行政制度特點精選(九篇)
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第1篇：行政制度特點范文
改革開放以后，我國各項事業快速發展，原有計劃經濟體制下形成的人事行政管理制度已經很難滿足我國經濟體制改革和發展的需求，在這種背景之下，我國開始了改革傳統干部人事制度的探索。20世紀80年代，我國明確提出建立國家公務員制度并進行試點。1993年10月1日起正式施行的《國家公務員暫行條例》，標志著我國公務員制度的建立。2005年《公務員法》的頒布實施，標志著我國公務員制度建設進入了更為完善的階段。可以說，我國現代公務員制度的建立，順應了社會主義市場經濟建立和發展的要求，為政府管理提供了專業必備的人力資源，對于健全機關干部人事管理法律法規體系、實現干部人事的依法管理，具有里程碑意義。但是，我國公務員制度是在傳統干部人事制度的基礎上建立起來的，加之自身體系不盡完善，現行的公務員制度在考錄、激勵、監督以及進出機制等方面還有諸多缺失。隨著經濟社會的快速發展，我國政府職能逐漸轉型，新公共管理理論背景下的公共部門人力資源管理開發與管理的模式逐漸影響并改變著現今的人事管理制度，單一的公務員制度不足以滿足各地各級政府在法律、金融、規劃、信息等專業領域內對人才的結構性需求，也不能完全解決諸如地區性人才缺乏和流失的問題。因此，在謀求專業化公務員隊伍穩定的同時，建立靈活而完善的用人機制，以滿足政府及其他公共部門不同特點的人才需求，彌補人事行政制度缺乏彈性、新陳代謝不暢等現實問題，成為各級政府進行人事制度改革創新追求的目標。
二、國內人事行政制度創新的類型分析
近年，我國相繼出現了不同于傳統行政體制下的新型用人機制，有的已經在多個省市實行多年，成敗各異，如一直受到各界熱議的雇員制；有的已經上升到制度層面，以法律形式得以確定，如《公務員法》做出規定的聘任制；有的初露端倪，各地發展水平不一，如行政事業單位某些特定工作職位的外包制；還有只限于某個省市的嘗試，但逐漸被其他地方借鑒效仿的人才儲備制等。這些各具特色的用人制度，在實施的過程中都在一定的層面和角度彌補了公務員制度的不足，被認為是對現行人事行政管理制度的突破。當然，這些制度在實施過程中還存在著一些執行困境，需要進一步完善理論研究，并進行實踐探索。筆者對這些制度逐一解析，探討引發問題的原因，尋找適合的發展思路，以期推進我國政府人事行政管理制度的創新變革。
（一）雇員制
政府雇員制始于西方，典型代表是英國、澳大利亞和新西蘭，這些國家有20%的政府崗位上是臨時政府雇員。在我國的實踐中，吉林省把政府雇員制作為現行公務員制度的一項應急補充制度，主要是在現有公務員難以完成的一些專業性很強的任務或項目上雇用高級專業人才。珠海實行雇員制度，是為了突破僵化的工資福利政策，改變黨政機關在與企業進行人才爭奪戰中的劣勢地位。深圳推行雇員制度的目的是創新人事管理機制，提高政府運作效能和控制行政運作成本。雖然各個省市實行雇員制的目的不同，但具有一些共性特點，如雇員一般都是專門技術人才；采用合同契約制；一般沒有編制，即使有編制也是占編不入編；一般不具有行政職務，不行使行政權力；實行較高的薪金待遇。對于雇員制的實行，人們褒貶不一。支持的人認為，這是一種全新的靈活的用人機制，引入了市場化、契約化的概念和做法，形成了激勵競爭的工作氛圍和環境，解決了人員能進不能出、終身制和不能合理流動等問題，能更好地提高公共服務效能。持反對觀點的人認為，現在有的地方借用事業編制招聘政府雇員干活，實行雇員制，其實是變相增加人員，這就以一種新的、隱性的方式造成政府機構臃腫、膨脹，有可能是“閑著媳婦請保姆”（毛壽龍，2008）。還有學者表示，公務員只要不出大錯就不會被解職，端著“泥飯碗”的政府雇員干得再好，也不會對端“鐵飯碗”的政府公務員形成威脅，預期的“鲇魚效應”根本無從談起。
（二）聘任制
職位聘任是機關與所聘公務員按照平等自愿、協商一致的原則，簽訂聘任合同，確定雙方權利、義務的一種任職方式。聘任制已在我國正式施行，但時間較短。在聘任制施行的過程中，它的正負效應也在不斷地被探討著。有人認為，公務員聘任制的出現，是對我國“官本位”意識的沖刷與弱化。實行聘任制有利于健全用人機制，增強公務員制度的生機與活力，滿足機關吸引和使用多樣化人才的需求，提高公務員隊伍的專業化水平。但是，聘任制人員在工作過程中無職無權，無法充分發揮作用；沒有完善的保障機制，有嚴重的后顧之憂，影響其積極性的發揮。同時，這種制度的應用范圍有限，在基層政府和事業單位難以推廣，加之聘任工作時間有限，可能會導致短期行為。
（三）外包制
外包本是政府提供公共服務的一種方式，但這里的外包是指政府部門出資將原本設立在政府人事體制中的某些職位，如某些技術含量不是很高的或是日常性事務的工作通過政府采購或其他市場化、契約化的方式交給政府以外的個人或企業負責的一種制度。各地的做法盡管各有不同，但也有其共同的特點。第一，采用政府采購的方式，由財政支付費用，獲得企業或個人的服務；第二，只針對一些后勤保障、維護服務等工勤崗位，不涉及行政審批、財會、及行政執法等崗位；第三，崗位人員享受勞動合同規定的相關權益，但沒有正式編制，不屬于體制內人員。將政府某些工作外包，以使政府獲得更高效便利的服務，符合當今政府管理方式和職能轉變的要求，同時也有利于政府機構的精簡。但是，這種不是“招進來”而是“推出去”的工作運行方式，目前只在少數地方政府實行。當前，很多地區和單位的工勤崗位還有著對應的工勤編制，有的地區即使對編制進行了分類管理，但依然保留了工勤編制，只不過與行政或事業編制有所區別。清退人員并撤銷相應的編制，在推行過程中需要克服相當大的阻力。
（四）人才儲備制
2003年，內蒙古在全國率先提出并試點實施了面向基層、面向企業的新型人才儲備制。內蒙古實行的人才儲備制主要是指通過一定的組織行為、政策引導和市場配置手段，有目的地把事業急需的高素質人才聚集到發展的第一線，在使用中培養高層次后備人才。始于內蒙古的人才儲備制，著眼點是宏觀的人才資源的地區配置，目的是根據地區特點引入本地區需要的人才，有效防范人才流失危機。這在一定程度上突破了公務員體制的束縛，開辟了新的用人渠道和方式。但是，它并不是從改革原有人事行政制度的角度出發，而是應對基層機關事業單位超編，大量低學歷、非專業的技術人員占據行政事業編制，無法補充急需的人才，而大學生就業困難的需要。在無編制的情況下招錄新人員，易造成龐大的編外人員，增加財政負擔，引起機構的臃腫。另外，這種人才制度由于招錄方式的原因，可能出現人員專業與招錄職位不符的情況，影響人才的工作積極性。
三、四種人事行政制度創新的比較與展望
以上四種人事制度的創新舉措，目的都是打破人才需求上的瓶頸，但都未能從根本上解決行政事業單位用人中的弊端，或者說這些制度實行時日尚短，還有待完善。
（一）雇員制實際作用有限，發展前景不容樂觀目前雇員制似乎已歸于沉寂。許多地方已經不再實行雇員制，《珠海市政府雇員試行辦法》也已于2008年5月27日廢止。雇員制實行之初，以其經濟適用性、進出機制的靈活性等正面效應獲得普遍認同，但在實行過程中，卻是“鲇魚效應”難得，“體制效應”易生。首先，雇用人員的原因不是因為絕對缺人，而是某些公務員無法勝任工作。在無法精簡人員的情況下，還要付高薪給雇員，反倒增加了政府資源消耗，提高了行政成本。其次，雇員雖然和公務員在同一個屋檐下，但他們之間不存在競爭關系，不僅不會造成“鲇魚效應”，反倒會引起公務員的消極怠工情緒。再次，雇員一般都有明確的任期，既缺乏明確的晉升路徑，也沒有相應的社會保障和發展前景，可以說充滿后顧之憂。因此，應從政府雇員的聘用、考核、晉升等環節入手，建立科學的標準和程序。
（二）聘任制存在發展困境，有待進一步完善聘任制是對雇員制的繼承和發展，是我國現行公務員制度的有益補充。聘任制似乎已將聘用人員納入公務員體制之中，在身份和薪酬方面彌補了雇員制的不足，但依然在激勵機制和保障機制方面存在難解的困境，使得“圍城效應”凸顯，即聘任制公務員都想轉變為沒有任期限制、具有行政權力的公務員。公務員聘任制在制度方面存在硬傷，規模偏小，有待于進一步發展完善。
第2篇：行政制度特點范文
關鍵詞:雅典政制 民主 社會分層
雅典城邦作為古希臘城邦中發展最為繁榮與典型的一個，具有充分的研究價值。本文通過對雅典政制的分析，把握雅典政制的理論淵源和政治現實，從而引發對當今社會發展的思考。
一、 理論源頭――城邦的起源
亞里士多德對雅典城邦的起源做出了最經典的闡釋。根據亞氏的觀點，家庭―城邦之間的結構實際是相互關照的。家庭是為滿足日常生活需要形成的自然共同體，家庭中有處于統治管理地位的主人和被管理地位的妻子、孩子和奴隸；相應地，城邦的產生源于家庭的自然形成與發展，因此也存在統治者與被統治者。作為家庭成員中的個人自然被寓于這樣的城邦政治之中，因而“人是天生的政治動物”，這是人的本質屬性。“城邦―家庭―個人”中自然存在統治與被統治關系，公正是維護這種的政治共同體秩序的基礎，這種公正應被應用于各種關系之上，包括奴隸身份的產生上。亞氏所強調的保持“主人―奴隸”之間統治與被統治關系也合乎其城邦的內在邏輯。
然而，問題在于以強權作為基礎產生的這種專制統治是否具有合法性？專制統治是家庭中君主式的，適用于地位不平等者；而依法統治則是一種地位平等者的人組成的政府。這里專制與依法的區別在于地位是否平等。也許我們可以擴大這二者統治之間的范圍，將其置于更廣泛的視角下看待。正如亞氏所說，區分一種政體不可以依據統治人數的多少，專制也不應看做是少數人的專利。因此，這種專制既可以包括一種君主專制或寡頭專制，同樣也包含著民主專制的涵義，這實際也就提出了民主與法治的問題。
究竟怎樣的制度架構才能置于公正之下，使權力達到制約與平衡呢？這首先要回答什么是公正？既然統治與被統治的地位是被自然規定的，城邦的本性是多樣化的，萬物都依照其本性進行統治或者被統治，只有物盡其性，各盡其職，不僭越，才能實現城邦的善和正義。從家庭關系上看，城邦公民因具有某種品格而處于統治地位，因而他可以將勞務交給奴隸，專心利用他的品格致力于哲學與政治。
二、 政治現實――城邦的權力運作
在整個雅典城邦復雜的政治利益關系中，亞氏看到了權力這一核心，并由此闡述了他的政治觀，包括權力的分配、流動、制衡與穩定。
1.雅典的政治現實
雅典的政治可以看做是多數人與少數人之間的一種權力斗爭關系，少數貴族的利益與多數平民的利益是制度關注的焦點。梭倫改革保留了9名執政官，但只要隸屬500斗級的公民都可參選執政官；戰神山會議成員不再僅局限于貴族階層。這無疑擴大了權力結構的基礎，將財富納入評判標準，打破了既有的貴族壟斷性統治。公民大會并非完全的直接民主，其議程仍由400人會議制定，因而權力是有限的，但可監督國家官員的行為。司法審判權交由全體公民，執政官原有的功能仍然保留，如果對執政官的判決有異議可以上訴，如此一來全體公民將參與國家行政事務，卻無從插手決策，以此來平衡平民與貴族的矛盾又不損害貴族的利益。然而，民主制度并非自發自在存在于雅典，它實際上也是多面受敵。“貴族們自相爭伐，意圖掌控整個民主制度”。民主制本身存在著平民與貴族之間的矛盾。
2.亞氏的政體觀
面對如此政治現實，亞氏對各種政制的特點進行了研究，他認為政制實際上就是權力分配，現實中某種政制的穩定性，在很大程度上取決于它的權力分配和構造方式。亞氏主張在現實中采取貴族制和民主制相結合的政體形式――“共和制”。共和制的精義在于，權力不會固化或獨霸于某一階層，從而使得權力能夠流動起來。城邦中的公民依據平等的原則，按照法律規定輪流執政，使得權力最少在貴族和平民這兩個等級中能夠得到適當分配。這樣，在城邦中，總有人處于統治地位，也有人處于被統治地位，只是在不同的權力分配上各有側重。公民在“審議”和“商議公共事務”上具有最高權力，而行政權被掌握在擔任固定官職的少數人手中，少數人不能違背公民的意志任意修改法律，而公民也不能經常性無節制地涉足行政領域。這一方面符合城邦“公正”的要求，使得權力能夠分配到不同階層之中，不同階層依據其規定權限平等地行使權力；同時又符合城邦自然規定的統治者與被統治地位的本性要求，在每個權力領域存在占有主導地位的權力力量。亞氏試圖利用這樣一種混合的、節制的政體形式建構一個穩定的城邦。
三、雅典政制對現代社會發展的意義
1.對于民主制的評判
民主政治是人們談論雅典政制時最樂于談及的話題，然而，從古至今關于民主的爭辯不絕于耳。筆者認為，不同的歷史時期，民主折射出了不同的價值光譜，因此它也應被置于歷史的不同時期加以看待和評判。對于民主本身則更適合采用一種價值評判的視角，即民主的本質在于國家對于公民權和公民價值的認定，無論民主制是否是一種有效的政體，或是仍有許多問題為人所詬病，它起碼都為我們提供了一種由大多數人民掌握權力的權力配置范本。雅典政制所帶給人類的正是這套思想洞見和價值追求，也成為人們日后仍在追尋的善，雅典的制度對于當今社會現實仍有著不可磨滅的光輝。
2.社會階層論的現實意義
每個社會的發展必然存在一種分層的狀態，對城邦來說，處于不同權力分配階層的人各自發揮自己的職能，不僭越，才能維持社會與政治的穩定。也許對于今天來說，這樣一種對人定性，固化的階層說會遭到一定批評，但這種要求社會分工的主張是符合社會發展要求的，具有其合理性。“物盡其性”的道理也許就在于此，這才是能夠促進社會加速前進的推動力量。亞氏并沒有強調城邦最求完全地一致性，而是承認存在一種差異性，只是今天人類發展的進步意義在于，我們打破了這樣一種固化的身份觀念，階層間的轉移可以通過財富、知識甚至是暴力得以實現。維持社會分層基本穩定的前提下，階層間的流動實際也是一種權力的流動與重新分配，這也許正是雅典帶給我們的智慧啟示。
參考文獻：
[1] 亞里士多德.政治學.中國人民大學出版社.2003
[2]亞里士多德.雅典政制.商務印書館.1959
[3]柏拉圖.理想國.商務印書館.1986
[4]索利.雅典的民主.上海譯文出版社.2001
第3篇：行政制度特點范文
關鍵詞：企業行政管理；存在問題；解決路徑
0 引言：
企業可以說是市場的重要組成部分，一個國家企業的發展往往能給這個國家帶來重要的發展潛力。我國在全民全面奔小康的這樣一個大的社會背景下，企業的發展更受到全面的重視。然而，在企業發展中，除了企業的效益以外，我們更要重視企業內部的管理問題，可以說一個企業的行政管理是保證企業順利發展的一劑良藥，是我國促進經濟發展，建設現代化企業的重要保障。
1 企業行政管理的內涵
企業行政管理是指依靠企業行政組織、按照行政渠道管理企業的一系列措施和方案。所謂企業行政組織，是指企業的行政組織機構。行政渠道則主要指企業行政組織機構內上下級的領導與被領導的隸屬關系，如廠長車間主任工段長班組長；或公司總裁部門經理項目負責人等的等級系列關系。行政管理的手段通常包括行政命令、指示、規定、獎懲條件等。
從行政管理的內涵中我們可以看出，企業的行政管理具有以下基本的特征：一是，具有一定的權威性，企業的行政管理的主要實施者是上級的領導部門，他們制定的行政制度要求下級部門無條件地進行，這樣才能保障行政制度的貫徹和實施有一個比較系統的規則；二是，具有一定的時效性，由于企業的運行本身是一個很復雜的流程，所以，經過生產銷售以后不免出現一些滯后的想象。因此，在企業大量性日常性經營活動處理及人事處理中，或企業遇到突發事件及企業環境不穩定時，行政管理就能發揮重大作用，能夠使這些工作得到及時有效的處理。 從行政管理的主要特點中我們能夠看出企業的行政管理在企業中有著相當重要的地位。
2 行政管理在我國企業生存發展中重要地位
（1）有效的行政管理制度可以保障企業的競爭力，提高企業的總體效益。我國企業可以通過有效的行政管理促進企業員工的學習與發展，建立學習型的先進企業；也可以積極引進先進的技術與設備，并且將其轉化到企業的生產和發展中去。這樣，就能夠提高我國企業的科技競爭力和可持續發展能力，增強我國企業的核心競爭力。如此一來，不僅能夠提高我國企業的經濟效益，同樣能夠提高科技能力和文化效益。
（2）有效的行政管理制度可以提高企業內部員工的積極性，提高企業內部健康有序的發展。在我國企業發展過程中，它們會碰到一些困難，其職工也會存在思想上和實踐中的一些問題，這些問題是我國企業健康發展的不利因素。而企業的行政管理就是通過各種途徑解決企業職工思想上的和實踐中的難題，幫助企業走出困境，為企業發
展取得良好的內部環境。
3 我國企業行政管理中國所存在的問題
我們國家經過了三十幾年的改革開放，在市場的主要因素――企業的改革中已經取得了比較明顯的效果，大力地促進了我國經濟的發展和全面的進步。然后由于我國正處于經濟改革的攻堅階段，計劃經濟向市場經濟轉變的過程中還存在著很多遺留的問題。因此，企業的行政管理中還存在著許多的問題。我們只有全面地認識這些問題，才能清晰地解決它們。
（1）企業的行政管理往往被忽視，甚至帶有具有一定的教條主義，照搬黨政機關的模式過多。目前，我國的很多企業都處于一種比較新興的發展階段，過多地重視企業的經濟效益，把生產和銷售發展主要的地位，其他部門幾乎可有可無。尤其在一些中小型企業當中，在管理方式上非常教條。有些企業甚至不去設置專門的管理機構和管理部門，沒有系統的管理體系。而其他的部門也忽視行政制度的管理，認為行政制度是可有可無的制度，甚至將行政部門當成是企業發展的障礙。還有一些企業甚至照搬我國黨政機關的現成的管理模式，而不去具體地分析自己企業所具有的基本狀況和基本特征，導致有些方面的管理被忽視，而有些方面的管理又被重視的過緊。
（2）一些企業管理缺乏現代化模式，無法做到真正的現代化管理。這些企業在日常的行政管理中只是粗泛地進行一些日常事務的登記。這樣不僅缺乏現代管理的手段，更是沒有現代管理的意識，而帶來的后果往往是企業事務不透明，間接地可以導致員工積極性受損。
（3）企業行政管理體系缺乏。目前我國企業行政管理的關注點仍然較為集中在企業行政活動中的具體事務上，例如辦公室的管理、后勤管理管理、檔案擺設管理等等。這樣的一種管理體系與市場經濟的發展并不匹配。從而也忽視了行政管理本身所能發揮的重大的作用。
4 我國企業行政管理的主要解決路徑
綜上我們分析了企業行政管理的重要作用，繼而找尋了我國企業行政管理所存在的一系列的問題，我們可以得到這樣一個結論：企業的行政管理不是一個可有可無的問題，相反，它對企業的發展起到重要的促進和推進作用，所以，我們必須找到加快企業行政管理的主要措施。
（1）重視企業行政管理的重要地位，建立健全企業行政管理的系統化模式。企業行政管理是企業內部管理不可缺少的一部分，如果沒有健全有效的內部管理，企業制定的各項規章制度就不可能得到很好的執行，經營者也不可能及時的發現企業經營管理中的失誤，從而給企業帶來敗局。所以為了改變這種現狀，企業行政管理的核心應該在于設置合理有效的行政管理規章制度和結構體制，使各部門各崗位在行政管理工作的協調下處于良好的運作狀態。
第一，要建立一整套的管理體系，從企業的上級部門到下級部門都有一個完善的流程，這個流程不僅要十分健全而且要十分明確。主要是哪個部門應對哪個部門負責，隸屬關系一定要明確。這樣做有兩個好處，一是防止企業領導的一言堂的現象，從而導致管理上的混亂，二是明確責任制度以后，可以清晰地建立起問責機制，可以明確部門責任，如果企業的運行出現問題，可以由行政管理部門進行問責。
第二，要充分利用現代化資源。隨著現代化網絡的發展，企業管理要充分地進行微機化系統化的運作。這樣，可以把一些列的操作流程簡便化，清晰化。這樣的管理模式不僅可以節省管理資源，提高管理效率，同時也可以將企業的一系列事務公開，將獎懲制度公布于眾，真正地激勵企業員工。
（2）企業的行政管理必須聯系自己企業的實際，做到具體問題具體分析。每個企業都有每個企業自己的狀況與特點，所以不能照搬其他企業的管理模式，更不要照搬黨政機關的管理模式。可以參考國內外先進企業的管理方法，但是一定要符合自己企業的自身發展制定管理方式和管理規模。
（3）構建新的權利和事務體系。構建企業行政管理的權力體系就是設計企業行政架構，構建新的企業行政管理的事務體系包括辦公室管理、文書檔案管理、會議管理、總務后勤管理、企業行政信息系統管理，等等。這些都是現代化企業的重要組成部分。
第4篇：行政制度特點范文
關鍵詞：納稅****利；民主財政；公共財政
引言
改革開放以來，中國政府明確提出要建立公共財政體制，即政府的主要職能是彌補市場缺陷，生產和提供公共產品和公共服務，對公共領域的資源進行有效配置。然而實踐表明，中國的公共財政體制至今仍不完善，尤其在公共服務領域的效率方面仍有不足。究其原因，是由于民主財政的建設相對滯后。公共財政的實質是民主財政，是一種按照民眾的意愿，通過民主的程序，運用民主的方式來理政府之財的制度。它具有以下三個特點：一是財政收入主要來自于稅收；二是財政支出主要用于滿足公共需要；三是公眾有較多的財政參與度[1]。其中，公眾的財政參與度最為關鍵，是衡量民主財政機制完善與否的重要尺度。
制度有其需求方和供給方，制度的形成是由需求方推動還是由供給方推動會產生不同的結果。民主財政作為一種制度安排，其需求方是納稅群體，供給方是國家或政府，二者都是民主財政的主體。民主財政的建立與完善與否，關鍵就看政府和納稅人在財政制度變遷過程中是否發揮出應有的作用，而納稅人的作用更為重要。英國之所以能夠最早建立起完善的民主財政制度，正是由于強烈的納稅****利意識以及政府對納稅****利的有效保護。納稅群體為了自覺維護自身的權利與利益，通過民主機制建立和完善民主財政制度，形成限制政府權力、維護納稅人公共利益的長效機制。
一、納稅****利意識缺失階段
在中國漫長的封建制時代，自然經濟占主導地位，民眾過的是自給自足的生活，儒家思想推崇“家天下”的禮制和封建宗法制度，重在強調個人對社會及他人所承擔的責任和應盡的義務，人民成為君王這個封建大家長的子民，而非公民。封建思想造就了民眾的草民意識、臣民觀念和小農意識，培養不出獨立的公民意識，更不用說權利意識和民主意識了。這就形成了百姓納稅后自給自足、管民相安無事的供養性財政，完全是為統治階級服務的。
建國后，社會主義制度的確立結束了中國長達二千一百多年的封建統治。雖然“人民當家做主”的時代已經到來，但是在單一的所有制結構和高度集中的計劃經濟體制下，政府確立了統收統支的財政體制。這種體制下，財政權力高度集中，企業沒有任何自主權和決策權，銷等各個環節都依賴于政府的指令性計劃，具有名副其實的行政性特點。在“國家分配論”的影響下，國家的財政稅收具有強制性、無償性，國家或政府被看做財政的唯一主體，個體利益被統一于國家和集體利益之中，并強調“個人利益要服從國家和集體利益”。這種環境下，國家利益吞沒了納稅人的個體權利，國家優先于納稅人，雙方之間的關系就是命令與服從的關系。稅收政策和財政政策完全是按照政府的意愿、根據國家的需要、憑借政治權力強制貫徹的，財政制度改革也迫于政府自身的財政壓力，并非納稅人的要求。因此在改革開放以前，傳統封建思想使得納稅人不具備權利意識，政府在主觀上也沒有考慮到納稅****利保護的問題，在這一階段中國納稅人的權利保護處于缺失狀態，民主財政自然無從談起。
二、政府自覺保護納稅****利階段
市場化改革以后，為了建立和完善社會主義市場經濟體制，中國明確提出建立公共財政體制，在此期間，理論界掀起了一次關于如何構建社會主義公共財政體制的爭論，過去的“國家分配論”逐漸讓位于“公共財政論”，而“納稅****利”成為不可回避的問題。在公共財政體制下，政府與納稅人實際上是契約關系，政府和納稅人均是財政的主體，“納稅人有享受公共物品的權利和依法納稅的義務，政府享有依法征稅的權力和提供公共物品的義務”。納稅人通過納稅從政府那里“購買”公共服務，政府收的稅用在哪、怎么用，也應該通過民主程序按照民眾的意愿實施。因此，建立民主財政機制基本形成共識。
此后，“納稅****利”這一概念逐漸出現在中國社會經濟政治生活中，政府也開始自覺地、有意識地主動保護納稅****利，最明顯的就是在立法層面確立納稅人主體地位，明確保護納稅****利。1992年9月4日頒布的《稅收征管法》在第1條就明確指出：“為了加強稅收征收管理，保障國家稅收收入，保護納稅人的合法權益，制定本法。”“這是‘保護納稅人的合法權益’的字眼第一次出現在中國的稅收法律中，它奏響了中國自覺保護納稅****利的第一聲。” 隨后的一系列立法過程中，例如《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》等，都進一步推動了中國依法治稅和依法行政，使得納稅****利的保護得到更高的重視，對納稅人的權利保護方面有了質的飛躍。
這段時期關于納稅****利的保護，主要依靠政府自覺主動地、通過立法過程進行確認，還有理論界的學者對納稅****利保護的推動，但納稅人自身對納稅****利的訴求和主張顯得并不強烈。這一方面是由于過去計劃經濟時期傳統思想的影響，納稅人意識沒有培養起來，比如很少有民眾關心甚至質疑政府將稅收用在了何處，依然認為納稅只是自己的一項義務。另一方面中國在納稅人保護的體制方面還不完善，例如政府信息的透明度不高、納稅人缺乏有效的民意表達渠道，以及納稅人實質上的權利如知情權、監督權等依然不明確和不完整等，導致對納稅人形式上保護多，實質上保護少；政府信息的結果公開多，過程公開少；政策制度過程中納稅人被動接受的多，主動參與的少。因此，中國此時納稅****利的行使與保護還處于初級階段，形式大于實質，離民主財政還有差距。
三、納稅人與政府互動階段
以2007年3月16日《物權法》的頒布為標志，中國納稅****利的保護進入了一個新的階段，由于《物權法》的宣傳以及互聯網的廣泛應用，納稅人的權利意識和公民意識空前增強，主要表現為以下幾個方面：第一，納稅人主動利用法律手段保護自己的權利，例如在征地拆遷過程中，越來越多的納稅人不再認為國家經濟發展必須以犧牲個人利益為代價，反而有權要求政府對自己的合法利益損失予以補償；第二，納稅人主動要求政府在制定政策的過程中充分考慮民意，例如在關系民生的政策制定過程中必須召開聽證會，越來越多的納稅人意識到充分合理自主地表達意見是自己的一項權利，應該積極行使自己的權利；第三，納稅人逐漸敢于對政府提出意見甚至提出質疑，尤其是通過互聯網渠道，不少納稅人敢于主動質疑政府某項政策的有效性，勇于揭發在政策實施過程中的****、不公等現象，推動了政府的政務公開。這些分別促進了民主財政機制三方面的實質性發展，一是納稅****利得到實質性保護，二是民眾偏好表達機制的建立，三是民主監督機制的健全，由過去的人大監督發展到全民監督。
從這一時期看，民眾的權利意識和民主意識發展非常迅速，對民主財政機制的推動非常明顯，對政府形成了較大的改革壓力，政府在政策的制度過程中必須更加重視納稅人的意見，必須加快健全民主財政機制。這進一步證實了在財政制度變遷過程中，由制度的需求方即納稅人推動比政府推動更有利于民主財政的建立。
通過以上分析，我們發現中國民主財政建設過程中，從納稅****利保護的角度大致可以分為三個階段：第一階段，市場化改革以前的計劃經濟時期，納稅人自身缺乏權利意識，政府在主觀上也沒有注意到保護納稅****利的問題，民主財政機制處于空白階段；第二階段，市場化改革初期到《物權法》頒布以前，表現為政府開始自覺主動地通過立法保護納稅****利，但納稅人自身權利意識依然不足，沒有行使納稅****利的意愿，但立法層面為民主財政機制的建立奠定了法律基礎，形式上的民主財政機制基本形成；第三階段，以《物權法》的頒布為轉折點，納稅****利意識和民主意識迅速增強，形成納稅人與政府的互動局面，共同推動民主財政機制的建立。
四、對進一步健全民主財政機制的政策建議
1.培養正確的納稅****利意識和公共意識。中國尚處在納稅****利意識發展的初級階段，納稅人的權利意識和公共意識還不成熟，這時公民往往容易覺得政府欠自己太多，只看到自己付出的，看不到自己得到的，因此外部性不可避免。雖然納稅人通過行使權利對政府的財政收支進行監督，有利于在政府政策的制定過程中保護自己的利益，有利于提高政府的透明度，有效遏制****現象，但是如果利用不好納稅人的監督權利，反而會降低政府的政策效率。“阿羅不可能定理”指出，如果眾多的社會成員具有不同的偏好，而社會又有多種備選方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有人都滿意的結果。 推動戶籍制度改革，使納稅人能夠用腳投票。納稅人行使權利最有效的方式就是用腳投票，如果對當地政府的公共服務不滿意，就選擇離開，前往公共服務更好的城市定居，這樣才能真正給政府形成壓力，政府唯有以人為本，致力于提供優質的公共服務，才能避免人才流失和經濟下滑。然而戶籍制度與太多公共服務的享用掛鉤，是人口自由流動的最大障礙，從而限制了人們作為納稅人用腳投票的權利，移居其他城市的高成本使得許多納稅人被迫放棄選擇城市，只能被動地接受當地政府提供的公共服務。因此，只有進一步推動戶籍改革，廢除戶籍對人口流動的阻礙，才能真正還納稅人用腳投票的權利，實現民主財政。 完善公共支出效率評價體系。公共領域是市場失靈的領域，提供公共產品的各公共部門之間不存在競爭，衡量公共部門的產出又相當困難，因此“政府缺乏降低成本的內在壓力，并且普遍具有預算規模最大化的傾向”。公共支出模式容易存在浪費嚴重、效率低的問題。只有建立完善的公共支出效率評價體系，為納稅人監督政府財政效率提供標準，才能保障民主財政機制的有效運行，提高財政效率。
參考文獻：
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第5篇：行政制度特點范文
［關鍵詞］政府雇員制；模式；特點；優勢；公務員制度
［中圖分類號］D0［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2010）12－0056－02
“政府雇員制是20世紀50年代前聯邦德國為適應政府組織彈性化、專業化的要求而采取的公共行政改革措施。80年代以后，美國、英國、澳大利亞、日本、新西蘭等國家也紛紛根據本國實際進行了本土化改造，針對某些特殊職責和專業性強的政府職位實行了公務員合同制管理模式。”筆者傾向于認為政府雇員制是由納稅人出資金，委托政府在某一時期、某一特定項目中雇傭急需技術人才、特殊崗位人才和一般輔人才，服務于社會公共利益產出、公共產品供給、公共秩序維護的行政機制。政府雇員制是一種新的行政人事制度?熏政府雇員制具有市場化、契約化、專業化的特性。
一、政府雇員制的主要模式和特點
1．主要模式介紹和比較
（1）吉林模式。這是最早形成的具有示范作用的模式。這種模式的主要特征是“三不”，即政府雇員不具有行政職務、不行使行政權力、不占用政府行政編制。政府雇員分為一般雇員、高級雇員和資深雇員三種。雇員的考核由雇員所服務的工作部門依據合同進行。政府雇員實行傭金制。雇員受雇期間，由政府負責為其辦理社會保險，不提供其他福利待遇。雇員的傭金和社會保險金列入政府財政預算。政府雇員在受雇期間原則上不得兼職。類似的還有南京、武漢、長沙等地。該模式的主要目的在于通過引進政府急需人才，來彌補政府當前人才結構的缺陷，提高政府管理能力。
（2）珠海模式。政府雇員占用用人單位人員編制，不具備行政職務，一般不行使行政權力。政府雇員分為普通雇員和高級雇員兩種。政府雇員實行年薪制。在其他待遇上，除社會保險外，雇傭單位還按照有關法律、法規和政策規定，保障政府雇員與公務員享有同等的休假、工傷、撫恤等福利待遇。政府雇員在受雇期間原則上不得兼做其他工作。續聘和解聘、雇員年薪和社會保險等規定基本上與吉林模式相同。與吉林模式相比，珠海模式的主要區別在于雇員占用編制和享受公務員的福利待遇。占用編制以及向公務員福利待遇的靠攏，顯現出該模式除了補充人才、優化政府人才結構之外，還希望減少政府中公務員的數量，實現精兵簡政。
（3）深圳模式。深圳市機關事業單位雇員主要是在全市機關事業的輔助管理、工勤崗位上推行。雇員占用機關、事業單位的編制，但不入編。深圳市機關事業單位雇員分為普通雇員和高級雇員，高級雇員可以擔任行政職務，行使行政管理權。根據雇傭職位和市場原則給雇員薪酬定價。參加企業員工養老、工傷、失業等社會保險，享受有關保險待遇。考核基本與吉林模式一致。由此可見，深圳模式的推行，不是單純的為了改善一下政府現有的人才結構和縮減公務員的比例，而是試圖以實施雇員制為突破口，改造現有公務員隊伍，將一種新的用人機制引入現行的公務員制度，推動行政改革，建設現代型政府。
通過這三種模式的比較，可以看出各地推行政府雇員制的差異主要體現在：一是政府雇員的分類和稱謂不同；二是政府雇員的待遇差別較大；三是各地政府雇員在是否占用編制上存在差異；四是推行政府雇員制的動機和目的不同。各地要解決的問題不同，選擇的方案也不盡相同。
2．政府雇員和雇員制的基本特點
從內容來看，各地招聘的政府雇員雖然范圍和稱謂不一，但本質是一樣的，其一般具有以下特點：一是政府雇員一般都是專門性的技術人才，而且是政府急需的，以招聘少量的高層次人才為主，具有“少而精”的特點。二是政府雇員采用合同制，來源一般是公開招聘和選拔，聘期一般1－3年。三是政府雇員不具有行政職務，一般不行使行政權力（深圳市的高級雇員為特例）。四是政府雇員普遍具有相對較高的工資待遇。五是適用勞動法約束管理和解決爭議。總之，政府雇員的定位基本是專業化的專門人才，采取有限聘期、高薪待遇和企業化的管理方式，其根本基點是政府雇員的市場化特性。無論是實行何種模式，政府雇員制大都具有以下基本特點：一是法規和辦法先行。各地一般都是先出臺試行辦法或規定，然后再試行。二是選拔標準、渠道和程序區別于公務員。三是引入了市場化、契約化的管理方式。四是缺乏明確的法律依據。五是試行過程中出現異化現象。
二、我國政府雇員制與公務員制度的區別
1．從宏觀層面上看
（1）政府雇員制和公務員制度的目的訴求和現實起點不同。我國建立公務員制度，是為了克服傳統弊端，建立科學合理的人事管理體制；政府雇員制的實行是為了滿足政府對緊缺人才的特殊需要，彌補政府人才結構失衡。公務員制度是從穩定性和連續性出發；政府雇員制是從靈活性和效率性出發。
（2）政府雇員制和公務員制度的層次排列和現實作用不同。公務員制度是當代中國政治制度的重要組成部分；而政府雇員制只是公務員制度的一個有效補充。公務員制度是常態，是重點維持和發展的對象，起主導作用；政府雇員制只是一種應急，是非常態，所起作用非常有限。
（3）政府雇員制和公務員制度的建立基點和依賴理念不同。公務員制度是在馬克斯?韋伯的科層制理念上建立起來的；政府雇員制依賴的是市場化、企業化的管理理念。
（4）政府雇員制和公務員制度的管理對象和所處地位不同。公務員制度是依法對公務員進行科學管理的一種人事制度，它是國家人事行政制度的核心和主要表現形式；政府雇員制是一種對政府雇員進行管理的現代人事行政制度，它在整個國家的人事行政制度中處于從屬地位。
2．從微觀層面上看
（1）在人員產生途徑和雇傭期限上不同。公務員的來源主要是經公務員考試考任、經人大選任、經其他單位以相應級別調任，一般情況下都是終身任職的；而政府雇員采取合同方式用人和管理，有一定聘期。
（2）工作性質、權力責任和權利救濟途徑不同。國家公務員代表國家行使行政權力，承擔相應政治責任；政府雇員一般沒有行政職務和權力，其行為只是單純的業務行為，承擔合同責任。公務員非經法定事由、法定程序不被處分，可以申訴和控告；政府雇員一般只有依靠民事訴訟。
（3）管理方式和管理主體不同。公務員的管理主體是各級政府的組織人事部門，依據等級和規章管理；而政府雇員的管理主體基本上是用人單位，依據合同條款管理。
（4）薪酬和福利待遇不同。公務員制度有一套完整的剛性的工資體系，其依據是職務、級別和工齡等，同時享受一定的津貼，享受保險和福利待遇，享受定期增資；政府雇員制則是按照崗位預先設定的標準和變動的市場行情來確定薪酬，薪酬一般較高，但基本上沒有福利。
（5）適用法律規范和依據法律基礎不同。公務員的具體行為主要由《公務員法》來規范；雇員屬于合同制管理，主要由《勞動法》來約束。
三、政府雇員制的合理性內核與前瞻性優勢
1．滿足了行政效率和服務質量的要求
政府雇員制優化了政府組成人員的專業和能力結構。政府雇員本身的效率性，對同在一個屋檐下的公務員是一種沖擊和壓力。從個體這個角度來說，實施政府雇員制能促進公務員工作作風的改進和效率的提高。從組織的角度來說，政府面對社會的快速變化和迫切需要以及比較復雜的公共事務時，通過選擇雇傭合適的政府雇員，可以迅速作出反應、給予回應，以低成本、快節奏、高產出的方式提升政府的行政效率和服務質量。
2．體現了專才優才的原則和兼容開放的特點
通過科學合理的雇傭方式，本著“任人唯賢”和“量才用人”的原則，將專業的優秀人才（專才和優才）吸納到政府部門中來，將有利于政府部門建立新的用人機制。傳統的政府人事制度為許多社會上的專業技術人才設置了剛性約束和政治排斥，不利于政府組成人員來源的多元化；而政府雇員制的實施在很大程度上可以避免傳統人事制度的弊端，使得政府人力資源的制度建設更為完善。開放是新時期政府的結構特征和行政理念，表現在人事管理制度上?熏 就是要突破傳統僵化人事體制的束縛?熏 采取更加人性化和彈性化的措施。我國的政府雇員制具有專才優才原則和兼容開放的特點，符合一定條件，能夠勝任相應職位工作要求的人都可成為政府雇員。
3．體現了競爭要求和市場精神
政府雇員的招聘和選拔?熏本身就體現了競爭的要求。從政府雇員本身的產生來看，既是應聘雇員者之間互相競爭的結果，也是政府同企業以及其他社會組織競爭的結果，是政府以平等身份獲取社會資源、以市場手段取代行政手段參與競爭和選擇公共人力資源的一次有益嘗試。政府雇員的考核和業績同樣強調競爭性。以效率和質量為標準的考核，以目標和業績為導向的考核，促使雇員與雇員之間、雇員與公務員之間進行競爭，誰更能跑，誰跑的更快，站在終點線上拿著秒表的裁判會一目了然，而競爭之后所取得的業績和成果就是我們考核時所依賴的“秒表”。市場倡導競爭和契約精神，注重效率和考核。引入政府雇員制，能強化組織內部的競爭激勵機制，切實調動政府組成人員的積極性。
4．開創了多元化的公共人事管理模式
實行政府雇員制讓政府選才的渠道更加廣泛和寬闊，讓一種有別于公務員制度的新的人事管理制度呈現在世人面前，在公共人力資源領域開創了一種多元化的思維和管理模式。
政府雇員制具有制度性、價值性和前瞻性的優勢。以合同制聘任合理數量的政府雇員，可以改善政府的人才結構，可以避免人員的長期固化和沉淀；政府雇員擔負職責和目標任務明確，有利于克服職責不清、相互推諉的現象，有利于提升政府公共服務效能與質量；政府雇員基本不占用編制，壓縮了政府人員規模，有利于節約和控制行政成本，減輕財政負擔；推行政府雇員制，有利于政府組織高效協調運轉和人事管理制度轉型；有利于增強政府的務實作風和反應能力，構建“服務型政府”；有利于對公務員施加競爭和心理壓力，產生“鯰魚效應”；有利于遏制官僚作風，淡化行政色彩，消除“官本位”思想。政府雇員制“以市場為導向、以能力為本位、以契約為保證、以績效為依據的價值體系”，將有利于推動我國建立一種靈活、高效、有限、柔性管理的現代政府。
參考文獻：
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第6篇：行政制度特點范文
與其他經濟成分相比，公共財政與公有經濟尤其是與國有經濟有著一種特殊的不可分割的聯系。財政一方面要承擔計劃經濟遺留下來的沉重負擔，另一方面又要適應政府職能的轉變，滿足不斷增長的必不可少的公共需要。這些特點表明，公共財政框架的建立與政府職能的轉化和國有企業的改革是息息相關的。主要體現在以下三個方面：
(一)在今后一定時期，國有經濟將仍然是我國公共財政預算的經濟基礎。改革開放以來，在以公有制為主體，多種經濟成分共同發展的基本經濟制度下，國有經濟不斷發展壯大。
(二)從政府彌補市場失效的角度看，公共財政的建立不能排除國有企業的存在。根據公共產品的特征，可以把公共產品分為兩種類型：一類是純公共產品，如國防、外交、貨幣發行、空間技術等；一類是準公共產品，如交通、通訊、能源、城市公共服務等。政府提供公共產品的方式主要有兩種：一類是直接生產，一種是向社會其他生產部門采購。一般來講，純公共產品和自然壟斷性很強的準公共產品一般由政府以直接生產的方式提供，而政府直接生產就必然依托國有企業，國有企業具有“公共企業”的特殊功能。而政府向社會其他生產部門采購時，對象也可能是國有企業。所以，無論政府采取什么形式，都不排除國有企業向社會提供公共產品。
(三)政府在調節和干預經濟時，為了保證市場競爭的公平公正原則，必然會進入一些壟斷性行業。政府干預壟斷性行業的主要方法有，由政府直接經營或者制定嚴格的經濟措施限制這些行業的壟斷價格和壟斷利潤，以保護市場競爭，促進資源的有效配置。從世界各國來看，有相當多的壟斷性行業是由國有企業直接經營的。
在我國傳統的計劃體制中，國家財政收入主要依靠國有企業。改革開放以來，非公有制經濟得到迅速發展，公有制經濟規模比重逐年降低，但是在財政收入來源中，公有經濟特別是國有經濟的成分比重一直居高不下。1995年全國工業總產值中，國有經濟的比重下降為33.95％，但提供的財政收入比重卻占71.15％。在傳統體制當中，國家的某些目標和職能需要通過國有企業來實現，國有企業除了以利潤和稅收向國家提供財政收入外，還擔負著充分就業及向職工提供福利等政府宏觀經濟目標，因此，“企業辦社會”的結果是企業效率低下。隨著時間的推移，這一日益突出的問題不僅制約了國有企業的經濟績效，而且減少了對財政收入的貢獻，再加上稅收監管的不力，預算外收入擠壓預算內的收入以及財政支出的不斷膨脹，造成90年代以來，國家連年出現財政赤字，面臨巨大的財政壓力。
財政壓力的最終緩解有賴于多項重大的改革措施：國企改革、金融體制改革和政府行政改革的同步推進。同時，財政改革的推進即公共財政制度的建立和公共財政職能的履行，將進一步深化國企改革。因此，國企改革和財政改革是相輔相成，互相促進的。規范的、完善的公共財政制度的建立，對于推進國企改革具有重大意義。首先，新型公共財政制度的建立為國企卸下沉重的財政負擔和社會負擔，使國有企業在改革中輕裝上陣。其次，新型公共財政制度的建立能夠為國有企業創造一個公平的競爭環境，使國有企業以一種嶄新的姿態面對改革。再次，新型公共財政制度的建立為國企改革帶來了各種新的實踐方式，使國有企業真正能夠在改革中求發展，在發展中促改革。最后，新型公共財政制度的建立為國企改革創造了穩定的宏觀經濟、社會環境，提供了巨大的財政支持，降低了國企改革的社會成本，減少了國企改革的后顧之憂。總之，新型的、規范的、完善的公共財政制度的建立將為國企改革的進一步推進開拓空間。
二、從公共財政收入角度看國企改革
1.發展非國有經濟的第三產業，擺脫財政和就業對國有企業的依賴，為國有企業創造公平的競爭環境。新型公共財政收入制度的建立，可以擺脫那種以國家所有權為基礎的財稅體系，改變國家財政收入對國有企業的嚴重依賴。重構公共財政收入制度的思路之一，就是根據變化了產業結構，所有制結構等經濟結構狀況，拓寬理財思路，調整有關財稅政策，提高非國有經濟和第三產業的財政貢獻率。
(1)發展非國有經濟，擺脫財政和就業對國有企業的依賴。非國有經濟的崛起使國企改革遇到了極佳的機會。隨著非國有經濟在中國經濟中比重的迅速上升，其產值和財政上繳的比重有了很大程度的提高，成了中國經濟新的增長源泉，給了國家財政新的支援。困擾國有企業的冗員問題，隨著非國有經濟的崛起也得到了一定程度的解決。非國有企業以它驚人的包容能力為數以千計的人提供了就業機會，相對于國有企業在提高就業方面的作用在逐步提高。
(2)大力發展第三產業，拓寬財政稅基。從財政收入來源的產業結構來看，我國的財政收入對工業這個國有企業密集分布的產業依賴性很大，約占50％。而信息、房地產、證券、金融、娛樂、中介等第三產業在國民經濟中的比重不斷增長，利潤率高，但財政貢獻率卻很低。因此，提高第三產業新興部門的財政貢獻率，對減輕國有企業財政負擔，拓寬財政稅基、增加財政收入意義重大。
(3)公平各所有制企業間稅賦，為國有企業創造公平的競爭環境。各類企業間的公平稅賦是建立現代企業制度，推進國企改革的重要前提之一。我國目前國有企業稅賦較重，非國有企業稅賦較輕，難以形成公平有效的競爭，這樣就扼殺了國有企業自我發展的積極性。因此，建立各類企業間的公平稅賦意義重大。此外，還應盡量減少針對非國有經濟新興產業的優惠政策、稅收減免政策。過多的優惠政策、稅收減免政策，一方面意味著國家財政收入的流失，另一方面反映了行政手段對市場活動的干預，使沒有獲得稅收減免優惠政策的國有企業更加感到不公平。
2.清費立稅，減輕國有企業稅外負擔。國有企業除了預算內各項利稅的上繳外，還要負擔沉重的各項預算外非稅收入，包括基金、收費和攤派等，形成了稅費并重，甚至費稅倒掛的現象。沉重的稅外負擔吞噬了企業的利潤，削弱了企業的活力，阻礙了國有企業的發展。而且由于這部分資金長期游離于預算之外，脫離了政府的監管和控制，擾亂了我國財政秩序。經過改革，規范、完善的公共財政收入制度的建立，將減輕國有企業沉重的財政負擔。
3.完善個人所得稅征管制度，開征社會保險稅，推進國企改革。與西方的個人所得稅相比，我國的個人所得稅引起的收入再分配規模較小，涉及面較窄，沒有起到將國民收入應有份額從社會富裕階層向貧窮階層轉移的作用。為此，應進一步深化改革，主要是在技術上加以完善和加強征管，使其能夠實現其調節社會收入，為社會保障提供財力支持的職能。為了使國企改革到位，就必須建立起相應的社會保險制度以及開征社會保險稅。這樣，個人所得稅側重調劑社會成員之間的個人收入不平，社會保險稅側重調劑社會成員之間社會福利水平，防止個人在收入及福利方面的過分懸殊，為國企改革的深入進行創造穩定的環境，盡量減少國企改革引起的一部分社會成員的不滿。
三、從公共財政支出角度看國企改革
1.財政從生產領域走出來，從經營性和競爭性領域走出來。市場經濟體制下的公共財政，否定了財政以國家所有者的身份直接參與國有企業生產經營的運行方式，要求財政尊重和維護國有企業生產經營自，切實維護國有企業理財自，財政不再承擔彌補企業虧損的責任，擺脫國有企業對財政補貼的依賴性，迫使其提高自主經營意識，增強其抵御市場風險的能力，真正做到財政和企業分開。市場經濟體制下的公共財政，還要求財政從市場配置資源的經營性和競爭性領域退出來。隨著投融資體制改革的逐步到位，國有企業的生產經營、資本經營由企業自主解決，財政將致力于“市場失靈”問題的解決，側重宏觀調控。
2.增加對科研、教育等公共物品的提供，為國企改革注入活力。我國目前正處于轉軌時期，財政支出還遠遠不能滿足對公共物品的需求，使得公共財政的職能未能充分發揮。公共物品中的行政、公安、國防、公共衛生等的供給，是包括國有企業在內的每一個企業正常所需生產經營的宏觀環境。而科研、教育雖然不是純公共物品，但卻具有極大的溢出效應，所以應該成為新型公共財政支出體制中的側重點。增加對科研、教育的投入，加快人才培養，加強基礎研究和高新技術研究，查以推進企業技術創新，使國有企業能夠用高新技術改造傳統專業，促進產品升級換代。這些都為國有企業的發展注入了活力，為國有企業的進一步改革創造了條件。
3.增加公共財政的轉移性支出，為國企改革創造良好的外部環境。
(1)失業問題的解決。隨著國企改革的推進，越來越多的職工面臨下崗。失業問題已成為人們最關注的社會問題，事關整個社會的穩定。新型公共財政支出制度的建立，要求政府加大財政投入力度，創辦再就業工程，開展職業培訓、職業介紹，盡量促進勞動力市場的發展，使失業職工盡快成為勞動力市場“空缺”的合適人選。
(2)建立社會保障體系。從更廣泛的意義上說，公共財政支出改革的一項重大舉措就是增加財政轉移性支出在公共財政支出中的比例，建立、健全社會保障體系。我國的社會保障制度與西方的社會保障制度相比有明顯的差距。西方政府社會保障制度和個人所得稅相配合，是在全國范圍內大規模的收入和社會福利再分配，以保障低收入者基本生活水準和消費需要，緩和了社會矛盾，充當了宏觀經濟的“自動穩定器”。我國以往的社會保障對城市人口的福利起了很大的作用，但對那些真正需要“濟貧”的貧困人口并沒有產生太大的作用。社會保障性支出在發達國家財政支出中的比重為30％～50％，在發展中國家占20％左右，但在我國還不到2％。因此，必須將社會保障納入財政支出規劃，建立和完善與國企改革各項措施相配套的社會保障制度體系，為國企改革創造一個穩定的外部環境。國家介入社會保障有助于減輕國企作為社會保障的支付主體帶來的沉重負擔，彌補企業作為主體所造成的效率損失，使財政成為社會保障的堅強后盾。
第7篇：行政制度特點范文
[關鍵詞]農村;公共品;公共財政;體制建設
實現城鄉協調發展、經濟社會協調發展是建設和諧社會的重要內容,改革開放以來,我國國民經濟和社會發展均有了長足的進步,國家經濟實力不斷增強,特別是實施積極財政政策以來,公共基礎設施建設步伐加快,但社會資源要素和財政資源要素配置主要向工業和城市傾斜,使一度縮小的城鄉差距再度相對拉大,城鄉二元結構明顯,“三農”問題成為我國社會經濟發展的突出問題。經過對安徽省的個別縣、鄉鎮、村的調查,我們深感相對于城市,農村公共物品供給不足,致使農民行路難、通訊難、就醫難、上學難、用電飲水難以及生產基礎設施缺乏,這不僅降低了農民生活質量,加重農民負擔,而且會成為農業生產效率提高和農民收入增長的重大障礙。這其中一個重要的問題就是“錢”的問題,即涉及農村公共財政問題。
一、農村公共財政下的公共品內涵界定
公共財政是相對經濟建設型財政而言的,是指提供公共產品,滿足公共需要的財政,是與社會主義市場經濟相適應的財政。而農村公共財政建設是指財政如何滿足農村公共需要,為農村提供公共產品。農村公共產品包括:農村環境保護、農業基礎研究、大江大河治理、農村義務教育、農村社會保障、農村道路建設等。和市場經濟發達國家相比,我國經濟發展中的突出問題是農村公共財政建設滯后,農村公共產品供應短缺、公共需求得不到滿足,形成了城鄉二元經濟結構。黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”的戰略目標。“統籌城鄉經濟社會發展”對財政來說,關鍵是要增加對農村公共投入,為農村經濟社會發展創造必要的外部條件。因此,加快農村公共財政建設,讓公共財政覆蓋農村,既是“統籌城鄉經濟社會發展”的需要,也是財政改革和發展的需要。
公共財政制度是市場經濟體制下政府進行資源配置的收支跟隨的制度安排,表現為一組財政組織制度、財政活動規則、財政行為法律。主要由公共財政體制、公共預算制度、公共支出制度、公共收入制度所組成。公共財政制度的特征:
(1)公共性。公共性特征是屬于所有財政制度共有的特征,公共財政制度的公共性特征最嚴格,即公共財政只能在被認定、被選擇的政府性公共活動領域運行,政府配置應當是個人配置、企業配置、自愿組織配置的補充,是社會稀缺性資源的次要配置者,只在公共事務領域發生資源配置行為,不得進入私人事務領域,也不得進入適用自愿原則的共同事務領域;
(2)公共決定性。公共決定性特征是公共財政制度才具有的本質特征。公共決定性要求公共財政的任何行為必須合法、公正、公開、透明,實現的方式是法治化、制度化、實現的工具是憲法、稅法、公共預算法、年度預算法案。具體地講,政府資源配置量全部通過預算收支來安排,也就是要求政府配置=政府收支=財政收入=預算收支=公共性收支;
(3)市場狀態決定性。市場狀態決定性是公共財政的受動特征,即公共財政制度要按市場具體存在狀態的要求來運轉,并符合于、服從于市場個體,當市場處于發生狀態時,公共財政制度的重要內容是保護和培育市場;當市場處于發展狀態時,公共財政制度的重要內容是讓市場自由地擴張生存空間;當市場處于發達狀態時,公共財政制度就轉變為公平分配、宏觀調控、干預主義財政制度。
就農村居民的國民性質而言,應該享受同城市居民無差別的公共產品,然而,由于農業是國民經濟的基礎產業和弱質產業,加之農民是低收入、低稅費的弱勢群體,因此相對城市而言,其涵義要寬泛一些。即農村公共產品是區別于私人物品,在農村地域范圍內,用于滿足農村公共需要,私人不愿意提供的、具有非競爭性,非排他性的社會物品。按照其“公共”程度,可以劃分為純公共產品、非純公共產品和非純私人產品。
農村公共物品中的純公共產品是指在消費過程中具有充分的非競爭性、非排他性的公共物品,主要包括:農村基層政府、村組織的行政服務,農村公共基礎設施(鄉村道路、清潔飲水)、生態環境建設和保護、大江大河治理、農業基礎設施建設(水利灌溉系統、農產品質量安全監測系統、農業信息系統)、農業科技進步(基礎研究、重大技術成果的中試和推廣示范)、農村抗災救災、農村公共衛生防疫、農村扶貧開發等。
非純公共產品是指具有效益上的外溢性和消費過程中一定程度的排他性的競爭性的公共產品,主要包括既有社會受益又有個人受益特點的農村醫療救助、農村社會保障、農業科技信息服務等。
非純私人產品是指在對集團、組織范圍或成員合理界定后,對外便具有消費的競爭性和排他性的公共產品。主要包括小范圍的農業綜合開發、農業職業教育以及俱樂部形式的活動場所,如電影院、娛樂中心等。
公共產品按照地域范圍可以劃分為全國性公共產品、區域性公共產品和地方性公共產品。農村公共產品中的全國性公共物品有農業基礎科學研究等,區域性的公共產品如大江大河的治理、大型水利工程、跨地區的病蟲害防治等,地區性的公共產品如農村醫療、地區性的道路建設等。
在我國,農民生產私人產品是以戶為單位的,這種分散的組織形式以及公共物品的基礎性和效益的外溢性決定了農民生產私人產品時對農村公共產品有關強烈的依賴性。農村市場化程度越高,這種依賴性就越強,如農村水利、生態環境、電網改造、道路交通、農村教育的好壞,都直接影響到農業生產的豐歉和農民生活質量的高低。
二、基于公共財政角度下的我國目前農村公共產品供給現狀及形成原因分析
我國目前農村公共服務體系面臨的問題,自農業稅費改革以來,特別是實施免征農業稅政策,我國原有財政體制下的農村公共服務體系已不能適應新形勢的發展要求。這種不適應可從農村對公共產品的需求和農村公共產品的供給兩方面來看。
從我國農村公共物品的需求走勢看,構建和諧社會,實現小康目標,要求增加農村公共產品供給。總體上看,我國現在已經越過了以經濟發展為主的階段,進入了經濟與社會發展并重,經濟與社會協調發展的階段。但社會事業發展嚴重滯后于經濟發展,而且在城鄉之間分布很不均衡,尤其是農村教育、醫療作為典型公共物品的需求得不到滿足,農村因病返窮、因窮輟學的現象仍然嚴重。據對安徽省合肥市包河區、東至縣和太和縣的鄉、鎮、村的農村公共服務狀況調研,總的情況是安徽省實施免征農業稅和多項惠民政策后,農民進入零稅賦時期,種糧積極性明顯提高了,土地經營成本降低,效益增加,農業投入加大。農村基層干部已開始了服務觀念轉變,服務意識已開始增強,由于鄉村干部已從繁雜的催糧要要款中徹底解脫了出來,給基層工作帶來了新機遇。但調研中發現農村公共服務體系中存在的共性和突出矛盾主要為:
一是鄉村級的責任大、權力小的矛盾突出。
(1)職責不清,職能角色亟待轉換。過去鄉村干部主要扮演“收稅者”的角色。每年有70-80%的時間和精力抓征收,免征農業稅后,許多鄉村干部感到盲然和失落,特別是不知道如何服務。
(2)層層定指標、壓任務,鄉鎮作為最基層政府,承擔過多的來自上面的高指標、硬任務,這些指標和任務往往以“責任狀”、“一票否決”等形式落實,實質上是許多事權下移到基層。
二是財政收支的矛盾突出。
(1)地方性津補貼仍不能足額發放。
(2)公共用經費標準低。鄉鎮公共經費一般每人每年都在800元左右。
(3)項目資金配套較大的缺口,自上而下的項目工程,幾乎都要是鄉鎮配套,如“村村通公路”工程的現有政策條件,按村鄉級(包括農民個人集項)的現有財政力量只能完成50%.
(4)鄉村債務沉重,如有的鄉村學校,因欠債權人的債務而影響學校教學秩序。
三是農村的公共服務需求和供給的矛盾突出。
(1)農民的就醫難、行路難、飲水難的問題最為突出,特別是皖南山區、村鎮,其居住環境、生活條件令人擔憂。如東至縣部分山村的血吸蟲病瘟區的復發;太和縣的飲用水污染嚴重,全縣158萬人口受污染水影響的人口有35萬,占22%.
(2)自上而下的農村公共產品供給決策機制,使得公共財政的投向不能體現農村公共物品急需狀況。如水利工程資金支出的“條條”下拔,因治標不治本,不能真正體現基層的公共品的急需。在調查中發現,東至縣的許多中小水庫因長期失修,已成為“懸上河”,一旦發生潰堤將產生重大的水災危害;又如目前農民最為迫切的是急需致富的實用農業技術和信息,而目前許多支農的技術不實用,支農服務搞形式、走過場,農民不能得到真正實用的技術和服務信息等。目前鄉村治安方面、警力嚴重不足,群防群治由于人員外出打工,缺乏青壯年,實際上是流于形式。
(3)讓農民出資、出勞力參與農村公共物品提供的方式有失公平,且按目前農民的收入狀況也無濟于事,不能解決根本問題。
第8篇：行政制度特點范文
【關鍵詞】預算權；預算理論；法治化分析；制度完善
一、研究的緣起
從改革開放到偉大復興，堅韌智慧的中華民族在實現自己理想的道路上闊步發展，近年來我國企業經營活力增強，經濟收入不斷增長，人們消費能力顯著提高，第三產業整體發展向好，產業結構升級調整，居民幸福指數提高，財政稅收收入穩步增加。公共資源的有效合理配置，需要公共財政的高效合法的利用，如何發揮公共財政資金的陽光配置作用，“生產主工廠”的政府擔負著重要的職能責任，將合理、合法、高效的陽光灑滿每一寸合法空間。預算權力的支配和預算制度的完善則是“生產主車間”。政府在整個過程中需要發揮的職能作用越來越大。貫徹黨的十的精神，加快推進國家改革發展現代化進程以及明晰財政預算權責是國家治理體制的當務之舉。新《預算法》自2015年1月1日起頒布，它的施行標志著公共財政制度法治化水平的實質進步，現代化的財政管理體系逐步開始形成。預算制度設計是國家財政治理現代化中的重要環節，它關乎財政制度的整體管理水平和實施配置制度的有效性，預算權力能否將政府資金有效分配、管理和籌集，是檢驗的核心標準。“每個社會問題，實際上還有每個經濟問題，說到底都是財政問題。”①在現代法治國家，脫離憲法的原則和基礎作用來談論國家治理體系建設，有如無本之木，無源之水。在實踐中，財政管理體系也會出現偏離或阻礙法治治理現代化軌道的狀況，預算管理制度不能有效充分落實；預算監督制度不完善；政府信息公開不透明；違法預算行為追責追查不徹底；審計機關權利弱化等諸多現實問題。預算行政主體、立法監督主體，中央和地方關系，在事權之間各自發揮主體作用，平衡有效各司其職，才能使預算制度在國家管理、行政執行等環節有效、合理、公正、盡職地配置利用國家財政資源。“政府是為了保障權利而設置的。”②通過《憲法》預算權配置制度的完善，發揮憲法的權威性基礎指導作用，使《組織法》、《預算法》等法律監督制約有序、體系完善、科學跟進。
二、預算制度的相關理論概述
財政權也稱為預算權，它是立法機關的一項重要權能，財政權的核心是預算制度。預算權相對于財政權，從字面含義上體現出更多的程序性和監督色彩，需要更多法律框架下的指引和法治完善。預算制度的主體在國際社會通常以憲法或者憲法指引的下位法來明確規定其權力義務，并且通過預算監督機關等相關職能規范界定配套的預算管理體系。從主體上看，預算行為主體從事預算活動，都是為了合理支配財務收入，使經濟收入利益最大化，收支平衡、高效應用。國家預算需要監督，不能由支配和管理的一方單獨掌控；同時財政資金的使用也要合法有依據，根據實際公共需要調配公共資金，支配公共資源。作為預算行政主體的公權力，其任意性是予以法治化排除的。從主體目的上來看，財政預算行政主體的主要職能是調配管理國家財政資源，為實現公民的公共需要，滿足社會公共需要，實現保障公民權利、社會權利和國家權利的利益最大化的任務。其二，預算執行主體受到法定的程序監督，預算的決策和執行要在法律規定的限制范圍內行使。其三，預算主體是國家賦予的行政權利，其合法行政權力和合法行政行為均應納入國家法律體系的保護范圍，任何個人和組織都不能干預財政預算主體的正常預算行政行為。收入和支出是國家預算的兩大核心事項，對于預算權來講收入的數額和支出的范圍都是需要關注和研究的對象。我國與英國、美國等國家相比較來看，就存在著明顯的不同。各國無論對財政預算規定存在的差異有多少，相同的之處都是對財政收入作出了明文規定，規定其職能范圍和征收的權限。對于預算內和預算外兩種方向的財政收支，不言而喻，預算外的收入是財政預算和監管體系應是關注和完善的重點，這是由預算外收入的特點和來源所決定的，靈活、易變、外向等條件決定它不像預算內收入支那樣易于管理和掌控。
三、預算權力法治化分析
財政預算從行動程序上來講，預算執行權和監督權是重要的兩個環節，它們的落實執行情況關系到整個財政預算權的法治化質量。預算決策權和預算執行權的職能權利分工，也是民主化法治化的重要標志。財政資金在具體的操作環節是否存在浪費和出現使用資金不當的情況，如果執行權和監督權由某一機構統一完成，那么是否存在監管缺失？財政預算的法治化勢在必行，其中這種監督權和執行權的有序分離在程序上也是一種法治化。預算權力法治化的主要環節在于預算監督程序能否被真正貫徹實行，目前財政監督的形式主要有人大監督、審計監督等形式。預算程序的法治化進程需要在立法上加強對主體責任的細則劃分、責任承當的追責機制、監督主體的多樣性、監督權力的權威性的等方面進一步完善。財產權是公民生存發展的重要人權之一，是國家公民勞動創造的動力之源；是檢驗辛苦成果的衡量工具；同時也是個人社會價值的體現因素。“人們聯合成為國家和置身于政府之下的重大和主要的目的，是保護他們的財產。”③集中財力、物力、完善財政體系，豐富公共資源，高效合理配置，使得公民的個人權利能夠在安全保障的社會氛圍中擁有更廣闊的發展空間，實現國家財政資源“取之于民，用之于民”。在不斷的發展探索的實踐中，世界各國對私人財產與國家權利之間通過制定各種制度完善平衡雙方的利益。通過選舉產生組成政府，由政府行政管理分配國家財政；接受預算審批和監督約束；由立法機關對其程序、職責、形式等方面制定相關的預算監管規范，保障其法治化、民主化穩定運轉。
第9篇：行政制度特點范文
關鍵詞:行政成本;控制;公務消費;改革
中圖分類號:F812.3;D630.9 文獻標識碼:A文章編號:1003-949X(2010)-08-0056-03
公務消費是國家公務人員在其履行行政職責、執行公務時發生的由國家財政承擔的必需的、適度的支出。隨著我國社會主義市場經濟體制改革的進一步深入,社會價值觀念逐步呈現多元化,國家公務人員“經濟人”的特征也逐步顯現出來,公務消費可能成為他們追求自身利益最大化的一種方式和手段,這樣往往容易導致公務消費標準被隨意提高,公務消費范圍被隨意擴大,公務消費開支也日益膨脹,公務消費不僅容易成為腐敗的孽生地,也進一步導致了政府行政成本的上升。在2007年全國“兩會”上,總理在作政府工作報告時,曾兩次怒斥浪費行為:“公務消費不規范,奢侈浪費,行政成本高。”實施科學的公務消費管理,成為政府降低行政成本的重要途徑。
一、我國公務消費制度中的主要問題
我國公務消費管理混亂,隱性化、不規范、公私不分、浪費嚴重等現象有著深層次的制度原因和歷史原因。可以說,制度缺失、監督缺位、執行不力、管理不善是其主要原因。
1.政府收支不規范,預算控制不力
政府收入是公務消費支出的經濟來源,它主要分為政府預算內資金和預算外資金。長期以來,我國政府收支不規范,存在大量的預算外資金,為公務消費的擴大化提供了便利的經濟來源。由于這些資金并未全部納入預算,缺乏統一的管理,致使公共資金使用不透明、不公開,隨意性大,從而為公務消費的隱性化、特權化提供了可乘之機。同時,由于預算外資金基本上是“部門所有”,“誰收誰用”,這大大地刺激了各部門亂收費、亂罰款的所謂“以抓經濟為中心”行為,各種小金庫或明或暗紛紛建立;盡管近年來我國在清理部門小金庫上下了一番苦功,自2002年以來,各地為了認真貫徹國務院實行“收支兩條線”管理改革精神,將公安、法院等5個系統的預算外收入納入預算內管理,按需要核定支出[1],實行了國庫統一支付等一系列措施,但是很多部門亂收費、亂罰款和建小金庫的行為依然在“暗渡陳倉”。另一方面,我國預算軟約束,預算內支出規模大,現行預算制度難以發揮有效地資金控制作用。政府預算通過立法機關審議批準,本身具有法律效力,但由于現有的預算制度存在弊端,往往使預算難以達到其原有的效果。首先,長期以來我國實行“基數加增長”的預算方法,由于這種預算方式較注重過去和歷史因素,政府部門為了確保基數,往往完全不考慮資金使用效率,因而原有的一些不合理的、不必要的支出得以保留,而為了適應新的發展需要,又必須增加一些新的支出,導致支出結構和規模不合理,財政支出數額日益膨脹。其次,我國預算制度缺乏剛性,預算支出隨意性大。盡管近年來我國進行了多次預算制度改革,但是,預算法律效應不強、實際執行中隨意性大的問題依然沒有得到徹底解決,這使得預算難以發揮規范、制約公務消費行為的作用,無法從經濟根源上控制公務消費泛濫之勢。
2.公務消費制度缺乏有效地激勵機制且執行力度不夠
首先,我國公務消費實行實報實銷制,由于資金所有權和使用權的分離,而且消費資金的公共性,公務消費的外在性凸現,實報實銷制的激勵機制也就先天不足,政府及其工作人員為了追求自身利益的最大化,往往不考慮公務消費資金的使用效率,在公務消費過程中使用各種手段變相提高公務消費標準,擴大公務消費范圍,將公務消費變成個人消費,將公務指向變成個人指向,使公務消費在一些方面變成職務享受和假公濟私的手段,以公務消費為名,弄虛作假,虛報冒領,貪污侵吞等消極腐敗現象呈多發趨勢。其次,盡管實報實銷制對我國公務消費項目、內容、范圍及其管理作出了一定的制度規范,但從總體上來看,公務消費制度規范零散,缺乏系統性和全局性。并且,近年來出臺的許多有關公務消費的具體項目的規定,在實際執行中不能完全貫徹,公務消費行為有禁不止,有令不行的現象普遍存在。一方面有的規定與實際情況存在較大差距,缺乏可行性,以致造成公務消費在制度上和實際執行存在嚴重偏差,最典型的例子就是差旅費制度,當前我國各地旅館一般住宿為每晚60元/人,但一些差旅費補助制度的規定補助卻只有十幾元;另一方面,就是由于作為公務消費主體的公務員,既是公務消費規章制度的制定者、執行者,又是公務消費的直接受益者和監督者,不僅執行尤其監督很難真正到位。由于在現有公務員隊伍中己經形成既得利益維護機制,這樣對改革和新制度的制定、執行形成了巨大阻力。這些都給公務消費博弈過程的另一方-公務消費主體有機可乘,形成一種非零和博弈的均衡結果。
3.對公務消費違規行為監督、處罰不嚴
現代制度經濟學家認為,“公共權力是一種必然存在的惡” [2],我們必須把它限制在適度的范圍內。在我國,不管孔子的儒家思想還是都是以性善論為主導思想的,這一思想對我國制度建設產生了深遠的影響,以致于我國現行制度制定的人性假設前提是“國家公務人員是毫不為己,專門利人,全心全意為人民服務的人民公仆”。這就直接導致了我國在行政制度構建過程中監督機制的缺失,行政監督往往重內部監督而輕外部監督,重事后監督而輕事前監督,重上級監督而輕下級監督。公務消費違規行為的根本原因就是缺乏有效的監督、處罰機制。從內部監督來說,地方、部門、單位領導責任制和“一支筆”審批制使得領導公務消費行為出現缺位現象,領導審批制也難以對政府工作人員消費的真實性進行審查,內部監督無法起到應有的作用;從外部監督來說,財政監督缺位,監督制度不健全,使得公務消費缺乏有效的外部行政制約,而公眾監督由于信息不對稱,缺乏有效、暢通的監督渠道等原因,無法對公務消費進行監督,因此,公務消費監督機制缺位。至于處罰方面,也存在同樣的問題。我國目前尚無處罰公務消費違法違紀的明確規定。一個黨員公務員收受賄賂5000元就得,卻從未聽說那位國家公務人員因為大吃大喝、公車私用、公款旅游等問題受到嚴肅處理的。這容易使公務員產生僥幸心理,他們中一些人往往可以無貪污受賄之嫌疑,卻不擔風險地過著奢侈的生活。
二、基于行政成本控制的公務消費改革
1.公務員社會價值標準化
以實行公務消費貨幣化為切入點,逐步實現公務員社會價值的標準化。公務消費貨幣化,即按職務的需要,把在公務或商務活動中發生的費用,以貨幣包干的形式計入個人工資,無論盈余還是不足,全由支配者自己調整。貨幣化作為市場經濟的基本要求,成為公務消費改革的最基本的切入點,通過貨幣化的形式,使公務員職位所消耗的社會價值準確地衡量出來,才能在此基礎上實現標準化、制度化和績效考核。以前公務消費行為和福利有些表現為貨幣形式,有些表現為實物形式(公務用車、實物分房),很多指標難以量化衡量。實行公務消費貨幣化,公務消費行為應盡可能以貨幣形式表現出來,不管是通訊費、公務用車、公務招待、均以貨幣形式表現,并按照公務、職務需要,嚴格制定消費范圍、消費限額。實行隨時消費,按人按次、按期結算并定期公開。對于屬于個人公務消費部分可核定標準,包干使用,節約獎勵,超額自付。并將有些可量化、易操作的公務消費(如公務用車、通訊費)以貨幣的形式直接發給公務員及領導干部個人,這可以強化公務活動的成本和效率意識,強化領導干部在公務消費上的自律意識。即可以節約政府行政支出費用,提高公務消費的合規性,又有利于防腐倡廉。今后應結合公務員工資、福利制度的改革,逐步將個人公務消費部分(用車、通訊和與個人福利相關的消費)納入公務員薪酬中去,減少公務消費的公款支出比重,在此基礎上規范公務消費。[3]
2.公務消費預算硬性化
從經濟學的視角分析,公務消費問題與財政制度問題緊密相連。財政活動是公務人員用別人(納稅人)的錢為別人辦事,成本和效用都是外在的,一必須有一套嚴格的政治程序予以控制,才能保證財政資源的運用不偏離公眾利益,否則必然產生浪費和腐敗。現代經濟理論從“經濟人”假設出發分析“花錢的道理”,可謂入木三分:用自己的錢給自己辦事,既講節約,又講效果;花自己的錢給別人辦事,只講節約不講效果;花別人的錢給自己辦事,只講效果不講節約;花別人的錢給別人辦事,既不講節約也不講效果。
以政治學或行政學的角度看,財政不僅是花別人的錢給別人辦事,而且其所憑借的依據是公共權力,財政是以公共權力進行的資源配置。公共權力作為獲取利益的手段,與獲取利益的另一個手段即通過市場上的等價交換相比,是強制性、無償性地獲取,是更“便捷”的途徑。從運行規律來看,擴張與濫用是權力的本性,不控制不行。小權力小腐敗,大權力大腐敗,絕對權力絕對腐敗。這就是法治的客觀依據。財政是政治與經濟的結合點,不僅財政中的公共權力最直接地支配著財富,而且所有的腐敗行為其最終目的都是損公肥私,腐敗就是以公共權力直接或間接地謀求私利。公務消費中腐敗盛行根本上在于政府官員花錢沒有規矩,是支配財力的公共權力“私有化”的結果。那么,政府及政府官員花錢的規矩是什么呢?就是政府預算或財政預算。但目前,我們對政府預算的認識很不到位,不僅是政府官員,也包括學術界,更不用說普通百姓,還停留在“預算是政府(或財政)的年度收支計劃”這個表層上。
硬化預算約束,就是要使預算不僅僅是計劃,而要讓其成為一種有約束力的法律。在發達國家,預算必須經過立法機構或代議機構批準才能成立。政府提交給立法機構的預算如果在財政年度開始前不被批準,政府就得“關門”;而政府預算一旦被批準,就成為立法機構對政府的授權或政府對立法機構的責任狀,政府必須不折不扣地執行。政府及其公務人員花錢必須嚴格依據預算,沒有預算,一分錢也不能花。作為預算執行結果的決算必須接受審計,并向全社會報告審計結果。因此,預算是公開的、透明的,必須接受立法機構與公眾的監督。通過硬化預算約束,不僅在數額上對公務消費有一個規定,而且這個規定將被堅決執行,并受到監督。[4]
3.選擇性推行公務消費貨幣化
在制定公務消費貨幣化標準應注意以下幾個問題:
第一,科學參照歷史實際消費水平。確定公務消費貨幣標準,通過對過去幾年財務數據的統計和調查,摸清底數是必要的。但是絕不能簡單地以歷史水平為準,而要扣除舊體制下領導干部講排場、比派頭鋪張浪費的部分,扣除公為私用的部分。確定的公務消費標準要能比較真實的體現各級領導干部履行公職所必需的消費水平。
第二,降低行政公務消費與保證行政效果相結合:對于政府工作人員來說,他們往往會認為公務消費標準要高一些,再高也“物有所值”,仍而對于作為行政公務消費資金承擔者的群眾來說,他們卻希望標準越低越好,不花一分錢最好。但是如果公務消費標準過低,從當前看,對政府工作人員的激勵作用得不到體現,政府工作人員中反對改革的呼聲很高,或者使改革走樣,或者使改革流產;從長遠看,必然使政府工作人員這個職業失去吸引力,導致政府工作人員隊伍整體素質下降,到頭來還是群眾利益受損。如果行政公務消費標準過高,也會危及到改革方案的實施和大局的穩定。因此,在行政公務消費貨幣化標準的確立上,必須努力尋找到降低行政公務消費與保證行政效果相結合的平衡點。
第三,考慮到職級、職位及地區經濟發展等因素的差別。一般來說,職級越高,公務消費標準就應該越高。但是同一級別的不同職位,公務消費因素可能存在比較明顯的差別,從而使公務消費需求不同。因此,合理的公務消費標準應該在考慮職級的同時,兼顧職位性質的差異,也就是說,每一個職級應該對應設有幾個職位消費檔次,而不能只有一個。另外,還要考慮財政的承受能力,量入而出。各地區經濟發展水平差異較大,公務消費標準也應該有一定的差別。也就是說,同一職級,同一職位的公務消費標準在不同地區應該有所差別。還有公務消費標準不是一成不變的,而應該是動態的,隨著本地區經濟的發展和實際需要的變化,在保持整體穩定的前提下及時調整。
第四,引入民主機制。對公務消費制度先行改革的地區和部門,大致都存在兩個缺陷:一是公開化程度不高,群眾參與度低。二是涉及改革的單位領導干部仍然有人到下屬單位或招待單位報銷公務消費票據,轉移消費行為仍然存在。公務消費貨幣化標準確立的過程,是協調干部和群眾兩個利益群眾關系的過程,是發揚民主的過程,也是群眾和媒體實施監督的過程。因此,公務消費標準形成過程應該是透明的,公開的,要努力提高人民群眾的參與度。“主人”對“公仆”的公務消費應該有知情權、發言權乃至決定權。這也是解決公務消費制度改革動力源問題。領導干部公務消費標準的形成機制大體有三種方案可供選擇:一是人大、政協代表人民群眾與政府機關共同確定公務消費貨幣化標準;二是舉行聽證會,通過直接民主,聽取各方面意見,決定公務消費貨幣化標準;三是成立獨立的委員會,獨立于政府和群眾這兩個利益群體之外,綜合兩方面意見,來確定公務消費貨幣化標準。需要指出的是,無論采用哪一種機制,政府機關都負有提出標準并說明理由的責任,這類似于行政訴訟中,政府一方負有“舉證”責任一樣。政府部門代表應該提出詳細的公務消費預算計劃,詳細列出各典型職位公務消費的種類,各種類型下的具體項目、消費數量及其具體理由,并接收人民代表、政協委員以及群眾的質詢。
為此,推行公務消費貨幣化改革,必須從實際出發,一定要結合當地實際,充分考慮到社會的承受能力和有利于廉政建設,特別是要尊重群眾的意愿,要讓群眾理解和接受,得到群眾的擁護和支持。在實際操作過程中,既不能將補貼標準定得過高,也不能簡單地將相關的補貼一“發”了之。補貼標準要遵循適度從緊和區別對待的原則,做到科學、合理、準確。公務消費補貼的發放應按照“總額控制、統一管理、包干到人、節余滾存、超支自負”的方式發放,而不能全部以現金形式隨工資發放到人。公務消費貨幣化改革是條“好經”,不能念歪了。
4.審核監督制度化
建立相應的審核監督機制,保證公務消費改革的執行效果。公務消費的各項改革不僅是公務消費管理制度的改革問題,而且關系到各級政府的行政運行管理、干部組織管理、機關財務管理等,應建立一系列嚴格的監督機制,貫徹依法行政的原則,運用法律監督行政機關、行政領導、行政工作人員。各級行政機關還應按照法制和科學的原則,建立和完善適合機關特點的日常工作制度,如崗位責任制、考核獎懲制、工作績效制等。通過建立相應的配套措施,比如領導干部公務消費公示制度,實現對改革的有效監督,保證改革效果。
公務消費改革牽涉面廣,不可草率行事,要考慮到方方面面,鑒于上述改革實踐的效果剖析,在具體操作時要著重掌握好以下幾個原則:
一是針對性原則。推進公務消費改革的目的是要從源頭治理公務消費領域的不正之風,減少政府財政支出,而不能搞成變相的工資福利,加重財政負擔。改革的方案必須充分體現進行公務消費改革的初衷,切實解決當前公務消費中的突出問題。在制定改革方案時,必須通盤考慮,切忌顧此失彼。防止在改革過程中使不正之風和腐敗變相合法化,這樣的改革不僅與改革的初衷背道而馳,而且注定要失敗。所以,制定改革方案一定要強化針對性,真正搞清楚改革的目的。
二是可行性原則。公務消費改革是一項涉及多方面關系和利益的復雜工程,制定的方案是否具有可行性尤為重要。公務消費改革的可行性主要體現在以下幾個方面。標準要科學,標準過高,有違推行公務消費貨幣化的初衷;標準過低,則不利于正常公務活動的開展。因此,確定標準一定要堅持適度從緊和區別對待的原則,結合職務的高低,部門崗位的性質,確保科學、準確。范圍要合理,補貼對象的核對是一個敏感而又難以操作的問題,必須堅持從實際出發、從工作需要出發,合理界定對象。方法要規范,比如公務消費補貼應按“總額控制,統一管理,包干到人,節余滾存,超支自負”的方式發放,而不能全部以現金形式隨工資發放到人。
三是持續性原則。公務消費改革方案必須與政府機構的各項改革措施相銜接,并隨著形勢的變化使改革不斷深化。一方面,要與政府職能轉變和機構改革相一致。就目前情況看,政府過多地介入具體的經濟工作,造成機構臃腫,政務繁忙,公務離不開公務消費。隨著政府職能轉變和機構改革的不斷推進,機關的事少了,人減了,公務消費自然也會隨之減少,公務消費改革方案應該與這一趨勢相一致,做到總體設計,分步實施,不斷推進。另一方面,要與經濟和社會發展水平相適應。從己實施改革地區和單位的實踐看,經濟相對發達的地區和經濟效益相對好的單位一般采取貨幣化的改革方案,而其它的地區和單位大都通過完善制度,加強管理來解決公務消費中存在的問題。制定本地區機關公務消費的改革方案,必須充分考慮到本地區現有的經濟和社會發展水平,考慮到各個部門和單位的特點和差異性。
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