專項規劃定義精選(九篇)

前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的專項規劃定義主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。

第1篇：專項規劃定義范文

關鍵詞：兩規；差異；協調；建議；長沙市

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）27-0154-02

一、現實意義

“兩規”既有聯系，又有較多差異。計劃與規劃的不協調是“兩規”不協調的根源。土地利用總體規劃和城市總體規劃分別體現著計劃與“規劃”的特性。“兩規”都將國民經濟和社會發展計劃作為依據，進而分析和研究用地布局，進行土地資源優化，合理實施征地和流轉，切實提高集約利用效率，實現城市建設和土地資源的可持續發展。因為“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”基本國策的提出，耕地紅線、土地利用規劃等詞匯隨即擺上臺面，故理清“兩規”的差異，實現“兩規”相互協調和銜接，具有不可替代的現實意義。

二、城市總體規劃與土地利用總體規劃的差異

合理利用兩個規劃，在促進社會的可持續發展，經濟和環境的宏觀規劃的目標上是一致的。但城市規劃和土地利用規劃在特定的焦點上還是有一定差異。

1.兩規的核心支撐法規體系差異。城市總體規劃法規體系由《城鄉規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、《風景名勝區條例》、《城市規劃編制辦法》、《城市規劃條例》等組成。土地利用總體規劃法規體系是由《土地管理條例》、《土地管理法》、《縣級土地利用總體規劃編制規程》等組成。

2.兩規的規劃管理體系差異。由“兩規”產生的規劃管理體系在中國尚未形成一個統一的行政規劃系統?，F在，不同的部門分別負責規劃，發展改革部門管理著社會發展規劃和國民經濟的發展，土地規劃又由土地部門管理，城鄉規劃部門負責建設與管理，交通專項規劃、水利、農業、電力分別由各自的部門負責組織。

三、長沙市城市總體規劃與土地利用總體規劃協調的內容

依據《長沙市城市總體規劃（2003―2020）》和《長沙市土地利用總體規劃（2006―2020）》長沙市城市總體規劃以及土地利用總體規劃的控制指標（見表1）。

1.加強與主體功能區規劃的銜接?；诠δ軈^土地利用的劃分，進一步明確了四類建設用地（允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區）管制分區的建設，并明確區域規則，提出了這四類功能區土地使用要求。（1）允許建設區主要用于城市、鄉鎮工業發展，按照依法批準的相關規劃具體安排土地。（2）有條件建設區在不突破允許建設用地控制指標的情況下，土地面積可用于布局調整規劃，或農村建設用地整治潛力指數施工中的應用。（3）限制建設區內，應該大力開展土地整治特別是基本農田建設的綜合整治，促進耕地質量的提高，提高土地綜合生產能力。 （4）禁止建設區內，土地主要用于生態環境的保護建設，嚴禁在禁止建設區內進行與主要功能不符的建設活動。

2.強化區域統籌和城鄉統籌的銜接。城市總體規劃中將逐步增加城市的區域規劃強度和農村地區的統籌力度，在確保健康和諧發展的同時，土地利用總體規劃的協調指導思想逐步確立。通過對城市和農村地區的協調發展，城市支持農村，實施工業反哺農業，促進工業向園區集中，向產業集中，郊區和農民向城市集中，構建了一個完整的服務體系。按照生產發展，生活富裕，村容整潔，民主管理，鄉風文明的原則，加快社會主義新農村建設。在嚴格保護基本農田的基礎上，對農村土地流轉循序漸進地實施，提高土地利用效率。合理引導農村土地流轉為城市建設用地，加強城市反哺農村，促進城鄉協調發展。

3.加強建設用地總量調控。調控城市和農村建設用地的過程中，全面推進城市建設用地的結構不斷優化，實現土地集約利用的規劃目標。在長沙市建設用地總量的測定中，不僅要充分考慮基本農田和其他要素的保護，也可根據不同地區的土地用途管制和發展的要求，從總量和空間分布角度，與城市總體規劃充分協調，確保實現城市總體規劃與實施。

四、城市總體規劃與土地利用總體規劃協調建議

1.建立兩規相協調的規劃法規體系。（1）法規體系的完善。協調“兩規”先協調“兩法”，即協調《城市規劃法》和《土地管理法》。因此，需要修改兩部法則的部分內容，從而協調兩法的關系。其次，制定區域規劃法。編制區域規劃是協調兩規最好的方法，若把城鎮體系規劃、土地利用總體規劃當作區域規劃的兩個專項規劃進行編制和協調，那么矛盾也將不復存在。建立完善的區域與城市規劃法體系，制定區域規劃法是必要的，如果沒有區域規劃法作為區域規劃的法律依據，就會導致相應的規范缺位。（2）用地分類標準的完善。針對用地標準分類的差異，應以《全國土地分類》或《城市用地分類與規劃建設用地標準》中的一套為基調，對另外一套進行協調，使兩套分類標準同時具有較強的可比性和可操作性。

2.建立兩規相協調的規劃編制體系。（1）規劃指標的協調。第一，要研究人口及人口規模。在人口統計方面，統計、公安、計生等部門應制定可操作性強的方法和措施，對本地區流動的人口數據進行統計和分析，并結合人口普查數據進行更新。同時，對于環境容量應加強研究能力，使城市規劃和土地利用規劃達到在人口規模上的同一水平。第二，城市建設用地規模劃分。對城市建設用地規模劃定時，城市總體規劃不應超過土地利用總體規劃確定的范疇，而且城市規劃和土地利用規劃建設內涵上必須保持一致的定義。為了保證城市用地在內涵上的一致性，以及保證在用地指標上兩個規劃的一致性，在兩個規劃的用地分類時應盡可能地對建設用地的分類保持內涵上的定義相同，建設用地這一大類下的各中類的外延和內涵至少要保證相同。（2）“兩規”在編制內容上進行明確分工?！皟梢帯痹诰幹苾热萆嫌泻芏嘞嗨苹蛘呦嗤c，因此務必明確各自的編制重點，避免在同一編制內容上的重復。土地利用總體規劃編制的出發點和落腳點應放在糧食安全的確保上和耕地的切實保護上，嚴格控制農用地轉為建設用地等非農用地。

本市城市總體規劃應樹立整體觀念，統一規劃行政管轄范圍內的各種類型的工業園區、開發區、城鎮、村莊和集鎮建設，明確各級、各類產業園區和城市開發區的用地規模、功能定位和發展方向。

3.建立兩規相協調的規劃實施體系。（1）區域規劃體系的構建。土地利用總體規劃是在空間區域規劃上的具體實施，本市城市總體規劃的主要內容則是進一步深化，銜接兩者的路途還很遙遠，除了城市規劃區內的土地利用和城市建設用地規模以外，區域范圍內的資源環境保護問題、基礎設施建設工程、各類產業園區和農村居民點布局等都是兩者協調須首要關注的問題。（2）整合區域規劃管理權利。法定的權威機構與區域規劃工作的開展是密切相關的，它可以是負責組織規劃的編制和審核，并監督實施規劃，使各部門、行業、區域位置的觀點和立場相互融洽，并及時調整發展過程中的新問題，進一步修改和評價計劃。

五、結語

城市總體規劃與土地利用總體規劃協調問題牽涉多個方面，而且規劃布局也是因地制宜，空間概念很強，今后可以從獲取基礎圖件、3S綜合運用等方面進一步完善。

參考文獻：

[1] 魯春陽.城市規劃與土地利用規劃的關系研究[J].平頂山工學院學報，2007，（4）：1-2.

[2] 張瑞平.城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調發展研究[D].蘭州：蘭州大學碩士論文，2006：20-25.

[3] 王素萍，杜艦.城市總體規劃與土地利用總體規劃的矛盾與協調[J].中國國土資源經濟，2004，（12）：6-8.

[4] 唐蘭.城市總體規劃與土地利用總體規劃銜接方法研究[D].天津：天津大學博士論文，2012：33-37.

[5] 湖南省長沙市人民政府.長沙市城市總體規劃（2006―2020）[S].2012.

[6] 湖南省長沙市人民政府.長沙市土地利用總體規劃（2003―2020）[S].2013.

[7] 蕭昌東.城市總體規劃與土地利用總體規劃用地發展規模相協調探析[J].城市規劃匯刊，1999，（2）：36-37.

[8] 蕭昌東.“兩規”關系探討[J].城市規劃匯刊，1998，（1）：29-33.

第2篇：專項規劃定義范文

關鍵詞：城市邊緣區 綠地系統規劃 綠地空間系統

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：

城市邊緣區與綠地系統規劃的定義：

城市邊緣區：

顧朝林(1992)認為城市邊緣區包括兩方面的意思:“即同時具有自然特性和社會屬性，城市邊緣區是城市中色具有特色自然地區;城市化對農村地區沖擊最大，城鄉連續統一體最有效的被研究的地區;城市擴展在農業土地上的反映?！?/p>

城市綠地系統：

城市綠地系統規劃是對各種城市綠地進行定性、定位、定量的統籌安排，形成具有合理結構的綠地空間系統，以實現綠地所具有的生態保護、游憩休閑和社會文化等功能的活動。

城鄉邊緣區綠地的作用

對于大城市邊緣區綠地的作用，不同的城市有著不同的側重點，但一般來講，這些綠地具有以下一些基本的功能:

阻止城市無序蔓延，改善城市空間結構

我國目前的城市空間結構布局多以單中心同心圓層狀向外擴展，城市建成區呈“攤大餅”向外迅速蔓延，城鄉環境急劇惡化。建設城市邊緣區大型綠地，能有效避免城市的無序擴張和相鄰城鎮的連片發展。

創建良好的城市外部生態環境，促進城市可持續發展

現代大城市空氣、垃圾、水體等污染嚴重，城市生態系統嚴重失調。要實現城市的可持續發展，就必須改善、健全城市生態系統，最基本、最有效的措施之一就是搞好城市的環境綠化特別是城市邊緣區的綠化工作，為城市發展提供必要的生態環境支持。

塑造優美的城市景觀，滿足城市居民的游憩休閑文化需求

城市邊緣區的綠化建設不僅可以為城鎮居民提供更多貼近自然的休閑、游憩場所和減災、防災空間。還可以傳承自然和歷史文化，保護郊野和鄉村特色，塑造良好的城鄉生態景觀環境。

加速城市邊緣區城市化進程，促進經濟發展，提高農民收入

首先，結合部地區綠地建設有利于農村產業結構和農業種植結構調整，為發展農村經濟提供機遇，實現興綠致富。不僅可以促使興辦科技含量高、無污染、產值高的工業企業。還可以為大力發展以旅游、休閑、度假為核心的第三產業提供巨大市場。

其次，通過綠地建設，可促進舊村改造、新村建設和市政建設，促進環境綜合治理，改善農民居住條件和環境衛生，提高生活質量，使農民的生產、生活更快、更好地融入城市，實現城鄉一體化發展，減少城鄉差別。

目前我國城市邊緣區綠地規劃建設存在的問題

我國大城市有關該地區的綠化規劃和建設管理存在著許多問題，主要表現在以下幾個方面:

城市發展空間需求與綠地保護之間的矛盾

城市邊緣區大型綠地的最重要的目的之一，就是阻止城市的無序蔓延，避免城市建成區“攤大餅”現象。然而伴隨著城市經濟的發展，必然需要足夠的物質空間為依托，在城市內部空間有限的情況下，城市向外擴張以獲得必需的發展空間是無法避免的。在強大的發展需求面前，在規劃中如何協調好綠地生態建設和城市空間發展要求的關系就成了首先需要考慮的問題。

城市建設用地控制失控，規劃綠地被侵噬現象嚴重

規劃綠化用地不斷被侵占和蠶食，這是結合部綠地規劃建設工作中的一個突出問題。例如1994年上海第一次編制環城綠帶規劃時，規劃總面積為7241公頃，而到1998年再次編制實施性規劃時，已有1100多公頃的土地從規劃用地上消失了，綠地規劃總面積減少到6208公頃。被侵占的規劃用地主要被作為房地產項目開發、鄉鎮企業興建廠房倉庫以及農居建房等勻。這些數字說明，盡管綠地建設上取得了一定成效，但是規劃綠地被蠶食的狀況并沒有被徹底改變。

缺乏權威有效的總體規劃和詳細規劃

雖然許多城市的總體規劃和綠地系統規劃中對城市外環境及城市邊緣綠化都有一定程度的表述，如“城市生態控制區”、“城市發展敏感區”、“城市綠化帶”、“城市大環境綠地”、“城市生態保護綠地”等等。但實際上，這些表述長期停留在一般的概念深度，定義模糊，往往只是在規劃圖紙上的城市建成區隨意劃入某些區域涂上綠顏色了事，既沒有明確的用地界線，也沒有實質性的規劃內容，可操作性很差。在城市規劃實踐中，也缺乏明確具體的、有針對性的、有法律權威的專項綠地總體規劃和詳細規劃，造成該地區的綠化建設無章可循。由于沒有詳細的規劃，城市邊緣區的不少鄉鎮和地區都不清楚自己的哪些地段處在規劃綠地范圍之內，因而客觀上導致侵占規劃綠地的事件不斷發生，造成該地區的綠地規劃失控和綠地規模萎縮。

城市邊緣區綠地系統規劃定位

與城市總體規劃同時進行的綠地系統規劃

我國現有城市綠地系統規劃是城市總體規劃的專項規劃，由于其在規劃時間上滯后于城市總體規劃，同時在規劃范圍上局限于城市建設用地之內，導致我國目前城市綠地系統規劃工作存在很多問題。本文提出城市邊緣區綠地系統規劃的重要性，就是為了改變綠地布局受限于城市規劃的這種現狀。城市綠地系統規劃能夠與城市規劃相結合的出路是在城市總體規劃階段將城市邊緣區范圍內的城市建設用地內、外的城市綠地綜合考慮，統一規劃，在規劃程序上提高城市綠地系統規劃的地位，確定各類城市綠地的規劃范圍，形成行之有效的法規性規劃內容，保證綠地建設和管理的可實施性。

溝通市域和城市的橋梁

本文出于對目前城市綠地系統規劃工作過程中產生的矛盾和問題的思考，提出將綠地系統規劃進行層次劃分，城市邊緣區綠地系統規劃是對現有城市綠地系統和市域綠地系統規劃兩個規劃層次的重要補充。

首先，城市邊緣區綠地系統規劃的提出，將城市近郊區的綠地建設展示在人們面前?？紤]到它與城市的密切關系，不能將其等同于市域內其他空間范圍的綠地系統，而應該重點建設。

其次，城市邊緣區綠地系統規劃填補了城市綠地系統和市域綠地系統之間的空白，彌補了市域綠地系統由于尺度過于宏大，而無法操作的弊端。并且在二者之間起到了過渡、聯系的作用，是綠地系統規劃層次中不可缺少的組分。

最后，城市邊緣區綠地系統規劃是城市綠地系統的支撐體系，是城市綠地向鄉村的延續。將其納入城市規劃階段同步進行，可以保障其用地和規劃管理的法律地位，確保其規劃內容能夠較好地實現。將城市綠地系統進行層次劃分的宗旨，不是割裂各層次的綠地系統之間的關系，相反應該是強調從城市到市域范圍內形成一個相互貫穿的整體化的綠地系統。三個規劃層次內的綠地將形成城市建設用地內部以人工為主、城市邊緣區人工與天然并重、市域以自然為主、返璞歸真的建設模式，充分地體現出不同層次綠地系統的特點。

城市邊緣區綠地系統規劃的可操作性

強制性控制內容和引導性內容相結合，增強規劃的可操作性

城市邊緣區地區綠地建設規模宏大、涉及面廣、時段性強，為此，在規劃編制階段就必須加強面向實際、面向基層的可操作意識，協調好控制性指標與引導性示范的關系，協調好宏觀的規定性要求和微觀的操作彈性的關系。概括地說，是在強化規劃指標的控制性的同時，為區縣、鄉鎮、及各建設單位落實規劃提供詳細依據和措施、并留有彈性，從而提高規劃的可操作性，以確保規劃的實施。

綠地是為城市大眾服務的公共產品，因此首先必須得到規劃的嚴格控制和保護。綠地控制性指標就是指在城市建設中必須達到的最低綠地建設標準，它在執行過程中有一定強制性。在這方面，結合部綠地規劃首先應該符合建設部《城市規劃強制性內容暫行規定》要求，《暫行規定》中與綠地相關的強制性內容包括:

總體規劃階段中:風景名勝區、濕地、水源保護區等生態敏感區、基本農田保護區的控制;城市各類園林和綠地的具體布局等。

詳細規劃階段中:(a)規劃地段各個地塊的土地主要用途;(b)規劃地段各個地塊允許的建設總量:(c)對特定地區地段規劃允許的建設高度;(d)規劃地段各個地塊的綠化率、公共綠地面積規定。

小結

城市邊緣區綠地系統規劃是針對城市邊緣區內、城市建設用地外的用地（水域及其他用地）中其他綠地的規劃。在城市發展的進程中，今天的“底”（水域及其他用地）將來很有可能成為“圖”（城市）的一部分，在“底”與“圖”的轉換過程中，邊緣區綠地的建設就顯得尤為重要，因此城市邊緣區綠地系統與城市的發展有著緊密的聯系。進行城市邊緣區綠地系統規劃的理想工作模式是將其納入城市總體規劃階段，對其他綠地的布局和規模進行規劃，以適應城市規劃遠期發展的要求。

綜上所述，城市邊緣區綠地系統規劃的提出有一定的必要性和實用性，也是城市總體規劃應該包括的規劃內容。

參考文獻：

【1】劉立立，劉濱誼. 論以綠脈為先導的上海遠期城市空間布局. 城市規劃匯刊，1996(5)，27—32

【2】劉濱誼，張國忠. 近十年中國城市綠地系統研究進展. 城市綠地系統，2005（6）25-28

【3】徐波. 城市綠地系統規劃中市域問題的探討. 城市綠地系統，2005（3）65-68

【4】徐波. 談城市綠地系統規劃的基本定位. 規劃研究，2006（11）20-22

【5】賈俊. 我國大城市城鄉結合部地區綠地規劃建設中若干問題的探討[博士論文].北京園林大學，2004

第3篇：專項規劃定義范文

關鍵詞：策劃；概念性規劃；南寧市

Abstract: the concept planning in the introduction of development planning thinking, the comprehensive analysis of the main problems faced by the project, contradictory and development potential, for establishing the correct target and direction, and improve the scientific nature of the concept planning. This article through the LiangFeng lake district concept planning as an example, this paper discusses how to plan for the plan design Angle from a direction to guide the whole planning design process, and finally form of more scientific concept planning scheme.

Keywords: planning; Conceptual planning; Nanning city

中圖分類號：[F292]文獻標識碼：A 文章編號：

1 引言

策劃，即策略、謀劃，是指人們為了達成某種特定的目標，借助一定的科學方法和藝術，為決策、計劃而構思、設計、制作策劃方案的過程。策劃應用在城市規劃和城市設計中，就是立足市場，通過對項目發展環境進行分析、判斷、推理和構思，提出可能的發展方向，評價項目發展潛力，以此提高規劃的科學性。

本文以良鳳湖片區概念性規劃為例，強調策劃設計概念，目的在于拉近設計與現實開發的距離，促進空間理想轉化為現實。以策劃為導向構筑空間設計的目標和構想，可以使城概念性規劃更加貼近開發運作的現實要求，進而提升市場經濟下城市設計工作的實效性和成果的可操作性。

2 項目背景

近年來南寧市委、市政府全面推進“一江、兩庫、六環、十八河、一百湖”城市水環境綜合整治，致力建設“中國水城”， “綠城”南寧不斷做深、做活“水”文章。通過水環境的綜合整治，將南寧建成一座“水暢、湖清、岸綠、景美”的“百湖之城”。通過水城建設打造成為“中國水城”，從而進一步提升城市形象。

良鳳湖是近期啟動的人工湖區之一，片區位于南寧市江南區的南部，地處大沙田片區、南寧市經濟技術開發區、良鳳江國家森林公園三區的交匯點，臨邕江和五象嶺森林公園，基地中部蜿蜒的良鳳江穿流而過，整個片區交通便捷，自然環境優美。但由于該片區在城市格局中屬于城郊結合部，城市空間開發一直處于一種低端開發的狀況，城市建設沒有較好的梳理與山水之間的關系，片區現狀的建設較為雜亂無章，湖區周邊的濱水空間和周邊的山水環境，旅游環境極為不協調。

目前，良鳳湖綜合整治工程設計已經完成，湖區的開工建設已迫在眉睫，如何以湖區的改造為機遇，通過對核心湖區景觀資源開發帶動周邊用地進行重新整合，同時結合良鳳江森林公園的旅游文化開發重新定義該片區的功能定位，并較好的梳理山水相依的網絡綠色空間，對于塑造南寧水城整體形態具有重要的意義。

3 技術路線

采用“分析資源―發展策劃―總體概念規劃”的工作方法，首先結合SWOT分析方法，分析不同空間層面的發展需求以及可能給予良鳳湖片區的發展機遇，綜合評析現狀發展條件與制約因素，接著將各方發展機遇以及自身所必須的應對策略轉化為發展目標與功能定位，并謀劃具有競爭優勢、具體可實施的定位、職能和產業選擇，最后通過策劃的主題理念確定空間結構與功能布局，通過具體項目的空間安排使發展目標、定位在空間具體化，在發展定位的指導下，結合用地布局進行專項規劃以提高規劃的可操作性。

4 主要策劃概念

4.1 規劃理念

規劃主題：鳳棲城湖。

規劃在尊重自然山水的同時，引入LOHAS（樂活）的生活理念，重視健康和保護環境為前提，強調現代與傳統的有機結合，將創造與休閑融入生活。塑造一種慢活主義、綠色休閑主義生活內涵，通過梳城理水，強化山水關系，改變片區現狀建設雜亂無章的現狀，重塑片區山環水抱的城市自然特色。

4.2 主要發展策劃概念

4.2.1 完善片區結構――“產業孤島”向“城市新區”

新的發展要求和態勢都使得南寧市經濟開發區不可能再像以前那樣游離與城市母體之外的“產業孤島”，而需成為中心城市有機整體不可分割的組成部分，規劃對南寧經濟技術開發區現存的用地余量進行盤活，轉型，嚴格的控制沿湖地塊的開發利用，將開發區從單一工業生產區轉變為發展高新技術、外向型經濟為主體，生活設施配套齊全的多功能綜合性現代化開發區，成為南寧中心城的有機組成部分。良鳳湖片區核心區的開發將成為經濟區功能轉變的“領航員”。

4.2.2 優化片區職能――24小時生活形態的TBD和MICE

引入城市游憩商業區TBD和MICE（獎勵旅游）的設計概念，在功能布局上體現混合式商務中心布局的特點，集行政辦公、金融、貿易、信息、商業、會展、旅游、居住、文化、娛樂等功能于一體，一方面，良鳳湖地區在功能上應強調高端商務、科技研發及商業休閑、運動主題；另一方面，在經營特色上強調與一般消費地區有所區別，迎合現代都市人的生活方式，呈現多層次、全天候的活力。業態引進要求發揮濱水資源優勢，注重新興體驗，以濱湖休閑運動為觸點，以特色商業、文化娛樂為延伸，以商務、酒店、公寓等為支撐，激發各類商業活動，以創造充滿現氣息和獨特風情體驗的都市中心。

4.2.3 營造片區空間――塑造魅力城市空間，體現水城的特色。

山水相依的環境景觀格局是基地的最大特色，而處理好良鳳江與基地的關系又是如何打造特色的重中之重。規劃通過景觀軸線、綠廊將基地與水面緊密的聯系起來，景觀軸線上的景觀節點設置有地標性建筑，最終使景觀在大局上疏密有致，具有良好的通透性。山水自然景觀與人工建筑的緊密配合，形成五彩繽紛的良鳳湖。

水體景觀主要從觀水和親水兩個層面來處理。運用城市陽臺的理念，形成湖邊生態帶，最大限度地接近水體；充分利用區域內外的豐富水系，溝通諸多水體，體現南寧水城的城市特征。

4.2.4 構建片區策略――通過城市經營確保開發時序合理

良鳳湖地區的功能布局及開發時序的安排按以下四個步驟進行：①環境引力， 以獨特的景觀環境增強片區的吸引力，提升人氣；②設施帶動培育，沿良鳳湖沿岸發展商業休閑，為新區完善服務，提升人氣，待時機成熟，大型購物中心和高端酒店逐漸進駐，依托原有基礎，逐步形成城市公共設施集中帶，工業區開發完成；③多點機遇激發，接收和主動吸納一些區域性的大型項目，如游樂園，旅游接待中心、高檔酒店等，它們將成為中期有力的激發點，給整個片區帶來內生的動力和活力，④完善增長，逐步推動片區及游憩服務區的住宅、公共服務設施的建設，形成服務完善景觀優美，居住怡人的美好藍圖。

5 規劃方案

5.1 規劃結構

以基地的山水自然格局為屏障，優化空間結構，充分體現其“山水相依，湖城環抱”的特色，發展商務辦公、休閑商業、會獎旅游、特色居住等，形成完整的新型生態城市。一帶：沿良鳳江水系形成的濱水景觀休閑帶；四軸：友誼路、五象大道延長線、良鳳一路以及銀海大道形成的“井”字型發展軸線。五分區：游樂公園區、游憩服務區、核心區、新城區及老城區。通過休閑、娛樂、商務、商業、文化、生活等多元功能的融合，激發地區活力.

5.2 土地使用特色

在土地使用上，規劃注重土地開發和景觀環境環境緊密結合，充分考慮區位環境、資源共享和業態經營的相互結合。環湖地區以公共開發為主，布局廣場、公園、文化、體育健身等公共設施，突出自然體驗；沿城市主要干道公共軸線布局大型商業、商務、酒店、商住等片區級公共設施，突出風尚體驗。

5.3 公共交通規劃

公交優先是本次規劃的重要組成部分，規劃組織了以輕軌、公交為骨架，水上巴士為補充的水路交通系統。為保證片區內部大規模游客人流組織的便利、有序，方案設計了一線串一環的游覽專用公交系統，一線為：良鳳湖西兩側的城市體驗線，接白沙大道與良鳳江主題游樂公園；一環為圍繞新城區核心的旅游線。水上巴士：在水上休憩公園設置水路換乘樞紐（游船碼頭），沿良鳳江設置多個水上碼頭，溝通東西兩岸，構成高效、富有特色的水上交通系統。內部游船游覽系統：在游樂公園區及核心區設置多個游船碼頭，沿良鳳江設置多個水上景點，形成水上旅游線路。

5.4 旅游線路規劃

結合規劃定位，在具有一定的資源基礎上，發展特色旅游，主要體現在“會獎旅游+生態游”，將城市景觀與自然生態景觀緊密結合，形成大旅游產業鏈，形成多樣旅游體驗。其中城市體驗游主要結合核心區的門戶景觀，以及舊城工業區的改造，營造新舊共融的城市印象；濕地體驗游位于良鳳江上游設置，突出旅游的生態性，可賞析原生態的自然景觀，并體驗自然生態與城市之間的關系；濱水觀光游結合水系設置，環繞的水系與森林公園相互映襯，城市倒映在山水之間，盡情展示水城、綠城的魅力；濱水歡樂游結合現有的旅游設施，繼續完善設施配套，提升現有的旅游品質，最終形成具有區域影響力的歡樂水世界。

6 結語

概念性規劃非法定規劃，作為一項社會實踐活動，具有開發主體多元化、不確定性因素多、實施周期長等特點，本次設計工作是基于通過引入策劃思想的嘗試與探索。希望通過這樣的方式減少或避免主觀規劃與現實發展之間的矛盾，使規劃更具科學性，從而保障概念性規劃得以順利實施。

參考文獻：

[1]劉宛．總體策劃―城市設計實踐過程的全面保障[J]．城市規劃，2004，(7)：

59-63．

[2]張如林，盧新宇，陳偉明．基于特色要素的城市設計探析[J]．規劃師，2009，(4)：34-38．

第4篇：專項規劃定義范文

關鍵詞 地下水規劃；淺層水功能區；深層承壓水；總量控制；監測管理體系

全國地下水利用與保護規劃既是全國水資源綜合規劃的專項規劃也是流域綜合規劃修編的專項規劃。本次規劃是在水利部領導下，由水利水電規劃設計總院作為技術總負責單位，會同中國水利水電科學研究院、各流域機構和各?。ㄗ灾螀^、直轄市）的項目承擔單位共同完成的。

2009年11月《全國地下水利用與保護規劃（征求意見稿）》進行了高層專家咨詢會。

具體工作中采取“從下到上”與“從上到下”多次協調協商與平衡，采取堅持基本原則下省區保留差異性、“求大同存小異”靈活的工作方式，某些數據上可以省區與全國（流域）存在差異，不影響整體規劃成果；兩本賬更反映客觀現狀，因地制宜會利于地方工作的開展。

結合規劃工作中技術問題與《全國地下水利用與保護規劃（征求意見稿）》高層專家的意見，作者特歸納總結部分規劃相關的問題，提出膚淺認識。

1. 功能區

1.1功能區劃分

地下水功能區劃是地下水利用與保護規劃中的重點也是亮點。

根據《全國地下水利用與保護規劃》：地下水功能區劃是地下水利用與保護工作的基礎平臺。按照《關于開展地下水功能區劃的通知》（水資源[2005]386號）文件的要求，全國開展了淺層地下水功能區劃工作，明確了淺層地下水的功能定位。對于深層承壓水，按照儲備為主的原則，不再劃分功能區。

以地下水主導功能為基礎，劃分全國地下水功能區；根據地下水功能區的主導功能，兼顧其他功能要求，確定各功能區維系供水安全的水位、開采總量控制指標和水質保護目標。本次規劃在第二次水資源評價的基礎上，進行了淺層地下水功能區的劃分，按兩級劃分為三大區類。地下水功能區按兩級劃分。

一級功能區：地下水一級功能區劃分為開發區、保護區、保留區共3類，主要協調經濟社會發展用水和生態與環境保護的關系，體現國家對地下水資源合理開發利用和保護的總體部署。

二級功能區：在地下水一級功能區的框架內，根據地下水的主導功能，劃分為8類地下水二級功能區。其中，開發區劃分為集中式供水水源區和分散式開發利用區共兩類地下水二級功能區，保護區劃分為生態脆弱區、地質災害易發區和地下水水源涵養區共3類地下水二級功能區，保留區劃分為不宜開采區、儲備區和應急水源區共3類地下水二級功能區。地下水二級功能區主要協調地區之間、用水部門之間和不同地下水功能之間的關系。

我國淺層地下水功能區劃呈山丘區以保護區為主、平原區以開發區為主的顯著特點。地下水二級功能區界線不能跨水資源二級區，基本規劃單元面積太小時，根據情況可進行適當歸并。

在地下水功能區劃工作的基礎上，水利部于2007年下發了《關于做好全國地下水利用與保護規劃編制工作的通知》（辦規計函[2007]409號），要求編制地下水利用與保護規劃。

1.2地下水功能區與地表水功能區的差異

流域綜合規劃修編涉及到各個方面，其中有水功能區和地下水功能區關系密切。

地下水功能區劃分是針對流域面上的地下水，是編制淺層地下水利用與保護規劃的基礎，規劃編制主要以地下水功能區為單元，根據其功能狀況，提出分區分類開發利用與保護修復規劃方案。

地下水功能區以流域的地下水資源量與可開采量和水質功能定義，水功能區劃分地表水水資源狀況來定義。

地下水功能區區劃采用水資源評價地表水資源評價的面積和分區一致，即采用流域全覆蓋的方式進行，包括不透水面積、水面面積及沙漠區面積等。水功能區以干流支流為主河段為單元，已經水利部的批復，待國務院批復。

水功能區劃分是針對流域干支流河流，指為滿足水資源合理開發和有效保護的需求，根據水資源的自然條件、功能要求、開發利用現狀，按照流域綜合規劃、水資源保護規劃和經濟社會發展要求，在相應水域按其主導功能劃定并執行相應質量標準的特定區域。

依據同為水利部水資源不同的批文，分區不同：一級區為3類與4類，二級區8類與7類。

水利部水資源[2003]233號文“水功能區管理辦法”第三條：水功能區分為水功能一級區和水功能二級區。水功能一級區分為保護區、緩沖區、開發利用區和保留區4類。水功能二級區在水功能一級區劃定的開發利用區中劃分，分為飲用水源區、工業用水區、農業用水區、漁業用水區、景觀娛樂用水區、過渡區和排污控制區7類。

1.3地下水功能區需完善

如何與水功能區相互協調是地下水功能區需要面臨的問題。

其實所謂的水功能區實際是應該準確表達為：地表水（江河、湖泊、水庫、運河、渠道等地表水體）大部分干流河段與主要支流水域相應質量標準的特定區域的水功能區。

水功能區是沿河道（湖泊）的一條線，地下水是河道外的流域片。

在水資源開發利用強烈的地區地表水與地下水的交換也強烈，重復利用量就越大。

無論地表水功能區與地下水功能區都與環保部門有著密切的聯系，特別是地表水，在中國素有“九龍治水”之稱的多頭治水管理模式中，水利部門和環保部門是兩個重要的行業管理部門，而在水的管理權限中，最主要的就是水質和水量這兩大部分。治水的工作概括為：水利部門主要管水量，即水資源的利用；環保部門主要管水質，即水污染。目前我國已經形成了這樣一個部門分割體制：“環保部門不下河，水利部門不上岸”。

管理體制設置上，充分發揮現有流域水資源保護機構的作用，建立流域管理與區域管理相結構的體制。

2009年3.22世界水日提出的口號是：“地下水——看不見的資源。”地下水一旦由于開發和保護不當而遭受污染，不但其自凈能力極弱，而且會對生態環境造成嚴重影響，直接對人類及其活動造成危害。因此加強對珍貴的地下水資源保護具有非常重要的意義。

地下水功能區保留區中的應急水源區或儲備區也可歸于開發區，應急水源區應進行一些基礎設備的投資，真正起到應急的作用。

2005年11月松花江污染事件哈爾濱宣布停水4天時，為保證市民生活用水，哈爾濱市啟動應急預案，從黑龍江省內各市縣調水，由各區對口送水，大慶石油管理局鉆井總公司鉆井隊來到哈爾濱幫助在哈的大專院校、供水供熱企業新打約100口深水井，哈爾濱市啟動市區386口備用水源井。單一以松花江地表水為主的供水的哈爾濱市，2009年總庫容5.23億立方米常年一類水體的磨盤山水源地供水工程全線竣工通水，哈爾濱供水格局實現了由松花江水源向磨盤山水源的重大轉變，主城區市民即將全部飲用來自磨盤山的優質水。磨盤山供水工程滿負荷運轉后，哈爾濱市以松花江水為水源的各水廠將作為備用水源，城市供水將變為“一供一備”的格局，正符合國家關于城市多水源保障體系的要求。

2. 深層承壓水與淺層水

2.1公報概念深層承壓水與淺層水

地下水資源量指地下水體（含水層重力水）的動態水量，用補給量或排泄量作為定量依據?！爸袊Y源公報編制技術大綱”中：地下水源供水量是指水井工程的開采量，按淺層水、深層水、微咸水分別統計。淺層水指與當地降水、地表水體有直接補排關系的地下水；深層水指承壓地下水?？矁壕墓┧坑嬋霚\層水中?；旌祥_采井的開采量，根據當地情況按比例劃分為淺層淡水和深層承壓水，并在備注中說明。

由于水資源公報中的深層水根據各省區實際按照大致深度劃分，有的省區按100m或80m埋深，而內蒙古草原采用50m。因此，與本次深層承壓水概念上有較大區別，一些省區沒有統計或較少深層承壓水。各?。ㄗ灾螀^、直轄市）基于“水資源公報”成果上報的深層承壓水現狀實際開采量包含了部分易于補給更新的承壓水和巖溶水。

2.2本次規劃采用概念

本次將與當地大氣降水和地表水體有直接水力聯系的潛水以及與潛水有密切水力聯系的承壓水統稱為淺層地下水，將埋藏相對較深、與當地大氣降水和地表水體沒有直接水力聯系而難于補給的地下水稱為深層承壓水。

淺層地下水廣泛分布于我國山丘區和平原區，深層承壓水則主要分布于松嫩平原、黃淮海平原和長江三角洲平原。

為解決在地下水利用與保護規劃中深層承壓水實際開采量統計不準的問題，根據全國水資源綜合規劃對淺層地下水和深層承壓水的界定，并結合國土資源部的研究成果，對有關概念做進一步明確：淺層地下水包括潛水、易于補給和更新的承壓水，以及巖溶水；深層承壓水是指極難更新補給，基本不參與現代水循環的承壓水。

2.3極難更新的深層承壓水近似可以看做“礦藏水”

本次規劃采用2005年為現狀年依據2005年全國和流域以及各省區的地下水現狀供水量并對深層承壓水進行了調整。

全國水資源綜合規劃的專題：《深層承壓水量計算方法研究專題報告》認為深層承壓水除分布于松嫩平原、華北平原（黃、淮、海平原）、長江三角洲地區外，準噶爾盆地、塔里木盆地、柴達木盆地、河西走廊、鄂爾多斯盆地和四川盆地等大盆地也存有深層承壓水。由于山前平原的中深層承壓水易于接受山前側滲補給，且多與潛水有較密切的水力聯系，松嫩高平原的中深層承壓水亦具有山前平原之特性，故兩類地貌區的地下水開采量均劃入淺層地下水。所以，僅在松嫩低平原、大盆地中部、華北平原的中東部平原以及長江三角洲地區統計深層承壓水實際開采量。

水利部公報編制組在2009年7月中國水資源公報編制匯總協調工作會議上提出的“水資源公報編制有關技術問題”要求注意公報與相關成果，特別是水資源綜合規劃的比較分析和協調，確定淺層、深層承壓地下水供水量的最新概念：淺層地下水包括潛水、易于補給和更新的承壓水，以及巖溶水；山丘盆地、山前平原、松嫩高平原。深層承壓水是指極難更新補給，基本不參與水循環的承壓水。僅統計松嫩低平原、大盆地中部、華北平原中東部、以及長江三角洲地區等。

“中國水資源公報”的深層承壓水新概念實施，需等本次規劃批復后正式行文。

本次規劃經過多次匯總后確定采用極難更新的地下水作為深層承壓水。

由于省區長期應用的概念與這次的無法很快統一，因此，部分省區仍保留原深層承壓水的概念，比如河南省涉及四大流域，但省上已經批復規劃。

深層承壓水讓省區接受需要一定的時間，與當地大氣降水、地表水體沒有直接補排關系的地下水，地質歷史時期累積形成的地下水資源量，含水系統中不可再生和恢復的、不能持續利用的水量，“極難更新的深層地下承壓水” 儲存資源可以解釋為埋藏較深的類似于礦藏的這類水，當然“礦藏水”不能完全理解為深層承壓水，較容易理解。

我國礦藏水開采量占總儲量比例不大。深層承壓水既然是“礦藏水”，也像煤炭一樣一次性資源，作為戰略儲備不難理解。作者也傾向于既然是礦藏也是可以適量開采的，比如污染嚴重地區解決飲水安全，以及特殊行業的用途。 3. 功能區保護指標

3.1開采量、水質和水位

根據地下水的功能要求、現狀情況、水資源配置方案以及未來利用保護的需要與可能，合理確定各功能區的地下水保護目標，包括地下水開發利用的總量控制目標即目標開采量、維系供水安全的水質保護目標以及維持良好生態環境的合理生態水位控制目標。

功能區保護指標：水質、開采量和水位三類。

水質要根據主導功能的水質要求，嚴格控制，避免地下水水質惡化。

地下水開采量以可開采量和開采區地下水補給條件來合理確定，實現區域地下水的采補平衡。

地下水水位要根據地下水功能區生態與環境保護目標的要求，合理確定。

地下水保護指標，加強保護、控制目標不低于現狀；地下水超采區治理采取三方面措施：節約、替換、增源；加強節水，減少和控制地下水開采量替代水源建設。對于地下水超采量通過水資源配置替換為地表水，壓縮地下水開采。增加地下水補給量，提高地下水的可開采量。

3.2水質保護目標

水質類別按照I、II、III、IV、V填報，選擇功能區代表性井的水質平均狀況作為功能區水質狀況；如集中供水水源區按照開采井的水質濃度數據平均確定，分散式開發利用區按照典型井的平均水質代表功能區水質。

以集中式供水水源區保護目標為例加以說明水質標準：具有生活供水功能，水質標準不低于Ⅲ類水的標準值，現狀水質優于Ⅲ類水時，以現狀水質作為控制目標；工業供水功能的集中式供水水源區，以現狀水質為控制目標。

集中式生活水源區根據《地下水質量標準》（GB/T14848-93），地下水礦化度不大于1g/L；集中式工業用水區地下水水質不劣于IV類水；分散式農業用水區地下水水質不劣于V類水。

水質要求不發生地下水污染或發生惡化，影響到功能區的正常使用功能。針對不同地區，依據地下水水質狀況和污染源治理情況，提出不同階段地下水開發利用與資源量保護的規劃目標。在水質目標控制中未受污染的區域保持水質現狀，經過改水、替換、調水補源等措施提高水質；受到污染的區域治理保護達到原來的水質狀況。

3.2開采量控制方案與水位目標

地下水開發利用量要求以可開采量和開采區地下水補給條件來合理確定，目的是實現開發利用區的地下水采補平衡，實現地下水的良性循環；地下水水位是維持地下水生態環境功能的重要指標，不能太低，也不宜過高，要根據各功能區的實際保護目標要求，合理確定?？砷_采量根據地下水資源調查評價成果進行核定。

水量標準：年均開采量不大于可開采量。

在全國水資源綜合規劃成果的框架內，不同水平年的地下水開采量控制方案。按照分區規劃、有壓有增的原則，超采區壓采量是規劃的難點重點。

集中式供水水源區大部分為城市工業和生活供水，在當地地表水、跨流域調水、再生水利用等方面有相對良好的水資源條件，故未來以壓采為重點。

除了淺層地下水開采量控制方案外，還要進行深層承壓水開采量控制方案。規劃報告中列出了重點地區地下水開采量控制方案：黃淮海平原（由海河一般平原、淮河一般平原及黃河下游平原）、黃河中上游能源基地（山西、陜北、寧夏和內蒙鄂爾多斯高原是我國重要能源化工基地）、長三角地區（包括江蘇的蘇州、無錫、常州、泰州四地市和浙江杭嘉湖地區以及上海市）、東北平原（東北松嫩平原、三江平原和遼河中下游平原）、西北內陸河（西起帕米爾高原國境線，東至大興安嶺，北起國境線，南迄西藏岡底斯山分水嶺）。

地下水水位由于全國無法統一統計最后采用以埋深來代替，并且應有一個高低數據，即一個區間值；超采區一般壓采，“退出開采”，中心埋深回升；鹽漬化如寧蒙河套及黃河下游沿岸的引黃灌區需要抽取地下水來降低水位，保持一定的埋深；荒漠化地區依據植被的生存要求，要保持一定的水位埋深。如華北深層承壓水水位埋深一般不應大于50米，胡楊林地的地下水埋深條件是保持不大于8m的埋深等。

4. 重復水量（巖溶水、傍河井、泉水等）

4.1地下水分類與開采概念

本次規劃中的地下水是指賦存于地面以下巖土空隙中的飽和重力水。根據我國各地區地下水含水層介質、埋藏條件的不同，可將地下水劃分為不同的類型。

按照埋藏條件，可將地下水劃分為潛水、承壓水兩種類型。

根據含水層介質的不同，可將地下水劃分為松散巖類孔隙水、碳酸鹽巖類巖溶水、基巖裂隙水共3種類型。地下水指埋藏在地下孔隙、裂隙、溶洞等含水層介質中儲存運移的水體。

巖溶水主要賦存在碳酸鹽巖的溶洞和裂隙中，南方巖溶主要以溶洞甚至地下暗河的形式發育，如貴州、廣西等地是南方巖溶較發育的省份。北方寒武或奧陶系巖溶水則多呈現溶隙特點，出水量大，開采條件好，水質優良，是一些城市的重要水源，如河北和山西的太行山一帶和山東部分地區巖溶水分布較廣泛。

地下水開采：采用抽水設備取用地下水稱為地下水開采；包括溶洞甚至地下暗河、坎兒井、傍河井、泉水出露的使用等實際是地表水的利用，與此關系密切的還包括礦井水的利用。

水資源開發利用程度越高，地表水與地下水利用中交換越劇烈，重復利用水量就越多。

4.2巖溶水等地下與地表重復利用水量

對部分比較明確的重復利用水量如巖溶水等，在評價中沒有涉及本次規劃允許部分省區保留。傍河井開采如關中渭河以及鄭州黃河大堤內外的自來水井群等，其利用的實際是地表水量。

西南喀斯特巖溶發育強烈的中心區域，地表涵養水源能力較弱，水資源開發利用難度較大，工程性缺水問題十分突出。巖溶山區由于地表和地下形成的雙重空間結構，巖溶地下水較豐富，巖溶大泉及地下暗河是貴州巖溶地下水賦存的主要形式，打深井解決農村居民飲水安全，巖溶水利用采用泉水出露后修建集水設施。

貴州省大約利用量為28億m3，全國近60億重復利用水量。

4.3提高水資源耗水率與污水重復利用水量

根據“中國水資源公報”2007年全國總用水（供水）量5819億m3，用水消耗總量3022億m3，全國綜合耗水率（消耗量占用水量的百分比）為52%，廢污水排放總量750億t；廢污水排放量是指工業、第三產業和城鎮居民生活等用水戶排放的水量，但不包括火電直流冷卻水排放量和礦坑排水量。

水資源開發利用率（總供水占當年水資源總量）為23%；其中，地表水源供水量占81.2%，地下水源供水量占18.4%，其他水源供水量占0.4%。供水與耗水相差近2800億m3、提高其他水源如污水資源化、雨水利用和海水淡化量和用水耗水率，將有近1000億m3潛力，減少大量新鮮水資源量的使用。

按照取水水源不同分為地表水源、地下水源和其他水源三大類。其他水源供水量包括污水處理再利用、雨水利用和海水淡化利用。污水處理再利用量是指經過城市污水處理廠集中處理后的污水回用量，不包括工業企業內部廢污水處理的重復利用量。中水又稱再生水、回用水，是指城市污水和工業廢水經凈化處理，水質改善后達到國家城市污水再生利用標準，可在一定范圍內使用的非飲用水。如果能將這些廢污水通過處理轉化為中水無疑將是一塊巨大的資源。提高污水處理率，增加污水利用量，污水資源化邁入進行大量使用階段。

5.規劃保障措施

5.1工程措施

地下水利用與保護規劃的主要措施包括地下水超采治理、地下水污染治理、地下水涵養與修復、城鄉供水保障和地下水監測工程。除供水措施屬于利用外，其他措施都屬于保護方面的內容。

超采治理是本次規劃的重點。超采治理的主要措施是壓縮地下水開采量，使地下水系統逐步通過自然修復，實現地下水水資源的良性循環和相關生態系統的修復。

5.2管理措施

地下水資源管理措施主要包括法制建設、制度建設、能力建設、機制和體制等方面內容。

編制《地下水資源管理條例》和《地下水資源管理辦法》，并完善地下水功能區劃。

地下水功能區劃應列入地下水資源管理條例中，作為地下水利用和保護的重要管理依據，賦予地下水功能區應有的法律地位。建立和完善地下水功能區管理制度，分區分類指導地下水的開發利用和保護涵養。建立分區地下水總量控制與定額管理制度，完善地下水取水許可管理和水資源有償使用制度。

5.3跨流域調水將修復地下水環境

根據本次規劃結果，2020年，全國將從跨流域調水工程中，利用118億m3的水量來支持地下水超采治理，壓縮相應的地下水開采量，其中2014年東、中南水北調工程是海河和淮河流域直接受水區，替代的水量也最多，近70億m3。西北地區利用跨流域調水進行地下水治理的替代水量達29億m3。

作者通過對黃河流域1919年至2008年天然徑流量滑動平均分析將在2013年后將結束自1986年以來較長時段的枯水少水年，有可能出現一個平水年時期，也將對水資源利用緊張有所緩解。

污水資源化的全面使用，結合跨流域調水使相關地區壓采與環境修復成了可能，因此，2015年將是北方地下水利用一個一級“拐點”。

5.4規劃實施極大提高地下水綜合管理水平

在本次地下水利用與保護規劃基礎上，制定并實施地下水保護的實施方案，落實地下水利用與保護規劃的有關措施，確保規劃目標的實現。

在地下水利用與保護實施方案中，要建立監測和評估制度，建立適應性管理為原則的動態機制，及時發現實施過程中出現的新問題，提出解決對策，保證規劃目標的實現。

地下水功能區的劃分與實施，以集中水源地與重點地區控制方案為管理重點，建立監測監督有效體系，對每個地下水水源地的總量、水位、水質動態管理，甚至對重要地區的地下含水層的管理，以及充分發揮廣大用水戶或自律協會的節水管水自覺性，規劃實施必將使我國地下水綜合管理水平大幅提高，緊追世界先進管理水平。

第5篇：專項規劃定義范文

關鍵字：土地規劃、土地私權、干預、正當性

土地規劃又稱土地利用規劃，它是在土地的空間上合理組織土地利用的一項綜合性措施[1].我國《土地管理法》中所稱的土地利用總體規劃是土地規劃的一種。按立法者解釋，除了土地利用總體規劃之外，我國還存在城市總體規劃、村莊和集鎮規劃、江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃等，者在不同程度上涉及土地利用和保護[2].正是基于此，本文所指的土地規劃是指一切涉及土地利用和保護的規劃。依據內容的不同，土地規劃可以分為總體規劃（又稱綜合規劃）和專項規劃，前者如土地利用總體規劃，后者如城市建設規劃。依制定主體的不同，土地規劃可以分為國家級、省級、縣級等不同層次的規劃。

本文所指的土地私權指的是與土地有關的除國家財產利益之外的其它主體的財產權利。這一定義表明：（1）它是私法上的權利，而不是公法上的權利，從而國家土地權利不屬于其概念范疇，國家對國有土地的權利不是本文所指的“土地私權”，因為從本質上講，土地規劃是一種國家行政行為，而國家通過土地規劃對國家所享有的土地進行管理和干預是再正當不過的事情，而它對土地上的民事權利的干預則需要具備法定理由或正當事由，否則便是對私有財產權的侵犯，本文立意即在于從公法上探討土地規劃對私有財產權的影響，故而不涉及國家土地權益；（2）土地私權的外延包括個人對土地的權利和集體對土地的權利，這些權利既有土地所有權，也有土地使用權以及土地上的不動產權益特別是房屋權利。之所以要把集體對土地的權利也納入“土地私權”之內，是因為從本質上講，集體仍然是一個不具有公法意味、不帶有公權力色彩的主體，當與國家權力相對時，它同樣是屬于私法主體，它的財產權利也是“私權”之一種。

一、土地規劃干預土地私權的背景分析

土地作為民法上的不動產，曾經是個人財產的最主要形式，土地權利的確認是法律上所有權制度的起源[3]，長期以來一直受到私法（主要是民法）的有力保護。政府的基本職能是保護私人財產，包括私人擁有的土地，因此政府對土地的使用不加限制。（張庭偉文）。即使有對個人土地所有權或其它土地上權利的限制，也純粹是出于私法上的權利相互性要求，因為權利從來就不是絕對的。這讓人們相信私法對土地權利的一定限制是正當而合法的，而政府則不得限制私人土地權利。

但自19世紀末以來，公法不斷侵入傳統的私法領域，幾個世紀以來法律確認的不受公法干涉的私人權利無一例外地都受到公法上的限制，尤以財產權最為顯著[4].反映到立法上的變遷是土地法從民法中獨立出來成為公私交融的特別法。此時，施于土地上的限制不再只是為了其它私人利益，而且還包括國家為了社會公共利益甚至國家利益，通過權力的強行介入和干預來限制土地權利，土地規劃就是這種國家權力干預土地私權的體現[5].

從那時開始，國家認為土地權利不只是體現私人利益的私人權利，它還體現社會公共利益，并且負有社會義務，這就是所有權的社會化或私法公法化趨勢?！兜聡穹ǖ洹肪褪沁@一趨勢的立法產物。從此，國家干預私人土地權利的行為獲得法律依據。一個人實際上絕對地隨心所欲地使用土地的權利，正在讓位于根據有關當局規定合理地使用土地的首要原則[6].那時，由于土地使用主要是城市土地的使用問題，因此，各國相應制定了其城市規劃法來管理和規范私人對城市土地的開發利用行為。如美國在1920年代制定了第一部《城市規劃法》[7].

到20世紀60年代，情況又發生了變化。接二連三的大規模的公害事件在許多國家發生，環境保護運動開始風起云涌。人們開始認識到土地不僅僅是財產，更是人類賴以生存和發展的自然資源和環境要素，并且它不可再生。為了保護環境和自然資源，政府開始對土地開發利用活動實施進一步規范和控制，土地規劃已經具有新的政策目標：保護有限的土地資源特別是耕地資源，保護生態環境；80年代以來它又注入了“可持續發展”的理念，從而成為實現社會、經濟和環境協調發展的政策工具。

由于世界上許多國家實行的是土地私有制，因此國外的土地規劃是以土地私有制的社會背景為前提。在我國，土地實行國家所有和集體所有兩種所有制形式，并且都是公有制。歷史表明，我國的土地規劃最初是為控制城市擴張保護耕地而設計[8]，而并不是或并不主要是為限制私人土地開發行為而設計，因為從社會主義改造完成后的相當長時期內，我國并不存在私人的土地權利，更沒有私人土地所有權。我國實行土地公有制是社會主義革命發展的邏輯結果，是由社會制度所決定的。

70年代末廣大農村實行以來，農民開始擁有土地承包經營權，這是我國最初的私人土地權利。這種權利從一開始就處于國家政策的規范之中，并沒有象國外那樣成為“絕對權利”。國家實行土地規劃的真正動因原于80年代開始的城市化浪潮。我國第一部《土地管理法》在1986年制定，但是當時它有關“土地規劃”的條文僅有兩條，對土地規劃制度的真正立法起于1989年《城市規劃法》的制定。由此也可以看出，我國的土地規劃制度主要是側重于城市土地規劃[9].只有隨著《土地管理法》在1998年的修訂-其中專章規定了“土地利用總體規劃”并計有共14條之多-我國的土地規劃制度才真正對所有的土地包括農村集體土地產生影響。

總之，我國土地規劃影響土地私權的背景是多方面的，它一方面適應了國際上私權社會化發展趨勢和環境保護運動的興起，另一方面由我國土地制度的特點所決定并受到城市化浪潮的推動。本文探討土地規劃對民事財產權利的影響正是基于以上背景。

二、土地規劃對土地私權的具體影響

土地規劃對土地私權的影響從本質上屬于政府行為對私人活動的影響。因為如前所述，土地規劃就是國家運用行政權力對土地及土地上的活動所實施的管理和控制。在我國，大致而言，土地規劃對涉及土地私權的影響體現在如下幾個方面：

（一）對權利取得的影響

在城市市區及其它土地屬于國有的地區，由于土地完全屬于國家所有，而我國由于禁止土地買賣，因此個人（包括自然人、法人或其它組織）只能取得國有土地的使用權。要取得這種權利必須經過土地規劃部門以及其它相關部門的審批。在實體上，申請還必須符合政府部門的土地規劃，否則就不能獲得批準，從而不能取得國有土地使用權。

對于農民集體所有的土地，集體對土地的所有權由法律直接規定，屬于“原始取得”，從而無所謂土地規劃對其的影響。問題只在于不享有土地所有權的農民個人在取得土地權利時所受到的影響。農民的個人土地權利包括土地承包經營權、宅基地使用權等。土地承包經營權通過農村集體經濟組織與農民簽訂土地承包合同而取得，故一般不受國家土地規劃的影響。而其它非用于農業生產的土地使用權則須經過包括規劃部門在內的政府部門的審批。

對未經批準而非法占用土地的，我國《土地管理法》第六十七條、七十六條和七十七均規定責令其停止違法行為，退出非法侵占的土地。

（二）對權利內容及其行使的影響

由于國家土地規劃的對象包括集體土地，因此集體的土地所有權不再具有傳統意義上完整的所有權權能，它的所有權自由已經受到土地規劃的限制：它不能只占有而不使用或不授予他人使用；它的使用必須符合相關規劃要求；不得隨意變化其土地用途；更不得將所有權移轉個人或其它集體經濟組織。個人同樣如此，個人取得了國有土地或集體土地的使用權后，必須按照政府規劃部門批準的土地位置、面積、用途以及其它規定使用。

在德國，土地權利人行使土地權利時要符合城市規劃要求并實行高度、深度許可制度[10].我國《建筑法》也實行建筑規劃許可制度，對土地權利人的建筑權實行行政監管。另外，《土地管理法》第四條第四款規定，“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地”。對農民承包的耕地，該法第三十六條規定，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。并且第六十五條還規定如果不按批準的用途使用的，農村集體組織報經人民政府批準后還可以收回土地使用權。

取得了土地使用權后，并不等于永久享有該項權利。依據土地規劃，不同用途的土地其使用年限不同，一次使用最長的不超過70年。若要繼續使用，必須再次申請，否則權利即為喪失。不僅如此，對權利人不行使土地權利或消極行使土地權利的，法律也給予了限制。按照該法第三十七條規定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，還要繳納閑置費；連續兩年未使用的，由政府無償收回或者交由原農村集體經濟組織恢復耕種；承包耕地的單位或個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位還有權終止承包經營合同，收回發包的土地。另外，我國《房地產管理法》第二十五條同樣有規定了不按規劃年限開發土地也要征收土地閑置費甚至由政府無償收回土地?！锻恋毓芾矸ā返谖迨藯l、六十五條等條文還規定權利人因某些原因停止使用土地的，土地所有權人有權收回該幅土地。

當然，土地使用權人也可以改變其土地用途，但即使如此，他也不能隨意改變。按照該法第十二條的規定，在變更之前，他必須辦理土地變更登記手續。

所有這些規定都表明，土地使用權人所享有的土地權利已經明顯不同于傳統意義上的權利。對后者，如何行使權利、什么時候行使完全屬于權利人意思自治的范圍。而如今，土地使用權人一旦取得權利后，再不能依著自己的“性子”行事了，他的意思和行為已經受到土地規劃（和其它國家權力）的有力制約。

（三）對權利處分的影響

土地使用權人不僅失去了權利行使上的完全自由，在權利處分方面更是舉步惟艱。土地所有權不得處分自不必說（集體土地變為國家所有的土地除外），土地使用權的流轉亦受到極為嚴格的限制。

按照《城市房地產管理法》第三十一條的規定，房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押，可見土地所有權必須與房屋所有權一并轉移而不得單獨轉讓。

而且并非所有的土地使用權都可以轉讓。按照城市房地產管理法〉的規定，出讓方式取得的土地，其轉讓必須符合法律規定的條件。而土地承包經營權流轉也同樣受到限制。按照《農村土地承包法》第四十七條、四十八條的規定，發包方將其土地發包給不同對象時所要求的程序不同：如果轉移給本集體經濟組織內部的成員，則幾無程序限制，；而如果轉移給本集體經濟組織以外的人，則應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。這種區別對待的規定，有多大的合理性深具懷疑。

（四）對土地收回或征收的影響

對出讓或劃撥的國有土地，國家可以為了國家利益或社會公共利益或其它原因而隨時收回。收回程序也沒有明確的法律規定。實體上除了法律規定的少數情形以外，國家并不給權利人適當的補償。

對集體所有的土地，國家為了國家利益或社會公共利益也可以征收而變為國家所有?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鍡l和四十六條規定了征地的程序；四十七條至四十九條規定了征地的補償費及其發放程序等事項。征地程序由法律確定，征地的補償標準除了法律規定了大致范圍以及一個上限外，具體內容基本上由地方政府單方面自由裁量，完全剝奪了土地所有權人（集體經濟組織）和使用權人（農民或其它組織）在此問題上的協商機會和參與機會，從而使征用變成了一個強制交易行為[11].城市房屋折遷同樣如此。地方政府依據其城市規劃，對不符合規劃要求的民用房屋特別是合法房屋實施強制拆遷。其操作程序和補償標準均存在很多問題：有的拆遷并不是為社會公共利益而是為開發商的商業利益；拆遷的補償費遠低于房屋的市價；……，總之，私人不知道什么時候它所擁有或使用的土地或房屋會成為“規劃”的對象，一旦被“規劃”，他毫無選擇，只有服從。

三、土地規劃干預私權的正當性反思

在前面的背景分析中，我們已經看到，土地規劃是全世界范圍內的政府行為，它的推行與土地本身的性質以及政府和社會對土地的觀念變遷密不可分。就土地本身而言，它不僅是極其重要的不動產，更是不可再生的自然資源，還是生態環境的基礎構成[12]；就觀念變遷而言，政府和社會都認識到，土地不只是負載個體利益，它更體現了社會公共利益甚至國家利益，具體包括資源安全、生態平衡、社會經濟可持續發展等等利益考量。正是如此，土地上的開發利用活動才超越個體行為而成為公共行為和社會行為，政府進行土地規劃就勢所必然并因而具有正當性。

然而同樣必須看到，作為一種政府行為-如前所述-它對私權的干預甚至限制是全面而深刻的。而私權也是受憲法和法律所保護的對象。正是基于這兩類利益均具正當性，我們在看到私人行為對土地帶來的某些負面影響時，也應該防范政府土地規劃所產生的某些問題，包括它干預私權的正當性和合理性問題。

（一）土地規劃的制定：抽象行為還是具體行為

將行政行為區分為抽象行為和具體行為具有多方面的法律意義，其中很重要的一點在于確認它們不同的法律效力并進而對其設計不同的法律規制方式包括私權受害的救濟方式。

一般看來，抽象行為是指針對不特定對象作出的具有普遍約束力的法律一般法律行為，主要是行政立法行為；具體行為是指針對特定對象作出的只對該對象具有約束力的個別法律行為，如行政處罰等。按我國《土地管理法》的規定，土地規劃是行政行為當屬無疑。但該法沒有明確它是抽象行為還是具體行為。從土地規劃的效力范圍來看，國家、省級、市級、縣級、鄉鎮、城市和村莊都有自己的土地規劃，不同級別的土地規劃，其效力范圍大小不一。一方面土地規劃在各處區域內具有普遍的執行力，（該法第21條第五款），另一方面一些局部土地規劃如城市、村莊等規劃它所約束的對象又是非常狹小而明確的。土地規劃的不同層次很容易模糊其法律定位。

筆者以為，由于政府制定土地規劃的初衷在于為整個社會的土地開發利用活動提供規范，因而它具有廣泛而深刻的社會影響，故而應將土地規劃的制定定位于抽象行為，以與其廣泛的效力范圍相符。至于有些土地規劃涉及的地域非常狹小，但政府制定它時并非直接針對該地域內的特定人，故它仍然是該地區內的“普遍”規范。實際上，大陸法系的許多國家包括德國正是把政府的規劃行為作為抽象行政行為看待，它不具有可訴性[13].

將土地規劃定位于抽象行為，是我們對其進行制度設計特別是進行法律控制以保證其公正合理的前提。

（二）土地規劃的程序問題

我國有關土地的規劃很多，并且都有各自的行政主管部門，不同的規劃由不同的行政主管部門制定。按照《城市規劃法》，城市規劃由建設部門負責；按照《土地管理法》的規定，土地規劃由國土資源部門負責；按照《水法》，江河湖泊規劃由水利部門負責。這些規劃實際上都涉及到土地，都包括對土地的規劃。但是它們共同的一點是，規劃的制定者與執行者合二為一，屬于一個主體。如城市規劃方面，建設部門既是城市規劃的制定者，同時又是具體建設項目規劃的審批者。這明顯與法治所要求的“權力分立”原則相違背，從而一方面難以滿足規劃的科學性與公正性要求，使規劃成為謀取部門利益的工具；另一方面也導致在規劃決策方面的個人主觀意志強加于民眾和腐敗問題的滋生[14].在城市改造規劃中，許多地方發生的市民對規劃的不合作甚至抵觸態度已經鮮明的體現了上述缺陷。

不僅土地規劃的制定缺乏民主程序，其執行也沒有相應的監督機制，從而為政府濫用權力干預私權創造了可能空間。

我們認為，既然土地規劃是抽象行為，涉及行為主體方方面面的利害關系，那么，就應當讓不同行政部門以及公眾代表等各方利益主體參與其制定，從而形成多元主體決策。這樣既保證了決策程序的民主性，又有助于決策內容的科學性和公正性。同時，對土地規劃的執行建立有效的監督機制和私權受害的救濟機制，將有助于規范土地規劃對私權的負面影響。

（三）土地規劃內容的科學性與公正性

如前所述，我國涉及土地的規劃名目繁多，而不同規劃由不同行政主管部門制定并實施。

這樣，不同規范在制定上相互獨立，內容上互不協調，執行上極易沖突[15].雖然《土地管理法》在規劃協調方面有所貢獻（體現在該法第22條、23條），但不易操作，在現實中可能擾亂社會公眾開發利用土地行為的合理預期，并使他們的土地權利面臨“多頭管理和侵犯”的危險。

不僅各個部門涉及土地的規劃內容沖突缺乏科學協調，單一部門制定的土地規劃在內容上的科學性亦值得懷疑。這很容易理解，單一主體制定的抽象規范，它所依據的信息來源是局部而有限的，它在利益考量方面也會有所偏重[16].

在公正性方面，由于程序的不公，實體上也很難保證公正。因為只有單方利益主體的參與，對其他各方的利益要么不能完全考慮，要么不能平衡考慮。舉我國《土地管理法》為例。該法在被規劃土地的征用問題上明顯不公：不僅程序上由政府單方決定，征用補償標準也完全由政府自由裁量，補償費明顯偏低[17].不僅如此，被征用土地的權利人不尋求不到公正的第三方來對征用糾紛進行公正裁決，使私權完全處于被動“挨打”的境地。

（四）規劃目的的正當性問題

我國公權力一直非常發達。而土地規劃就是政府以公益為名推行的行政行為。對“公共利益”或“社會利益”這樣抽象的表述，很容易成為政府謀取其部門利益甚至為某些私人主體謀取私人利益的工具。我國城市規劃中很多地方政府以公共利益為名為房地產開發商謀取商業利益就是明證。

控制動機不能從動機本身出發，而應當通過前述程序機制？？規劃制定的多元決策機制以及有效的執行監督機制？？來保證政府既有良好的動機，又能在該動機支配下辦成好事。

四、結語：追求滿足程序正義和實體正義的土地規劃

在倡導社會、經濟和環境可持續發展的今天，政府土地規劃行為是不可或缺的宏觀調控工具。但是基于公權力自我膨脹的天性及其對私權的潛在威脅，合理設計土地規劃制度是必要的。

在程序上，必須適應決策多元化要求，促進土地規劃制定程序的民主化。民主化不僅要求主管部門以外的其它相關部門參與，更要求社會公眾特別是被規劃土地的權利人的有效參與。當前，深圳、上海等地通過地方立法明確由社會各界人士組成的“城市規劃委員會”作為城市規劃決策主體就是很好的嘗試[18].在規劃土地的征用程序方面，應最大限度的滿足公眾提前信息知情權以及征用過程的有效參與權。這樣可以保證土地規劃的執行效果，增強其干預私權的合法性和社會可接受程度。

實體上的根本目標在于國家、社會利益與私人利益的合理平衡。它要求土地規劃不能只是滿足國家、社會利益的政策工具，也要盡可能保證私人土地權益，并為私法自治留下合理空間。如在立法中規定國家利益和公共利益的具體含義；完善被規劃土地的征用程序和標準以及補償爭議的司法可訴性；在城市改造規劃中賦予被拆遷者能與拆遷單位（都是私法主體）平等談判和協商的權利……總之，只有滿足實體正義和程序正義的要求，才能實現土地規劃的法治化，保證國家、社會利益與私人利益的合理平衡。

注釋：

[1]林增杰、沈守愚主編：《土地法學》，中國人民大學出版社1989年版，第156頁；

[2]孫佑海等編著：《中華人民共和國土地管理法講話》，中國政法大學出版社1998年版，第80頁；

[3]郭潔著：《土地資源保護與民事立法研究》，法律出版社2002年版，第62頁；

[4]梅夏英著：《財產權構造的基礎分析》，人民法院出版社2002年版，第120頁；

[5]孫憲忠著：《德國當代物權法》，法律出版社1997年版，第208頁；

[6][美]伯鈉德·施瓦茨著，王軍等譯：《美國法律史》，中國政法大學出版社1989年版，第293頁；

[7]張庭偉：《構筑21世紀的城市規劃法規》，載于《城市規劃》2003年第3期；

[8]黃祖輝等著：《城市發展中的土地制度研究》，中國社會科學出版社2002年版，第101頁；

[9]同注[8]，第102頁；

[10]前引孫憲忠書，第208頁；

[11]陳映芳：《“城市化”質疑》，載于《讀書》2004年第2期，第38頁；

[12]馬驤聰譯：《俄羅斯聯邦環境保護法和土地法典》，中國法制出版社2003年版，第43頁；

[13][德]平特納著，朱林譯：《德國普通行政法》，中國政法大學出版社156－158頁；哈特穆特×毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學總論》，法律出版社2000年版，第412頁；

[14]仇保興：《從法治的原則來看城市規劃法的缺陷》，載于《城市規劃》2002年第4期；

[15]前引黃祖輝等著，第118－119頁；

[16][美]羅伯特·C·埃利克森等著：《土地管理法》（影印本），中信出版社2003年版，第76－77頁；