農村耕地征收賠償條例精選(九篇)
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第1篇：農村耕地征收賠償條例范文
對集體土地實施征收的法律依據主要是《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《征收土地公告辦法》。對國有土地上的房屋實施征收的法律依據主要是《物權法》、《房地產管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《國有土地房屋征收評估辦法》。
訴訟程序適用《行政訴訟法》、最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋、最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定等等。
二、征收、拆遷的法定程序
（一）集體土地征收的程序
①征地公告。②征詢村民意見。③實地調查與登記。
④一書四方案。⑤張帖征地公告。⑥張貼征地補償安置方案公告。⑦報批征地補償安置方案。⑧批準征地補償安置方案。⑨土地補償登記。⑩實施征地補償與土地交付。
根據《征收土地公告辦法（2010修正）》第二條“征收土地公告和征地補償、安置方案公告，適用本辦法。”
第三條“征收農民集體所有土地的，征收土地方案和征地補償、安置方案應當在被征收土地所在地的村、組內以書面形式公告。其中，征收鄉（鎮）農民集體所有土地的，在鄉（鎮）人民政府所在地進行公告。”
第七條“有關市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據批準的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內以被征收土地的所有權人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告。”
根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”“被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。”
第四十八條“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”
根據《國土資源部辦公廳關于進一步做好市縣征地信息公開工作有關問題的通知》明確規定：市、縣政府用地報批時擬定的“一書四方案”（建設用地項目呈報說明書、農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建設用地為“一書三方案”，即建設用地項目呈報說明書、農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案）。
（二）房屋訴遷的程序
①確定房屋征收范圍。②擬定征收補償方案。③征收補償方案與聽證。④征收補償方案征求公眾意見。⑤修改征收補償方案。⑥社會穩定風險評估。⑦落實征收補償費用。⑧公告。
根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。”“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。”
第十條“房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。”
“市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。”
第十二條“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定。”
三、土地征收、房屋拆遷的行政救濟
（一）政府信息公開制度在拆遷中的作用
《政府信息公開條例》的實施是為了保障公民的知情權，在征地、拆遷行政案件中政府信息公開是非常重要的程序。如果行政機關不愿意公開手中的信息，或者是不履行《政府信息公開條例》中的規定的義務，沒有對申請做出回復是違法的。申請人可以通過在國土資源局、規劃局、環保局等相關部門依法申請相關信息，可見《政府信息公開條例》給當事人提供了依法調取對自己有利證據的法律依據。
（二）行政復議制度
根據《行政復議法》“第二條公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。”
“第五條公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外。”
“第七條公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：①國務院部門的規定；②縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；③鄉、鎮人民政府的規定。前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。”
（三）土地監察制度
土地監察法律制度，是隨著我國加強土地管理工作、特別是土地管理立法工作而建立和完善起來的。根據“《土地管理法》第六十六條縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查。土地管理監督檢查人員應當熟悉土地管理法律、法規，忠于職守、秉公執法。”
“第六十九條有關單位和個人對縣級以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進行的監督檢查應當支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監督檢查人員依法執行職務。”
四、被拆遷人的訴訟救濟
（一）征收與拆遷案件的受案范圍
《國有土地上房屋征收與補償條例》第十四條和第二十六條第三款分別規定：“被征收人對市、縣級人民政府做出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟，被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟”。
《行政訴訟法》第十二條第（五）項規定“對征收、征用決定及其補償決定不服的”。第十二條第（十一）項規定“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”提起訴訟的屬人民法院行政訴訟的受案范圍。
（二）征收與拆遷案件地域和級別管轄
根據《行政訴訟法》第二十條的規定，應“由不動產所在地的人民法院管轄”。
根據《行政訴訟法》第十五條的規定可知，房屋征收決定和房屋補償決定案件都應由中級人民法院作為一審管轄法院。
（三）征收與拆遷案件的起訴與受理
被征收人不服房屋征收決定和房屋補償決定提起行政訴訟的起訴狀內容：
（1）征收人和被征收人的基本情況。
（2）寫明因不服某市、縣級人民政府所作出的房屋征收決定或房屋補償決定的名稱、編號。
（3）寫明訴訟請求，包括請求撤銷、變更或確認違法等具體訴訟請求，如同時要求政府賠償的還要寫明具體賠償請求的數額。如果請求對規范性文件進行合法性審查的應單獨列出一項訴訟請求。
（四）征收與拆遷案件原告、被告主體資格的認定
房屋征收決定和房屋補償決定中的相對人都是房屋被征收人，被征收人包括：①公民個人。當公民個人的房屋被政府征收時，其就會成為房屋征收決定或房屋征收補償決定的行政相對人。②法人。具備法人資格的單位成為房屋征收相對人時，如果對房屋征收決定或房屋征收補償決定不服均可以自己的名義提起行政訴訟。③其他組織。被告包括：a.市、縣級人民政府擔當被告。b.房屋征收部門。
五、結語
土地房屋征收與補償事關人民群眾切身利益和社會穩定大局，是社會高度關注的焦點和問題，也是矛盾多發的領域。因此，近年來，房屋征收行政訴訟已上升趨勢的增加，隨著2015年行政訴訟的新修改明確有關房屋征收的法律內容，更是與當今中國社會經濟的發展與時俱進，依法慎重處理好每一起行政征收、拆遷案件，可以減輕矛盾激化，減少惡性事件，為推進社會和諧有著不可替代的作用，因時間緊湊，相關法律知識研究并不全面，今后希望與大家一起探討，共同進步。
參考文獻：
[1]中國法制出版社編，《中華人民共和國土地管理法》案例注釋版（第二版），2013年5月.
[2]中國法制出版社編，《中華人民共和國拆遷補償法典》，2014年5月.
第2篇：農村耕地征收賠償條例范文
關鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場配置；機制完善
中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號：1672-3309（2013）04-130-02
2012年11月28日，國務院總理主持召開國務院常務會議中討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《土地管理法》）對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護耕地、促進城市化等方面一直發揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅持的國家主義立法思維及重管理效率、輕權利保障的立法理念使這部法律嚴重滯后。
一、土地資源配置與《土地管理法》
土地資源是一種不可再生資源，作為人類賴以生存和繁衍的基礎性資源，關系著國民經濟發展乃至國家社會安全。提高土地資源的配置效率關鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國土地資源配置方式主要有行政配置和市場配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據國民經濟發展的需要安排各種用地類型的比例以及以何種代價提供給用地者。市場配置則是各類用地主體（政府、企業和個人）通過市場方式獲得相關土地資源，以市場價格為指針，供求關系相調節，各類用地主體根據市場價格的變化以及相應的成本和收益狀況確定用地區位和面積。
確立完善市場配置方式，必須通過健全相關的法律來保障。作為我國重要的土地資源保護和開發的法律，《土地管理法》的重要內容就是進行土地資源的配置。要通過市場的基礎作用來合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關內容，建立健全相關制度。
二、現行《土地管理法》中土地資源市場配置存在的問題
在市場經濟條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場化。目前，我國土地市場不健全、國家干預不適當以及由此帶來的土地利用不高效等諸多問題，都與相關政策法規的不完善有關。
（一）不健全的土地市場
首先，中國現行的土地市場為城市與農村的“二元土地市場”。城市土地市場包括一級土地市場和二級土地市場，國家壟斷一級土地市場，而集體所有土地進入城市市場必須首先由城市政府進行強制征用。二元土地市場的存在根源于國有土地使用權和集體土地使用權嚴重的不平等，這種不平等是集體土地使用權的殘缺和不平等對待造成的。這種城鄉分裂的二元市場，使政府成為土地市場的壟斷經營者，一方面造成了地方政府對土地轉讓收入及土地融資的過度依賴，另一方面政府對土地儲備制度鮮有關注。
其次，土地市場不健全的交易制度。《土地管理法》第43條確立了國家對建設用地的壟斷制度。排除極少個例，在我國建設用地必須屬于國有土地。實踐中的弊端體現在兩個方面：一是各級政府的用地審批制度，容易產生腐敗現象，影響社會穩定；二是國家壟斷建設用地供給，集體土地無法進入土地市場，就產權而言，形成了國家所有制與集體所有制不平等。
（二）不完善土地收益分配制度
同樣作為市場主體，政府和被征地的農民本應該平等地享有利益分配的權利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開發企業、中央政府和地方政府獲得，被征地的農民只能獲得征地補償，土地出讓金純收益則分配較少。《土地管理法》第47條規定：“國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準”，但是實踐當中補償標準卻與實際市場交易可獲得的利益相距甚遠。而且土地補償無統一標準，“同地不同價”也屢見不鮮。現實中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統一的賠償標準造成了嚴重的社會矛盾。
（三）國家干預的濫用
在土地資源的配置中，國家“濫用”市場干預情況凸顯為以下三個問題：第一，根據現行法律的規定，各級政府是土地一級市場的開發主體，土地市場的壟斷經營者和管理者的雙重身份使其權力過于集中又缺少監督；第二，地方政府依賴出賣土地獲得財政收入導致土地資源浪費、城建無序等現象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。
三、土地資源市場配置的完善與《土地管理法》的修改建議
目前土地資源的市場配置機制不完善，要解決這一問題就要建立一套完善法律法規，特別是完善《土地管理法》中不適應現代市場經濟發展的方式。要建立統一、開放、競爭、有序的土地市場，至關重要的一點就是通過法律法規來規制和協調好市場機制與國家干預的關系。
（一） 健全土地資源市場配置機制
首先，改革土地收益分配制度。根據現行《土地管理法》第47條規定征地補償標準，其主要存在三點缺陷：第一，土地原用途補償制度，即政府對被征土地的補償未將增值部分計入其中；第二，限額補償制度，即補償額最高不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍，遠遠低于被征地農民的實際收益；第三，地方政府定價制度，即國家授權地方政府規定具體補償標準，而非土地市場調控價格機制。以上補償標準嚴重損害了被征地人利益，實際上是把土地收益交由政府和開發商共同分享，實踐當中屢釀 “征地悲劇”的惡果。
筆者認為，補償標準應當由供地和需地雙方通過自愿協商來決定補償標準；如協商不成時，由雙方都能接受的資產評估公司作為第三方，按照當地市場價格決定補償標準。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補償的基本原則，規定征收農民集體所有的土地應當給予公平補償，而且補償資金不落實的，不得批準和實施征地。同時草案中還涉及授權國務院制定征收農民集體所有土地補償安置的具體辦法。這實際上是為《農村集體土地征收補償條例》的出臺鋪平道路。
其次，健全農村土地入市制度。《土地管理法》在土地市場交易主體上應當改革，轉變政府壟斷一級市場的現狀，使農民在未來成為農村集體土地交易的主體，再通過調節稅收的方式，使部分土地收益成為地方財政收入。土地市場適度引入競爭機制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場競爭。同時，從民法角度講，改革土地權利制度勢在必行。根據《物權法》中相關規定，完善集體所有土地的用益物權的流轉制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進入市場的規定，建立統一的城鄉土地市場。
（二） 完善國家干預土地資源配置機制
國家對土地資源配置進行適當的干預是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場，國家和市場應當在土地資源配置中相互補充共同推進的作用。
第一，縮小土地劃撥范圍。《土地管理法》第2條中“公共利益”的邊界難以確定，導致政府征地幾乎不受任何實質性制度的制約而擁有過于強大的土地征收權力。“實現公共利益”成為地方政府強制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權力應當符合比例原則，以此限制其權力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。
第二，改革《土地管理法》中土地利用規劃和儲備制度。因地制宜的制定土地規劃制度，根據市場需求建立規劃機制，來保障規劃機制的科學、有效實施，充分發揮規劃的整體控制作用。同時，制定科學的土地儲備規劃，擴大公益性用地的收購與儲備，建立土地儲備金制度。
第三，強化耕地保護制度和改革土地用途管制模式。嚴格耕地保護將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實際上，耕地保護制度涉及的內容比較繁雜，但基本內涵應圍繞責任及其操作體系展開。現行《土地管理法》第四章“耕地保護”及第七章“法律責任”，各種耕地保護制度都缺乏法律后果的規定，致使立法的預期目的難以實現，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權威性。《土地管理法》修訂時理應增加耕地保護制度法律責任的規定。《土地管理法（草案）》對此已有改觀，增設了各級政府耕地保護目標責任制及耕地保護考核制，對強化耕地保護無疑具有促進作用。不過，如何落實耕地保護目標責任制及考核制，以及考核不合格需要承擔何種法律后果，仍有待進一步細化。
四、結語
完善土地資源市場配置機制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產管理法》《土地承包法》等其他法律法規體系的健全。法律規范與政府干預相互協調，才能實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一。下一個五年規劃推進中，城鎮化規模不斷擴張，土地利用數量不斷攀升，進一步推動市場穩定有序的發展具有巨大的現實意義。
參考文獻：
[1] 楊世建.土地征收與農民權利的憲法保障[J].云南行政學院學報，2011，（04）：116-119.
第3篇：農村耕地征收賠償條例范文
土地在我國具有特殊的重要地位,既是重要生產資料和財產,也是人民安身立命之本,還是重要的環境資源要素。土地征收意味著對所有權的剝奪,勢必影響到集體、個人的利益,需要按照嚴格的法定程序進行。如果沒有科學合理的土地征收程序作保障,就難以平衡各方利益,容易引起人民不滿,甚至危害社會穩定。所以,建立科學完善的土地征收程序迫不可待。
一、 土地征收程序的作用
實體法公正性的實現,必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正,實體法的公正就不能實現。土地征收程序的設置正是為了平衡國家、集體和個人的利益,維護各方的合法權益,實現社會公平正義,并促進土地征收的順利進行,帶動經濟和社會發展。
(一)限制土地征收權的濫用,防止行政權力的泛濫
土地征收是行政機關運用公權力對土地所有權的強制剝奪,在征收過程中,行政機關既是決定者又是執行者,很容易從自身利益出發,濫用行政權力,任意征收土地,損害他人和社會利益。為防止行政機關濫用土地征收權,構成對他人利益的不適當干預和損害,應當對土地征收施加嚴格的程序制約。科學合理的土地征收程序可以預先設定行政機關的權限,規范行政機關的行為,增加土地征收的透明度和公示性,避免暗箱操作和肆意妄為等現象的出現,以保證行政權力的公正合理行使。
(二)緩解征收土地者與被征收土地者間的矛盾
由于土地征收的強制性,決定了征收土地者與被征收土地者處于不平等地位,后者只能服從前者,不得阻撓前者的征收行為,加上我國對土地征收程序規定過于粗糙、不科學,導致土地征收中屢屢發生片面強調征收者的利益而未能給被征收者的利益以必要保護的現象,難以真正實現土地征收中的公正與公平,導致被征收土地者極度不滿,兩者關系緊張,影響社會穩定和發展。科學合理的土地征收程序可以規范征收者的行為,使被征收者明白征收的決策、執行依據和步驟等信息,增強征收者的權威性和公信力,緩解兩者間的矛盾,有利于土地征收的順利進行和征收目的的實現。
(三)具有明顯的條件導向性,提高行政效率
科學合理的土地征收程序預先設定了行政機關的權限,規定了其決策、執行的依據和步驟等重要內容,具有很強的針對性和確定性,只要符合土地征收的目的,遵循必要的土地征收程序,該征收行為即是合法有效的。正是因為這一明顯的條件導向性,行政機關可以套用這一模式:條件成立,結果必然,有利于減少不必要的論證、內部決議等過程,節約成本,提高行政效率,保證結果的一致性和穩定性,避免行政機關專斷和反復無常,同時也可以增加被征收土地者的可預見性,增強其對行政機關征收行為的信服度,避免產生糾紛,保證土地征收的順利進行。
二、 我國土地征收程序的缺陷
如上所述,科學合理的土地征收程序起著巨大的作用,但在我國,由于立法經驗的不足和立法技術的落后,土地征收程序規定得粗糙,簡單,與其他國家的規定相比,具有明顯的不科學性和不合理性。
(一)我國關于土地征收程序的規定
我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收的程序作了較為詳細的規定。根據上述法律和行政法規的規定,我國的征地審批權和農用地轉用審批權集中到國務院和省兩級政府,縣市人民政府只有執行權,起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國的征收程序包括四個階段,即建設單位申請、擬定補償方案、政府核準方案、撥付發證。其程序從表面看與其他國家差異不大,但在具體規定和實質內容上卻存在著較大差距。
(二)我國土地征收程序的缺陷
1. 有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙,在許多具體的制度設計上存在漏洞。具體表現在:(1)土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法,必須是為了公共利益需要才能征收土地,這是國際上通行的原則,亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲,表現在:一方面,我國對公共利益的界定不夠明確;另一方面,公共利益在程序上沒有保障,審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查,在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明。這樣的一個直接后果是無論在實際操作中還是在觀念上都淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視,導致一些經營性用地也采用征地方式,從而嚴重侵害了集體土地所有權和土地承包經營權。(2)缺少對行政機關的監督機制。在我國,行政機關既是土地征收的決定者,亦是執行者,處于絕對優勢地位,必須嚴加監督,防止權力濫用,但我國現行土地立法并沒有規定必要的監督機制。如在征地范圍的決定權、征地審查權、賠償方案確定權等方面都只規定由行政機關自主決定,具體實施,缺少對行政機關的必要監督,導致行政機關既當運動員又當裁判員,容易侵害集體和個人的合法權益,也會帶來行政權力的泛濫,破壞政府和人民的關系,危害社會穩定和繁榮。
2. 土地征收程序中對被征收者的保護不足。這主要表現在幾方面:(1)土地征收程序透明度和公示性不夠。如在補償方案的確定上,是由政府自己核準并實施的,實難保障征收程序的公示性,難以避免暗箱操作行為的發生,因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護。(2)被征收者在土地征收過程中缺乏表達自己意見的機會。整個征地過程中,被征收者都處于比較被動的局面。《土地管理法》第四十八條規定,征地補償安置方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見,但既然征地補償方案已經確定,被征地者的意見所起的作用是微乎其微的。除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的機會。(3)對被征地者的救濟措施規定不足。根據《土地管理法》及其《實施條例》的規定,被征地者在征地范圍、補償標準等方面存在爭議的,由縣級以上地方人民政府協調;協調不成,由批準征地的人民政府裁決,并沒有規定其向司法機關獲得救濟的權利,這樣的救濟措施是遠遠不夠的。對于土地征收出現爭議時的行政和司法救濟措施,現行立法缺乏明確全面的規定。
三、我國土地征收程序的完善
針對當前我國土地征收程序所存在的問題,筆者認為應借鑒各國的先進做法,并結合本國實際,重點是在其具體規定和實質內容上加以改革、完善,構建一個科學、合理的土地征收程序,以保障土地征收的公平正義。
1.事業的認定。這一階段包括兩個環節:申請和核準。首先,由需用地人向政府有關部門提出征地申請,申請人應就征地的目的、條件、補償等方面作出詳細說明,并舉行征地條件聽證會和補償安置聽證會以征求被申請人的意見,雙方進行充分協商以達成協議。行政主體應促使雙方達成協議,如果達不成協議,則由行政主體進行裁決。這樣農村集體經濟組織和農民個人就可充分參與到征地過程之中,從而保障其合法權益。接著,由政府有關部門根據需用地人提出的申請文件和有關法律規定進行審查,重點審查其目的合法性,對其是否符合公共利益進行專項審查,一旦符合即可以結合其他因素,作出是否批準土地征收的決定。土地征收的申請被批準以后,必須予以公告并通知被征收者。這一環節對保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要。此外,土地征收核準的公告在土地征收程序中對土地權利的確定、需用地人和土地權利人行為的限制等具有特殊的效力。
2.土地征收范圍的決定。政府有關部門應將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者,允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的,可以向政府有關部門提出復議或者申訴,對復議或者申訴不服的,可以向人民法院提起訴訟;當然,也可以直接向人民法院提起訴訟。這樣的規定,既有利于對行政機關行使權力進行監督,加強對其約束,防止其濫用征收權,同時也為被征收者提供了有力的救濟途徑,切實維護其合法權益。
3.土地征收的補償。征收者與被征收者對征地的補償標準等問題進行談判、協商,由政府和農戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案,意見不一時,由批準征收土地的人民政府裁決,對裁決不服的,可以向人民法院起訴,由人民法院裁定,以保證補償方案的公正性。這種做法,有利于減少土地征收中的不公平性,使雙方可以在相對平等的基礎上進行協商,實現各方利益的最大化和平衡化。
4.土地征收的執行與完成。如果雙方達成協議或法院裁決維持征收決定,則可確定具體征收事宜。首先,由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用,之后雙方到土地管理部門進行登記,需用地人獲得征收土地的所有權。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補償,又有利于需用地人早日獲得土地的所有權,有利于雙方利益的實現,避免不必要的糾紛,維護交易安全。
當然,在整個土地征收過程中,都要注重被征收者在征地行為過程中的參與,讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發表意見的機會,并能采取足夠的措施保障他們的合法權益。同時,也要設置科學、合理的救濟措施,保證在被征收者存有爭議時,可以通過多種救濟途徑,有效地維護自己的合法利益。允許被征收者采取復議、申訴或者訴訟等救濟措施,在條件成熟時,還可設立由專業人員組成的征地仲裁機構,主持有關征地過程中產生的異議仲裁,以更好地維護被征地者的合法利益。
第4篇：農村耕地征收賠償條例范文
[關鍵詞]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善
土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產資料和財產，也是人民安身立命之本，還是重要的環境資源要素。土地征收意味著對所有權的剝奪，牽涉的權益很多，權益之間的沖突也很大，需要按照嚴格的法定程序進行。沒有科學合理的土地征收程序作保障，就會嚴重地影響土地征收活動和國家建設活動的順利進行，也會加劇和激化政府與農民之間的矛盾，更會影響農村和整個社會的安定團結。所以，建立科學完善的土地征收程序迫在眉睫。
一、土地征收程序的作用
實體法公正性的實現，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現。科學合理的土地征收程序可以限制土地征收權的濫用，防止行政權力的泛濫，通過預先設定行政機關的權限，規范行政機關的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現象的出現，以保證行政權力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對土地征收施加嚴格的程序制約，對被征收者的利益進行必要保護，使被征收者明白征收的決策、執行依據和步驟等信息，增強征收者的權威性和公信力，有利于土地征收的順利進行和征收目的的實現；可以節約成本，提高行政效率，通過規定征收者決策、執行的依據和步驟等重要內容，具有明顯的條件導向性，有利于減少不必要的論證、內部決議等過程，保證結果的一致性和穩定性，避免行政機關專斷和反復無常，同時也可以增加被征收者的可預見性，增強其對行政機關征收行為的信服度，避免產生糾紛，保證土地征收的順利進行。
總之，科學合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權益，實現社會公平正義，并促進土地征收的順利進行，帶動經濟和社會發展。
二、我國土地征收程序的缺陷
如上所述，科學合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國，由于立法經驗的不足和立法技術的落后，土地征收程序規定得粗糙，簡單，存在著明顯的缺陷與不足。
（一）我國關于土地征收程序的規定
我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收程序作了較為詳細的規定。根據上述法律和行政法規的規定，我國的征地審批權和農用地轉用審批權集中到國務院和省兩級政府，縣市政府只有執行權，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國的征收程序可分為四個階段，即建設單位申請、擬定補償方案、政府核準方案、撥付發證。其程序從表面看與其他國家差異不大，但在具體規定和實質內容上卻存在著較大差距。
（二）我國土地征收程序的缺陷
1.有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設計上存在漏洞。具體表現在：
（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲，表現在：
首先，我國對公共利益的界定不夠明確。現行立法對“公共利益”語焉不詳，僅做出了概括性規定，為征收權的膨脹和濫用提供了可乘之機。新近出臺的《物權法》第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”這一規定強調了“公共利益的需要”，但對何謂“公共利益”卻只字未提，無法為“公共利益”提供把握尺度，極易成為政府擴大征收范圍的借口。更為甚者，《土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”，這實際上將公共利益的界定無限擴大，嚴重侵害農民的合法權益。
其次，公共利益在程序上沒有保障。土地征收目的審查機制既包括土地征收申請、批準前，有關機關對土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準后，被征收人認為土地征收目的不具有合法性時的救濟機制，可以稱為事后審查。
我國現行立法中，沒有充分考慮征地利害關系人的利益，未賦予其廣泛的參與權；土地征收審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明；當集體或農民對公共利益的認定存在疑慮，對征收的程序存在異議時，卻缺乏合法有效的救濟方式，這樣的一個直接后果是，無論在實際操作中還是在觀念上都淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導致一些經營性用地也采用征收方式，從而嚴重侵害了集體土地所有權和土地承包經營權。
（2）缺少對行政機關的監督機制。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，亦是執行者，處于絕對優勢地位，必須嚴加監督，防止權力濫用，但我國現行土地立法并沒有規定必要的監督機制，如在征地范圍的決定權、征地審查權、賠償方案確定權等方面都只規定由行政機關自主決定、具體實施，缺少對行政機關的必要監督，導致行政機關既當運動員又當裁判員，為權力尋租提供機會。實踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭議裁決者等多種角色于一身，根本無從監督，導致違法征地行為大量發生，侵害了集體和個人的合法權益，也帶來了行政權力的泛濫，破壞政府和人民的關系，危害社會穩定和繁榮。
2.土地征收程序中對被征收者的保護不足。這主要表現在以下幾個方面：
（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。作為征收利害關系人的集體和農民在征地前被剝奪了知情權、協商權和申訴權，幾乎處于任人宰割的地位。從土地征收的決定，到補償費的標準和征收爭議的解決等，都完全由行政機關決定并實施，實難保障征收程序的公示性，無法避免暗箱操作行為的發生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護。
（2）被征收者在土地征收過程中缺乏表達自己意見的機會。整個征地過程中，被征收者都處于比較被動的局面。《土地管理法》第48條規定，征地補償安置方案確定后，有關地方政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見，但既然征地補償方案已經確定，被征收者的意見所起的作用是微乎其微的。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實際上是讓農民到指定單位辦手續的“通知書”，因為征收方案和補償安置方案均是在經批準之后方才公告的，此時，對農民提出的意見只有在確需修改的情況下才改動方案，極大地限制了農民的參與權。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的機會。
（3）對被征收者的救濟措施規定不足。根據《土地管理法》及其《實施條例》的規定，被征收者在征地范圍、補償標準等方面存在爭議的，由縣級以上地方政府協調；協調不成的，由批準征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒有規定被征收者向司法機關獲得救濟的權利，導致征地糾紛被拒于司法審查的大門之外。這種制度安排，給征收者以過大的權力，而被征收者連起碼的司法救濟權都沒有。雙方的攻防武器嚴重失衡，無法通過司法權來制約政府征地行為，也不能有效地維護被征收者的利益。對于土地征收出現爭議時的行政和司法救濟措施，現行立法缺乏明確全面的規定。
三、我國土地征收程序的完善
針對當前我國土地征收程序所存在的問題，筆者認為應結合本國實際情況，重點是在其具體規定和實質內容上加以改革、完善，構建科學合理的土地征收程序，明確各方的權利義務關系，限制征地過程中政府廣泛的自由裁量權，以保障土地征收的公平正義。
（一）公共利益的認定。這一階段要解決的首要問題是合理界定公共利益。公共利益常隨實踐的發展而變化，難以通過法律的直接設定窮盡公共利益的事項。立法上應采取概括式和列舉式并舉，1直接設定與間接設定相結合的形式，從財產利用的目的和利用的效果兩方面進行解釋，將商業性用地嚴格排除在外，為“公共利益”提供尺度把握，增強可操作性。在法律不便直接設定公共利益時，轉而為行政機關判斷公共利益設定標準，授權行政機關依照這些法定標準判斷公共利益。2另外，當發生爭議時，政府部門或其他強勢主體必須就某一項目是為了公共利益的需要這一主張承擔舉證責任。
這一階段包括兩個環節：申請和核準。首先，由需用地人向政府有關部門提出征地申請，申請人應就征地目的、條件、補償等方面做出詳細說明，并舉行征地條件聽證會和補償安置聽證會，充分保障有關人員的知情權、參與權和異議權，通過公告和聽證程序聽取有關專家和民眾的意見，使得各種不同甚至彼此針鋒相對的觀念、意見、利益全部一一展現，從而有可能根據法律的精神和規則對它們進行研究、斟酌、識別、協調、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法權益。接著，由政府有關部門根據需用地人提出的申請文件和有關法律規定進行審查，重點審查其目的合法性，要嚴格按照法定標準，對其是否符合公共利益進行專項審查。一旦符合即可以結合其他因素，做出是否批準土地征收的決定。土地征收的申請被批準以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環節對保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要，有利于保障最終決策結果的科學性、民主性和正確性。此外，土地征收核準的公告在土地征收程序中對土地權利的確定、需用地人和土地權利人行為的限制等具有特殊的效力。
（二）土地征收范圍的決定。政府有關部門應嚴格按照法律規定，通過必要的聽證和論證程序，廣泛聽取各方意見，確定征收土地的范圍，并及時予以公告，通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，利益關系人可以向政府有關部門提出復議或者申訴，對復議或者申訴不服的，可以向法院提訟；當然，也可以直接向法院提訟。這樣的規定，既有利于對行政機關行使權力進行監督，加強對其約束，防止其濫用征收權，同時賦予被征收者選擇權，為其提供有力的救濟途徑，切實維護其合法權益。
（三）土地征收的補償。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎。征地方案確定后，征收者與被征收者應對征地的補償標準等問題進行談判、協商，由政府和農戶選派的代表組成委員會共同確定征收補償方案，意見不一時，由批準征收土地的政府裁決，對裁決不服的，可以向法院，由法院裁定，以保證補償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎上進行協商，實現各方利益的最大化和平衡化。
接著，對補償方案進行公告，這是土地補償的必經程序，也是有關地方政府的義務和職責。對征地補償進行公開，讓征地補償透明，既保護了農村集體經濟組織和農民的知情權，方便了國家機關、社會團體、農村集體經濟組織和農民的監督，又可以避免因土地權屬不清等而產生的糾紛。
第三，聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。根據《征用土地公告辦法》有關規定，土地征收補償方案公布以后，有關市、縣政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農村集體經濟組織和農民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償的公平與合理以及土地征收工作的順利進行。
最后，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關系到每個農民的合法權益，因此，法律賦予并保障政府部門和農民的依法監督權，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。
（四）土地征收的執行與完成。如果雙方達成協議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權。這樣既有利于被征收者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權，有利于雙方利益的實現，避免不必要的糾紛，維護交易安全。
當然，在整個土地征收過程中，要增加透明性，在征收過程的每一個環節都要進行公示并向公眾或者相關利害關系人隨時提供可查閱的相關文件報表，以對行政主體的行政行為進行有力制約，以權利制約權力，防止征收權濫用；2要加強協商性，注重被征收者在征地行為過程中的參與，讓他們在征收目的性、征收范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發表意見的機會，并能采取足夠的措施及時保障自己的合法權益；要明確可訴性，設置科學、合理的救濟措施，保證在被征收者存有爭議時，可以通過多種救濟途徑，有效地維護自身合法利益。允許被征收者采取復議、申訴或者訴訟等救濟措施，在條件成熟時，還可設立由專業人員組成的征地仲裁機構，主持有關征地過程中產生的異議仲裁，以更好地維護被征收者的合法利益。
通過以上程序，可以使我國的土地征收程序更細致、科學和具有操作性，有力地維護各方合法權益，促進土地征收的順利進行和土地征收目的的最終實現！
結語
綜上所述，科學合理的征收程序起著重要作用。但當前我國的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要進一步改革、完善，以構建嚴格、周密的土地征收程序。筆者相信，隨著我國經濟和社會的發展，隨著我國立法經驗的豐富和立法技術的進步，必將構建出科學合理的土地征收程序，以實現各方利益平衡，更好地促進經濟和社會的發展！
參考文獻：
第5篇：農村耕地征收賠償條例范文
土地承包經營權的抵押權屬于擔保物權的范疇，同時，又是土地的他項權利的一種，是設立于土地的使用權之上的權利負擔，其具有擔保物權和土地的他項權利的雙重性質，故農村土地承包經營權的抵押關系不僅要適用擔保法的調整，還要適用《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《農村土地承包法》等有關土地資源法律的調整。然而，現行的土地承包經營權抵押制度仍處于雛形發展階段，許多的規定散見于上述法律之中，存在許多不科學、不完善、矛盾之處，且可操作性差，影響了其功效的發揮。本論文試就土地承包經營權擔保中的若干問題進行探討，以期對將來完善農村土地的承包經營權抵押立法及實踐操作有所禆益。
二、家庭承包取得的的土地承包經營權可抵押性
中國對集體土地使用權抵押采取嚴格限制的態度，根據《擔保法》，僅允許“四荒”土地使用權可以抵押，對耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權則不允許抵押[②]，同時中國實行的農村土地承包經營制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經營權排除在可抵押的財產范圍之外。筆者認為，應允許家庭承包取得的土地承包經營權抵押，而不應禁止。
1、家庭承包取得的土地承包經營權允許抵押的理論基礎
反對家庭承包取得的土地承包經營權抵押的主要理由就是中國目前尚未建立農民的社會保障體系，而土地實際上給農民提供了一種特殊的社會保障，如果允許農民用土地承包經營權進行抵押，則有債權到期后，抵押人無力履行債務，實現抵押權時，而有使農民“失去”土地之虞，亦即使農民失去基本的生存條件。其實，允許農民將家庭承包的土地承包經營權抵押，這與保護耕地、保障農民的基本生存條件并不矛盾，在實理抵押權時，并不必然導致耕地流失和農民喪失基本生存條件的結果。因為中國對土地實行用途管制制度[④]，實現抵押權時，土地承包經營權的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時也可以對抵押人及其所在集體農民的利益予以適當的保護，如立法時可以規定在抵押人喪失土地的承包經營權后，享有耕地的優先承租權[⑤]，并對實現抵押權時土地承包經營權受讓人的主體資格進行必要的限制，防止無能力及無心從事農地經營的人浪費土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達到保護耕地和保障農民基本生存條件的目的。
同時我們應該看到，中國加入WTO后，正在快速地向真正的市場經濟過渡，加速了與世界普遍的經濟規則接軌，而目前實行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠近搭配，造成承包經營的土地過于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費，難以形成規模進行經營，農產品成本居高不下，缺乏市場競爭能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩定了土地的承包經營權關系，刺激了農民對土地投資的熱情，但在農村，承包經營的土地在農民所擁有的財產里，占有相當大的比例，如果不允許其抵押，其財產的價值得不到充分的發揮，又無法找到其他合適的財產向金融機構抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經營的土地用于發展農業生產，使農業生產長期在低水平和簡單的生產結構中徘徊，資源沒能得到很好的利用。如果允許農民家庭承包的土地承包經營權進行抵押融資，則使農村土地的流轉加速，有助于土地向種田能手集中，促進農村土地和勞動力兩大生產要素得到更為合理的配置，擴大農業經濟的規模和產業結構的調整，提高農業的生產力水平，也有利于農業在世界的農貿市場上發揮比較優勢。
另外，隨著中國城鎮化建設進程的加速，在今后的幾十年時間里，農村人口將因此離開土地、離開農村。在沿海商業發達的地區，農民另有謀生的途徑的，往往沒有足夠的精力從事農業生產，但還要承擔土地的稅費，并要保證土地不能荒廢，雇請他人維持土地的生產能力，實際上土地已成為一種負擔，如果允許家庭承包的土地承包經營權抵押，可以促使部分農民擺脫土地的束縛，增加了轉營其他行業的機會，使這部分人口徹底的離鄉棄土，間接上也使農民的土地保障轉為現金的保障。
可見允許家庭承包的土地承包經營權抵押，這是中國現代化進程現實的需要。
2、家庭承包取得的土地承包經營權允許抵押的法律依據
依《土地管理法》第2條3款規定：“土地使用權可以依法轉讓”。這就在法律上確認了含集體土地使用權在內的土地使用權可以依法流通轉讓。這里所指的集體土地使用權，同時也自然包含通過家庭承包經營而取得的土地使用權[⑥]，該法雖沒有明確家庭承包經營的土地使用權可以抵押，但“可以依法轉讓”則蘊含有對承包經營土地的處分權，而抵押同轉讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農村土地承包經營者對土地的處分權，則是承包經營權物權化的必然結果[⑦].
首部規定土地承包經營權抵押的是《農村土地承包法》。但該法明確規定可以抵押的土地承包經營權為通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的[⑧]，至于通過家庭承包方式取得的土地承包經營權，該法第32條規定：“可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉”。流轉方式里并沒有明確規定土地承包經營權可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經營權抵押呢？其實不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應是允許的；其次從實踐操作上看，法律既然允許通過家庭承包取得的土地承包經營權可以轉讓，而實現抵押權的方式也就是通過拍賣、變賣等方式，將土地的承包經營權轉讓，并就處分的價款優先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經營權抵押，并不違背立法的本意，也沒有超過法律規定的允許流轉方式的范圍。當然，因轉讓承包經營權要經發包方同意，而抵押則蘊含轉讓的風險，也應經發包方同意方可進行。
如前所述，家庭承包經營的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經營權進行抵押，勢必造成農民承擔的抵押成本的提高及銀行本身金融風險的增大，而且通過家庭承包經營的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權實現時往往耗時過長，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時應對實現抵押權耗時的技術問題做出規定。同時，銀行可以通過建立土地承包經營權的風險評價機制，對允許抵押的土地承包經營權實行一定的限制，如規定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風險，而不應在立法上予以禁止。
三、土地承包經營權的消滅與抵押的沖突
土地承包經營權的消滅，是指出現某種法律事實時，土地的承包經營者失去對承包土地的經營權，在此情形下，若土地的經營權已設定抵押，就會產生承包經營權的消滅與土地承包經營權抵押的沖突。因土地承包經營權消滅的原因各異，其對抵押權的影響亦有所不同。
1、國家因公益目的征收承包經營的土地
在因公共利益的目的，建設需要占用農地的，經國家土地行政管理部門批準，將農用地轉為建設用地的情況下，原集體土地使用權歸于消滅，因此，設定于該權利之上的承包經營權的抵押權亦隨之消滅。抵押權作為物權的追及力在此不能發揮效力，因國家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉讓時抵押權的物上追及力是不同的。同時，這種情況下，抵押人并無過錯，故作為抵押人的土地承包人不承擔賠償責任。顯然，這對抵押權人而言是顯失公平的。《擔保法》并沒有規定這種情況下抵押權人權利救濟的方式，僅最高人民法院的司法解釋對此作出了規定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權人可就該抵押物的保險金、賠償金或補償金優先受償[⑨].此即為抵押權的物上代位性。法律構成上，抵押權的物上代位性并非直接存在于金錢等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請求權上[⑩].故抵押權人有權在擔保債權的范圍內，就土地征收的補償金優先受償，這種物上代位具有法定債權的性質，因抵押權之登記而具有公信力，征地機關非經抵押權人同意，不得將屬于抵押人所有的補償金交付與抵押人，或應為抵押人提存，并通知抵押權人。如果被擔保的債權已屆清償期，抵押權人可以直接向征地機關請求給付，未屆清償期，可以向法院請求將補償金予以保全。
根據《土地管理法》規定，國家因建設需要征收農地的情形下，按土地的原用途給予補償，其補償費含土地補償費、安置補助費及地上附著物、青苗補償費。由于土地補償費歸農村集體經濟組織所有，而安置補助費作為安置人員的專項費用支出[11]，是提供給失地之后農民的生活保障，對這兩部分補償金，抵押權人無權優先受償。只有地上附著物及青苗補助費歸土地的原承包經營者所有，也就是說抵押權人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補償費優先受償，行使物上代位權。在國家提高征收土地的補償標準情況下，歸屬于土地承包經營者所有的補償金，抵押權人亦有權在擔保債權的范圍內，獲得優先受償。
2、發包方收回承包經營的土地
依中國現行的法律，發包方有權在下列兩種情況下依法收回承包經營的土地：承包經營耕地的單位或個人連續2年棄耕拋荒[12]和承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的[13].此時，若承包經營的土地上已設定了抵押權，因抵押權依附于承包經營權，作為利的權利消滅時，設置于其上的抵押權是否隨之消滅？土地承包經營權的抵押權登記效力能否對抗承包經營權的收回？筆者認為，現行的法律規定，限制了土地承包經營權抵押的獨立性，使抵押擔保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經營權被收回而導致抵押權的消滅，抵押權人得不到任何的救濟，明顯有違誠信之原則，不利于抵押權的保護，故不應認為抵押權消滅。首先在土地的承包經營期內收回承包經營權是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權人解除承包合同的合同行為，而抵押權是物權行為，根據物權優于債權的原理，抵押權應當優先受償，故其收回行為不能對抗抵押權人。其次，土地的承包經營權設立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護商業信譽及維護抵押權人的交易安全，可對抗任何的第三人，一旦發生違反公信力的行為時，該行為的效力不能對抗具有公信力的抵押行為的效力。基于上述的效力，發生土地承包經營權收回的情形時，抵押權人可以主張經登記的效力，排斥未登記權利的主張和其他債權，并優于其他的權利受償。
在出現上述土地承包經營權因懲罰性收回或者承包方因身份的轉變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時土地的承包經營權已被收回，而附于其上的抵押權如何實現呢？筆者認為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權人或者法定的使用權人（即原發包方）可對該土地再次進行發包，其所得的承包費應優先償還抵押權人的債權，如果發包的年限長于原剩余的年限，抵押權人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發包方的利益，因其已從前一次的發包中獲得相應的承包費；二是抵押權人可以請求法院對土地剩余年限內的承包經營權進行拍賣或變賣，從拍賣或變賣所得的價金中優先受償；三是抵押權人可以放棄行使抵押權而直接要求原抵押人承擔賠償責任。
四、土地承包經營權抵押與其附著物抵押關系
由于中國未建立地上權制度，土地的承包經營權押與地上附著物抵押關系只能借鑒參考房地產抵押制度。《擔保法》第36條規定：“以依法取得的國有土地使用權抵押的，該房屋占用范圍內的國有土地使用權同時抵押，經出讓方式取得的國有土地使用權抵押的，應當將抵押時該國有土地上的房屋同時抵押。”那么以承包經營取得的土地使用權抵押時，是否意味著應當將地上附著物（如林木）同時抵押？另地上附著物抵押時，其土地的使用權是否必須同時抵押[14]？地上附著物的所有權人和土地的承包經營權人為充分發揮其不動產抵押的擔保效益和融資功能，在與抵押權人協商合意將附著物所有權、土地的使用權分別設立抵押，對此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？
筆者認為，只要符合法律規定抵押的形式要件，以承包經營獲得的土地使用權與地上附著物所有權分別抵押，為當事人真實意思表示的，均應為有效。理由如下：
首先，在房地產法律關系中，為了維持既存的房屋價值的完整與經濟價值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經營場合，附著物并非一定要依附于土地才具有經濟價值，承包經營土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權，而林木等附著物的價值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權與未脫離土地的附著物的所有權的歸屬主體應保持一致，只是意味著土地的使用權與地上附著物的所有權一并轉讓，在邏輯上并不能說明土地的使用權抵押或附著物的所有權抵押時，也要適用同樣的原則，只是在實現抵押權時，為了更好的發揮總體之價值，將土地的使用權與附著物的所有權一并向同一主體轉讓，抵押權人無權就另一部分抵押變現的價值優先受償。
其次，中國現行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權的一部分（如《森林法》及《森林法實施條例》就將林地使用權與林木的所有權規定為兩種獨立的林權），而是將兩者作為獨立的不動產，他們構成相互獨立的物權客體。所以用土地的使用權抵押時并不必然導致林木等附著物同時抵押，反之亦然。
再次，承包經營所獲得的土地使用權，含有對土地的開發利用的權利，具有資源使用權的特征，承包經營的目的，并不完全是通過在土地上種植林木而獲得林木的所有權，有時是通過對土地的資源開發利用而收益，這種情況下，土地的使用權通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權。另外，土地的承包經營權人并不當然取得經營的土地的附著物的所有權，土地的承包經營者的權利義務是按承包合同設立的，如果合同對承包經營土地上生長的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權的歸屬應從合同的約定。可見在此兩種情形下，土地的使用權與附著物的所有權均歸屬于不同的主體。
第四，土地承包經營權的年限一般長于附著林木的生長年限，在承包經營期內，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權仍存在，仍可進行下一輪的種植，可見土地的使用權的存在年限與附著物所有權在土地上的存在年限并不一致。
綜上所述，中國現行的法律實行土地的所有權與其上所種植的林木附著物所有權相分離、土地所有權與土地使用權分離，一定條件下，土地的使用權與其上附著物所有權也可分離的制度，這與房地產法律規定土地使用權與房屋所有權一體化原則是有區別的。法律應允許承包經營的土地使用權與其上附著物所有權分別設抵，由此土地的承包經營權設立抵押后，亦允許地上新增附著物進行抵押。
由于土地承包經營權的主要價值就是于承包經營土地上耕作或種植的收益，若在已設抵押承包經營權的土地上新增林木等附著物設定抵押的情況下，可能會降低了承包經營土地的價值，則會給土地承包經營權抵押權人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價值降低的情況下，原抵押權的效力可及于新增附著物變價的一部分，其與降低額相等。
五、設立土地承包經營權抵押期限制度
中國的《擔保法》多次提到抵押期間，但并未對“抵押期間”作出規定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規定“抵押權與債權同時存在，債權消滅的，抵押權也消滅”，可見，中國的物權擔保是無抵押期限的。
筆者認為，應允許土地承包經營權抵押合同的當事人約定抵押期限。首先，土地承包經營權的價值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經營剩余年限的減少，其財產的價值可能亦會隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長期或收益期，如果抵押權人不及時行使抵押權，使抵押物長期處于不穩定的狀態，無法對林木或青苗進行及時的更新，則會對抵押人的財產權益造成損害。其次，《擔保法》雖沒有明確規定抵押期限，但也沒有明文禁止當事人約定抵押期限，同時該法第39條規定，抵押合同允許當事人約定“當事人認為需要約定的其他事項”，這種表述實際上是允許當事人自由設定抵押期限的，根據合同意思自治原則，只要當事人認為這種約定符合其利益，那么只要沒有損害社會、他人的權益，應予認可。再次，土地的承包經營權作為一種用益物權，其本身就有期限性，其權利僅能在一定的期限內存續，而抵押權作為設立于其上的擔保物權，同樣具有一定的期限性，當事人自行約定抵押期限，只是對抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權的本質屬性。第四，設立抵押權的期限制度，抵押人可以很清楚地預見到自己承包經營的土地上抵押權的存續期限，使抵押人可以有預期地對抵押的土地合理地安排使用，同時也可以促使抵押權人及進行使抵押權，迅速了結債權、債務關系，有利于抵押的土地的效能的發揮。
由于現行法律并沒有建立抵押權的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權人怠于行使權利的，其性質該如何認定？根據合同的意思自治原則，債權人有設定抵押權的自由，亦有拋棄的自由，設定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權的行為，期限屆滿，抵押權人怠于行使抵押權，將產生抵押權消滅的法律后果。但是法律應規定當事人約定抵押期限的最短期限和最長期限，即不得短于債務的清償期，亦不得超過承包經營權的最長年限，否則約定無效，應按法律規定的最長期限計算。
筆者認為，當事人設定抵押期限除應在合同中予以約定外，還應明確記載于抵押權的登記文件上。抵押期限的約定必須經過登記對外公示，才能對外產生效力，如果沒有登記，則不能對第三人產生法律效力，僅在當事人之間發生效力。因為抵押權的期限限制與設立抵押權本身一樣，都屬物權變動的范疇，應以法定的方式對外公示才能產生對抗第三人的法律效力[15].
六、結論
中國的《農村土地承包法》賦予了土地的承包經營者對土地的經營權享有流轉的權利，而抵押則是土地承包經營權流轉的主要方式之一。在現階段，承包經營的土地在農民的財產里，占有相當大的比重，應允許家庭承包取得的土地承包經營權進行抵押，以充分發揮土地的效能，調整農業的產業結構，但應對土地的承包經營權抵押設置必要的限制。
土地的承包經營權在國家征收和發包方依法收的情形下導致消滅。土地的承包經營權設立抵押時，前者的抵押權隨之消滅，根據抵押權之物上代位性，其效力將及于國家征收的補償金上，但并非直接存在于金錢上，而是存于抵押人所具有的請求權上，當然非專屬于抵押人所有的補償金，抵押權人無權受償；發生后者情形下，根據物權優先于債權的原理，抵押權慶當優先受償，收回行為不能對抗抵押權人。
土地的承包經營權是一種特殊的物權，在一定條件下，其與地上附著物的所有權是可相分離的，兩者為獨立不動產物權，分別設立的抵押均應為有效，實現抵押權時，為發揮總體之價值，可將兩權向同一主體轉讓。
土地承包經營權為附期限的物權，其設立的抵押權同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權人怠于行使抵押權，則使土地的承包經營權長期處于不穩定的狀態，造成資源的浪費，應允許當事人自由設定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權人放棄抵押權，產生抵押權消滅的法律后果。
總之，土地承包經營權抵押制度的不完善，已影響了農村土地總體效能的發揮，亟待日后的立法對上述問題作出明確的規定，以利于實踐操作。
參考文獻
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[②]見1995年6月30日頒布的《中華人民共和國擔保法》第34條第5項、37條第2項
[③]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第3條
[④]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第4條
[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網》，2004年8月27日瀏覽
[⑥]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經營土地農民的土地使用權
[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網》，2004年8月27日瀏覽
[⑧]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第49條
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[⑩]劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國政法大學出版社，2002年版，P404
[11]見1998年12月27日頒布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條
[12]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第37條
[13]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第26條第4款
第6篇：農村耕地征收賠償條例范文
【關鍵詞】土地征收 補償范圍 間接損失 土地承包權 社會保障
征收補償的范圍是征收補償制度的基本構成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應對哪些方面的財產損害進行補償的問題。
一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析
根據我國《土地管理法》的規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設用地等，也應當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償的對象是集體組織喪失的土地所有權。安置補助費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農業人口的安置，因此，誰負責農業人口的安置，安置補助費就應該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構筑物如房屋、地土地下管線等設施的拆遷和恢復費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區、直轄市規定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預期收益的補償。這種補償也是農民在征地中的直接損失。
根據上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農民基于土地所產生的穩定的收益之損失補償，體現了對農民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農村土地制度的現狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：
第一、從被征收土地上存在的權利體系角度考察，可以發現我國征收補償的權利損失僅限于土地所有權，根本就沒有對農民享有的土地承包權等土地他項權利之損失給予補償。然而，土地承包權卻是農民對土地享有的最主要的權利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質意義上由農民享有和處分所有權，所以，農民享有的土地所有權實際上一個虛有權，只有土地承包權對于農民而言才有實際意義。土地經營的目的是取得收益，土地承包經營權的實質是農民對其承包的土地的收益權。長期穩定的土地承包經營權獲取的應是長期穩定的經濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農民正是靠對所承包的土地的使用和經營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩定的土地承包經營權有其長期經濟價值，是承包土地農民的重要財產權。但在目前的現實中，這種權利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農民看來具有實質性和決定性意義的權利給與補償，結果出現一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權進行補償，似乎認為土地承包權是一個無關緊要的權利，然而這個土地承包權卻是農民生存的根基之所在，國家也因此一再強調它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權利的實現。所以，當承包的土地被國家征用后，農民失去了對土地的承包經營權，失去了經營土地的長期的收益來源，國家應當給予失地農民充分合理的補償。如果農民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。
第二、從被征收土地的財產損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償等等，則根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經規定的關于直接損失的相關補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償的效果。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償的范圍，加上補償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。
第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農村土地上不僅是農民的生活來源和收益來源，更是我國農民的社會保障基礎。因為我國農民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業救濟金、最低生活保障、基本醫療保障和養老保障等社會保障制度的救濟，生活在農村的農民的社會保障基礎，全部依靠在其享有權利的土地之上。現行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫療保障和養老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農民所最關注的兩個方面的保障問題，農民的養老問題和醫療問題一直是三農問題中的焦點和難點所在。可見，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農村社會保障機制沒有建立起來，因此，農村集體土地對于農民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。
二、完善我國征收補償范圍的立法對策
我國現行的土地征收制度在市場經濟條件下，卻仍然采用計劃經濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經不能適應經濟發展的需要，需要按照市場經濟的要求進行全面的變革。根據上文指出的三方面問題，從相應角度來完善我國征收補償范圍的立法規定。
（一）把農民的土地承包經營權納入征收補償范圍
土地承包經營權的實質是農民對其承包的土地的收益權，因為農民種植和經營土地的目的是取得土地收益。長期穩定的土地承包經營權獲取的是長期穩定的經濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農民正是靠對所承包的土地的使用和經營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩定的土地承包經營權有其長期經濟價值，是承包土地農民的重要財產權。因此，從土地上財產權利體系角度而言，當國家征收農民承包經營的土地時，實際上發生了既直接征得了發包方的土地所有權又直接征得了承包方的土地經營權兩個法律后果。顯然，政府征用農民承包的土地，在直接向農村集體經濟組織支付對所有權的土地補償費的同時，亦應直接向農民支付對承包經營權的土地補償費。然而，很多地區的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農村集體經濟組織，農民承包者并未得到應得的土地補償。征收土地承包經營權給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農村土地所有者——農村集體經濟組織進行土地補償，不對土地承包經營者——農民進行土地補償的計劃經濟的征地補償制度。實際上，在實行農村土地承包以后，土地承包經營權的權利屬性顯現，使得被承包的土地出現了作為所有者的農村集體經濟組織和作為承包經營者的農民兩個權利主體；土地承包經營權的價值屬性，使得土地所有權的價值和土地經營權的價值亦對應著作為土地所有者的農村集體經濟組織和作為承包經營者的農民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經不是農村集體經濟組織獨家，而是同時包括被征地的農民承包者，支付的土地補償費已經不單是對集體土地所有者土地所有權的補償，還應包括對土地承包經營者的土地承包經營權的補償。
我國關于征地補償制度的立法規定與其他現行法律的一些條文規范是存在矛盾和沖突的。現行的征地補償法律制度主要體現在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規定對于農民土地被征收時其土地承包經營權如何受到法律保護，如何對農民的土地承包經營權直接進行補償并未做出規定。但《農村土地承包法》和《農業法》都明確要求對農民的承包土地給與補償，如《農村土地承包法》第16條規定了“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”，《農業法》也有相似規定。但問題是，在《農業法》、《農村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規定土地承包權被一并征收時應給與補償和明確相應的補償標準，由此形成土地承包權補償方面的法律沖突。這些沖突使已經生效的《農業法》、《農村土地承包法》關于征地補償的規定成為一紙具文。
為保護被征地農民的合法權益，迫切需要改革現行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經營權作為農民的財產權在法律上的地位，確立對農民集體所有的土地所有權和農民的土地承包經營權同時進行補償的并行補償機制。其次，確立被征地農民基于土地承包經營權而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關部門直接對被征地農民予以征地補償登記，對農民直接支付土地補償費，而不是由農村集體經濟組織轉交或在農村集體經濟組織和農民之間分配。
2、應該把土地上的農民社會保障利益納入補償范圍
現階段農村居民應對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養老、醫療保障及社會救助，在農村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質互助和情感、精神層面的交流而實現的。傳統上作為家庭保障的物質基礎的土地。仍然是現階段農村家庭保障的重要的物質或資金來源之一。實行以來，農村居民以家庭為單位承包一定數量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應對生存風險(年邁、疾病、災害等)的物質來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎，因為現在農民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩定的生活狀態的，特別是在子女的教育費用及醫療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農民在遇到風險時有最基本的繼續生存條件。這應當是國家在征收補償中更應該考慮的問題。
另外，從社會學角度而言，在國家實施征收土地行為前，農民和農村在生活邏輯上，實際上處于一種農耕社會的生活模式，但在征地后，農民直接面對的高度發達的現代化的工業社會，他們將要適應的是市場經濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應過程。當農民在這個轉變過程中不能很好地適應社會體制的轉換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經被破壞了，被征地的農民就會出現在新舊體制中都不能很好適應社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應新的市場經濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農民適應市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結構層面來看，把征地農民納入社會保障系統，是把他們重新組織到社會經濟結構當中來的重要舉措。征地農民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經脫離了原來的農業社會結構，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業救濟金。實際上，失地農民此時已經被強制性的拋在了社會經濟結構之外，既不能繼續保留在傳統的農村社會經濟結構中，也不能被新的市場經濟結構所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農民所說的：“論身份，我們是農民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保。”因此，對失地農民實行身份轉換——“農轉非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農民進行再結構化，使之融入新的社會經濟結構的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業社會邏輯轉向工業社會或后工業社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應新的社會體制、社會經濟結構的要求，融入新的生活共同體。
因此，根據勞動體制改革的現狀與經驗，取消勞動力安置補助費，而直接設立農民社會統籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數額直接轉為被征地農民的社會統籌保險的做法，無疑是使失地農民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉型時期不能被社會體制和經濟結構所接納的弱勢群體。
3、應把被征收人的間接損失納入征收補償范圍
間接損失與直接損失的區分標準有兩種學說，一種借助因果關系的觀念區分二者，認為“著眼于損害之引發，謂損害事故直接引發之損害為直接損害，非直接引發而系因其他媒介因素之介人所引發之損害則為間接損害。另一種以行為結果的時間性關聯為判斷標準，認為“著眼于損害之標的，謂損害事故直接所損及之標的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標準，即征收行為給被征收人帶來的直接財產損害是直接損失，如土地所有權或使用權的喪失以及土地上的附著物損失補償等；而征收給被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業損失與租金損失補償等。我國目前的征收補償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應包括直接損失補償，也應包括間接損失的補償。
關于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區的相關規定。一般而言，以下幾項內容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業損失與租金損失補償等，國家應當考慮給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導致土地分割，形成不經濟的土地規模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產力，比如噪音污染等都可能降低農作物的產量及額外增加農地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態的，國家還應該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產能夠恢復到基本適用的狀態。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產的遷移費補償等。（4）營業損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償等等。只有國家對被征收人的直接損失與間接損失都給與補償，才能把失地農民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。
三、結語
征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現著對失地農民的損失補償到何種程度。我國現行的征收補償制度，無論是從土地權利體系，還是從土地的相關損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現行立法不能涵蓋并給與補償的地方。我們應從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農民在征地過程中的損失。
注釋與參考文獻
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第7篇：農村耕地征收賠償條例范文
第二條本辦法所稱建設用地置換，是指依據土地利用總體規劃，將依法取得的零星分散等不宜利用的建設用地，通過調整合并為適宜利用的建設用地或者與規劃為建設用地的農用地（以下簡稱農用地）進行調整的行為。
第三條建設用地置換應當遵循自愿、合法、有償的原則，切實維護土地權利人的合法權益。
建設用地置換涉及農民集體所有土地的，應當經該集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意,并經土地使用權人同意。
第四條置換后的建設用地用途應當與原建設用地用途相同，并符合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃。
第五條建設用地與農用地置換的，置換后的建設用地面積不得超過置換前的建設用地面積，原建設用地由申請置換方負責復墾；其中，與耕地置換的，復墾后的耕地的數量和質量不得低于被置換的耕地的數量和質量。
申請置換方沒有條件復墾的，在辦理建設用地置換審批手續時，應當按照有關規定繳納土地復墾費，由國土資源行政主管部門負責組織復墾；也可以委托具備復墾條件的單位復墾。委托復墾的，應當簽訂委托復墾合同。
第六條農村村民宅基地與農用地置換的，置換后的新宅基地面積不得超過法定宅基地面積，舊宅基地由申請置換方負責復墾。
第七條建設用地置換時，雙方當事人應當協商一致，簽訂建設用地置換協議；協商不成的，申請置換方可以申請縣以上人民政府國土資源行政主管部門組織協調，協調仍達不成一致意見的，不得置換。
建設用地置換協議應當包括下列主要內容：
（一）當事人的名稱或者姓名和住所；
（二）置換土地的權屬、位置、面積；
（三）置換土地的原用途和置換后的用途；
（四）土地差價、地上附著物的補償價；
（五）拆遷安置途徑與方式；
（六）同意權屬變更的意見；
（七）履行期限和方式；
（八）違約責任；
（九）解決爭議的方法。
第八條建設用地與建設用地置換的，由申請置換方向縣以上人民政府國土資源行政主管部門提供下列材料：
（一）建設用地置換申請表；
（二）建設用地置換協議；
（三）土地利用現狀圖、勘測定界報告書和勘測定界圖；
（四）取得建設用地的合法文件或者土地權利證書。
建設用地與農用地置換的，申請置換方除按前款規定提交有關材料外，還應當提供國有或者農民集體所有農用地的土地權利證書和原建設用地的土地復墾方案；委托復墾的，還應當提供委托復墾合同。
建設用地置換涉及農民集體所有土地的，申請置換方應當提供村民會議或者村民代表以及土地使用權人同意的證明材料。
第九條縣以上人民政府國土資源行政主管部門應當自收到申請材料之日起20日內，對擬置換的土地進行實地踏勘，并對其權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行核實。符合本辦法規定的，編制土地置換方案，按照下列規定逐級報批：
（一）國有建設用地之間、農民集體所有建設用地之間的置換，由市、縣人民政府審批；
（二）建設用地與農用地之間的置換，由有農用地轉用批準權的人民政府審批；
（三）國有土地與農民集體所有土地之間的置換，由省人民政府審批。
第十條農用地轉用批準后，因城市規劃調整等原因未實施供地，現狀仍為農用地的土地，確需與其他農用地置換的，由縣以上人民政府國土資源行政主管部門編制征收土地方案和土地置換方案，報省人民政府批準后實施。
按照前款規定實施建設用地置換的，原農用地轉用批準的補充耕地方案繼續有效。
第十一條行政機關收到報批材料后，負責審核的機關應當在20日內審核完畢并轉報負責審批的機關；負責審批的機關，應當在收到材料后20日內作出批準或者不予批準的決定。20日內不能作出決定的，經本機關負責人批準，可以延長10日。
第十二條建設用地置換雙方應當自建設用地置換批準文件送達之日起1年內，按照建設用地置換協議置換完畢，并在置換完畢之日起30日內，持土地權利證書及相關材料到市、縣人民政府國土資源行政主管部門辦理土地登記手續，經市、縣人民政府批準后，分別領取置換后的土地權利證書。
第十三條建設用地與農用地置換，經批準后，不再另行辦理農用地轉用審批；置換的農用地不占用農用地轉用年度計劃指標，不再繳納耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費、水利建設基金和耕地占用稅；原建設用地復墾為耕地后，耕地面積超過置換后建設用地面積的，超出部分的耕地面積全部折抵為建設用地計劃指標。
第十四條建設用地與農用地置換，原建設用地應當在置換批準之日起2年內復墾為耕地，并經省人民政府國土資源行政主管部門依法驗收確認后，由市、縣人民政府國土資源行政主管部門辦理地類變更登記。
第十五條市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當建立建設用地置換管理臺賬，記載建設用地置換前和置換后的位置、面積、地類、實施情況等內容，對置換土地進行專項統計，并及時對土地利用現狀圖和土地利用數據庫進行變更，納入當年變更流量。
第十六條建設用地與農用地置換，原建設用地未在規定的時間內復墾或者按規定應當復墾為耕地而未達到耕地標準的，按照《中華人民共和國土地管理法》第七十五條的規定處理，并扣減該市、縣下一年度農用地轉用計劃指標；情節嚴重的，凍結其農用地轉用審批。
第十七條建設用地置換批準后，滿1年未置換完畢的，由縣以上人民政府國土資源行政主管部門責令限期置換完畢；逾期仍未置換完畢的，批準文件自動失效。
第十八條未經批準或者采取欺騙手段騙取批準實施建設用地置換的，按照《中華人民共和國土地管理法》第七十六條的規定處理。
第十九條無權批準建設用地置換、超越權限批準建設用地置換或者對不符合置換條件的建設用地批準置換的，批準文件無效，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
非法批準置換建設用地，對當事人造成損失的，應當依法承擔賠償責任。
第8篇：農村耕地征收賠償條例范文
【關鍵詞】 法律經濟學 效率 土地征收制度 公共利益
一、前言
土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。綜觀各國法律，土地征收制度的內容基本上是一致的，即：國家或政府為了公共目的而強制將私有土地收為國有并給予補償的法律制度。建國以來，我國逐漸形成土地的國家所有權和集體所有權兩種所有權形式。鑒于征收制度自所有權制度產生時起就作為對所有權的一種限制一直存在，它與所有權制度一起發展，并在社會所有權的觀念下覓得其存在的合理性。本文論述的我國土地征收制度主要是指國家對集體所有土地的征收。
在方法論上，法律經濟學別具一格，它運用經濟學尤其是微觀經濟學的理論和方法來對法律進行分析，具有明顯的定量分析的優勢。經濟學的優勢在于它是一種事前分析，而法律僅僅是一種事后的“補救措施”。法律經濟學將事前分析的方法引入法學研究，可以對新法的制定或法律的修改后果進行事前分析，預防或避免法律制定的重大失誤。作為以經濟學的理論和方法來研究法律的成長、結構、效益及創新的學說，法律經濟學的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和執行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財富。而土地征收制度作為一種剝奪所有權的制度，必須具備“公共目的性”和“補償性”的條件，從而實現土地資源配置的效率最大化。這正是應用法律經濟學對我國土地征收制度分析的重大意義所在。
二、法律經濟學視野下我國土地征收制度的缺失
法律經濟學研究的基本方法在于分析財產制度是否符合經濟規律以及怎樣促進資源向更高的使用方式轉移。征收制度作為財產法中一種十分特殊的制度，引起了法律經濟學者極大的興趣。在法律經濟學的視野下，我國土地征收制度至少存在以下問題。
1、對法律的經濟分析就是通過法律促進稀缺資源的有效配置，實現效益并以效益為目標(或稱之為進行制度創新)。即所有的法律活動都要以資源的有效配置和利用、以社會效用的增加為目的。而現行的土地征收法律規定與“公共利益”的目的存在矛盾，導致 “公共利益”的范圍規定得不夠明確，不能使土地資源在征收過程中得到有效配置和利用。
（1）立法上的缺失。《土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，該條第2款同時規定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。”按照該條規定，單位和個人進行建設可以申請使用原來屬于國家所有的土地，也不排除申請使用國家征收的土地的可能。如果是這樣，就嚴重違背了“公共利益”的目的。法律中出現這種矛盾之處是因為立法者在立法時沒有區分開公益性和經營性建設用地，以至于土地征收與建設用地籠統地被規定在一塊。因此，在土地征收的立法中，我國只是原則性的規定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業符合“公共利益”卻沒有明確的規定。
（2）實踐中的困境。雖然立法者對征地目的有著更為嚴格的限制的意圖，但是我國有關土地征收目的的規定依然不夠具體、規范，實踐中依然不能很好地防止土地征收的濫用。立法上，我國的《土地管理法》只規定了土地征收必須經過國務院或省、自治區、直轄市人民政府批準，對被征收人認為土地征收目的不符合法律規定時的救濟機制卻沒有任何規定。但由于我國行政機關現在的工作水平和透明度還不能完全令人滿意，因此，過于原則性的規定不利于約束行政機關嚴格依法實施土地征收。
2、法律經濟學的核心思想是求任何法律的制定和執行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財富。我國補償的項目較少，遠不能覆蓋被征地人所有的損失，這是我國土地征收補償制度的主要缺陷之一。
（1）補償標準偏低，而且以地平均年產值作為補償標準極不科學。雖然1998年《土地管理法》已經大幅提高了征地補償標準，但這樣的補償標準在經濟發達地區與土地的市場價格相比還是偏低。根據土地管理法的規定，對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地在征地前三年平均產值的10~16倍，最多不超過30倍。按照這個標準，以現金形式的補償通常都在每畝1.5~3.5萬元。實踐中，不少地區征地時僅以法律規定的最低標準計算補償額，被征地方獲得的補償是相當低的。
同時，根據政治經濟學的原理，級差地租是由經營較優土地獲得的、轉歸土地所有者占有的一部分超額利潤，由個別生產價格低于社會生產價格部分的差額構成。在市場經濟和土地所有權存在的條件下，優等地、中等地上的超額利潤，最后會通過土地所有者與租地經營者之間的競爭，轉化為土地所有者占有的級差地租。所以，土地所有權是使超額利潤轉化為級差地租的原因，而同級差地租的形成沒有關系。不難看出，土地生產條件的差別是級差地租產生的物質條件。土地的有限性和以此為前提的土地經營的壟斷，是級差地租產生的社會經濟原因。而我國在土地征收的補償上采用平均年產值的標準，從法律設置上忽視了土地征收過程中級差地租存在的這一經濟現實。
（2）征收補償中存在的一個重大問題在于農民不能從土地增值中分享利益。政府往往以較低補償費獲得土地，再以很高的出讓金轉入市場，實踐中，這部分的增值額是非常大的。這些增值額實際上是土地從農用地變為城市用地產生的級差地租。但是，國家對征地過程中的這部分增值額不予確認，也沒有讓失地的集體組織或農民從增值額中獲利。農民集體土地轉為建設用地的過程，應當是農民分享城市化和工業化成果的過程，應當有利于縮小城鄉差距而不是擴大城鄉差距，因此，應解決土地增值分配不合理的問題。
（3）補償發放和補償方式存在缺陷。首先是土地補償費用收益主體不夠明確。由于歷史遺留的因素，土地在國家和集體土地所有權之間的權屬界定并不非常清晰，不同所有權主體的土地經常交錯在一塊。眾所周知，征收土地與征用土地是不同的，前者改變的是所有權，后者改變的是使用權。在存在土地承包經營權的情況下，如果征收土地就涉及到對兩個主體進行補償的問題：一是對所有者即農民集體進行補償；二是對土地所有權上依法設立了承包經營權的使用權人進行補償；三是如果上面附著物另為他人所有的，還涉及到第三人補償，如果土地使用權上設定了抵押權的，還應通知抵押權人，以保障擔保物權人的利益。但是，我國現行的土地管理法是怎么規定的呢？只通知和公告農民集體和農民，而土地管理法實施條例竟規定，土地補償只歸農民集體經濟組織，那征收的土地承包經營權的補償費到哪里去了呢？顯然，土地法沒有考慮到我國土地使用權或承包經營權已流轉的法律現實。這給確定土地補償費用收益主體帶來了困難。
其次是土地補償方式不夠靈活，安置方法過于簡單，無法解決失地農民的就業問題。我國現行法律中規定勞動力安置是主要實行貨幣化安置的方式。計劃經濟時代，勞動力的就業安置是確保農民生活水平不下降的有效措施。但隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法和“農轉非”等辦法，在實踐中很少使用，已失去意義。安置費和土地補償費、青苗補償費一并計算補償給集體糾紛組織，對農民安置問題不再考慮。而我國現在征地補償的利用機制還不是很成熟。補償費用有時就直接發到農民手上，出現農民坐吃山空的現象。農民失地后很難再獲得較好的工作機會，缺乏長遠的生活保障。
三、完善土地征收制度缺失的法律經濟學分析
法律經濟學者認為，征收制度的潛在無效率是可以被潛在效率抵消的。法律經濟學者對此的解釋是，政府征收所涉及的項目一般都是巨大的，牽涉到與許多私人財產所有者的交易，這些復合交易的談判成本是很高的。原因有二：一是因為政府在規劃確定以后放棄原來的購買計劃而購買其他土地的成本巨大，私人所有者知道這點后會提出高昂的收購價格；二是因為每一位所有者都希望自己成為最后一個出售者以獲得最大的利益，勢必影響收購的進度。如果征收者承擔了巨大成本，只能提高服務價格，把成本轉嫁給消費者，這樣消費者和征收者雙方都不能獲益。此外，鑒于征收成本巨大，征收者也可能會采取其他措施替代征收他們計劃內的土地，結果這些土地就不能轉到使用效率更高的征收者手中。因此，對于土地征收制度的完善，從法律經濟學的角度應當做如下分析。
1、明確規定“公共利益”的范圍，以法律的形式確定土地征收制度的目的。
（1）在制定土地征收的法律制度過程中應如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律經濟學者運用有關公共產品的理論予以回答。根據該理論，對抗性和排他性的私人產品應由私人所有和提供，具有非對抗性和排他性的公共產品（如國防）則應該由公共所有，政府提供這些公共產品是更有效率的。由于政府提供公共產品時的高效率，因此，政府在供應公共產品時征收私人財產才是正當的，反之，政府為了供應私人產品而征收私人財產則是不正當的。供應公共產品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我國應采取為世界上多數國家所采用的概述加列舉式的立法方式，除了保留現有“公共利益”的原則性規定外，還應明確規定“公共利益”的范圍。我國以劃撥方式取得土地使用權的項目范圍與世界各國關于“公共利益”的規定是基本一致的。我國可以將這條規定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎，同時將教育、衛生、環境保護等項目明確列入“公共利益”的范圍之中。此外，我國還應加強與“公共利益”有關的各項事業的立法，建立我國完整的公益事業法立法體系，具體規定各項公共事業中的哪些建筑、設施可以適用土地征收。
（2）應該嚴格執行《土地管理法》中的土地征收審批制度，區分公益性和經營性建設用地，將土地征收嚴格限制在公益性建設用地內。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據我國的實際情況，以各級人大來審核較為可行，只有經審核符合公共利益用途，方可核準征地。
2、至于為什么要“給予公平合理的補償”，法律經濟學者給予的最簡單的解釋是，它能預防政府過度使用征收權。如果不存在公平賠償規定，政府很可能就會積極的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而這種做法對整個社會來講往往是浪費資源和低效的。征收補償至少部分是為了強迫政府將征收的成本內部化，從而使社會資源配置達到經濟學意義上的最佳點。顯然，征收行為不僅具有管理成本，而且具有昂貴的機會成本：一旦財產被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要給予補償，即不需要花錢就可征收財產，那么政府可能會受到“財政錯覺”影響，也就是政府官員將誤以為所征收的資源沒有機會成本或機會成本很低，從而作出非理性決策。其結果必然導致政府過度征收，進而導致資源的錯誤配置和浪費。為了避免發生財政錯覺，憲法要求政府給予完全補償或賠償，迫使政府比較征收的機會成本和征收后的財產價值。因此，在現階段我國對土地承包關系定位尚未明確的情況下，要完善土地征收的補償制度。
（1）擴大征地補償范圍，提高征收補償標準。征收條款與補償條款在法治國家被視為“唇齒條款”，不可分離。土地征收是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。現行法律中規定的征地補償范圍無法補償因征地給農村集體經濟組織和農民帶來的損失。我國在第四次憲法修正案中明確規定了補償的內容，這是立法上的一個巨大進步，為征用、征收補償立法和實施征用、征收補償活動提供了憲法依據。立法中應通過對土地所處的地理位置、種植種類和地上建筑物、構筑物、地上作物、農民房屋等補償予以明確，對相鄰土地的損害補償也應予規定，不斷擴大征地的補償范圍。
（2）國家需要承認征地帶來的土地增值效益，并使農民從土地增值效益中分享利益。當然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府開發建設帶來的，需要政府投入大量的資金進行基礎設施建設，因此，征地后的土地增值也應該有一部分為政府獲得。政府可以通過開征土地增值稅獲得此部分的份額。對被征收土地上的農民進行妥善安置，是征地制度改革能否成功的關鍵。安置工作應當實行由“以安排勞動力就業為主”轉向“以市場為導向的多種途徑安置”的原則，拓寬安置渠道。可以考慮以土地補償費為主，采用以下補償方式：貨幣安置；地價款入股安置；社會保險安置；留地安置；用地單位安置；農業安置；土地開發整理安置等等安置途徑。但不管采取何種途徑，應堅持“保護農民的合法利益”的原則，使農民在失去土地后還能保證其生存權和發展權。
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第9篇：農村耕地征收賠償條例范文
「關鍵詞城中村 土地所有權 土地使用權 征用
一、我國“城中村”現狀及形成原因
所謂“城中村”，是指在城市高速發展的進程中，由于農村土地全部被征用，農村集體成員由農民身份轉變為居民身份后，仍居住在由原村改造而演變成的居民區，或是指在農村村落城市化進程中，由于農村土地大部分被征用，滯后于時展步伐、游離于現代城市管理之外的農民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”。通常所說的“城中村”，僅指在經濟快速發展、城市化不斷推進的過程中，位于城區邊緣農村被劃入城區，在區域上已經成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的村落。“城中村”是城市的一塊“夾縫地”，這種獨特的地位和現象，必然會帶來一系列的社會問題：（1）人口雜亂，“城中村” 由村民、市民和流動人口混合構成。流動人口成為主要犯罪群體。治安形勢嚴峻。（2）城市規劃滯后，違法違章建筑相當集中，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓” 風景獨特。由于房屋密度高、采光通風條件差，村民居住環境差。（3）基礎設施不完善，衛生條件太差。各種管線雜亂無章，排水排污不暢，垃圾成災。街巷狹窄、擁擠，存在嚴重消防隱患，（4）土地使用存在諸多問題，宅基地、工業用地、商業用地相互交織，非法出租、轉讓、倒賣，管理混亂，等。“城中村”不僅影響城市的美觀，也阻礙城市化進程，制約著城市的發展，已成為困擾許多城市發展的“痼疾”。
究其原因，在于“城中村”形成和發展的特殊性。從“城中村”的歷史變遷中不難發現“城中村”形成的主要原因：從客觀上來說，是我國城市化進程的快速發展的結果1.改革開放的20多年中，城市化的進程加速發展，我國的城市數目從1978年的320個發展到現在的662個。城市建成區面積也由3.6萬平方公里擴大到9萬多平方公里。城市的快速發展，需要通過征收周邊農村的耕地獲得擴展的空間。耕地被征收了，當地的農民，卻仍然留在原居住地，并且保有一部分供他們建房居住的宅基地。一場“城市包圍農村”的運動發生了。村莊進入城市，形成了“城中村”。從主觀上來說，是我國城鄉二元管理體制及土地的二元所有制結構所造成的，這也是深層次的制度原因。 所謂城鄉二元管理體制，是指“城市”和“農村”分屬不同的管理模式，二元所有制結構是指城市的土地屬于國家所有，而農村的土地屬于農村集體所有的制度。而在一些“城中村”內形成了以城市與農村“二元所有制結構”并行存在、共同發揮作用的“邊緣社區”特征。“從個體理性選擇的角度看，‘城中村’這種特殊的建筑群體和村落體制的形成，是農民在土地和房屋租金快速增值的情況下，追求土地和房屋租金收益最大化的結果。”2因此，從“城中村”的歷史變遷可以發現，土地的二元所有制結構是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制結構使得村民可以低價甚至無償地取得土地的使用權，集體將宅基地按戶劃撥，由各戶村民自行建設后租出獲得盡可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的結果致使“城中村” 形成的進一步加劇。故而，我國“城中村”的改造也應從根本的土地制度及權利開始。
二“城中村”土地權利現狀
“城中村”土地權利現狀包括土地所有權狀態和土地使用權狀態兩者情形。
1、“城中村”土地所有權狀態
根據《中華人民共和國土地管理法》第2條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”即所謂的“土地的二元所有制結構”。土地所有權狀態依據《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第8條規定，具體劃分為“城市市區的土地屬于國家所有”，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。由于“城中村”在城市化不斷推進的過程中，位于城區邊緣而被劃入城區，成為城市的一部分，既有城市的一些習性，又擺脫不了農村固有的特質，是二者的混合體。“城中村”土地的所有權狀態大體可分為三類：（1）、已“撤村建居”，土地被國家全部征用，農民不再享有集體土地所有權，村已經被城市完全包圍，原農民已全部轉為居民，只是保留著農村傳統的生活習慣。這是通常所說的廣義上的“城中村”，它經過改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的對象。（2）、正在“撤村建居”。 土地大部分被征用，土地所有權部分屬于國家所有，部分屬于集體所有，但原農民未轉為居民。（3）、尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范圍，土地全部仍屬于集體所有。后兩種村的情形是狹義上的“城中村”，是通常所說的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有權狀態有國有土地所有權與集體土地所有權兩類，兩種土地所有權從表象看，僅是所有權主體不同而已，但其實質是不平等的，表現在：（1）國家所有權的權利主體是國家，而集體所有權的權利主體為集體。根據土地法第10條：集體所有權的權利主體又分為：鄉集體、村集體、村民小組三種組織形式。兩種土地所有權在集體與國家之間可以進行轉化，且是單方的，只能由集體所有權向國家所有權轉化，而不能是國家向集體所有權轉化；同時集體所有權主體之間是不能相互轉化的。（2）集體所有權向國家所有權轉化的條件是唯一的，我國憲法第10條和土地管理法第2條的規定，方式為出讓，這種行為其實質可以看作是一種買賣，只不過是一種強買強賣罷了，只有一方當事人（國家）的意思，幾乎是容不得對方（農村集體）意思表示，農村集體只有強制取締的義務，這就難以保證交易的公平了，自然出現了現實中征地賠償款太低，侵害農民權益的事件的發生。（3）兩種所有權的權能上也是完全不平等，主要體現在兩種土地使用權上。而“城中村”土地所有權往往表現國家所有權借助“公共利益的需要”而不斷地擴大，“城中村”集體土地所有權逐漸縮小的趨勢；同時也表現集體土地所有者已經看清國家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，為征用后轉讓土地使用權獲得商業上的利益，因此，農村集體在土地所有權交易中開始嘗試用市場價格討價還價，甚至漫天要價，憑此來保留其土地所有權，村落在城市中得以延續。
2、“城中村”土地使用權狀態
土地使用權是指土地使用者在法律允許范圍內對土地享有占有、使用、收益與處分的權利，即依法取得利用土地的權限。由于兩種土地所有權存在本質的差異，相應其土地使用權也不完全一樣，國有土地使用權僅有一種形式，而集體土地使用權又可分為宅基地使用權、農用地使用權與非農用地使用權。集體土地使用權與國有土地使用權雖在性質上都有物權性質，屬于他物權的范疇，但集體土地使用權比國有土地使用權具有更多的限制：①宅基地使用權依法不能轉讓、抵押；②只有依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村集體荒地的土地使用權和抵押鄉（鎮）村企業廠房等建筑物涉及所使用范圍內的集體土地使用權可以抵押；③集體土地使用權不能用于租賃；④集體土地使用權不能作價出資或入股。這些限制使得集體土地使用權在實質上與國有土地使用權不平等，使集體土地使用權的功能上僅限于住宅、農業用地。而在“城中村”區域里，這兩種土地使用權并存但在效能上差距很大，突出表現為土地使用權所產生的收益上，國有土地使用權人所獲得的利益遠大于集體土地使用權所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權人不再安分于土地使用的各種規范之中，突破了原規則，尋找與國有土地使用權對等的利益。這就必然出現了“城中村”現實存在的情形：①大量的違章違規建筑存在，而沒有任何規劃與建設部門的批準；②存在大量亂占、亂圈地現象；③非法租賃土地；④以土地入股開辦各種實業；⑤用集體土地抵押貸款⑥用集體土地進行非法的房地產開發、經營等。由于“城中村” 集體土地的邊緣性、稀缺性、區位性、固定性，多樣性，復雜性以及相比較于國有土地使用權的低廉性，是它擁有旺盛的需求市場，土地使用權的差別使“城中村”得以客觀存在。
三、現階段“城中村”改造實踐中土地權利的處理。
通過上述的分析可知，“城中村”是我國城市化進程中的必然產物，而它在現實中已發展成為我國城市發展的障礙。目前全國各城市都在對其進行著相應的改造，在改造的過程中，必須要面對形成“城中村”的根本原因，解決土地二元所有制問題，根除二者之間的差距，才能從根本上完成“城中村”的改造。在實踐中，針對土地權利這一根本問題，通常采取以下幾種措施：（1）“土地置換，異地安置”的方式。在城市的郊區由政府征用按相同面積或更大面積的土地，并建成新村與之置換。這在“城中村”改造的初期，政府運用行政手段還是可以達到目的，但也是困難重重，因：①村民對于原村有著濃厚的依戀，祖祖輩輩在此居住，故土難離；②農民不愿意放棄可得的數額不小的房屋租金利益；③盼望過上美好生活的居民生活及在人格上與居民平等對待的愿望也使他們不愿意離開現在的“城中村”。因此，土地置換，異地安置的措施現在越發越難以實現。（2）通過“土地集體所有轉為國家所有”的做法。“土地集體所有轉為國家所有”這一行為具有以下特點：⑴土地所有者的主體發生了根本的變化。土地所有權主體由原來的農村集體，包括鄉集體、村集體、村民小組，全部變為國家。⑵土地的性質也發生了根本的變化。由原來的集體所有變為國家所有；⑶土地的權能也發生了根本的變化，原來集體土地使用權不能進行的抵押、租賃問題在土地的所有權轉變后得以解決。伴隨這一根本轉變的同時是農民身份的改變：全部脫農民戶籍而成為城市居民，一切納入城市化的管理，建筑要進行規劃，醫療、保險均按城市居民對待。
縱觀各地“城中村”改造條例能夠看出，“土地集體所有轉為國家所有”的做法似乎從根本上已改造了“城中村”，解決了土地二元所有制的問題，成為一種可行的方案。目前這種做法在全國各城市較為普及，如深圳市在2004年就一次性地將寶安、龍崗兩區27萬農民轉為城市居民，其集體所有的上述956萬平方公里土地將隨之轉為國有。3然而，透過這一事件的背后，筆者隱隱感到一種疑慮：這一行為的合法性明顯存在著質疑，主要有以下幾個方面：1、按照我國憲法的規定：土地所有權是實體權利，它的剝奪只能由國家最高權利機關做出，其他任何機關和個人無此權利，否則即為無效。盡管目前各地“城中村”改造條例均是由其城市的人大或政府制定，有些具有地方性法規的效力，有些只是政府文件，如《深圳市城中村（舊村）改造暫行規定》，然而因條例的做出缺少憲法上的依據，條例的效力層階遠低于憲法，故而是無效的。2、集體土地要轉為國有土地，根據我國憲法第10條和土地管理法第2條的規定，只能是采取“征用”途徑，除此之外的任何行為，均不能使集體土地所有權性質變為國家土地所有權性質。而目前各地雖從地方立法中承認了集體土地所有權“轉為”國家土地所有權的效力，但因為該“轉為”沒有法律上依據，故而從法理上講，各地將集體土地“轉為”國有土地因缺乏法律上的依據而無效。3、集體土地所有權變為國有土地所有權后，所有權人以其永久所有權換取了有期限的使用權，對于原集體土地所有人權而言，在與國家就土地所有權的交易中，付出的代價太大，交易成本過高，存在明顯的不公平，具有不可交易性。
然而也有學者對“土地集體所有轉為國家所有”的“轉為”行為是持贊同觀點，理由是 “城中村”顧名思義是城市中的村莊，它是城市的一部分，依據《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第8條“城市的土地屬于國家”的規定，“城中村”的土地自然屬于國家。對此，我認為這種理由是不妥當的。首先，憲法是國家的根本大法，它直接將土地資源確權為國家和集體所有，因“城中村”最初就是農村，土地確權時依據憲法規定就已經界定為集體所有，即是說 “城中村” 在其成為城市中的村莊時，其土地根本就屬于集體所有權。其次，所有權的產生、消滅均須合法的法律事實或法律行為的發生，在并沒有任何合法的法律事實或法律行為發生的情況下，原屬于集體的土地所有權不可能發生變更和消滅的。最后，“城中村”地處于城市，是城市中的一部分，只說明二者的地緣關系，而并不能證明所有權關系。
四、“城中村”改造中土地權利解決的途徑
既然“城中村”在地域上已經屬于城市的一部分，“城中村”內的人理應與城市居民應享有同樣的待遇，最直接的體現是財產的所有權，“城中村”的房屋也應該向城市中的其他房屋一樣，可以進行自由的轉讓，根據我國房地產法關于“房隨地走”的原則規定，說到底是其房屋的土地使用權的性質必須是國有土地使用權。要使集體土地使用權變為國有土地使用權，其前提必須是集體土地所有權變為國有土地所有權；根據我國《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的規定，只能是采取“征用”途徑，通過征用，使農村集體土地所有權轉變為國有土地所有權，才可從根本上解決“城中村”形成的原因，因為它符合征用的條件。根據我國《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的規定，征用的條件必須是“為了公共利益的需要”，且國家給予必要的補償；而“城中村”改造的目的就是“為了公共利益的需要”，是為了“城中村”內居住的居民、外來人員的利益，為了整個城市的政治、經濟、文化的協調發展，同樣也是為了國家、社會的利益的而改造，“城中村”改造的目的屬于公共利益的范圍；而且在集體土地轉變為國有土地的同時國家也給予相應的補償，只不過與通用集體土地的貨幣補償方式不同而已，“城中村”改造中的補償方式包括農民身份轉變為居民，以及因身份改變而獲得的各種物質利益，如可以享受到醫療保險、失業保險、居民的最低生活保障等，同時還有長期的國有土地使用權。
因此，“城中村”改造中，要解決“城中村”形成的根本原因，就必須解決土地二元所有制問題，而要解決土地的二元所有制問題也只能通過征用途徑。在征用集體土地的過程中，應處理好土地所有權與土地承包權的關系，其實質是土地法與農村土地承包法的關系問題。土地承包經營權是公民和集體經濟組織依法對集體所有或者國家所有由集體使用的土地所享有的承包經營的權利。由于聯產承包責任制是我國農村土地的基本經營制度，它是農村在法律上的具體體現。農村土地承包經營權的產生以集體土地所有權和國有土地使用權的存在為前提。在征用集體土地的過程中，應先由農村集體解除農村土地承包合同，并給與相應補償，土地使用權由集體收回后，國家才開始征用。
參考資料：
[1]羅赤，《透視城中村》，《中國經濟快訊周刊》，2001年第37期。
[2]李培林，《巨變：村落的終結-都市里的村莊研究 》，《中國社會科學》，2002年第1期。
