農村土地使用法精選(九篇)

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第1篇：農村土地使用法范文

[關鍵詞] 農地使用權流轉  農村土地承包經營權  物權性質

一、現行法律制度中對農地使用權流轉的相關規定及其缺陷

我國現行法律中與農地使用權相關的法律規定散見于《土地管理法》、《農業法》、《擔保法》等中。《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第81條正式規定了農村土地承包經營權，并將該權利編排于第五章第一節“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”之中，而通常我們認為該節實際上是對物權制度做出規定。①同時，于2003年3月起施行的《中華人民共和國土地承包經營法》也承認了土地承包權的物權性質。但《農業法》13條中規定“在承包期內，經發包方同意，承包方可以轉讓所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農業承包合同的權利和義務轉讓給第三者，承包期滿，承包人將原承包的土地、山嶺、荒原、荒地、灘涂、水面享有優先承包權。承包人在承包期內死亡的，該承包人的繼承人可以繼續承包。”可見我國《農業法》是將承包經營權作為債權保護的，與《民法通則》的規定存在沖突，并且由此導致土地承包經營權人的處分權受到限制，土地承包經營權流轉方式較為單一。《擔保法》第34條第三項、第五項，第37條第二項的規定表明：耕地、宅基地、自留山等集體所有的土地使用權，除了抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以抵押外，其他均不可抵押。簡言之，除“四荒”外，農地使用權不得作為抵押權的標的。

由上述內容可見，現行法律關于我國農地使用權流轉的規定存在以下缺陷：

（一）、就其性質而言，《民法通則》上的物權性質規定原則但是抽象，而《農業法》、《擔保法》中的債權規定是具體的并且有較強的適用性和可操作性。由此，諸法的規定的不一導致了實際運用中的諸多不便。

（二）、土地承包經營權人對農地使用權的處分受到過分限制。因為《農業法》規定，只有在發包方同意的前提下，承包權人才可轉包或轉讓土地承包經營權。

（三）、承包人于承包期內死亡，其繼承人不是以繼承方式取得該承包經營權，而只能以繼續承包方式取得該權利。

（四）、目前法律許可的農地使用權流轉的方式僅限于轉包、轉讓等幾種，流轉方式單一，對于現實生活中常見的出租、入股、抵押等未予以詳細確認和規范，表現出了一定的滯后性。

（五）、對承包地的分割轉讓過于放任，易造成農地在轉讓過程中越分越細，不利農村稀缺資源優化配置，不符合農業現代化、產業化趨勢。

以上缺陷均需在今后我國相關土地立法中予以完善。

二、從法律上完善農地使用權流轉制度的理論基礎與現實意義

（一）、農地使用權流轉具有深刻的理論基礎

1、產權經濟學認為，土地作為農業發展不可或缺的生產要素，不僅是寶貴的自然資源，還是一種資產，具有商品屬性。農地使用權的流轉是市場經濟的內在屬性和基本要求，因為只有流動起來才能實現最優配置，只有進入市場才能產生交換價值。產權若不能流通轉讓，則產權效益實現的交易成本就會提高，同樣土地若不能合理流轉，則土地的配置效率就難以提高。國內外經濟發展的歷史表明：一切稀有資源優化配置的主要途徑是流通轉讓。②

2、根據哲學上的唯物辯證法，穩定是相對的，流轉是絕對的，穩定是流轉的前提，流轉是穩定的存在和實現方式。二者對立統一于土地資源的優化配置當中。

地權的穩定性固然會影響農民對土地的投資，但這種影響并不是最明顯的，而且有時會集中表現為產權的其他方面，例如拿產權證抵押貸款等等。所以，不能夸大地權穩定性對投資的影響。③

3、再者，眾所周知，土地對農村人口有很強的保障功能。但這種功能不光只能通過提供糧食來實現，還應該可以通過土地出租獲取租金或者其它方式來實現。④

（二）、推動和促進農地使用權流轉符合我國的現實需要和發展趨勢。隨著我國農村經濟的發展，第二、三產業的興起，農村城市化的推進，農村剩余勞動力轉移，種地不再是一些農戶的唯一依靠，農戶對土地的依存關系逐漸發生變化。推動農地使用權流轉可以實現物盡其用，避免耕地的閑置浪費。其次，在一些地方，農戶仍按傳統方式經營，效益低下、農業生產率不高，農業收入甚至連年下降，不少農民愿意把承包地租給業主而收取租金，促進了農地向種田能手集中。再者，隨著我國進入WTO后，要提高我國農業競爭力，必須促進規模經營，加快農業產業化，而這需要首先加快農地使用權的流轉，促進土地集中。

由上可見，無論是理論上還是現實需要或者發展趨勢上都客觀要求加快農地使用權的合理流轉。法律作為社會的調節器，應當盡快完善相關規定，避免其滯后性，調整新的社會關系，在明確所有權、穩定承包權、保護收益權、尊重處分權的基礎上，推動農地使用權的流轉。

三、與農地使用權流轉相關的問題的法律制度的改革

農地使用權流轉的法律制度完善問題，實際上具有不系統性，其涉及到許多相關的配套改革。下面將從土地承包經營物權化，賦予農民長期而穩定的承包經營權和完善農村社會保障機制、改革戶籍制度等三個方面來進行具體分析。

（一）土地承包經營權物權化的法律改革是農地使用權流轉的基礎，作為法律上的明晰的物權是土地進入市場的條件。

1、如前所述，土地承包經營權的性質仍未達到統一。本文認為賦予其物權性質的觀點應得到支持。如果土地承包經營權只是一項債權而債權本身進入流轉過程是要受很多限制的，如需發包方同意，制約了流轉關系，為集體土地所有者用行政手段、準行政手段干預留下了余地。承包經營權物權化使得權利人所享有權利的性質、內容、種類具有法定性。并且，作為一種絕對權、支配權，物權人處分其權利無須征得土地所有權人的同意，從而有利于農地使用權的合理流轉。⑤

2 、明確了農村土地承包經營權物權化這一趨勢后，我們需要解決如何實現其物權化的問題。對此，我國學者有許多爭議。如土地使用權說、土地承包經營權說、永佃權說、農地用益權說和耕作權說等，其中爭議較為集中的是“農地使用權說”與“土地承包經營權說”。前一種觀點以梁慧星為代表，梁慧星研究員領導的物權法起草小組于99年10月完成的《中華人民共和國物權法草案》中第四章使用了“農地使用權”這一概念；后一種意見以王利明教授等為代表，其在《中國物權法草案建議稿及說明》中使用了“農村土地承包經營權的概念”。本文較為贊同前一種意見，認為農地使用權應作為土地承包經營權物權化后的適當形式。

首先，基于過去法律規定的不統一以及多數人對土地承包經營權的性質、內容的傳統認識，土地承包經營權物權化后若繼續使用“承包經營權”這一概念，可能會從其名稱上導致對這項權利的性質、內容的誤解。為了避免與債權法上的“承包經營”相混淆，從而使得土地承包經營權物權化這一立法初衷得以實現，故有必要提出“農地使用權”這一概念。第二，農地使用權這一概念的提出是“所有權、承包權、使用權”三權分離的結果。其目的、內容和性質都可以從農地使用權這一概念中得到體現，明確易懂，注重土地的價值，具有科學性。而“土地承包經營權”這一概念，無法清晰表明三權分離的關系。再者，“農地使用權”這一概念的提出，有利于法律體系的完整性與協調性。因為“土地使用權”這一概念早已為先行立法和實務所接受，在這一概念基礎上提出“農地使用權”這個子概念具有合理性。同時與“宅基地使用權”、“國有土地使用權”等概念相互協調，有利于建構我國的法律體系。而“土地承包經營權”則容易導致法律體系的混亂。可見，農地使用權是土地承包經營權物權化的適當形式。物權化后，農戶具有明晰的物權。“農地使用權”作為一種物權，除包括占有、使用、收益權外，還包括了一部分處分權，如轉讓、入股、抵押、出租等，由此也為其流轉提供了可能。

（二）從法律上賦予農戶長期而穩定的農地使用權是農地使用權流轉的保障。

我國《土地承包經營法》規定“承包期限至少30年”。目前，基層干部用行政手段調整承包地頻繁，這樣做的缺點是農民沒有穩定的預期和信心，不敢做長期性投入，不利于提高生產水平；每次調整表面上解決了一些人地矛盾，但又會產生新的不公平；另外，頻繁調整承包地為一些干部提供了謀取私利的機會，加劇了農村社會的不穩定。⑥而且承包期內的經常行政性調整，阻礙了土地使用權流轉制度的發育。道理很清楚：由于承包期內發生人地關系、就業方向上的變化，使農地使用權流轉的條件才開始，但還未等農民自愿、依法、有償開始轉讓，就發生用行政手段調整，就不可能再有農地使用權流轉了。如果土地承包關系是不斷調整的，農地使用權的轉讓就是很不確定的，使人不敢轉入也不敢轉出，流轉機制必然發育不起來。承包期限過短，轉讓權、抵押權等農地使用權的諸多權能也將難以付諸實施。

但這里需要我們注意的是賦予農民長期而穩定的農地使用權與土地權利的流轉并不矛盾。關于這點，本文在前第一部分中關于“穩定”和“流轉”的辨證關系中已做了闡述，此處不再重復。

當然，承包期內不調地是一般情況，在自然災害毀損土地時，經縣級政府批準可以適當調整。堅持“增人不增地、減人不減地”的政策，法律給予起點公平，今后出現人地矛盾，可通過土地流轉、發展二、三產業健全農村救濟制度、建立農村社會保障制度方法予以解決。⑦

（三）完善農村社會保障制度、農村救濟制度、戶籍制度等相關的制度，解決農戶對農地使用權流轉的后顧之憂。

長期的城鄉二元經濟結構，抑制了農村剩余勞動力脫離土地的可能性，現行的戶籍制度、社會救濟制度等對農戶脫離土地進入城市形成障礙。建立和完善農村社會保障制度、改革現行的戶籍制度，賦予農民“遷徙自由權”，實現城鄉的自由流動，城市居民與農村人口的就業平等，社會保障權利平等，才能免除后顧之憂，從而有利于農地使用權的流轉。

可見，農地使用權流轉的法律制度的完善需要以上三個方面相應的配套法律制度改革的支撐和促進，才能形成健全完整的農地使用權流轉制度。

四、我國未來立法中關于農地使用權流轉需要完善之處

（一）流轉的客體應由債權性質的農村土地承包經營權轉變為物權性質的農地使用權。物權模式下，農地使用權的排他性能防止他人濫用征地權，限制基層政權和鄉村干部濫用土地處置權。有效的保護農地使用權人的合法權利；有利于農地使用權的自主流轉。農地使用權的可讓與性有利于農地使用權的流轉機制的建立，使農地使用權作為一項財產在不同主體間合理流動，實現物盡其用。

（二）農地使用權流轉的法律原則“自愿、合法、有償、有序”。

自愿即在農地使用權流轉中，應尊重確保農戶的主體地位，尊重農民意愿，不得強迫、阻礙承包方依法進行的農地使用權流轉，鄉村組織不可，也不可撒手不管，應積極引導、規范、管理。農地使用權物權化后，農戶擁有的農地使用權作為一種支配權、對世權，不受他人非法干預，即使發包方作為土地所有人，也必須尊重農地使用權人依法進行的農地使用權流轉，不得非法進行行政手段、準行政手段的干預。也就是說，自愿原則是由農地使用權的物權性質決定的；合法即農地使用權的流轉必須依法進行，包括主體資格合法、程序合法、內容合法、形式合法；有償即農地使用權流轉中必須注意保護和彌補農戶利益，其進入市場進行依法流轉應當市場經濟的等價有償原則；有序即農地使用權的流轉不可一蹴而就，應堅決杜絕以規模經營的名義，使農民失去土地。流轉應當循序漸進地進行。

（三）農地使用權流轉的形式應由單一化向多樣化發展，具體形式應包括轉讓、出租、抵押、入股等。法律不僅應對現行的農地使用權的流轉方式予以確認規范使之有章可循，并且在未來土地立法中應對農地使用權的流轉形式規定一個彈性條款，使法律具有前瞻性和靈活性。本文將對以下幾種形式進行具體分析。

1、農地使用權的抵押

農地使用權的抵押指在不轉移土地占有的前提下，債務人或第三人將依法享有的農地使用權向債權人提供擔保，承諾若債務人在合同期限屆滿仍不履行債務時，債權人有權將農地使用權拍賣、變賣、折價抵償。我國現行《擔保法》規定：除“四荒地”外，農地使用權不可抵押。這樣的立法目的是考慮到土地承包經營權抵押后，農民萬一不能按期償還貸款，銀行難以處理土地，而且農民可能因此失去土地和生活保障。⑧本文認為立法的此項規定不妥，立法者的考慮也是值得商榷的，原因如下：

（1）允許農地使用權抵押是土地承包經營權物權化的必然要求，物權法意義上的農地使用權是農地使用權人自主支配標的物并排除他人干涉的權利。內容上不僅包括占有權、使用權、收益權，也包括一定的處分權，而抵押也屬處分權的范疇，承認抵押設定權是賦予農地使用權物權保護的必然結果，也能充分發揮農地使用權作為一種用益物權的價值。（2）允許抵押與保護耕地，保障農戶基本生存條件，以及防范銀行金融風險等立法政策并不矛盾。立法上可以在允許抵押的同時，對抵押的土地的用途加以限制，規定作為抵押物的農地使用權的受讓人不得改變農地的農業用途；對抵押人利益的保護可通過規定在抵押人喪失農地使用權后對該土地享有優先承租權來實現；銀行的金融風險可在技術操作上加以防范。（3）允許農地使用權抵押可以融通農業資金，特別是農業中長期發展資金，解決投資資金不足問題。在發展資金相對匱乏的農村，沒有理由不采取此機制。（4）目前世界上許多國家都普遍建立了農業土地抵押為特征的農地金融制度。如德國的土地抵押合作社、公營的土地銀行和中央土地銀行；日本的勸業銀行、農工銀行及北海道拓植銀行等。對此我國可借鑒參照國外法律制度方面的先進經驗，建立符合我國國情的農地使用權流轉制度。⑨

故，未來的土地立法中應將抵押作為農地使用權的流轉方式之一。

2、農地使用權的入股

農地使用權的入股指農地使用權人將量化為股份的農地使用權用于出資，實行土地股份合作，從而獲得利益。在沿海經濟發達地區推廣此方式，可以解決大量農民在鄉鎮企業工作或外出務工而無力耕種情況，又能把農戶手中的股份集中起來實行規模經營。

3、農地使用權的轉讓

指農地使用權人有權將農地使用權轉移給其他公民、法人、其它組織，轉讓后，轉讓人退出原法律關系，轉讓包括出售、交換、贈予等。

4、農地使用權的繼承

指農地使用權人為公民的，當其在農地使用權期限內死亡的，可由其繼承人以繼承的方式取得農地使用權。

5、農地使用權的出租

農地使用權人可以根據需要將其農地使用權租給其他公民、法人、其他組織使用，并向對方收取租金。租賃權原則上是一種債券，但其物權化的傾向較為明顯。并且，值得一提的是，我國《農業法》中規定的轉包與我們此處所講的農地使用權的出租在實質上是相同的。當農村土地使用權物權化后，轉包在物權法中的解釋只能是出租。

總之未來土地立法中，應規定多樣化的農地使用權的流轉方式，采取彈性規定，以因地制宜，使農地使用權流轉方式能夠適應各地不同的客觀狀況和發展層次。并鼓勵探索創新建立先進的農地使用權流轉方式。

（四）農地使用權流轉的限制條件

農地使用權的流轉必須符合法律，不得違反下列強制性規定：

1、不得改變農業用途，堅持農地農用。

2、農地使用權的轉讓、租賃、繼承等期限不得超過農地使用權的法定最長期限的剩余期限。

3、農地使用權的流轉，應當簽訂書面合同，報集體土地所有權人備案，并到相關部門辦理登記。

關于書面合同，本文認為只要符合合同主體資格合法、當事人意思表示真實一致、合同內容合法、合同形式合法即可發生效力，無須登記才生效。而對于登記的效力問題，目前學者存在較多爭議，主要有“登記生效主義”與“登記對抗主義”說。前者指僅有當事人對農地使用權流轉達成合意，未經法定登記，物權變動不發生任何效力，更不會對抗第三人。后者是指農地使用權流轉的登記僅具有社會公信力，即產生對抗第三人的效果，而非物權變動的必要條件。按照“登記對抗主義”說，當事人對農地使用權流轉意思達成一致時即發生物權變動的效果，只是未經依法登記不能對抗善意第三人。本文認為對于農地使用權流轉登記的效力應視具體情況而定。

（1）對于繼承等原因而取得的農地使用權，應采取“登記對抗主義”。因為繼承屬民事法律行為以外的法律事實，只要繼承這一法律事實發生，主體就取得農地使用權。只是未經登記不得對已經取得的農地使用權處分。我國現行不動產物權登記立法規定非經登記不發生物權變動的效力，這一做法存在不妥。因為根據現行《中華人民共和國繼承法》的規定，繼承人從被繼承人死亡時就取得了遺產權利。故未來土地立法中應規定農地使用權人為公民的，自其死亡時起，其繼承人取得該農地使用權，從而使其與我國《繼承法》的規定相協調。⑩

（2）對于農地使用權的轉讓、抵押、出租、入股等，應采取“登記生效主義”。即非經登記，以上民事法律行為不產生物權變動的效力。原因如下：①如果把農地使用權的流轉這樣一個重大實際問題僅系于當事人的合意，則易產生農地使用權的享有與物的現實支配脫節的弊端。不利于維護交易安全和穩定現實的財產占有關系。登記生效主義則可以克服這一弊端。②“登記對抗主義”說中，當事人雙方達成合意則產生物權變動效果，但非經登記不能對抗第三人，與物權的排他性存在著邏輯上的矛盾。而采取“登記生效主義”能夠避免這一矛盾。③“登記生效主義”的反對者認為，“登記生效主義”中未經登記不產生物權變動效力，則在農地使用權轉讓、抵押、出租、入股中不利于保護受讓人、抵押人、承租人等的利益。本文認為，“登記生效主義”仍然能平衡當事人雙方利益，因為根據前文分析我們已知，農地使用權流轉合同在當事人雙方達成合意后即生效。這時即使未經登記產生物權變動效力，受讓人、抵押人、承租人等人可根據已生效的農地使用權流轉合同，在相對方侵犯自己合法權益時要求其承擔違約責任。可見，“登記生效主義”仍能使雙方利益達到平衡而非片面保護轉讓人、抵押權人、出租人的利益。可見，根據不同登記原因、不同農地使用權流轉方式而采取不同的效力方式較為合理。

4、限制承租人、受讓人等的主體資格。必須對受讓人的投資能力、從事農業生產的技術經驗等進行規范。防止無能力及無心從事農地經營的人浪費土地資源和利用炒賣手段漁利。

5、限制最低出租、轉包、轉讓的農地面積。如果不對農地流轉面積進行最低限制，會導致農田碎化，不利于農地規模經營和農業產業化的發展趨勢，規范農地流轉最低面限是當今許多國家采用的法律制度，我國也應予以適當參照，對此進行限制。

6、使用權流轉的手段。應禁止用行政、準行政手段進行農地使用權流轉的不合理干預，堅持市場手段，使農地使用權在市場上合法自由流轉。

我國的農業發展現狀和未來發展趨勢都迫切的要求促進農地使用權流轉制度，而現行的相關法律表現出了明顯的不足，成了制約農地使用權流轉的瓶頸。所以，必須改革這種現狀，加快我國農地使用權流轉法律制度的完善。使未來的土地立法能準確、及時、有效地調整、規范我國的農地使用權流轉的現實，讓其有法可依，有章可循。

[參考書目]

1、《制定中國物權法的基本思路》， 社科院課題組，《法學研究》95年第三期。

2、《農業經濟學》，社科院課題組，2001年第10期第94頁。

3、《讓農民自己為土地做主》，馬革非著，《南方周末》2001年11月1日第2版。

4、《論土地承包經營權人的權利和義務》，施曉琳著，《農業經濟學》2001年第9期。

5、《中國物權法草案建議稿及說明》，王利明主編。

6、《論土地承包經營權人的權利和義務》，施曉琳著，《中國農村經濟》（京）2001月5日P60-66，《農業經濟學》2001年第9期。

7、《民法學》，彭萬林主編，中國政法大學出版社1999年8月第二版。

8、《保護農民土地使用權的空間究竟有多大-〈農村土地承包法〉（草案）起草的六個爭議》，柳隨年著。

9、《中國物權法研究》（下），梁慧星主編，法律出版社1998年6月第一版。

注釋：

① 《中國物權法研究》（下），梁慧星主編，法律出版社1998年6月第一版，第705頁。

② 《論土地承包經營權人的權力和義務》，施曉琳著，《農業經濟學》2001年第9期。

③ 《中國農村制度改革與物權法的制訂》，姚洋著。

④  同上。

⑤ 《中國物權法草案建議稿及說明》，王利明主編，中國法制出版社2001年4月第一版。

⑥《保護農民土地使用權的空間究竟有多大-〈農村土地承包法〉（草案）起草的六個爭議》，柳隨年著。

⑦ 同⑥。⑧ 同⑥。

第2篇：農村土地使用法范文

【關鍵詞】經濟學;農村法律;新農村建設;經濟發展

當前我國農村經濟發展出現了諸多新情況，新問題，需要新的解決對策與法律制度保障，農村經濟建設中的土地流轉等現實問題呼喚農村法律制度建設的進一步完善。從，特別是新世紀取消農業稅，放開土地流轉以來，諸多實踐表明，當前我國農村法律制度建設的薄弱環節在于產權制度不夠明晰，由于產權不明晰導致的經濟糾紛對農村經濟穩定發展和社會和諧環境的打造十分不利。因此需要參考新制度經濟學的理論，從產權制度入手，分析進一步完善農村法律制度建設的途徑與舉措。

一、新制度經濟學的產權理論

新制度經濟學的產權理論由美國經濟學家科斯在其著作《企業的性質》中提出。產權理論的主要觀點是，當交易成本為零時，只要允許自由交易，經濟行為就會達到帕累托最優，而交易成本為正，就會降低經濟效率。科斯認為，產權理論包括交易成本、產權界定與資源配置三個方面的內容，其中，交易成本是核心，交易成本的高低將直接影響經濟效率的高低。新制度經濟學還認為，制度需求與制度環境變化共同催生新的制度安排設計，制度安排設計必須建立在符合實踐規律和經濟規律兩個基礎上，不能只考慮實踐而忽視經濟成本，這樣的制度安排是無法貫徹和實現社會福祉進步的，同時不能只考慮經濟成本而忽視社會實踐的趨勢，否則這樣的規定也無法真正切合社會實踐。新制度經濟學指出，經濟效率最大化的前提是交易成本的盡可能降低，而從我國農村經濟建設實踐來看，產權問題構成了交易成本的主體。農村土地流轉是在農村土地所有權保持集體所有制基礎不變，允許有能力的家庭與個人適當突破原有的安排，通過承包土地使用權的方式實現規模經營。土地流轉一定程度上完善了的弊端，即家庭單位的經營導致生產碎片化，制約了大型農機設備等的使用，對農業產值進一步跨越式提升有一定的負面作用。2007年物權法在堅持農村土地集體所有制的根本原則的同時，也為放開土地使用權流轉“放開了口子”，肯定了通過合法土地流轉所取得的收入的合法性，而且通過合同法等的規定，完善了對于承包及所得的歸屬問題規定，進一步激發了有能力的個人和企業參與農村經濟建設實踐的熱情，鄉鎮企業的發展也進入了新的春天。但是在實踐中，由于我國農村地域廣闊，國情復雜，以及農村法律意識淡薄等問題，物權法關于產權制度安排的一些條文精神并沒得到很好地貫徹，導致在實踐中出現了一些不必要的問題。

二、當前農村經濟發展中凸顯的法律制度建設問題

1、法律意識淡薄

新制度經濟學的核心思想在于通過規范包括產權在內的制度設計，用制度作為經濟發展的保障，換句話說，通過加強法律制度建設來規范經濟發展中存在的問題。但由于我國農村長期以來屬于人情社會，無論是經濟發展還是村民鄰里之間的日常交往、生產生活，人們還是傾向于由當地具有一定聲望的族長、長輩來進行“斷案”，有時候甚至會逾越法律的邊界，或者做出與法律精神相悖的決定。同時，由于社會經濟發展與城市相比有所落后，加上人員流動性差，當代法律意識與族規以及約定俗成的風俗習慣有一定的出入甚至不同，此時很少會有村民選擇使用法律武器保障自己的合法權益。例如，2016年初，廣東潮汕地區某村對土地承包的利益歸屬分成產生歧義，由于當地宗族觀念強，根據風俗慣例，族長決定將九成利益收歸本村村民，對外地承包商僅分配一成，當外地承包商表示要重新討論，甚至要提起司法訴訟時，當地村民竟然對承包商群起而攻之，最終合作項目以爛尾告終，當地招商引資又一次失敗，經濟發展再次出現不和諧的事件。通過這一案例可以看出，當前法律意識淡薄，片面依靠族規村規，已經不適應經濟發展的要求，亟待加強法律制度建設，規范制度運行，摒棄舊俗陋習。

2、土地流轉等缺乏必要的法律保障

新制度經濟學的產權理論的精髓在于，明確產權邊界，規范制度設計，用制度“說話”，解決經濟發展中出現的問題。當前農村社會經濟發展的重要抓手是土地使用權流轉，而與之相關的法律制度卻不夠完善。2007年的物權法雖然確立了土地成本所得由私人所有的精神，但對于土地流轉的方式、形式以及后續一應事宜則缺乏必要的條文規定。例如當前城市用地已經確立了招拍掛、使用權轉讓等形式，保障了城市土地供應側的良好運行，避免了由于土地流轉導致的經濟糾紛等問題，而農村則不同，國家至今沒有出臺一部有針對性的法律法規，因此出現了“各自為政”的情況。例如吉林某村規定，土地流轉要通過村、鎮、縣三級審批，而審批環節設置過多，審批過程不透明，就容易導致權力尋租行為，由此滋生腐敗;福建某村規定，土地流轉只可以承包給同村的人，不可以承包給外村的人，保障“肥水不流外人田”。由于法律制度不健全，由此導致的權力不當使用、地方保護主義行為對農村土地流轉和鄉鎮企業的進一步做大做強十分不利，需要在未來加強解決。

三、新制度經濟學視角下農村法律制度的構建路徑

1、加強教育

有了好的法律制度還不夠，必須要在廣大的農村地區營造起“知法、守法、懂法、用法”的良好氛圍，要讓制度設計落地，扎根廣大人民群眾的內心。以山東壽光為例，當地農村基層組織自發建立起普法教育工作小組，對農村地區進行專門的普法宣傳教育，特別是對土地流轉、承包利益分成等與群眾密切相關的經濟行為進行從法律角度的剖析，增強民眾的法律理念、法律意識，對于培養農民的守法意識，能夠識別經濟行為中的法律風險，讓廣大村民群眾對經濟糾紛能夠“防患于未然”。同時，在中小學開展學法教育，聘請外地專業教師，在國家教育大綱框架內，對法律常識“從小抓起”，根據當地的統計數據，普法教育從2008年至今7年來，當地的經濟案件立案率逐年下降，廣大村民在與開發商簽訂合同、租約時能夠使用好法律武器保障自己的利益，用法律規范行為，用制度保障經濟發展大局，對當地經濟建設穩定發展具有十分重要的意義。

2、完善立法

建立一套完善的法律制度體系，立法是前提。新制度經濟學的核心也在于必須建立起一套內容完善、行之有效的法律體系，完善法律運行的制度設計。當前我國已有的《農業法》、《村民委員會組織法》以及《物權法》等，對農村法律制度建設起到了框架性的作用，但是不可否認的是，這些法律只是在制度層面上給出了原則性的規定，或者即便是有一定的細化但也是僅僅就某一個方面而言的，無論是從數量上還是質量上都有一定的不足，無法滿足實際工作的需要。例如糧食問題，我國是農業大國，亦是產糧大國，然而卻沒有一部根本性法律對于關乎我國糧食生產安全及糧食產業發展的法律。特別是近期從中儲糧黑龍江林甸直屬庫的事件到農業部集中批準種轉基因大豆進口而導致的爭議，糧食相關重大事件扎堆更顯現出凸顯出糧食立法之必要。

四、總結

農村經濟建設需要法律制度為保障，新制度經濟學堅持這一認識，并認為良好的法律制度保障能夠起到“經濟劑”的作用，減少不必要的交易成本，提高經濟行為效率，促進整個農村經濟社會的全面發展，進一步提高社會經濟現代化水平，縮小城鄉二元化發展的差距。此外，新制度經濟學所主張的產權明晰觀點，對當前土地流轉、承包利得分配等現實問題亦有較好的現實意義。未來，要通過加強立法、培育農民法律意識等措施進一步加強農村法律制度建設，更好地為社會經濟建設服務。

作者:楊子 單位:西安財經學院

【參考文獻】

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［2］科斯，德姆塞茨，諾斯．財產權力與制度變遷［M］．上海三聯書店，2016

第3篇：農村土地使用法范文

關鍵詞：新型城鎮化；土地流失；農民權益；保障制度

一、引言

城鎮化是我國由農業社會轉向工業社會的巨大推動力，是解決我國"三農"問題的根本出路，是社會主義現代化建設的內在要求，然而，在新型城鎮化過程中不能以加重失地農民貧困為代價。

隨著我國新型城鎮化進程的快速推進，失地農民權益流失所引發的社會矛盾和沖突日益加劇。失地農民權益得不到有效保護的重要原因之一是現有法律的缺失，主要體現為法律賦予農民的權利無法抵御非法征收、非法批準征收土地應承擔的法律責任不清以及土地征收前提條件界定不清等問題，因此關注城鎮化過程中失地農民權益流失現狀、理清失地農民權益流失的原因、思考失地農民權益保障機制對進一步提高我國城鎮化水平有著重要意義。

本文通過探討城鎮化過程中失地農民的權益保護的必要性以及健全較完善的社會保障制度過程中涉及的相關法律問題，充分認識到保護失地農民合法權益的的緊迫性性和必要性性。目的在于加快建立相對完善的失地農民社會保障體系，能及時并妥善的安排農民的基本生活，從而使失地農民能安居樂業、老有所養、病有所醫，切合實際的保護失地農民權益，以期為我國從事該項目研究的相關領域略盡微薄之力。

二、新型城鎮化過程中失地農民權益保護現狀與存在問題

（一）推進城鎮化同失地農民的關系

流失土地的這一部分農民是伴隨城鎮化進程而產生的一個特殊社會群體，因此城鎮化建設與失地農民的關系特別是在新型城鎮化進程中如何保障失地農民的權益的問題，已成為當下迫在眉睫急需研究的一大課題。城鄉農民的合法權益在一定程度上就如同他們世世代代守護的土地，正隨著城鎮化的飛速發展而漸漸流失。

1.土地賠償不公平的現象日益凸顯

主要表現為土地賠償標準不公正合理，現階段規定的征地補償費是按照與市場毫不相關的靜態政策性價格來計算的，這就與土地的市場價值有著巨大偏離。

2.廣大農民正在失去賴以生存的勞動對象

農田、耕地被占，農民的收入來源無法得到保證，而且由于他們的文化程度普遍不高，根本無適應現代社會中工業、科技等發展所需的各項專業技能，想要順利融入城市再就業，保證家庭正常收入就變的難上加難。

3.農民本身有權享有土地增值收益權

伴隨隨著國內經濟的迅猛發展、生產水平的逐步提高，土地等資源將成為未來社會最珍貴的資源之一，因此其本身的經濟價值和潛在的可能性收益根本無法估價和衡量，這就潛在的給失地農民造成了不可預期的損失。

4.農民轉入城市生活后的基本生活保障問題無法有效緩解

從農村進入城市生活的失地農民，在生活成本上有了更高的負擔，另外其子女教育問題難以解決，養老和醫療保險等各方面也沒有妥善的配置。由此可見，切實為這些轉入城市生活的失地農民解決與他們生活緊密相關的重重困難，是擺在新型城鎮化建設面前的一大難題。

（二）新型城鎮化進程失地中農民權益保護存在的問題

在我國推進城鎮化的過程中，有個別地方政府企圖降低城鎮化建設成為。為謀取地方利益，不惜以犧牲失地農民的合法權益為代價。著眼于政府角度看，存在以下弊端：

1.以公共利益為借口低價征收農用地

我國《憲法》有明確規定："國家實行土地征用或征收時，需要按照一定的法律法規給予征收人適當的補償。"我國《物權法》也有明確規定："當個人需求與公共利益需求發生矛盾時，依照一定的法律法規，國家可以征用或征收土地，其中包括單位和集體擁有的土地以及個人房產。"由此可以看出征用農民土地應以滿足公共利益為前提，但許多地方政府嚴重違背了公共利益在法律范疇內界定的含義，在發展城鎮一體化過程中，喊著為了公共利益需求的口號，踐踏勞動人民的心聲，嚴重侵犯著其合法權益。

2.以情況特殊為名義，為非農建設違規征用農民土地

有些地方政府為擴大其地區利益，罔顧人民的意愿，喊著情況特殊的口號，公然強占集體用地以及承包給農民的合約內的土地，在強行征用的土地上進行其他商業活動。這種做法不僅使廣大農民散失了對土地的支配權，農民的利益招到了損害，而且在某種程度上國家的土地資源遭到了浪費。

3.稅費與出讓金過于偏高，土地以后潛在的增值未能享有

在城鄉一體化發展中，即使在中央政府三令五申下，地方政府仍然從農民那里征繳過高的出讓金地方政府土地，地方政府土地收入卻有增無減。反之失地農民獲得的征地補償金一直偏低，很難公平的享受到土地增值收益。

從另一失地農民的角度分析，還存在著以下問題：

一是耕地被占用后農業收入大幅減少，同時進城就業困難也是廣大農民都會遇到的問題。

其次，教育支出大，農民不堪重負。農村人口多，也沒有嚴格的執行計劃生育政策，因此每家每戶的孩子普遍多于城市，這就使得在他們的教育問題上要投入很大一筆金額，更加重了失地農民的負擔。

最后，失地農民大多缺乏發展資金。現階段所有失地農民都涉及到轉變生活方式的考驗，然而苦于沒有沒有資金，因而不能實現其自身失地后的規劃。

三、新型城鎮化進程中農民權益流失成因分析

（一）相關法律制度不完善，不能充分保護失地農民的合法權益

1.公共利益在法律上沒有明確界定

法律規定只有在涉及公共利益時才能征收農村用地，卻未予以公共利益明確界定，這就導致"公共利益"的范疇由地方政府隨意規定。因而諸多現象，農民的土地被強行征收或征用，農民土地權益受到侵害等率見報端。

2.法律的時效性，維護不了農民的合法權益

土地相關的法律法規制度不完善。雖然《憲法》修正案確定了土地補償和保護私有財產，從最高法的角度明確了農民的土地權益，但是其他《土地管理法》、《土地承包法》等子法律之間卻有嚴重沖突，這就給企圖侵犯失地農民權益而滿足自身利益需求的群體達到帶來可趁之機。在具體實施過程中，存在著征地補償標準偏離市場價、分配不合理、征地程序不規范等問題。

（二）農民依法維權意識淡薄，土地權益司法救濟渠道單一

但新型城鎮化過程中農民的土地權益受到損害時，一些農民無處維權，無法及時使用法律武器維護自身權益。

1.失地農民依法維權意識不強。

由于廣大農民嚴重欠缺法律知識，維權意識淡薄，致使其在自身權益受到侵害時，不善于、不主動、不及時通過法律渠道來維護自己的土地權益。

2.農民土地權益司法救濟渠道缺失。

憲法明確指出："當人們享有的最基本權利受到外界損害時，法院必須給予受害者適當的幫助，維持他們生活的基本權利，從而保證司法的公平與和諧。司法救濟渠道在城鎮化表現的種類很少，因此出現一些農民采用過激的方法保護自己合法權益的現象，為社會的穩定埋下了隱患。

司法救濟是指當憲法和法律賦予人們的基本權利受到侵害時，法院應當對這種侵害行為作有效的補救，對受害人給予必要和適當的補償，以最大限度救濟他們的生活困境和保護他們的正當權益，從而在最大程度上維護基于利益平衡的司法和諧。但城鎮化的過程中司法救濟渠道極度單一，農民利益受損后，他們往往會采用一些偏激的方式來爭取利益保護，這就容易造成社會的不穩定。

（三）金額補償過于偏低，補償模式過于呆滯

1.補償渠道過于單一

我國主要基于如下兩個補償方式進行補償；一是現金補償；二是用戶口代替土地使用權。這兩種基本的補償方式過于單一，已經不能很好解決城鎮一體化出現的土地糾紛問題。

2.補償金的算法不合理

目前土地補償金的審計由當地政府一手操作，明理迎合著我國《土地管理法》四十七條第五款任何規定，暗地里一手操作審計價格，這樣導致補償金嚴重跟現實生活不相符合。

（四）政府公開信息透明度不高，農民表達意愿門道很少

法律明確規定，集體擁有農村土地的使用權，從法律流程顯示，地方政府經常罔顧農民的意愿，直接跟村干部溝通就可實行征地，此外，由于征地過程中的公開程度低，往往土地在不知名的情況下就已經被征用了。

由此可以看出，農民的訴求沒有渠道，主體地位也比較缺失，這也從中體現了農民權利得不到正當的維護，也沒有相關的法律對此類事件保護農民的的基本利益。

綜上所述，我們應當看到引發農民在城鎮化過程中權益的流失并不是推行城鎮化建設自身的過錯所致，而是因上述與城鎮化建設配套的相關法律法規制定不完善和科普法律知識的不全面導致的。

四、健全城鎮化進程中農民權益保障機制的對策及建議

由于近年來因征地問題而產生的矛盾愈演愈烈，政府、開發商、失地農民三者之間利益平衡的問題便成為當今社會的一大熱點。全國農村范圍內因強制征地致使農民與開放商甚至各地政府產生的正面沖突日益凸顯。這引發我們深刻思考，要切實全面的保護新型城鎮化過程中失地農民的權益，從而為全面推進城鎮化建設奠定堅實的基礎。

（一）切實保障農民土地權益不收侵犯，加快農民土地權益保護立法進程

現階段，隨著城鎮一體化進程的加快，經濟發展速度已經遠超前土地相關法案，土地相關法律已經不能解決日異月新的土地糾紛問題，而當前政府部門的立法相對比較緩慢，因此制訂、修改土地相關法律法規顯得刻不容緩。

1.賦予集體所有土地同國家所有土地平等法律地位

法律意義上上賦予的公有和私有產權是相對平等的，同時規定集體產權同國有產權這件也是相互平等的。這就意味著公權不能侵犯私權，同時國有產權也不允許侵犯集體產權。但據目前情況看，我國集體土地所有權存在畸形，想要把集體土地變為國家的土地也不是個能夠簡化的流程，必須有較高透明度，因為這是一種針對權利的平等交易行為。這就意味著，政府應制定一套完善的法律以保證農村集體土地產權和國有土地產權在現實中享有平等地位。

2.國家只能因公共利益征收農用地才予以批準

鑒于我國正處于經濟高速發展，生產力迅猛擴大的"爬坡時期"，政府必須加大力度扶持各行業提高提高盈利幅度。這就導致各地政府支持一些開發商在農村征用土地。因此為解決這一弊端，法律必須明確規定，政府只有當公共利益需要在農村征用土地時，才可在與農民積極溝通并得到準許的情況下實施征地。

3.細化農村征地程序，保證失地農民能充分行使知情權、參與權

城鎮化過程中，政府想要征用農村土地，首先要提前出示公告，給土地所有者對其合理、合法性提出質疑的時間與機會。在得到征地批準后，需再次出示公告，并就征地補償等問題與土地所有者進行協商，如存在爭議，所有者可以提出申訴和申請仲裁。為實現此措施，政府應積極成立專門的土地法庭或土地法院，專門處理城鎮化進程中由征地引發的糾紛和沖突。

（二）合理提高征地補償標準，建立利益分享機制

1.公平分配征收土地補償款給失地農民

現階段，政府在征收農用地后并不是按征收土地的實際價格，分配補償金給失地農民的，而是選取了按征用土地的原用途進行補償的方式，這使得征地補償費明顯偏低，這在很大程度上損害了農民的合法權益，同時不利于對農村耕地進行保護。

為了切實的保護農民利益，保證不以侵害農民權益為代價降低城鎮化建設成本，政府應積極從如下三個方面進行著手：第一，盡快完善相關條款，如《土地管理法》，第二，相關價值之間的轉換，應以土地市場價值作為征地補償依據，協調以及分配土地產生的增值效益。第三，始終以市場作引導，緩解農民要求與國家補貼征地補償款之間的矛盾。

2.健全規劃利益分享原則

為實現征地補償機制的多樣化，可以建立多條渠道。其中就包括"以地換地"--以征地附近的土地作為交換分配給失地農民，也可以通過債券或股權的形式補償給失地農民，力爭為失地農民提供經濟補償、社會保障、就業服務等科學的切合實際的補償。

對于那些征用后勇于做公益事業的農民土地，政府要為這一群體內的失地農民建立最低生活保障基金，以保證他們正常生活。在城鎮化建設中，農民始終處于最弱勢地位，因而要充分尊重農村集體土地所有權，讓廣大農民參與土地增值收益的再分配，才能使廣大農民充分的分享到新型城鎮化建設的累累碩果。

（三）建立健全失地農民社會保障體系，妥善安置廣大失地農民

在城鎮一體化推進過程中，農民的安置工作以及農民社會保障要得到有效合理的處理，如果得不到有效合理的處理，會造成大批農民流離失所，給社會埋下不穩定的因素。可從如下幾個方面進行著手：

第一，展開城市的懷抱，將他們納入城市當中，同等享受城市福利，而絕不是將他們棄之不管；

第二，妥善解決他們安置工作。可從如下2個方面進行著手：一是提供相關的住宿，幫他們解決住房問題。二是穩定收入來源，政府可實行勞動培訓，增加他們的勞動技能，從而增強他們再就業的能力。

1.完善失地農民社會保障制度

完善失地農民社會保障制度主要可以從以下三方面進行協調：

首先是養老保險方面，養老問題始終是廣大農村農民關心的頭等大事，政府對這一問題應加以特殊的重視，將征收土地的補償安置費和土地流轉后的增殖收益納入失地農民養老保險基金的主要來源，并將這一部分資金分由國家、集體和個人三方共同承擔，并將失地農民這一群體中符合政策條件的農民納入社會基本養老保險。

其次是失業保險方面，相關部門需要為失地農民這一群體制定有針對性的特殊失業保險方案。政府從分配給農民的征地補償金中扣除一部分，納入失業保險基金，而農民個人不再交納失業保險費，以減輕失地農民負擔。

最后在醫療保險的完善上，應有所作為。基本醫療保險是失地農民社會保障制度建設中的重中之重， 必須得到政府的長期高度重視。在建立失地農民農村醫療保險制度的過程中，可采用共同承擔的方式，就是讓政府出資一部分，征地補償款中籌集一部分，

2.積極拓展失地農民安置渠道

從農業生產角度出發，政府征收城市規劃區外的集體農用地需采取以下四種方式：利用農村集體機動地；承包農戶自愿交回的承包地；承包地流轉以及土地開發整理新增加的耕地。保證失地農民始終有基本的耕作農地繼續進行農業生產，保證城鎮化進程中廣大農民的正常生活。

從重新擇業角度出發，政府必須積極創造條件，為失地農民提供免費的崗位技能培訓。在應聘條件相同的情況下，用人單位應為失地農民提供優先就業機會。

最后是異地移民安置方面，如果該地區確實不能為失地農民提供基本的生活保障，那么可以以充分農村集體經濟組織及失地農民意見為前提，經政府統一分配，進行異地移民安置。

（四）強化宣傳普法工作，提高失地農民維權意識

現階段由于農民的法律意識不強，導致他們在土地權益受到侵犯時無法及時采用科學的方式維護合法權益，不僅農民的權益受到了危害，而且也威脅著社會穩定。所以，要做好法律宣傳工作，提高失地農民維權意識，即法律是唯一維護自身權益的辦法。

政府應為失地農民提供法律援助。失地農民、進城農民工都屬于社會弱勢群體，這一群體社會地位底下并且經濟能力有限。因此，當他們的合法權益在城鎮化進程中受到侵犯時，根本沒有足夠的支付能力尋求法律途徑及時維權。憲法中規定"法律面前人人平等"的原則在廣大農民身上根本得不到充分體現，這將會導致一些失地農民做出偏激行為，無形之中帶給社會巨大的安全隱患。

由此可見，為失地農民提供多渠道的法律援助勢在必行，只有這樣才能從根本上使農民的土地權益獲得切實保護。

五、結論

對于廣大農民來說，其擁有的土地和土地蘊涵的潛在收益是農民的根本利益所在。自古以來，土地一直是與中國廣大農民賴以生存的基本生成原料，這就要求批準征收的每部分農用地都必須遵循"依法、自愿、有償"的原則。因此，必須做到在法律形式上長期賦予和保證農民土地使用權，使他們有所保障。同時必須建立健全征地市場機制，做到以市場為導向，及時調控土地流轉價格。

放眼長遠的角度看，做到切實的維護農民土地權益，可從如下幾點進行著手：第一點，是否走可持續發展的道路，這是關鍵。主要要做到兼顧好農村土地與城鎮化之間的關系。

第二點，充分尊重農民，切實關心農民的利益。把農民支持與否、受益與否、滿意與否作為衡量地方政府工作的標準尺度。第三點，進一步健全城鎮化過程中失地農民的社會保障體系，完善相關制度，讓農民從土地中獲得實實在在的效益，讓農民也分享到濟發展碩果進而長期維持我國農村經濟發展穩定的大好局面，促進新型城鎮化建設更加依法、有效、持續的推進。

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