無力為改革進程中出現的一切問題負責，也不應對一切都負起責任。在改革進程中，不斷強大的市場社會必須提高自我組織、自我管理和自我服務能力，承擔起相應的社會責任。所以，在保持政府權責一致的同時，還應強化公民作為主人翁的責任感。
(2)認同內化意識。政府的行為不可能達到“帕累托最優”（每一個社會主體都受益），在實踐中它總會使一部分人的利益絕對或相對受損，而這種現象在轉型時期尤為突出，因為改革是一種利益關系的調整，由于改革中貧富差距拉大和財富的相對集中，就容易使社會各階層（暴富階層除外）感到一種相對剝奪感。“端起碗來吃肉，放下碗來罵娘”的現象部分反映了這一問題，因此，改革的順利推進，需要公眾在公共行政民主過程中建立起對政府的信任，對公共決策要有一種認同內化的意識。從中國改革的實際來看，公眾對公共決策和公共權威的認同和內化是公共行政得以順利開展的基礎，而行政民主由于實現了公眾意志和利益在公共行政中的表達，因而有助于這一認同和內化過程的實現。
第8篇：公共行政概念范文
“效率”本是個物理概念，它指能量轉換過程中輸入能量與輸出能量的比率。在這個意義上，效率只是個數量概念。19世紀末，科學管理“運動的倡導者們，把”效率“引入到管理中，使之”成為表現管理水平和管理成果的一個專有名詞。20世紀初，隨著西方國家機器的日益龐大，政府管理工作日趨復雜，效率“又”被逐漸引用到政府工作中，從而產生了“行政效率”的概念。行政效率可以理解為在保證政府活動目標方向正確并給社會帶來有益成果的前提下，行政活動投入的工作量與獲得的行政效果之間的比率。行政效率也可以用公式簡單地表示為：行政效率=行政產出/行政投入行政效率自產生以來，一直就是公共行政管理的核心問題，也是衡量政府工作狀況的基本綜合指標，是政府行政能力的主要表現。追求高效率的政府是人類社會孜孜以求的共同愿望，然而實踐中，公共部門的行政效率普遍偏低卻是客觀存在的，它既是政府工作中的主要頑疾之一，也是社會公眾批評政府管理活動的主要方面。
一、公共行政低效率的主要表現及其影響公共行政低效率的現實表現主要有：
公共部門在處理日常事務時常常推諉扯皮、相互掣肘；文山會海的大量存在；行政審批程序眾多，辦事手續繁瑣；鋪張浪費嚴重；行政人員不負責怕負責；工作人員服務態度普遍偏差等。
一方面，公共行政低效率將會產生政府財政危機。最直觀的解釋源自于行政效率的公式，行政效率低、數值小，就意味著在分子一定的情況下，分母偏大。即在維持一定行政產出的情況下，行政投入過大，而行政投入資金來源主要是稅收。也就是說，是超大的財政支出在支撐著巨大的行政投入。這一形勢發展到一定程度必然引發財政危機。需要特別指出的是，西方政府財政支出的大部分是用于為納稅人提供諸如醫療保障、貧困救濟、公共教育等公共服務，政府雇員自身的支出和日常的管理費用支出比例卻較小。而在我國，政府部門不僅自身運轉的支出占了相當大的比例，甚至于許多鄉鎮、縣級財政實質上已經破產的情況下，仍然不改大手大腳花錢的毛病。
另一方面，公共行政低效率還會導致政府信用缺失，引發政府信用危機。所謂政府信用缺失就是指政府在行政管理活動中，不能很好地堅持誠實守信的原則，未能科學地、負責任地行使行政權力、履行自己應當承擔的義務，從而導致政府信用的不斷喪失、降低，逐漸失去公眾的信任。面對行政效率低下產生的社會消極影響，我們有必要去探究一下公共行政低效率的原因。
二、公共行政低效率的成因分析
（一）西方行政管理理論對公共行政低效率原因的探討在西方行政學研究領域對政府工作機構低效率進行了深入分析且極具影響力的首推公共選擇理論。該學派的主要代表人物美國經濟學家布坎南認為：
（1）缺乏競爭機制；
（2）缺乏降低成本的激勵機制；
（3）政府機構自我膨脹；
（4）監督信息不完備；
（5）政府的尋租行為是導致政府工作機構低效率的主要原因。
公共選擇學派中官僚經濟的集大成者尼斯坎南則從經濟人假設出發，認為官僚群體也是個人利益的最大化者，為追求個人的地位、權力和收入，官僚必然追求本機構預算的最大化，故官僚的目標函數是最大預算而并非最大效率。而且議會與官僚機構組成的公共物品生產與消費的供需關系具有雙邊壟斷性質決定了官僚機構實際上獲得了公共決策中的優勢，它是政府低效、官僚主義等政府弊病叢生的根源所在。
公共選擇學派中委托——理論則認為，官僚作為人，在接受政治家的委托直接生產公共物品的過程中，常常為追求個人利益，以“選擇性效率”去完成委托人委托的任務：對于己有利的任務高效率完成，而對于己不利或關系不大的則拖拉、勉強應付。
（二）結合我國的具體國情，筆者認為我國公共部門行政效率低下的主要原因
1、壟斷性特征與競爭機制的缺乏。盡管目前我國公共部門的主體已經向多元化發展，但政府部門依然是公共經濟的最大壟斷者。壟斷意味著對競爭的排斥和限制，其結果正如公共選擇理論所言，壟斷免除了公共部門的外部競爭壓力，同時也免除了提高效率和服務質量的內在動力。而且行政人員也不會因為工作低效率而遭到解雇，所以他們也就沒有壓力去高效率地工作。
2、缺乏降低成本的內在壓力。一方面，公共部門的活動絕大多數是不計成本而且即使計算成本也是很難做到精確的，這導致行政人員長期缺乏成本的觀念，更缺乏節約成本的意識；另一方面，在許多情況下，公共部門的產出是無形的，其質和量缺乏確定性和可量度性，如國防、教育、基礎設施建設等，其效益都是很難用貨幣尺度去分析衡量的。這又使得利潤的概念難以在公共部門形成。所以公共行政管理中，成本與收入的不確定性與割斷性使得公共資源的低效率配置程度大大增加了。
3、缺乏有效的監督。有效的監督必須建立在監督者對被監督者信息的全面、有效掌握的基礎上。然而，由于公共部門所處的壟斷地位導致社會公眾無法接觸到其全面、真實、準確的信息，所以公眾對公共部門的監督往往停留在表面而缺乏有效性。此外，相對于政府來說，眾多的社會公眾是分散的，社會公眾要形成有效的集體行動是困難的。因此，在形成對公共管理活動有效的社會監督機制上，社會公眾相對處于弱勢。
4、權力過分集中。行政管理必定受制于國家政治體制。我國長期以來經濟、政治、文化等都實行高度集權的管理體制。權力過分集中于中央政府，地方和基層的自主權過小，地方政府的活動常常需要層層請示匯報，這當然地影響了行政效率的提高。
第9篇：公共行政概念范文
1．秩序行政理念下以“合法性”作為公共行政問責唯一尺度行政是面向未來以目標為導向一系列的塑造活動，其呈現為管理、協調、自律、監督等各種制度化的組織形態與動態行為。基于國家公共權力及社會組織以及一般企事業單位的主體身份差異，行政分為公共行政、社會行政、私行政三種類型。傳統的公共行政以高權性、單方性、強制性為典型特征，傳統公共行政行為正當與否判斷之最高標準在于“合法性”。行政行為之“合法性”的內涵兼具“正當性”與“合法律性”兩個技術標準，“正當性”是在政治學領域廣泛使用的一個模糊的概念，但“正當性”也不是一個大而無當的名詞，它至少與選民同意及符合社會規律兩個變量正相關。“合法律性”是公共行政的特別強調的一個指標，也就是無法律即無行政。公共行政行為的“合法律性”旨在追求法律對行政的控制，無法律即無行政使法律“直接地將國會的特定組織決定呈現出來，以及間接地創設可以持續產生民主正當性的行政結構。”無法律即無行政是法教義學立場恪守的基本原則，其對于限制行政恣意、保護相對人合法權益，形成穩定、法律致力追求的秩序形態具有重要作用。但片面強調公共行政的“合法性”是古典經濟學崇拜市場至上的一個極端，只是打造有限政府、守夜政府的理論武器，單純以“合法律性”作為評價、規制公共行政行為的唯一尺度，對于創造一個有活力、全面擔當的大政府還是有所欠缺的。
2．福利國家理念下以“合理性”標準評價公共行政行為福利國家由英國W·坦普爾在《公民與教徒》中用以區別“福利導向的民主國家”與“權力國家”。福利國家包括混合經濟、充分就業、收入再分配和社會福利四個方面的內容，其中的關鍵內容是社會福利。福利國家理念目的在于鞏固資本主義國家的合法性，削抵沿著資本財富增長邏輯產生的負面社會影響。福利國家有三種模式:自由的福利國家、社團主義福利國家、社會民主主義福利國家。自由的福利國家仍然關注限制國家行動的邊界，社團主義福利國家強調權利的平衡，社會民主主義福利國家謀求普遍的由國家提供的待遇水平。雖然各國對實踐福利國家理念有差異，但也存有基本共識，那就是國家應該矯正市場失靈，維持社會公正、平等。福利國家理念對公共行政直接滲透的后果就是給付行政時代的盛行。給付行政突破了傳統以“合法性”標準評價判斷公共行政行為的框架，但也向行政機關提出了新的挑戰，那就是在資源稀缺的基本前提下行政機關如何為公眾提供“從搖籃到墳墓”的正確、適當的服務。基于上述轉變，大陸法系與英美法系國家的司法審查由僵硬的“合法性”審查范圍延伸到行政裁量權“合理性”審查范圍。在大陸法系德國，對行政行為合理性的審查主要適用“三階理論”，即比例原則，通過必要性、妥當性、法益相稱性三個標準予以權衡認定行政行為是否合理。在英美法系，由于對如何正面認定行政行為的合理性存有判斷上的分歧，轉而依靠反面排除即通過不合理性的認定來確定合理的行政行為，凡是不屬于不合理的，就是合理的。具體而言，不合理包括兩個層次，一般不合理和實質不合理，一般不合理又主要指不相關考慮和不考慮相關因素，以及行政行為發動動機不純正;實質不合理則指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理為英國格林法官創設，是指明顯荒謬的，極其違反邏輯或公認的道德準則的行政行為。
3、公共行政應當從過去的價值中立轉變為考慮公共行政的價值和信仰問題;現代公共行政關注的重點應當包括政府的倫理、誠信、責任等問題;有效的公共行政應當是在主動與參與的民眾意識的系統中加以界定的。顯然，在上述理論看來，傳統的由政府主導和提供的公共行政服務的理性模型的正確性和官僚模型的有用性已經受到了社會及民眾的質疑和批評。雖然市場化、多元主義長期以來被一些學者和官方用來解釋公權力的運作，并且被視為有效制度設計之理論依據，但是，面對現代社會民眾日益變化的公共行政服務需求，市場化、多元主義已經無法成為注釋公共行政的理論依據。正如弗雷里德克森教授所說，傳統的或者古典的公共行政追求兩個問題的答案:我們如何以現有的有限資源提供更多更好的服務，或者說在維護現有的服務水準下我們如何花費最少(強調效率)而在現代社會，民眾需要的公共行政服務除了要求以上兩個方面之外，還要再加上另外一個更加重要的問題:公共行政提供的服務是否能夠促進社會的公平?正是社會和民眾對現代政府的公共行政服務中提出了這一更具正義性的價值新要求，加速了公共行政服務范式的變遷。在公共行政學學科史中，著名的西瓦(沃爾多)之爭中，西蒙主張用邏輯實證主義建立一個公共行政學的經驗理論，也就是能使公共行政學成為一門科學，沃爾多認為公共行政學應該關注價值問題，建立一個關于公共行政學的規范理論。“效率顯然是手段而不是終極目標，終極問題應該是“為何而效率”(Efficientforwhat)”。促進社會公平正義顯然體現了公共行政的規范價值關懷。
4.企業問責以崗位責任為基準判斷職業行為的正當性“行政主要指國家行政，也包括非國家行政，非國家行政主要指私行政，即私人企業、組織、團體的執行、管理活動”。企業治理的主要目標之一就是為了提高企業的績效，現代企業是典型的營利法人，財富增長是其首要目的。現代企業在逐利過程會進行許多重要的活動，“現代管理學之父”法國學者法約爾認為:管理活動是企業活動之一，它與技術、商業、財務、保安、會計等活動一樣，應集中處理，并且與企業的一般活動應當分開，獨立執行。正因為如此，管理專業才得以發生。但是，企業內部的行政管理著重表現的管理職能是計劃、組織、指揮、協調和控制五大類。由于企業治理在法律范疇上屬于典型的私法范疇，企業治理的目標就是為了生存，所以無論是企業本身還是參與企業管理的股東、董事、監事、經歷以及高級管理人員，在本質上都是屬于追求經濟效益的經濟人，他們時刻關注的都是企業和自身的財產增減，其行為動機和影響其行為選擇的核心因素也當然是經濟誘因，股東、董事、監事、經歷以及高級管理人員在對企業進行管理時在本質上要經常考慮的也是財產權利(行為成本)。以財富最大化為目標的企業在私行政中表現出幾大特征:對目標進行清晰的陳述;對目標的實踐路徑以效率為導向嚴格審查;以崗位責任為行為標準測量績效產出;強調經濟誘因;著重結果而非程序。所以，在企業私行政管理活動中，判斷職業行為是否正當是以崗位責任為依托的，因為崗位責任是被分解了的企業目標，是達致企業目標的不能脫漏的環節。崗位責任是否恰當、正確的履行也是測度職業行為是否正當的標準答案。
二、公共行政問責與企業問責差異比較
1.必須承擔相應的政治責任、管理責任、法律責任、績效責任、倫理責任和必要的說明解釋責任。作為一種對政府公共行政管理進行民主控制的制度安排，責任政府就意味著要有確保政府責任實現的控制機制，這一機制應當包括兩部分:一部分為外部控制機制，即立法監督、司法監督等;另一部分為內部責任控制機制，如政府內部的行政監察，公共行政問責也屬于行政系統內部的自律、自制行為。企業問責強調行政崗位自律，更強調非行政崗位工作人員是否履行崗位責任。企業問責是指除代表國家公權力及社會組織的公共行政之外，企業內部對企業在崗人員在其工作職責范圍內，因不適當履行職責或者不適當作為或者不作為，貽誤工作，給公司造成不良影響和后果的行為進行責任追究的制度。企業管理活動中引入問責制，對于建立現代企業制度、強化企業實現整體性目標，是十分有益的。第一，企業可以利用“問責制”這支“鐵手腕”，切實改變在崗人員工作作風，增強責任感。第二，可以使企業管理更加的科學、規范、透明。以清晰陳述的崗位責任作為判斷工作人員職業行為的正當性有利于防止追究責任的隨意性，無邊無際的散漫化。第三、有利于企業文化養成。通過建立企業問責制，無論是廠長經理，還是普通職工，都會更加兢兢業業，努力避免失誤的發生、損失的發生、虧損的發生。企業問責雖然也強調對企業的行政管理崗位問責，但更強調對企業技術崗位、生產崗位的問責。因為崗位責任是分解了的企業目標，企業的績效增長的關鍵依托點是技術崗位、生產崗位的責任是否得到了切實履行。強調技術崗位、生產崗位的問責將使普通職工利益與企業利益一致化，形成職工“組織化”的倫理人格。普通職工融入追求社群主義、團隊精神的氛圍之中，其形成的忠誠、責任意識有利于消除職工作為個體經濟人產生搭便車、機會主義的不良傾向。企業常態的問責機制根本目的不在于懲戒行政崗位工作人員，更在于預防、教育一般職工。從而在普通職工中也形成“有紀律的思考”和“有責任的思考”慎獨慎微的常態思維習慣。
2．啟動公共行政問責與企業問責的前提不同企業問責是典型的績效問責，它強調的是“有為”、“增收”，企業建立問責機制屬于標桿管理的一個環節，標桿是組織體基于行業特點、外部原因綜合考量后期盼的業績水準。而公共行政問責雖然也強調要提高績效，但由于公共行政服務的特殊性，就決定公共行政服務在進行時，除了要考量效率(最大多數人的最大幸福)之外，還要考慮促進社會公平正義等問題。正因為如此，啟動公共行政問責與企業問責前提不一樣。企業問責的實質前提是企業管理人員或者員工在面對顧客或者消費者時，因為某些行為不當而導致消費者消費的減少或不滿意，從而基于企業市場份額“縮水”、財產減少而啟動的問責。而行政問責的實質前提則是政府在行政管理過程中，因為某些行為導致社會或者民眾的需求沒有得到滿足，甚至是損害了社會或者民眾的合法利益，或是有損社會公平正義，從而啟動問責。所以，第一，公共行政問責的發動動機較多是因為損害了相對人的合法權益(損他);企業問責更多是因為職工職業行為損害了企業自身的成長業績。第二，企業問責中的被問責行為評價標準非常明確、清晰，即崗位責任;公共行政中被問責的行為有時可能僅僅是依據模糊的倫理性、道義性標準。第三、由于公共行政中個別職員屬于公眾人物，其在非公務期間的私人行為可能嚴重失當而被問責，但企業問責在所不問。綜上，公共行政問責啟動的標準遠遠低于企業問責標準。
3．公共行政問責與企業問責的問責依據有差異企業的問責機制是一種企業的自治行為，屬于同體問責，其沒有資格去建構一種異體問責機制，異體問責機制只能是法定主體依照法定權限、程序完成的具有法律效力的制度建構。作為企業自治的同體問責，其旨在建構一種超越“違法責任”、“違紀責任”的管理機制。它以“崗位責任”作為基點，通過問責制形成一種系統性的結構力量，發揮其對企業的整合和調節功能。正因為如此，公共行政問責與企業問責所依據的規范不同，對于規范的有效性所偏重的要素更不同。規范的有效性通常要得益于規范本身的合法性和合理性之保障。從這個方面而言，企業問責更加強調合理性，即只要問責依據的規范沒有違法法律規定即可。而行政問責則不同，合法性是進行行政問責的基礎，而在此基礎之上它又必須要強調問責的合理性，只有這樣才能夠做到即行政問責的合理合法。因為二者在提供服務時，它的自由度和范圍有著巨大差別。行政服務的提供者通常在其職責上會有嚴格的明文規定，因為政府必須保證服務提供的穩定性。而企業在提供服務則沒有嚴格的規定，企業通常是鼓勵盡可能創新服務。一方面，因為企業的服務對象較為單一，在創新服務方式時有較強承受失敗結果的能力。另一方面，一旦在某一單一服務對象上的創新服務得到成功，其所能帶來的績效增長將遠大于可能造成的損失。所以企業更愿意也更敢于冒險更敢于結合企業與市場變化制訂新規范。
三、局司合一的煙草公司適用不同的問責標準
1.煙草公司政企一體的特點“局司合一”的煙草公司在我國具有獨立的特點。第一，煙草公司兼容國家煙草專賣管理和煙草企業生產兩種功能，它是我國在建設市場經濟時代為保持國家對煙草這一特殊商品進行有效管理而形成的有別于一般行政部門和一般企業法人的特殊的政企合一的管理機構。煙草公司根據國家《煙草專賣法》的授權取得煙草專賣管理權，行使煙草專賣的一般公共管理權限，同時，作為煙草生產性企業，其又致力于追求企業的績效增長，所以煙草公司最為顯著的特點就是其公共行政與生產企業的一體性。第二，在煙草公司，行使煙草專賣公共管理權限的機構雖然與企業的各種生產性機構相分離，但崗位職位固定了，人員卻未固定，保持著流動的靈活性，這就是經常所說的“一套人馬、兩塊牌子”。“一套人馬、兩塊牌子”增加了對煙草公司管理行為的辨識程序與困難，同時也可能導致煙草公司人員利用這種身份移位規避法律責任。
