農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社組織法精選(九篇)

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第1篇：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社組織法范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)狀作用建議

生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主要內(nèi)容，發(fā)展生產(chǎn)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)是，發(fā)展生產(chǎn)離不開建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本特征是要素投入的集約化、資源配置的市場化、生產(chǎn)手段的科技化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的一體化。因此，如何組織農(nóng)民進(jìn)入市場，把千家萬戶的小生產(chǎn)與千變?nèi)f化的大市場連接起來，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動中分布最廣、形式最活、基礎(chǔ)最弱的各種經(jīng)濟(jì)組織，對于提高農(nóng)業(yè)組織化程度，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)，推動新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。

一、皋蘭縣農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀

圍繞全縣農(nóng)業(yè)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，建起了一批具有一定規(guī)模、帶動能力強(qiáng)的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人隊伍。截止目前，全縣共有農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織62個（民政部門登記注冊的協(xié)會組織26個，工商部門登記注冊的合作社7個，沒有注冊開展工作的29個），其中，從事種植業(yè)29個，占46.7%；從事畜牧業(yè)5個，占8%；從事用水互助協(xié)會16個，占25.8%；其他行業(yè)12個，占總數(shù)的19.5%；會員達(dá)2.53萬人，占全縣總?cè)藬?shù)的15.9%，帶動農(nóng)戶2.19萬戶，占總戶數(shù)的60.1%。全縣農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人隊伍累計達(dá)到146個,從業(yè)人員達(dá)到4200人以上；專業(yè)協(xié)會、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人隊伍等專業(yè)合作組織年銷售蔬菜達(dá)6萬噸以上，銷售收入3000多萬元，年銷售洋芋達(dá)5萬噸以上，銷售收入2000萬元以上，為我縣農(nóng)產(chǎn)品實現(xiàn)外銷奠定了良好的基礎(chǔ)，有力地促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

二、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的類型與特點

1、組織形式多樣。在組織形式上，有農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、各種形式的農(nóng)民合伙企業(yè)，也有股份合作性質(zhì)的合作組織，其中以專業(yè)合作社和專業(yè)協(xié)會為主。在組織類型上，多數(shù)以圍繞當(dāng)?shù)匾研纬傻闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)或特色產(chǎn)業(yè)為依托而組織起來的；在組建形式上，有農(nóng)民自己合伙創(chuàng)辦的，有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)創(chuàng)辦的，有農(nóng)技人員領(lǐng)辦的，有農(nóng)村基層組織組建的，也有種養(yǎng)大戶及農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人牽頭創(chuàng)辦的；在組織方式上，充分體現(xiàn)農(nóng)民自愿的原則，進(jìn)退協(xié)會自由，協(xié)會負(fù)責(zé)人由民主選舉產(chǎn)生；在合作環(huán)節(jié)上，有的是產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后單項合作，有的是一體化合作；在利益分配上，多數(shù)協(xié)會是通過對農(nóng)戶提供技術(shù)信息服務(wù)，優(yōu)惠生產(chǎn)資料，提供種禽種苗等形式，與會員建立起相對穩(wěn)定的關(guān)系，主要是為農(nóng)民提供方便服務(wù)。

2、工作運(yùn)行規(guī)范。目前，多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的軟、硬件設(shè)施已基本具備，做到有健全的組織章程、完善的管理制度和規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制。協(xié)會、合作社和農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人在農(nóng)資供應(yīng)、生產(chǎn)指導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)品銷售服務(wù)和維護(hù)社員利益等方面的作用明顯。中心鄉(xiāng)九合村養(yǎng)雞協(xié)會，為社員實行“統(tǒng)一供雛，統(tǒng)一供料、供藥，統(tǒng)一免檢疫，統(tǒng)一技術(shù)指導(dǎo)，統(tǒng)一銷售”等五統(tǒng)一服務(wù)，既降低了生產(chǎn)成本，又保證了產(chǎn)品質(zhì)量。在擴(kuò)大養(yǎng)殖量的同時，積極開拓市場，與客商建立了長期穩(wěn)定的供銷關(guān)系，保護(hù)了社員發(fā)展肉雞生產(chǎn)的積極性，成為帶動當(dāng)?shù)厝怆u產(chǎn)業(yè)發(fā)展的龍頭。五墩村小雜糧協(xié)會對小雜糧經(jīng)營實行統(tǒng)一簽訂合同、統(tǒng)一銷售價格、統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過樹品牌、促銷售、占市場、調(diào)動了農(nóng)民的積極性，維護(hù)了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，社員群眾深有感觸的說，有了農(nóng)民協(xié)會引領(lǐng)我們進(jìn)市場、建基地、幫助我們科學(xué)種植，我們種的放心、賣的放心，得到了實實在在的好處，生產(chǎn)的勁頭更足了。

3、帶動作用明顯。圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)建立的各類農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，服務(wù)方式逐步由產(chǎn)前、產(chǎn)中服務(wù)轉(zhuǎn)向產(chǎn)后服務(wù)，由以初級產(chǎn)品流通轉(zhuǎn)向產(chǎn)、加、銷一體化經(jīng)營，有效地解決了農(nóng)民分散經(jīng)營、規(guī)模較小、難于進(jìn)入市場的問題。同時也促進(jìn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化組合，擴(kuò)大了農(nóng)民增收渠道，形成新的增長點。

三、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的作用

農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展壯大，不但對基層政府、而且對企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織都產(chǎn)生了重大影響，并發(fā)揮著越來越重要的作用，主要有以下六個方面。

1、增加了農(nóng)民收入。農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會能夠通過各種渠道有效地為農(nóng)民提前、產(chǎn)中，產(chǎn)后服務(wù)，帶領(lǐng)農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕。如什川鎮(zhèn)下泥灣村西甜瓜協(xié)會會長魏懷正根據(jù)市場需求，為農(nóng)民引進(jìn)新品種，推廣新技術(shù)，引進(jìn)西甜瓜品種7個，引導(dǎo)農(nóng)民實行科學(xué)化種植，規(guī)范化管理，使西甜瓜產(chǎn)量每畝增產(chǎn)20%，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增長35%以上，同時，積極聯(lián)系客戶，今年推銷西甜瓜420噸，為農(nóng)民增加收入126萬元；皋蘭縣西岔鎮(zhèn)雙龍蔬菜產(chǎn)銷協(xié)會自2005年成立以來，堅持走“協(xié)會十基地十農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，積極發(fā)展“訂單農(nóng)業(yè)”。目前在西岔鎮(zhèn)擁有蔬菜基地8000畝，基地內(nèi)帶動農(nóng)戶6000戶，形成集蔬菜生產(chǎn)、加工、銷售為一體的經(jīng)濟(jì)實體，全年銷售無公害蔬菜1.5萬噸，出口0.5萬噸，社員戶均增收在600元以上。目前雙龍蔬菜產(chǎn)銷協(xié)會已成為全縣發(fā)展蔬菜標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、訂單生產(chǎn)、出口創(chuàng)匯生產(chǎn)的示范典型和新技術(shù)、新品種推廣的示范基地。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，凡是加入農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶收入都高于非成員農(nóng)戶的收入，已注冊的33個專業(yè)組織2006年成員人均純收入達(dá)2401元，比全縣農(nóng)民年人均純收入增加138元。

2、加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，提高了農(nóng)民素質(zhì)。積極聘請省市有關(guān)專家、對農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人、專業(yè)村社負(fù)責(zé)人、農(nóng)村能人、農(nóng)業(yè)科技示范戶代表和參與農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展工作的有關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，舉辦科技知識講座。縣供銷社積極開展了系統(tǒng)培訓(xùn)工作，申報成立了“皋蘭縣農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人科技推廣示范點”，在省供銷社職業(yè)技能鑒定中心的具體指導(dǎo)和幫助下，舉辦培訓(xùn)班2期，參訓(xùn)人員548名，通過考試274名農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人獲得勞動部頒發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人初級資格證書。目前，全縣共舉辦培訓(xùn)班4期，培訓(xùn)人員達(dá)700多人（次）；西岔鎮(zhèn)陽洼窯村蔬菜協(xié)會聘請?zhí)m州市推廣研究員李庭群為會員講授高原夏菜栽培技術(shù)及病蟲害防治技術(shù)，縣、鄉(xiāng)技術(shù)人員年舉辦培訓(xùn)班4期以上，年累計培訓(xùn)會員600多人次，通過培訓(xùn)，培養(yǎng)和造就了一批熟悉農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織知識、掌握農(nóng)業(yè)科技知識的骨干隊伍，廣大會員在掌握科技、分工協(xié)作、組織管理、市場營銷、對外交往以及民主決策等方面得到了實踐的鍛煉，從而提高了他們的合作意識、科技意識、民主意識、市場意識，進(jìn)一步提高他們的自我組織、自我服務(wù)、自我管理的能力。

3、加速了農(nóng)業(yè)科技成果的引進(jìn)和推廣。近幾年來農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)揮人才技術(shù)優(yōu)勢，大力推廣新技術(shù)，引進(jìn)新品種，取得了較好的經(jīng)濟(jì)、社會效益。西岔鎮(zhèn)五墩村小雜糧生產(chǎn)協(xié)會，去年共引進(jìn)小雜糧等新品種13個，試種成功9個，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民開辟致富門路，協(xié)會成員不斷壯大，經(jīng)濟(jì)效益逐年提高。

4、解決了農(nóng)民“買難、賣難”的問題。農(nóng)民通過加入合作組織，生產(chǎn)資料由合作組織統(tǒng)一購買，降低了農(nóng)戶的生產(chǎn)成本；產(chǎn)品統(tǒng)一銷售，減少了交易費(fèi)用，在一定程度上降低了農(nóng)民進(jìn)入市場的風(fēng)險，受到了農(nóng)民的真誠歡迎。石洞鎮(zhèn)明星村紅砂洋芋協(xié)會，共有會員86戶,為搞活農(nóng)產(chǎn)品流通，組織本村農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人實行統(tǒng)一銷售、統(tǒng)一最低保護(hù)價格(最低不少于0.7元/公斤)、統(tǒng)一產(chǎn)品包裝(以紙箱代替原來網(wǎng)袋,既衛(wèi)生又實惠)，2007年紅砂洋芋銷售量達(dá)到460多萬公斤，實現(xiàn)銷售收入360多萬元，精品紅砂洋芋銷售最高單價達(dá)到1.6元/公斤,僅此一項就為農(nóng)民增收30多萬元。

5、推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)民自愿組織起來，實行產(chǎn)供銷、農(nóng)工貿(mào)一體化規(guī)模經(jīng)營，將千家萬戶的小生產(chǎn)變?yōu)榇笊a(chǎn)，有力地推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。中心鄉(xiāng)九合村以蘭州康達(dá)、玉蓮家禽有限公司為龍頭，形成了飼料加工、種苗供應(yīng)、肉雞養(yǎng)殖和產(chǎn)品營銷一條龍的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營格局。2006年會員發(fā)展到30戶，發(fā)展肉雞1.2萬只，年養(yǎng)殖規(guī)模達(dá)到36萬只，年產(chǎn)肉雞14.4萬公斤，實現(xiàn)銷售收入118.08萬元，社員戶均獲利2萬多元。

6、促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。過去政府直接管生產(chǎn)管銷售，管得多,但又解決不了農(nóng)民最直接的問題，農(nóng)民很不滿意。農(nóng)民有了自己的合作組織，政府借助合作組織的作用為農(nóng)民提前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，使政府從微觀管理中解脫出來，工作職能轉(zhuǎn)移到抓宏觀調(diào)控、政策制定和為合作組織提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)上來。

四、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織存在的問題

我縣農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展雖然取得了一定的成績，但是同社會主義新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的要求相比，還存在如下急需解決的一些問題：

1、各級政府對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織支持力度不大，財政扶持的力度不夠，使得我縣農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展受到了制約。

2、農(nóng)民對專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)識不夠，一部分農(nóng)民對專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織缺乏了解，受時“合作社”的影響，等待觀望，不積極參與。

3、機(jī)構(gòu)不健全，制度有待完善。相當(dāng)一部分專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織即使是設(shè)立了理事會、監(jiān)事會等必要的機(jī)構(gòu)，但也是流于形式，且內(nèi)部制度不夠健全，日常運(yùn)作主要由會長一人說了算，民主管理意識淡薄，資金積累制度和風(fēng)險保障制度缺乏，社務(wù)不夠公開。

4、合作水平低，帶動能力弱。部分規(guī)模小的專業(yè)合作組織與農(nóng)民的聯(lián)系不夠緊密，真正的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制還沒有完全建立，合作水平低，市場占有率低，沒有真正起到組織農(nóng)戶進(jìn)市場、避風(fēng)險的橋梁和紐帶作用。

5、組織化程度低、規(guī)模小，實力不強(qiáng)，自我積累和服務(wù)于民的能力還較差，輻射面較窄。

五、建議及措施

1、充分認(rèn)識農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織在新農(nóng)村建設(shè)中的重要性。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，不僅是提高農(nóng)業(yè)組織化程度、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措，而且是培養(yǎng)新型農(nóng)民、促進(jìn)農(nóng)民增收致富的有效途徑，要從促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的高度，重視發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織這項工作，抓緊抓好。受到達(dá)到要素投入的集約化、資源配置的市場化、生產(chǎn)手段的科技化和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的一體化，逐步實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需求。

2、加大對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的政策扶持。一是縣、鄉(xiāng)政府每年要安排一定比例的扶持資金，用于支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。二是銀行、信用社等金融部門要積極給予信貸支持，幫助解決專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行中存在的資金不足。三是享受稅費(fèi)優(yōu)惠政策，享受國家規(guī)定的對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、流通、服務(wù)和其他涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。

3、加強(qiáng)培訓(xùn)宣傳，從思想上提高廣大農(nóng)民群眾對發(fā)展專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人的認(rèn)識。繼續(xù)加強(qiáng)對《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》的學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹落實工作，引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾和全社會參與農(nóng)民合作社的積極性。采用宣傳車、黑板報、標(biāo)語、廣播、有線電視等宣傳媒體和發(fā)放宣傳材料、舉辦培訓(xùn)班、會議等多種形式，在全縣農(nóng)村的集市貿(mào)易場所、人員集中的地方，大張旗鼓地對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人的性質(zhì)、作用和意義進(jìn)行廣泛宣傳，打消農(nóng)民的顧慮，增強(qiáng)農(nóng)民興辦合作經(jīng)濟(jì)組織的積極性，培育一批具有市場經(jīng)濟(jì)理念、現(xiàn)代科技知識、懂經(jīng)營、善管理的新型農(nóng)村科技人才隊伍，為發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提供科技支撐。

第2篇：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社組織法范文

合作制與農(nóng)村合作金融的性質(zhì)和地位

農(nóng)村合作金融在我國的發(fā)展由來已久，從我國的第一家農(nóng)村信用合作社成立至今，已有80余年的歷史。農(nóng)村合作金融從無到有，從弱到強(qiáng)，已經(jīng)成為支農(nóng)主力軍。在支持和服務(wù)“三農(nóng)”工作中發(fā)揮著不可替代的作用。目前農(nóng)村信用社的法人機(jī)構(gòu)有8348家。

自1996年中央關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定之后，對信用社改革的方向基本確定為以股份制改造為其基本方向。但無論從歷史還是現(xiàn)實發(fā)展情況來看，都不能采取一刀切的辦法。各地可根據(jù)自己的實際，選擇最合適的組織形式。有條件實行股份制改造建立商業(yè)銀行的可按照相關(guān)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，沒有條件改造為商業(yè)金融的，應(yīng)允許其依照合作組織進(jìn)行規(guī)范。

鑒于農(nóng)民專業(yè)合作社法的出臺、合作醫(yī)療的建立，中國的合作制度將進(jìn)入一個新的發(fā)展時期。在此背景下，合作金融的法律制度建設(shè)成為十分緊迫的工作。

農(nóng)村合作金融發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)是按合作制建立起來的

在我國，很早就形成了不同規(guī)模、不同形式、不同名稱的合作制經(jīng)濟(jì)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域有互助社(合作社)，農(nóng)村流通領(lǐng)域有供銷合作社，農(nóng)村金融領(lǐng)域就是信用合作社。這三大合作經(jīng)濟(jì)組織以自愿、相互信任為基礎(chǔ)，以有錢出錢、有物出物、有力出力、合作解決共同存在的生產(chǎn)、生活問題為基本目標(biāo)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，合作制經(jīng)濟(jì)的特點在不斷地演變，農(nóng)村合作金融也經(jīng)歷了多次的體制改革，但合作制的歷史性質(zhì)在大多數(shù)的信用社中始終沒有摒棄。

(二)農(nóng)村合作金融是農(nóng)民自己的銀行

農(nóng)村信用社生于農(nóng)村，長于農(nóng)村，入股的社員為農(nóng)民、農(nóng)村工商戶以及各類經(jīng)濟(jì)組織，服務(wù)的地域主要在縣及縣以下，服務(wù)的對象主要為農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)，天然具有與“三農(nóng)”的地緣、親緣關(guān)系。成為扎根于農(nóng)村。貼近于農(nóng)民，服務(wù)于“三農(nóng)”的金融主力軍。實踐證明，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)是適應(yīng)我國農(nóng)村發(fā)展和需求的金融組織，是真正意義上的農(nóng)民自己的銀行。

(三)農(nóng)村合作金融是我國金融體系的重要組成部分

金融是經(jīng)濟(jì)的核心，并伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展。我國已形成商業(yè)性金融、政策性金融和農(nóng)村金融共存的格局。截至2007年9月末，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)境內(nèi)本外幣資產(chǎn)總額為50.62萬億元，其中農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)占據(jù)的份額為11％，是居于國有商業(yè)銀行(54％)和股份商業(yè)銀行(14％)之后的第三大類金融機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)網(wǎng)點遍布城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，農(nóng)業(yè)貸款占到金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款余額的80％以上，在服務(wù)支持“三農(nóng)”中具有不可替代的地位，在我國的金融體系中也占有重要一席。從國際上看。即便是在發(fā)達(dá)國家。農(nóng)村合作金融也依然是其金融體系中的一個重要的組成部分。

為“三農(nóng)”提供金融服務(wù)，始終是農(nóng)村信用社的辦社宗旨，是天然的職責(zé)。多年來，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)取得了長足發(fā)展，但也還存在著大量的困難和問題：既包括內(nèi)部管理，如法人治理不完善等，也包括社會金融生態(tài)環(huán)境亟待改善，更突出的從立法層面提供更好的發(fā)展環(huán)境等外部問題。應(yīng)當(dāng)說，支持農(nóng)村合作金融就是支持“三農(nóng)”。所謂支持既包括幫助農(nóng)村信用社解決歷史包袱、提高資產(chǎn)質(zhì)量，促其改善經(jīng)營管理、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制、完善法人治理、增強(qiáng)服務(wù)功能等方面，更為重要的是要從最基本制度的層面上，通過立法確立農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的市場經(jīng)濟(jì)主體地位，并扶持其健康和可持續(xù)發(fā)展，促使其進(jìn)一步發(fā)揮金融支農(nóng)主力軍的作用。

農(nóng)村合作金融立法的必要性

從我國現(xiàn)行農(nóng)村合作金融的政策文件看。主要問題在于基本是一事一議、以部門政策或規(guī)章為主，法律效力層級低，缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。

(一)加快農(nóng)村合作金融立法是明確農(nóng)村合作金融性質(zhì)和地位的必然要求

從實踐的發(fā)展來看，絕大多數(shù)信用社仍然具備合作金融的性質(zhì)。在當(dāng)前沒有法律確立其法定地位和性質(zhì)的情況下，這些機(jī)構(gòu)就只能按照商業(yè)銀行的相關(guān)規(guī)定法規(guī)來運(yùn)行，雖然它們在資本來源、股權(quán)結(jié)構(gòu)及治理模式與商業(yè)金融相去甚遠(yuǎn)。

農(nóng)村合作金融的性質(zhì)和地位是維系其發(fā)展的最為根本的問題，是方向。當(dāng)前，由于沒有法律層面的確認(rèn)，性質(zhì)不明、地位不清的問題，已經(jīng)直接制約了農(nóng)村合作金融的健康可持續(xù)發(fā)展。從性質(zhì)上看，合作制是普惠性的，股份制是盈利性的。從地位上看，合作金融是農(nóng)村金融的主力軍已是不爭的事實。但是由于沒有明確的法律地位，農(nóng)村合作金融的現(xiàn)實處境非常尷尬。法律地位的直接體現(xiàn)在于其合法權(quán)益卻常常受到不應(yīng)當(dāng)?shù)那址福热纾恍┬袠I(yè)部門對農(nóng)村信用社采取歧視性政策，下發(fā)文件或與商業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)文，規(guī)定所屬系統(tǒng)的資金只能存入商業(yè)銀行，不能在農(nóng)村信用社開戶，這就不合理地限制了農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的正當(dāng)權(quán)利。

(二)加快農(nóng)村合作金融立法是建立支持和服務(wù)“三農(nóng)”長效機(jī)制的需要

目前，我國仍然是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在我國是安天下、穩(wěn)民心的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要資金的支持，而資金的來源無非是財政投入、信貸融資、集體投資和農(nóng)民自籌這四個渠道。但財政對農(nóng)業(yè)投資有限，而政策性金融又有特定規(guī)定性，商業(yè)金融不可能成為農(nóng)村金融的主體。這樣，解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金的重任就落在了農(nóng)村合作金融的身上。這就形成了以“一農(nóng)”扶持“三農(nóng)”的艱難局面。

盡管近年來國家采取了一系列的優(yōu)惠扶持政策幫助支持農(nóng)村信用社改革發(fā)展，但是，這些外部扶持政策終究還是短期性的，難以建立有效的服務(wù)支持“三農(nóng)”的長效機(jī)制。在這方面可以借鑒美國等國家的做法，美國的《聯(lián)邦信用社法案》中明確規(guī)定，對信用社免征一切稅賦。

(三)加快農(nóng)村合作金融立法是規(guī)范農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)自身發(fā)展的需要

當(dāng)前，規(guī)范農(nóng)村合作金融發(fā)展的首要問題是完善農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)。盡管農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)參照現(xiàn)代企業(yè)制度要求制定了比較完善、科學(xué)的社員(代表)大會、理事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理層的“三會一層”法人治理制度，但農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)是在按照《公司法》、《商業(yè)銀行法》的基礎(chǔ)上通過制訂《農(nóng)村信用社章程》形成，而非依據(jù)適合農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)自身管理和發(fā)展需要。按農(nóng)村合作金融法的規(guī)定建立起來的。無法形成有效的制衡機(jī)制，無法從根本上改變農(nóng)村信用社內(nèi)部人控制的局面。

(四)加快農(nóng)村合作金融立法是健全金融法律體系的需要

根據(jù)我國《立法法》第八條規(guī)定，涉及基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)基本制度的事項只能制定法律。完善的金融法律體系本身也是國家金融事業(yè)發(fā)展水平高低的重要的標(biāo)志。近十幾年來，隨著我國金融立法的實踐看，規(guī)范商業(yè)性金融管理的法律有《中華人民共和國商業(yè)銀行法》，而作為我國金融體系重要組成部分的農(nóng)村合作金融，并沒有單獨(dú)的法律，這不僅是對農(nóng)村合作金融的不公正，事實上也造成了我國金融體系的不完善。

國際經(jīng)驗

從國外農(nóng)村合作金融立法的實踐看，各國為了保護(hù)本國的合作金融紛紛設(shè)立適合本國國情的合作金融體系，從立法的角度確立了合作金融的法定地位，以明確的法律規(guī)范來完善和保護(hù)合作金融的發(fā)展。

德國1849年在萊茵地區(qū)創(chuàng)立了世界上第一個農(nóng)村信用合作社。先后頒布了《產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)合作社法》、《德意志合作銀行法》，1976年修改為《德國合作銀行法》。

第3篇：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社組織法范文

一問題的提出

隨著村民自治制度的實行和村民委員會的成立，農(nóng)村基層社區(qū)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，這對新型的農(nóng)村社會秩序和社會治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會這一新型農(nóng)村社區(qū)組織的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的農(nóng)村社會組織形式發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，促使農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變遷，農(nóng)村社會的這種結(jié)構(gòu)性變遷也正是我國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個重要方面。

從問題的角度來研究新制度對于村民自治研究或許更具有現(xiàn)實意義。在當(dāng)前村民自治制度實行過程中的一個十分重要的問題就是，作為村民自治組織的村民委員會在實際運(yùn)作中的職能偏離，即其實際行為對于其職能實施本旨的偏離問題。這種偏離有多方面的表現(xiàn)，比如：并非行政機(jī)構(gòu)的村民委員會過多執(zhí)行行政任務(wù)，社區(qū)公益職能實施不力；村委會越權(quán)代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能；村委會及村干部僭越村民會議的決策權(quán)，變村民自治為村委會自治或村干部自治；對國家政策法規(guī)歪曲執(zhí)行等。村委會職能實施中的這種偏離不僅對村民自治的制度化發(fā)展帶來不良影響，也對農(nóng)村社會生產(chǎn)和生活造成一定的現(xiàn)實危害，有必要研究這一現(xiàn)象產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因，從而通過對這種現(xiàn)象的分析發(fā)現(xiàn)村民自治制度實行中的某些結(jié)構(gòu)瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關(guān)改革措施的必要性和可能性。

目前，村民自治問題已經(jīng)引起了包括社會學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等在內(nèi)的諸多社會科學(xué)研究者的重視，對于村委會運(yùn)行中出現(xiàn)的問題現(xiàn)有研究主要有兩種思路：“國家與社會”視角和“村干部角色”視角。

“國家與社會”視角的研究僅僅用國家與社會二分的框架來解釋村委會與村黨支部的行為差異或村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的沖突是不夠的，至少是失之簡單的，忽視了現(xiàn)實中各方之間關(guān)系的復(fù)雜性，因此不足以解釋村委會行為中存在的問題。比如：村委會的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會的職能中并不完全排斥政府的行政任務(wù)，那么它在多大程度上具有相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)立性？村委會在完成各項組織目標(biāo)時存在著很大的選擇性，那么它在實踐中的行動依據(jù)是什么？在大多數(shù)時候和大多數(shù)地方村委會與村黨支部并未表現(xiàn)出立場上的對立和利益上的分離，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系更多地也表現(xiàn)出一種若即若離的態(tài)勢而不是截然的分立，那么村委會與二者的關(guān)系在多大程度上可以用其權(quán)力合法性來源來解釋？

另一些從微觀角度進(jìn)行的研究彌補(bǔ)了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農(nóng)村社區(qū)精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監(jiān)護(hù)人”的概念概括市場化改革后的村干部的角色，認(rèn)為村干部在主觀上也無暇做好村民的監(jiān)護(hù)人，他們的干部身份并未被納入國家行政系統(tǒng)，就其本質(zhì)而言，和普通農(nóng)民一樣。這使他們在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進(jìn)行的研究彌補(bǔ)了國家與社會二分法的不足，用更加具體生動的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會作為一個組織的存在，只關(guān)注村干部的行為。村委會作為一個正式組織具有獨(dú)立的行動能力和獨(dú)立的組織目標(biāo)、組織原則。為了獲得更加準(zhǔn)確的認(rèn)識，應(yīng)該關(guān)注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？本文正是從回答這些問題入手，將村委會看成一個獨(dú)立的行動者來分析村委會的行動邏輯，以期展現(xiàn)出村干部的個人行動與村委會的集體行動之間的關(guān)系，從而對村委會的職能偏離現(xiàn)象提出一個探索性的解釋框架。

二村委會職能實施中的偏離

在村委會實際工作中，制度規(guī)定的職能并不一定能夠得到貫徹執(zhí)行。歐博文（O’Brien）在研究村委會組織法時談到了許多中央的政策得不到充分實施的情況，其他一些政策在實施過程中也常常被扭曲了或只得到部分的實施[2]。這其中最為普遍的一種現(xiàn)象是村委會職能實施的偏離，這種偏離并不是對制度規(guī)定的公然違抗和反對，而是對其策略性執(zhí)行。在表面看來，各項職能都得到了實施，但實施的實際效果卻是職能內(nèi)容未能有效貫徹，職能實施的目標(biāo)未能實現(xiàn)，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會的法律性質(zhì)為其規(guī)定了一組特有的權(quán)利和義務(wù)，這些權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成了村委會職能的核心。村委會職能實施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權(quán)利和義務(wù)在履行中的偏離。

2.1村委會的權(quán)利偏離

就村委會的權(quán)利行使來看，其偏離表現(xiàn)在兩個方面：一是權(quán)利的缺失，即制度規(guī)定的權(quán)利在職能實施中被侵犯而得不到行使；二是權(quán)利的僭越，即在職能實施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利。以下分別從這兩個方面來看村委會職能實施中權(quán)利的偏離。

2.1.1權(quán)利的缺失

村委會在實際工作中經(jīng)常會遇到的問題是其自治權(quán)利受到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵犯,使其權(quán)利發(fā)生缺失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會當(dāng)作自己的行政下級或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會工作和村民自治進(jìn)行行政干預(yù)，這特別突出地表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會事務(wù)權(quán)、財務(wù)權(quán)、人事權(quán)等屬于村委會的自利的非法干預(yù)上：

第一，事務(wù)權(quán)。主要表現(xiàn)為兩點：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重村民會議（或村民代表會議）的民主決策權(quán)利，用行政命令代替村民會議（或村民代表會議）決定屬于村莊自身的事務(wù)，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經(jīng)濟(jì)收益及使用、分配，村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集，村集體經(jīng)濟(jì)項目的立項、村民的承包經(jīng)營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項，本該由村民會議決定，但在不少地方，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定征繳，統(tǒng)一管理和使用的。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自，即以下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)、簽訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃責(zé)任書甚或通過行政命令的形式，強(qiáng)制村委會和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及達(dá)到什么樣的指標(biāo)要求。例如，時常見諸媒體的“逼農(nóng)致富”事件就反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民和村集體的經(jīng)濟(jì)自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴(yán)重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的控制在方式上還表現(xiàn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會。

第二，財務(wù)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級財務(wù)管理。支配村委會的最好辦法，莫過于控制村級公共財政。目前在許多地方實行的“村財鄉(xiāng)管”或“村帳鄉(xiāng)理”辦法就是頗受爭議的現(xiàn)象。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理、整頓村級財務(wù)，加強(qiáng)村級財務(wù)監(jiān)督、管理為名，實行“村財鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”干涉乃至控制村級財務(wù)管理，最終達(dá)到間接支配村委會的目的。從各地的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常通過以下幾種方式對村級財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的報酬和獎勵標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見，進(jìn)行間接監(jiān)控；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費(fèi)后，向村干部發(fā)放工資或獎金，進(jìn)行直接監(jiān)控；三是實行“村財鄉(xiāng)管”制度，對村委會財務(wù)收支進(jìn)行全面監(jiān)控。

第三，人事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級人事安排。為了達(dá)到支配或控制村委會的目的，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會候選人的提名、競選和投票的各個選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設(shè)法使自己看中的候選人當(dāng)選。如果還不能達(dá)到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結(jié)果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。從筆者實地調(diào)研的兩個村的情況來看，在村委會選舉中也都存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響和作用。除了影響和控制村委會選舉之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村委會人事權(quán)的另一個做法是對于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。

2.1.2權(quán)利的僭越

村委會權(quán)利行使中的偏離還表現(xiàn)為權(quán)利的僭越，即村委會在職能實施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利，也就是越權(quán)行事，其中主要是僭越村民會議（或村民代表會議）的權(quán)利以及僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利。

1.村委會僭越村民會議（或村民代表會議）的權(quán)利。

《中華人民共和國村民委員會組織法》第十八條規(guī)定“村民委員會向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。”這就是說，村民會議是村民實行自治的權(quán)利機(jī)構(gòu)，村委會是村民實行自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。二者的關(guān)系首先體現(xiàn)在：一是村委會執(zhí)行村民會議的決定。重要問題由村民會議決定，而不是由村委會決定。對于涉及全體村民利益的事項，村委會必須提請村民會議討論決定[3]。關(guān)于需由村民會議討論決定的具體事項，村組法也做了規(guī)定。另外，村組法第二十一條規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”由此可見，村民代表會議是特殊情況下村民會議的補(bǔ)充形式，其行使的權(quán)利來自村民會議的授權(quán)。所以，總地來說，關(guān)系村民利益的重要事項的決策權(quán)利在村民會議，至少應(yīng)該在由村民會議授權(quán)的村民代表會議，而不在村民委員會。

但是，在實際工作中，村委會時常僭越村民會議的決策權(quán)，形成虛置村民會議的局面，

這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“村委會自治”[4]，有的實際上就是少數(shù)村干部的自治，其實質(zhì)是侵犯了村民的自治權(quán)利。

2.村委會僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利

依照制度規(guī)定，村委會具有一定的經(jīng)濟(jì)職能，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會并不具有直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動的權(quán)利，村級組織中集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有這種權(quán)利，而村委會依法應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自，《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條對此有明確規(guī)定。但在當(dāng)前的村民自治實踐中，村委會常常僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營權(quán)，直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動。

在農(nóng)村改革前，既是基層政權(quán)組織又是基層經(jīng)濟(jì)組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產(chǎn)大隊也同時具有政治組織和經(jīng)濟(jì)組織雙重身份，因而是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動的直接參與者。與此不同，農(nóng)村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只作為基層政權(quán)組織，而村委會也只是農(nóng)村社區(qū)組織，并不具有直接從事經(jīng)濟(jì)活動的資格，農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、農(nóng)民個人以及其他經(jīng)濟(jì)實體。但有一點是村委會與生產(chǎn)大隊的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權(quán)。與生產(chǎn)大隊相比，雖然由于農(nóng)戶自利的增加，村委會所控制的資源范圍有所縮小，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對這些資源享有實際控制權(quán)。《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”。在改革后經(jīng)濟(jì)市場化的背景下，村委會的這種村莊公共資源控制權(quán)為其直接參與市場活動提供了便利，而社會主體的逐利化傾向又使得村委會及其干部具有了從事牟利活動的沖動，兩方面情況結(jié)合的后果是村委會自覺地作為直接參與者加入到市場活動中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)合作社，但人事上幾乎都與村委會和村黨支部高度重合，并沒有引起“利益涉嫌”的擔(dān)憂。這種組織結(jié)構(gòu)的后果是實際工作中集體經(jīng)濟(jì)組織被虛置，經(jīng)濟(jì)活動由村兩委越俎代庖。村經(jīng)濟(jì)合作社實際上沒有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和活動，需要由經(jīng)濟(jì)合作社從事的活動均由村兩委相關(guān)人員直接從事。村委會的這種行為實際上是得到上下各方認(rèn)同的。對于上級而言，只要地方經(jīng)濟(jì)能得到發(fā)展，村委會的經(jīng)濟(jì)活動主體資格問題并不重要，實際上像韓村河、華西村、等所謂“超級村莊”那種將村莊社區(qū)組織當(dāng)作經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)做的模式已經(jīng)被作為先進(jìn)典型。對于村民而言，只要經(jīng)濟(jì)活動能夠給自己帶來更多的福利，也不會追究村委會的行為是否越權(quán)，只有當(dāng)經(jīng)營受挫，公共資源縮水，自己利益受損時才會表示不滿。在這種情況下，村委會運(yùn)用村莊公共資源進(jìn)行經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)活動是受到鼓勵的。

村委會直接從事經(jīng)濟(jì)活動的行為雖然出于自我生存與發(fā)展的沖動，但實際上卻極大地?fù)p害了其職能的有效實施。村委會直接從事經(jīng)濟(jì)活動可以說是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動作用（例如增加工作機(jī)會和收入）；另一方面，則與其他經(jīng)濟(jì)行動者形成利益競爭乃至沖突關(guān)系（例如資源、資金、機(jī)會和市場控制權(quán)的競爭）”[5]。

第一個方面的后果只有經(jīng)濟(jì)活動不斷成功才會實現(xiàn)，但經(jīng)濟(jì)活動是具有極大風(fēng)險的，一旦失敗，不但這種經(jīng)濟(jì)上的好處不能實現(xiàn)，還會帶來經(jīng)濟(jì)上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性受到質(zhì)疑。因為，村委會從事經(jīng)濟(jì)活動時與其他經(jīng)濟(jì)行動者的身份有所不同，村委會作為社區(qū)公共權(quán)威的代表，可以無償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會運(yùn)用市場信譽(yù)和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會的經(jīng)濟(jì)活動的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性將受到村民的質(zhì)疑。第二個方面的后果總是存在的，即使村委會的經(jīng)營活動很成功，而且越是這樣，這種與其他經(jīng)濟(jì)行動者的沖突越深。這還是因為村委會與一般經(jīng)濟(jì)行動者所不同的身份造成的。由于其公共權(quán)威身份使得其可以無償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會關(guān)系等方面享有比其他經(jīng)濟(jì)行動者更有利的條件，從而在經(jīng)濟(jì)競爭中造成了不平等的競爭關(guān)系。并且，作為公共權(quán)威的身份與作為市場競爭者的身份是內(nèi)在矛盾的，前者的性質(zhì)是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利。基于這樣的原因，村委會直接從事經(jīng)濟(jì)活動將會有損其公共性。現(xiàn)實中，這種損害的一個重要表現(xiàn)便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級治理的公司化傾向在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊表現(xiàn)得由為突出，這時往往村支書或村主任出任村集體最大經(jīng)濟(jì)實體的法人代表，而村莊公共事務(wù)也成為了企業(yè)內(nèi)部的行政事務(wù)，其管理方式也相應(yīng)地成為了企業(yè)管理的方式。村干部的逐利化主要表現(xiàn)為，干部職位的吸引力不在其升遷機(jī)會或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經(jīng)濟(jì)利益的便利。很多地方，特別是村集體經(jīng)濟(jì)資源較豐富的村，村干部競選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質(zhì)利益。

2.2村委會的義務(wù)偏離

村委會職能一方面通過其各項權(quán)利體現(xiàn)出來，另一方面通過其作為村民公共利益人的義務(wù)體現(xiàn)出來。村委會的義務(wù)，用徐勇教授的分法大致包括村務(wù)和政務(wù)兩部分。村務(wù)涉及本村村民利益的村莊公共事務(wù)；政務(wù)是上級政府下派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)延伸到村一級的事務(wù)[6]。從村委會的性質(zhì)來看，作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，村委會的義務(wù)應(yīng)該首先體現(xiàn)自治性，因此其主要義務(wù)應(yīng)該是與村民公共利益緊密相關(guān)的村務(wù)。這一點已經(jīng)體現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)定中，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會的主要任務(wù)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等屬于村務(wù)范疇的事務(wù)，而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)，村委會的義務(wù)只是協(xié)助開展工作。但是，從村民自治實踐情況來看，村委會日常工作任務(wù)在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應(yīng)履行的義務(wù)沒有得到有效履行。這種情況表現(xiàn)在相反相承的兩個方面，一個方面是村委會過度代行政務(wù)，另一個方面是村委會對村務(wù)的忽略。

2.2.1村委會過度代行政務(wù)

實行村民自治后，在很多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將村委會當(dāng)作自己的“腿”，村委會更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下派機(jī)構(gòu)而不是群眾性自治組織，日常的主要任務(wù)成了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政務(wù)，用老百姓總結(jié)的話來說是“催糧派款，刮宮引產(chǎn)”；相反，本來屬于其主要任務(wù)的村務(wù)卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現(xiàn)象總結(jié)為村委會的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會實際工作中過度代行政務(wù)的問題。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務(wù)，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過多的任務(wù)也成了村干部的負(fù)擔(dān)，特別是一些完成起來有困難的任務(wù)，而往往越是困難的任務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是需要村級組織的協(xié)助，因此對村干部的壓力越大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加對村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)以及更自覺地按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意志辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過控制村委會的財務(wù)權(quán)并將村干部的報酬與其完成任務(wù)情況掛鉤的辦法。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定發(fā)放報酬的數(shù)量與結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情就好辦了。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有求于村一級的事情不是很多的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)報酬制度可以做得平均一些。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便將村干部應(yīng)得報酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項任務(wù)完成得不好，就得不到這項工作的結(jié)構(gòu)報酬。村與村之間干部報酬的差距就拉開了[9]。

2.2.2村委會對村務(wù)的忽略

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村委會的核心任務(wù)應(yīng)該是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關(guān)的事務(wù)。但是，村委會的日常工作主要是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各項任務(wù)，過度代行政務(wù)，其結(jié)果便是，在另一個方面，村委會對于本該是其工作重心的村務(wù)的忽略甚至是荒廢。這主要表現(xiàn)在以下兩個問題：村莊公益事業(yè)辦理不力；對村民利益表達(dá)缺乏關(guān)心。以下分別對這兩個問題加以說明。

1關(guān)于村莊公益事業(yè)

關(guān)于村莊公益事業(yè)的問題，目前的研究多是從經(jīng)濟(jì)的視角考慮問題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經(jīng)濟(jì)上的匱乏，從而在這個基礎(chǔ)上認(rèn)為，只要有了資金充分投入，萬事大吉。但是問題的另一個方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒有給村莊帶來公益？為什么（相對于從前）經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，村民富裕了，而集體的公益事業(yè)卻荒廢了？這就及到涉另一個“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時候更為重要的問題，即村莊公共組織對公益事業(yè)的關(guān)心程度以及對現(xiàn)有公益資源的動員能力的問題。這顯然已經(jīng)不是一個經(jīng)濟(jì)問題而是政治社會問題。從這一視角來看村莊公益事業(yè)的問題不難看出這樣兩類現(xiàn)象：一是村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏應(yīng)有的關(guān)心，二是村委會對于現(xiàn)有的村莊公益資源缺乏足夠的動員能力。這兩個問題實際上是聯(lián)系在一起的，并且很多時候是互為因果的。由于村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏關(guān)心，必然導(dǎo)致其在村民中的威信的損失，削弱村民對于村干部和村委會的信任，這又必然會削弱村委會對于村莊資源的動員能力；另一方面，由于村委會缺乏對村莊資源的動員能力，對于村干部而言，公益事業(yè)成為一項十分費(fèi)力的工作，在當(dāng)前村干部任務(wù)繁重（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)）的情況下，這又會降低村干部對于村莊公益事業(yè)的熱情。

這種情況下，沒有外來的壓力或幫助，村委會很難自覺地提供公益事業(yè)供給，所謂的外來壓力主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的關(guān)于公益事業(yè)達(dá)標(biāo)的任務(wù)，而外來幫助包括政府部門或村莊以外的其他組織提供的資金、技術(shù)、規(guī)劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現(xiàn)象是目前很多地方的村莊公益事業(yè)是靠外力啟動的，村莊內(nèi)部的資源動員能力并未得到增強(qiáng)，村干部也并未培養(yǎng)起承擔(dān)公益事業(yè)組織任務(wù)的自覺，而一旦外力撤除，村莊公益事業(yè)又將面臨困境。在這種外力啟動的村莊公益事業(yè)中，村委會并沒有成功扮演其應(yīng)有的角色，也沒有通過組織公益事業(yè)提高其資源動員能力和組織公益事業(yè)的熱情，村民與村干部的信任關(guān)系也沒能通過這樣的機(jī)會得到增強(qiáng)。很多學(xué)者也對這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發(fā)展模式的弊端給予重視[10]，并認(rèn)為這是造成目前農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)中效果差和形象工程多的重要原因。

2關(guān)于村民利益表達(dá)

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村委會有義務(wù)調(diào)解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議。村委會是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應(yīng)通過村委會得到表達(dá)和實現(xiàn)，是否為村民利益著想，能否為村民利益說話、出力也是村干部是否得到村民認(rèn)可的主要標(biāo)準(zhǔn)。然而，在村民自治實踐中，村委會對村民利益缺乏關(guān)心的現(xiàn)象仍然很多，被設(shè)計為村民自治組織的村委會并沒有起到維護(hù)村民權(quán)益的作用，有的時候，它的現(xiàn)實作用甚至與其制度設(shè)計構(gòu)想相反。當(dāng)然，在本村與其他村發(fā)生山嶺、土地所有權(quán)以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時候，村委會一般還是會與村民同心協(xié)力地一起維護(hù)本村的利益，但一旦國家的利益與村民的利益發(fā)生矛盾，如遇到縣、鄉(xiāng)亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款、亂征地等情況，村委會往往站在國家、政府一邊，反過來壓制村民的不滿，勸說甚或幫助政府強(qiáng)制他們服從，而對于村民的利益訴求村委會并不十分關(guān)心。當(dāng)然，有的時候、有的地方的村委會也會為村民說幾句好話，爭取一點利益，個別村委會甚至?xí)龅酶谩?/p>

三對村委會職能偏離現(xiàn)象的解釋

3.1村干部的行動與村委會職能的實施

要對村委會職能實施中的偏離現(xiàn)象做出解釋首先有必要考察村委會職能得以實施的基本過程，即村委會作為一個組織的集體行動是如何產(chǎn)生的。應(yīng)該關(guān)注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？

3.1.1村委會“法人行動”的實現(xiàn)

本文解釋村委會的行動的研究策略是將村委會看成一個獨(dú)立的行動主體，并通過考察村干部個人行動與村委會集體行動之間的關(guān)系找出村委會集體行動的產(chǎn)生機(jī)制。對于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動理論”是一個十分合適的理論工具，這一理論正是關(guān)于個體行動與由這些個體組成的集體的行動之間關(guān)系的理論。法人行動理論認(rèn)為，法人是通過自然人將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給一個共同的權(quán)威機(jī)構(gòu)而形成的，法人行動的目的是為這些自然人獲取共同利益，現(xiàn)代法人行動者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對自己的整體行動負(fù)法律責(zé)任（科爾曼，1999）。根據(jù)法人行動理論，一個基本的法人行動系統(tǒng)是由一個委托人和一個人組成的統(tǒng)一的行動單位，其中作為委托人的行動者追求自身利益時有足夠的資源而無適當(dāng)?shù)哪芰Ρ阋M力尋找具有相當(dāng)技術(shù)與能力的其他行動者作為人為自己服務(wù)并以支付報酬為交換手段。

實行村民自治后的村民委員會正是一個現(xiàn)代法人行動者，村民通過民主選舉將一部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給村委會，村委會的宗旨是為維護(hù)和增加全體村民的共同利益。村委會是依法并通過法定程序成立的正式組織，它由村委會主任等一系列職位組成。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組成法》，村委會擁有一組獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會可替代自然人的功能并對其組織行為負(fù)法律責(zé)任。實際上，村委會是另一個法人行動系統(tǒng)中的人，這個法人行動系統(tǒng)是村民會議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會結(jié)合而成，而村委會又作為委托人其權(quán)利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔(dān)當(dāng)者即村干部。

村委會的職能如何能夠落實到村干部的行動中呢？這一點是由村干部作為村委會法人行動者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。實行村民自治后，從法律上看，村委會的權(quán)威關(guān)系通過村民選舉行為自愿授予。實際中，村委會的建立有部分政府行為，如上級政府倡導(dǎo)、指導(dǎo)，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權(quán)和罷免權(quán)，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權(quán)威關(guān)系。在這種關(guān)系中，作為委托人的村民在沒有附帶任何報酬的情況下轉(zhuǎn)讓自己對行動的控制權(quán)，期望作為人的村干部給自己帶來好處，作為人的村干部的行動目的即是維護(hù)和增進(jìn)村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務(wù)。基于村民與村干部的共同權(quán)威關(guān)系，村干部有其作為人的利益、規(guī)則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報酬；規(guī)則包括各種法律、法規(guī)中對村干部行為的規(guī)范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉(zhuǎn)讓給村干部的那部分權(quán)利資源，也包括由此帶來的對村莊公共物質(zhì)資源的控制權(quán)和支配權(quán)。所有這些要素，包括共同權(quán)威關(guān)系，人的利益，規(guī)則和資源共同構(gòu)成了作為人的村干部行動的結(jié)構(gòu)性要素，正是這些結(jié)構(gòu)性要素規(guī)定了村干部行動的適當(dāng)性。村干部的這種身份規(guī)定其應(yīng)該通過自己的工作實施村委會的各項職能，并且為其工作提供了必要的資源。

3.1.2村干部個人行動在村委會“法人行動”中的特殊地位

法人行動者是一種無形實體，其行動意志需要通過其人的行動得以實現(xiàn)，為此必須把使用法人資源的權(quán)利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動者擁有權(quán)力與效率的基礎(chǔ)。這樣，在法人行動者內(nèi)部，權(quán)力從資源所有者的手中轉(zhuǎn)移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會法人行動者內(nèi)部，為全體村民共有的對村莊公共資源（包括物質(zhì)資源、人力資源、社會資源）的處置權(quán)轉(zhuǎn)移到村委會的各個管理職位中去，并最終由占據(jù)這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權(quán)利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數(shù)，而對于作為個體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權(quán)利，也就是說，在村委會法人行動者中，村干部處于一種相對特殊的地位。

作為人的村干部在村委會法人行動者中的這種特殊地位，使得村干部的個人行動對于村委會“法人行動”的結(jié)果起到特殊重要的作用。雖然法人行動屬于系統(tǒng)行動，其行動決策是集體意志的體現(xiàn)，應(yīng)該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會法人行動產(chǎn)生的集體決策過程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對單個村民要大得多。因為，法人行動的決策基礎(chǔ)是法人行動者內(nèi)部交換活動中形成的各種利益[11]。而在法人行動者內(nèi)部交換活動中，利益格局的形成是與交換各方的談判實力分不開的，這種談判實力是由各自占有的資源及其相對價值決定的[12]。在村委會法人行動者內(nèi)部交換活動中，村干部顯然占有了更多的有價值的資源，因此具有相對于普通村民來說更強(qiáng)的談判實力，所以其利益和意志更容易影響到村委會的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權(quán)利以及其他物質(zhì)資源處置的權(quán)利，便有條件以此來交換村民對其的支持與服從，這也正是現(xiàn)實中很多地方農(nóng)村出現(xiàn)家長式領(lǐng)導(dǎo)的重要原因。即便是村莊公共事務(wù)的決策需要集體討論或征求村民的意見，但由于村干部的公共權(quán)威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現(xiàn)，從而為其個人意志尋找正當(dāng)性，并以組織或集體的名義對抗和壓制反對者，比較容易使其主張在集體決策中體現(xiàn)。

3.2村委會職能實施中村干部的策略行為

鑒于村干部的個人行動對于村委會職能實施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺保證村委會職能得到有效實施就顯得十分重要。那么，在村委會職能實施過程中村干部個人行動的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺地執(zhí)行相關(guān)制度規(guī)定還是相反？其行動依據(jù)是什么？

3.2.1村干部策略行為的基本原則

村干部作為一般理性行動者,其行動的基本原則是最大限度地實現(xiàn)個人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構(gòu)成,包括物質(zhì)的、精神的、社會的需要和偏好，比如其個人和家庭收入的增加，物質(zhì)條件的改善，其個人以及家人同鄉(xiāng)親們的友好關(guān)系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評價和更好的聲譽(yù)等都屬于村干部的利益。但是，這些構(gòu)成利益的各種需要和偏好在村干部的認(rèn)知體系中具有一定的排序，排序的依據(jù)則是村干部對各種需要和偏好的判斷。也就是說，只有被行動者所認(rèn)識到的利益才會對其行動起作用，被其認(rèn)為更重要的利益對其行動具有更大的作用。比如，對于一個更看重個人物質(zhì)利益的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地實現(xiàn)其物質(zhì)利益；對于一個更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對于一個更看重上級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同。當(dāng)然，個人對自己利益的認(rèn)知并不是一成不變的，而是會因具體情景的不同而不同。

村干部的理性行動是為達(dá)到一定目的而通過人際交往或社會交換所表現(xiàn)出來的社會性行動，這種行動需要理性的考慮（或計算）對其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權(quán)利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標(biāo)準(zhǔn)，而是要行動者的眼光來衡量。村干部的這種理性行動服從規(guī)則和資源等結(jié)構(gòu)性要素的制約。但同時，村干部也具有能動作用，這種能動作用一方面表現(xiàn)在具有認(rèn)知能力和選擇能力，可以對其行動情境做出判斷并提出適當(dāng)?shù)男袆硬呗裕涣硪环矫姹憩F(xiàn)在行動者可以反思性地監(jiān)管自己的行為，即可以通過對其行為后果的判斷形成新的行動決策。這里所說的后果大概分為獎勵和懲罰兩種。村干部會根據(jù)后果來肯定、否定或是矯正其行動策略，而其判斷的依據(jù)仍然是其自身利益。比如，如果村干部認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)村委會職能實施的制度的行動會受到獎勵，就會強(qiáng)化他的這種行動，相反則會對這種行動進(jìn)行修正；如果村干部認(rèn)為其違反規(guī)定的行為可以為自己帶來利益而不會受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價，就會鼓勵他繼續(xù)違反規(guī)定；如果村干部認(rèn)為對制度變通執(zhí)行會更有利于自己，則會尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。

3.2.2村干部的策略行為與村委會的職能偏離

總地來看，作為理性行動者，村干部在村委會職能實施過程中采取的行動策略主要包括兩點：一是從職能實施的內(nèi)容來看，村委會的職能是被選擇性實施；二是從職能實施的方式來看，村委會的職能是被變通性實施。

（一）從內(nèi)容來看，村委會的職能被選擇性實施。

實際上，在目前村委會職能實施中，村干部采取的策略既不是完全不執(zhí)行相關(guān)制度，也不是完全實施各項制度，準(zhǔn)確地說，村干部是對村委會職能選擇性實施。為什么村干部有時是恪守職責(zé)的人，有時卻又是藐視規(guī)則的投機(jī)者？實際上這種現(xiàn)象是村干部的策略行為造成的。其行為依據(jù)主要有兩點：

第一，村干部對自身利益的判斷。就是說對于那些對村干部實現(xiàn)自身利益有幫助的職能內(nèi)容，村干部具有較高的積極性；相反對于那些對村干部實現(xiàn)自身利益會有阻礙的職能內(nèi)容，村干部就不會太積極，甚至?xí)Х桨儆嬜璧K這些職能的實施。當(dāng)然，具體是對其利益有利還是有害不是以外人的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，而是以村干部自己的判斷來衡量。而且這還與彼時彼地的具體情境有關(guān)。比如：村干部之所以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)不敢怠慢，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村干部的工資分配權(quán)有關(guān)。村干部的報酬與其完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎勵，完成情況不好則會被扣發(fā)部分工資。這種情況在前面第三部分中已經(jīng)詳細(xì)說明過。正是通過這種辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功地將村干部的物質(zhì)利益與其工作內(nèi)容緊密聯(lián)系起來，因此村干部在村務(wù)與政務(wù)之間選擇時會更加積極地完成政務(wù)而忽略村務(wù)。這里所舉的只是一個事例，類似的利益激勵任務(wù)還有不少。

第二，村干部對制度強(qiáng)硬程度和明確程度的判斷。就是說對于那些具有嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執(zhí)行；相反，對于那些缺乏嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執(zhí)行的積極性。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部簽訂了責(zé)任書的內(nèi)容更容易得到村干部的自覺完成。這種責(zé)任書每一條指標(biāo)都有數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)。這種明確的指標(biāo)促進(jìn)了村干部對上級任務(wù)的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒有類似于這樣的責(zé)任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任書一般也不會有村務(wù)內(nèi)容，這也就難怪他們忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的政務(wù)而疏忽村務(wù)了。

（二）從方式來看，村委會的職能被變通性實施。

這里所謂變通包括兩個方面，一是非對抗，即村干部基本上不會明確反對執(zhí)行有關(guān)村委會職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會利用制度作為其行動合法性依據(jù)；二是轉(zhuǎn)化，即村干部對于那些他們不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的制度往往會運(yùn)用一定轉(zhuǎn)化技術(shù)，使制度在形式上得到實施，實際上卻使制度變質(zhì)。

先說第一個方面，村干部對待各項有關(guān)村委會職能的制度的方式往往不會是對抗性的，即便是對那些他們很不愿意執(zhí)行的制度，他們知道制度具有正當(dāng)性，如果反對則自己的行動將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動合法性的理由，特別是以國家法律或政策形式出現(xiàn)的制度。無論其行動在實質(zhì)上是否符合制度的要求，村干部都會為其行動做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。

再說第二個方面，這方面的事例也很多，其實一直以來基層干部對于那些不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的上級政策都是采取陽奉陰違的對策。比如，關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，國家制定了嚴(yán)格制度，有明確的指標(biāo)限制，但基層干部往往通過夸大虛報農(nóng)民的收入來掩蓋過多的收費(fèi)，或是在上級來檢查時做一些臨時性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會組織法》規(guī)定村中與村民利益密切相關(guān)的重要事項須召開村民會議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會議替代村民會議，而在“村民代表”人數(shù)和人選上村干部又可以進(jìn)行變通，以有利于自己的利益和意志。

村干部這種變通策略的原則仍然是對自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執(zhí)行朝著更有利于自身利益的方向轉(zhuǎn)化。假如對自己有利，他們會把一條有益的中央政策如經(jīng)濟(jì)增長，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費(fèi)性的投資和壓榨的加重合法化，還會想方設(shè)法在收取合理稅收的時候搭便車加收許多不合理的費(fèi)，并且這些不合理的費(fèi)往往比合理稅收多得多。

3.3村干部行動的“自由”政治空間

從上一節(jié)的分析可以看出，村委會職能實施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結(jié)果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說，村干部行動中所面臨的環(huán)境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個人或社區(qū)的利益來安排村莊的實際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對認(rèn)為在1949年以后的中國，國家已經(jīng)能夠完全深入農(nóng)村社會基層，國家意志可以在農(nóng)村社會完全貫徹的觀點提出的，這一概念表明村干部在面對來自上級的壓力時仍然具有一定的回旋余地。本文所說的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實行村民自治后村干部的權(quán)力合法性來源改變的情況下村干部面臨來自村莊內(nèi)部和國家的雙重壓力，特別是來自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來自村莊內(nèi)部和國家的雙重壓力時仍然可以按照自己的利益來安排村莊的實際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。實際上，這里的“自由”政治空間是村委會職能偏離的重要結(jié)構(gòu)性原因，它反映出在村莊政治結(jié)構(gòu)中存在著的問題。聯(lián)系村干部作為村委會法人行動者人所面臨的內(nèi)外關(guān)系來看，問題主要有兩個：一是村委會法人行動者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡；二是村委會法人行動者外部控制的不完善。

3.3.1村委會法人行動者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡

平衡的權(quán)威關(guān)系中，人以實現(xiàn)法人行動者的某一目標(biāo)為委托人帶來某種利益，以此與委托人進(jìn)行交換，獲得職位權(quán)利與報酬。但是，由于人掌握對法人資源的控制權(quán)，在交換中處于有利地位，因此常常出現(xiàn)過度要價。在村委會法人行動者內(nèi)部，人的過度要價主要有：挪用公共物品、獲得或轉(zhuǎn)讓村辦企業(yè)承包權(quán)、壟斷對外聯(lián)系、無限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會這種共同權(quán)威系統(tǒng)中，人獲得權(quán)利的條件是他必須為社區(qū)創(chuàng)造福利，而人得到的報酬往往不是經(jīng)濟(jì)報酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經(jīng)濟(jì)權(quán)利：諸如連任、信任、權(quán)威、上級獎勵、外部社會關(guān)系等。這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)利有的不能與職位分離，如權(quán)威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽(yù)、信任、聲望、關(guān)系等。因此人普遍存在一種心理：把非經(jīng)濟(jì)權(quán)利轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)權(quán)利。優(yōu)先占有集體企業(yè)承包權(quán)、挪用公共物品就成了普遍現(xiàn)象。

在村民自治制度設(shè)計中，為了防止村干部的權(quán)利過大帶來的腐敗行為，村民有權(quán)監(jiān)督村干部的行為。由于“信息不對稱”的存在，村民很難有效監(jiān)督村干部，這就突顯出村務(wù)公開制度的重要性。但是，村務(wù)公開的實際執(zhí)行效果并不能令人樂觀。很多地方的村務(wù)公開僅僅是一種形式，往往是到年終或上級檢查前，村干部將財務(wù)帳目公布于布告欄中就算村務(wù)公開了。這種村務(wù)公開操作辦法的弊端很明顯：一是內(nèi)容過于簡單，僅從公布的數(shù)字是看不出問題的。二是公開方式有弊端，村務(wù)公開不僅僅是村務(wù)公布，應(yīng)該是村民能夠了解到村務(wù)決策和執(zhí)行中的每一個重要的有必要知情的環(huán)節(jié)而不只是了解最后的結(jié)果。因此，村務(wù)公開需要村民有更多的參與，村民通過村民會議或村民代表會議參與到?jīng)Q策和村務(wù)執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)中。這又引出第三個弊端，周期過長。村務(wù)一年才公開一次，有的地方可能更少，如此長的周期使得很多重要問題已經(jīng)無從查證，因此有必要制定短周期的定期公開制度與重大村務(wù)及時公開相結(jié)合的辦法。當(dāng)然，公開的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會議或村民代表會議。

村務(wù)公開還只是村民對村干部進(jìn)行民主監(jiān)督的一個方面，其它方面的監(jiān)督更是薄弱，這樣一來，即便村干部是民主選舉產(chǎn)生的，仍然會出現(xiàn)人權(quán)利過大的問題。

3.3.2村委會法人行動者外部控制的不完善

對村干部的監(jiān)督，除了來自村民以外，還來自國家，即黨和政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對村干部的監(jiān)督。雖然實行農(nóng)村改革后村干部獲得了更多的自，國家對村干部的制約相對減弱，但國家仍然可以通過法律手段和政策手段對村干部進(jìn)行一定監(jiān)督。但是，這種監(jiān)督同樣遇到信息不對稱的難題，國家很難通曉村莊中的事務(wù)，很難清楚知道村干部的行為，也正因為上級監(jiān)督的困難，國家才會積極推行村民自治，期望通過村民的監(jiān)督制約村干部的行為。因此，對村干部而言，來自國家的外部控制是先天不足的。

不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的控制在目的上也存在問題。就目的而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務(wù)，而不是杜絕村干部的不當(dāng)行為，只要這種不當(dāng)行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過與村干部簽訂責(zé)任書的形式加強(qiáng)控制。這里面的弊端是，責(zé)任書只能對可以量化的事物進(jìn)行控制，主要是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而很多與村民利益密切相關(guān)的事物由于無法量化就不在責(zé)任書的內(nèi)容里。并且，責(zé)任書使得村干部與國家之間的關(guān)系簡化為一種經(jīng)紀(jì)關(guān)系，即村干部只是替國家提取農(nóng)村資源的工具，成為國家在農(nóng)村的經(jīng)紀(jì)人。這種情況下上級只會關(guān)心任務(wù)完成的結(jié)果而對于村干部完成任務(wù)的過程不感興趣，即使在完成任務(wù)的過程中存在不當(dāng)行為，上級一般也會容忍，這種容忍就鼓勵了村干部的不當(dāng)行為。

最后，在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也普遍實行責(zé)任制的背景下，村干部的這種經(jīng)紀(jì)身份使得他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間建立起一種微妙的個人關(guān)系。當(dāng)前基層政府財政包干的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍有任務(wù)在身，而他們要順利完成任務(wù)離不開村干部的幫助。特別是包村干部，與領(lǐng)導(dǎo)簽了責(zé)任書，他所包的村完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關(guān)系好壞會影響到村干部完成任務(wù)的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，他首先擔(dān)心村干部不肯賣力完成任務(wù)，至于村干部的其他過失，只要不出大亂子，他就不甚關(guān)心。另一方面，對于村干部而言，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以獲得政府的支持，可以發(fā)展與村莊以外的社會關(guān)系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是包村干部之間很容易產(chǎn)生一種“人情”關(guān)系，雙方基于這種“人情”關(guān)系交換各自所需而對方擁有的資源。在這種“人情”關(guān)系是一種非正式關(guān)系，在這種關(guān)系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會把默許村干部在執(zhí)行制度時的某些無損大局的越軌行為作為鞏固和發(fā)展這種“人情”關(guān)系的必要成本，從而鼓勵了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關(guān)系使得國家對村干部的監(jiān)督發(fā)生異化，并且這種關(guān)系會造就跨越鄉(xiāng)村兩級的利益集團(tuán)，這種利益集團(tuán)的形成則會進(jìn)一步增加國家和村民監(jiān)督鄉(xiāng)村干部的難度。

總地來說，村委會法人行動者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。版權(quán)所有

四結(jié)論