土地確權政策具體規定精選(九篇)
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第1篇：土地確權政策具體規定范文
【關鍵詞】小產權房； 原因； 現狀； 解決。
1993 年來自河北的畫家李某心懷對藝術和夢想的追求來到北京，想找一個寧靜的地方，從事專業繪畫。經人推薦，她來到了小有名氣的“畫家村”宋莊。恰巧宋莊辛店村村民馬某有一套閑置的老房子要出售，李某便立即買下并于2002 年7 月1 日與馬某簽訂了房屋買賣合同，以 45000 元買下了馬某的正房、廂房和院落，馬某還將集體土地建設用地使用證也交給了李某。在該房屋買賣合同上，有買賣雙方的簽字和辛店村大隊的蓋章，見證人是村副書記郭某和康某。在宋莊辛店村有將近 50 個和李某有相同買房經歷的藝術家。但是 2006 年 10 月，這樣寧靜的生活出現了危機。一個自稱是馬某的朋友的人來到李某家，并說是代表馬某來向李某要回其賣出的房屋，并說他們的房屋買賣合同無效。但是李某立即回絕了此人。見李某不同意，馬某的妻子便前去與李某協商，并說可以給李某 70000 元作為補償，李某仍然拒絕了她。
于是馬某于 2006 年 10 月向法院起訴狀告李某，要求確認法院他與李某之間的房屋買賣協議無效，并要求李某返還其房屋。2007 年 7 月一審法院判決如下： 李某是外來人，按照我國法律規定不得買賣農村集體經濟組織成員的住房，因此判決李某和該集體組織村民馬某簽訂的房屋買賣合同無效，并責令李某一家在法院判決生效 90 天內騰退房屋，與此同時，馬某要付給李某夫婦 93808 元的補償款。
我國小產權房問題由來已久，上案中畫家村事件更是小產權房案件的典型代表。隨著我國新農村建設，土地經營權流轉和城市化進程的快速發展，越來越多的農村居民涌入城市，使得城市房價步步高升，商品房價格更是久升不降。在此種情況下價格相對低廉的小產權房變得炙手可熱。然而現階段我國的小產權房還存在諸多問題亟待解決。
一、小產權房概述。
（ 一） 小產權房的概念。
所謂小產權房（ 又叫鄉產權房） ，是指在農民集體所有的土地上開發建設用于銷售的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證由鄉政府或村政府頒發而不是由國家房管部門頒發。小產權房并不是一個法律上的概念，而是人們在社會實踐和市場交易中一種不成文的約定俗成的稱謂。
（ 二） 小產權房的分類。
第一種小產權房： 在政府出讓或劃撥的土地上，未按原先規劃的用途開發或利用，且將限制銷售的房屋直接在市場上銷售，有潛在產權糾紛可能的房屋。
第二種小產權房： 在軍隊享有使用權的土地上進行商品房的開發和買賣，銷售個軍人以外的其他地方居民的房屋。
第三種小產權房： 占用集體土地或耕地違法建設在農民集體土地上用于商品住宅銷售的或由村集體或農民自行組織建造銷售給集體以外其他人的房屋。
（ 三） 小產權房的現狀和國家的相關政策。
我國各地都存在小產權房，在建的已建的不計其數。根據相關機構調查顯示，北京、上海和一些珠三角地區城市的小產權房所占比例驚人。其中深圳的小產權房面積占城市住房總面積高達 40% － 50%，而廣州的小產權房出租則占了其房屋出租面積的 50%以上。
國家相關部門近些年相繼了有關小產權房的各項政策，但各地小產權房仍有難以遏制之勢。2007 年，國家相繼嚴禁違規開發小產權房和購買小產權房的“風險提示”； 2008 年，國土資源部發出的通知中明確表明不允許任何機關為小產權房辦理任何產權證明； 2009年，國土資源部下發的通知中仍然重申堅決叫停各種小產權房； 2012年，國土部表示將限期處理土地閑置等違法違規類案件，包括重點處理小產權房問題。2012 年 9 月，北京市開始試點清理小產權房。
二、小產權房興起的原因。
（ 一） 城鄉二元土地制度的影響。
我國對城市國有土地和農村集體土地采取不同的政策，城市國有土地通常進行市場定價，而農村集體建設用地的土地使用權流轉和價格機制尚未形成。國有土地建設用地使用權的取得通常是劃撥、出讓或拍賣招標等方式取得，而農村村民宅基地使用權的取得是有集體經濟組織依法無償分配的。
（ 二） 居高不下的商品房價格。
近些年來，全國各大城市的商品房價格只升不降，即使按揭貸款買房已經十分普遍，但仍有許多人無力承擔如此之高的房價。與此同時，價格相對低廉的小產權房讓想買房的人看到了希望。同樣是普通住宅，小產權房的價格只有相同位置的商品房價格的 40% － 60%。一時間小產權房熱銷起來。
（ 三） 相關法律規定的欠缺和漏洞。
我國法律雖規定“農村宅基地屬集體所有，村民對宅基地只有使用權，農民將房屋賣給城市居民的買賣行為不受法律保護”，但法律對于農民在舊宅基地上再建樓房，把空置的部分賣給集體以外人的行為沒有明確規定，中間有許多法律空白或缺陷。根據現行的法律原理，法無明文規定即為不禁止。所以人們也就鉆了法律的漏洞。新出臺的《物權法》并沒有限制農村集體土地使用權的流轉，也沒有規定禁止小產權房。
（ 四） 小產權房的出現有利于抑制商品房房價和保障住房需要。
小產權房價格低，它的大量存在會一定程度上起到抑制商品房價格的作用，促使開發商調整相關政策。目前市面上小產權房數量很大，對緩解緊張的城市住房問題、保障住房需要，緩解了政府為居民提供住房的壓力。這就讓小產權房有了其存在的價值。
三、購買風險。
（ 一） 小產權房沒有國家房管部門頒發的房產證。
因為小產權房是在集體土地上建設的，而我國法律規定“農村宅基地屬集體所有，村民對宅基地只有使用權，農民將房屋賣給城市居民的買賣行為不受法律保護”，不允許用于銷售。所以小產權房的買賣是不受法律保護的，這種買賣行為基本上是無效的。而且正因為它不能確權發證，在交易時相比其他合法商品房交易要付出許多額外的交易費用，這期間可能會引發各種糾紛。將來出售或者遺贈給子女時也會有很大麻煩。
（ 二） 安全沒有保證、配套設施不全面。
由于小產權房主要是集體組織或村民自行建造或者由一些開發商投資建造出售的，建成的房屋沒有相關部門檢驗和監督，大多會因偷工減料或技術不佳、材料質量低劣而不合格甚至存在很大的安全隱患，住房安全得不到保障。加上其價格低廉，相關配套設施比如車庫、天然氣和物業管理都基本沒有。雖然人們買房是為了有個遮風擋雨的家，但至少要住得放心，住得安心。
（ 三） 得不到拆遷補償。
小產權房本身就是不合法的建筑，其買賣過程是違法的無效的，其買賣行為是不受法律保護的，在拆遷時也會被當作政府規定范圍以外的違章建筑，如果與國家的規劃相沖突，很可能會被強制拆除，而其買主也得不到拆遷補償費。
四、小產權房的解決建議。
（ 一） 解決城鄉二元土地制度和農村集體土地使用權流轉制度。
城鄉二元土地制度是小產權房產生的主要原因之一，雖然現狀是我國法律限制或禁止農村集體土地用于非農建設用地，但是眼下隨著城市化和新農村建設的進行，城市國有土地已經滿足不了建設和住房需要了。所以近年來國家大量征收集體土地轉化為國有土地之后再出讓或劃撥給地產開發商進行建設。但是這種做法使國家耗費了大量財力物力，使得土地流轉的過程更加復雜，而農民的切身利益和征收補償也沒有很好的落實。在解決好集體土地使用流轉的基礎上，繼續探尋統一城鄉土地制度的路子，讓農村集體土地和城市國有土地統一市場，同地同價，解決小產權房與商品房的價格差異。
（ 二） 完善相關立法和集體土地登記管理制度。
首先應該出臺一些整治和規范小產權房的專門性法律法規，具體規定小產權房的概念和范圍，說明其是否存在不合法之處和買賣行為是否有效、不受法律保護等，同事也要表明國家對小產權房的治理態度和政策。其次應該修改相關法律。雖然規定農村集體土地不能用于非農建設，農民對集體土地有宅基地使用權和土地承包經營權，享有占有、使用、收益的權利，但是沒有處分權，只能在集體組織成員內部流通，這樣使得集體土地上建設的房屋不能充分流通無法實現土地資源價值、房屋價值和農民利益的最大化。因此，相關法律可以修訂為： 對在集體土地上建設的房屋銷售轉讓時，將該房屋下的土地使用權一并轉讓，這樣就有利于保障房屋的產權。最后，加強對集體土地的登記管理，在集體土地上建造房屋的，向集體組織繳納一定的集體土地使用金。
（ 三） 針對不同情況，具體問題具體分析。
在不違反國家規劃的地區，對小產權房在實行補交土地出讓金的相關手續后，按經濟適用房的相關政策確權發證，但不允許直接在市場上交易。已建好或出售的小產權房只要不是在耕地上建設的，可以讓開發商或買房人補交土地出讓金或相關土地價款，完成征地過程后可發給相關產權證。
五、結語。
面對我國小產權房的現狀，要全面分析其利與弊，慎重權衡各方利益，找出正確的解決方向和方法。
參考文獻：
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第2篇：土地確權政策具體規定范文
1、房地產法律制度的形式。
在目前的法律、行政法規、地方性法規、規章和規范性文件中，有關房地產行業的法律規范構成了現行的房地產法律制度。房地產的法律制度涵蓋了土地使用權、房屋所有權、房地產開發和轉讓、房地產行業行政管理五大方面的內容，其各方面的內容都有可能涉及到房地產權這個重要問題。
2、房地產權法律制度的具體內涵與規范。
《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十一條規定：房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押。第四十一條規定：房地產轉讓時，土地使用權出讓合同載明的權利、義務隨之轉移。第四十八條規定：房地產抵押，應當憑土地使用權證書、房屋所有權證書辦理。第五十九條規定：國家實行土地使用權和房屋所有權登記發證制度。第六十條規定：以出讓或者劃撥方式取得土地使用權，應當向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請登記，經縣級以上地方人民政府土地管理部門核實，由同級人民政府頒發土地使用權證書。在依法取得的房地產開發用地上建成房屋的，應當憑土地使用權證書向縣級以上地方人民政府房產管理部門申請登記，由縣級以上地方人民政府房產管理部門核實并頒發房屋所有權證書。房地產轉讓或者變更時，應當向縣級以上地方人民政府房地產管理部門申請房地產變更登記，并憑變更后的房屋所有權證書向同級人民政府土地管理部門申請土地使用權變更登記，經同級人民政府土地管理部門核實，由同級人民政府更換或者更改土地使用權證書。第六十二條規定：經省、自治區、直轄市人民政府確定，縣級以上地方人民政府由一個部門負責房產管理和土地管理工作的，可以制作、頒發統一的房地產權證書，依照本法第六十條的規定，將房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權的確認和變更，分別載入房地產權證書。
《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第二十三條規定：土地使用權轉讓時，土地上蓋的建筑物、附屬物同時轉讓。第二十四條規定：地上建筑物、其他附著物的所有權或者共有人，享有該建筑物、其他附著物使用范圍內的土地使用權。土地使用者轉讓地上建筑物、其他附著物所有權時，其使用范圍內的土地使用權隨之轉移，但地上建筑物、其他附著物作為動產轉讓的除外。第二十五條規定：土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權轉讓，應當按規定辦理過戶登記。土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權分割轉讓的，應當經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準，并依規定辦理過戶登記。
2003年9月1日實施的《物業管理條例》第二十七條規定：業主依法享有物業共用部位、共用設施的所有權與使用權，建設單位不得擅自處分。
建設部的《城市房屋權屬登記管理辦法》第五條規定：房屋權屬證書是權利人依法擁有房屋所有權并對房屋行使占有、使用、收益和處分權利的唯一合法憑證。第六條規定：房屋權屬登記應當遵循房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權權利主體一致的原則。第三十一條規定：房屋權屬證書包括《房屋所有權證》、《房屋共有權證》、《房屋他項權證》或者《房地產權證》、《房地產共有權證》、《房地產他項權證》。
《廣東省城鎮房地產權登記條例》第四條規定：依法核準登記的房地產受法律保護。房地產證是房地產權利人依法經營、使用或者處分該房地產的憑證。
《深圳經濟特區房地產轉讓條例》第五條規定：房地產建筑物、附屬物轉讓時，該建筑物、附屬物的土地使用權同時轉移，不得分割。
《深圳經濟特區房地產登記條例》第二條規定：本條例所稱房地產，是指土地及土地上的建筑物和附著物。本條例所稱的權利人，是指權利人對土地的使用權和土地上建筑物、附著物的所有人，以及由上述權利產生的他項權利。第三條第二款規定：依法登記的房地產權受法律保護。第五條規定：房地產權利證書是權利人依法管理、經營、使用和處分房地產的憑證。
1994年9月實施的《深圳市房屋建筑面積計算細則》第一條第（二）款第2項規定：公用面積分為應分攤公用面積和不能分攤公用面積兩部份。應分攤的公用面積包括室外樓梯、樓梯懸挑平臺、內外平臺、門廳、電梯房、多層建筑中突出屋面結構的樓梯間等。不能分攤的公用面積除前款所列之外，建筑報建時未計入容積率的公共面積和在關文件規定不進行分割的公共面積，包括機動車庫、非機動車庫、消防避難層、地下室、半地下室、設備用房、梁底標高不高于2米的架空結構轉換層和架空作為公眾休憩或交通的場所等。第一條第（五）款規定：“公共面積（包括應分攤公用的和不應分攤的）應由物業管理部門統一管理，其產權屬應屬于建筑物內參與分攤該公共面積的所有業主共同擁有，物業管理部門不得改變其使用功能或有償出租（售）”。
1999年7月1日實施的《深圳市建筑設計技術經濟指標計算規定》第2.1.8條規定：建筑物內可供公用使用的面積，包括應分攤公用建筑面積和和不分攤公用建筑面積。第3.5條規定：公用建筑面積分為應分攤的公用建筑面積和不分攤公用建筑面積。第3.5.2條、第3.5.2.1條規定：不分攤公用建筑面積包括地下室用于人防、設備用房、車庫的建筑面積。
3、房地產權法律制度的特征。
從上述的相關規定中，人們可以清楚地知道我國現行的房地產法律制度具有以下的特征：
（1）在規范土地使用權與土地上蓋建筑物之間的關系時，采用土地使用權和土地上蓋建筑物所有權的法律概念和法律規范。
（2）只有具備土地使用權的當事人才有可能取得房屋的所有權，土地使用權與房屋所有權的權利主體一致，權利歸屬合一①。
（3）土地使用權與土地上蓋建筑物不可分離的法律規范是強制性的。
（4）房地產權是土地使用權與土地上蓋建筑物所有權合二為一的法律權利。
（5）在二級房地產市場中，不允許將土地使用權與房屋所有權分離、分割。
這意味著，只有土地使用權份額的建筑物才可能取得有房屋所有權，沒有土地使用權份額的建筑物的法律權利只能依附于具有土地使用權份額的建筑物，而且是一種從權利。
（6）在二級房地產市場中，房地產的共用部位的所有權與使用權由買方依法所有，房地產開發商不得擅自處分。
（7）土地使用權和房屋所有權，或房地產權經國家機關法定登記后，其財產所有權（物權）的法律權利才得于確認和保護。
土地使用權和房屋所有權，或房地產權并非由合同約定而確權，其須經法定登記才得于確權和保護。
（8）土地使用權與房屋所有權可以分別登記，亦可合二為一登記。分別登記時，財產權利人分別取得《土地使用權證》和《房屋所有權證》《房屋共有權證》、《房屋他項權證》；合二為一登記時，財產權利人取得《房地產證》、《房地產共有權證》、《房地產他項權證》。
（9）《土地使用權證》、《房屋所有權證》或《房地產證》是當事人房地產財產權利的法律憑證。
上述我國房地產法律制度特征，表明作為財產法律權利的房地產權，其形式和內容都較為特別，房依地存，地為房載，地轉房隨，房轉地隨②，法定登記，確權保護。房地產權是土地使用權與上蓋建筑物、附著物的所有權合二為一的財產權利，房地產權經法定登記而確權，只有國家確認和保護的房地產權才能取得《房地產證》等房地產權證。
4、商品房住宅小區建筑物的房地產權表現形式與特點。
上述房地產權的法律制度和特征，表明住宅小區建筑物的房地產權具有以下特點：
（1）在形式要件上，只有取得《土地使用權證》和《房屋所有權證》、或《房地產證》的建筑物才具有房地產權。
（2）在實質要件上，只有取得有相應土地使用權面積份額的建筑物才具有房地產權。
（3）在現行的房地產行政管理制度下，只有計算建筑容積率（建筑面積容積率=建筑總面積/土地使用權面積）的建筑物才可以取得相應宗地號的土地使用權面積份額。
計算建筑容積率的建筑物權利人要依法向國家支付土地使用費，并可依法取得《房屋所有權證》或《房地產證》。
（4）對于不計算建筑容積率的建筑物（面積），由于其沒有相應宗地號的土地使用權面積份額，因此，其權利人無須向國家交納土地使用費，其初始登記時的法律權利依附于具有房地產權的建筑物（面積），不能單獨取得《房地產證》。
（5）不計算建筑容積率的建筑物的房地產權利完全依附于計算建筑容積率的建筑物，其不能單獨地從計算建筑容積率的建筑物中分離或分割。否則，將違反房地產法律的強制性規定。
（6）依據經典的“物權法”理論，計算建筑容積率的建筑物（面積）是主物，不計算建筑容積率的建筑物（面積）是從物。從物的法律權利依附于主物。主物轉移，從物隨之轉移，主物與從物不可分割。
從物的法律權利依附于主物，但從物依然享有與主物相互聯系的、可分離的使用、占有、收益的三項法律權利。
（7）在二級市場的房地產首次轉讓時，如果房地產開發商不違反與政府簽訂的《土地使用權出讓合同》約定和相關法律規定，房地產開發商與買方雙方當然可以在《房地產買賣合同》中作出如下的約定：主物和從物所有權轉移給業主后，從物的占有、使用、收益的三項法律權利由房地產發展商享有。
但是，必須指出，上述的約定只是一項債權約定，而非是一項財產所有權轉移的確認，從物的所有權仍然依附于主物而屬于買方（8）房地產共用部位建筑物的所有權及使用權由業主依法享有，房地產開發商不得擅自處分。
二、土地使用權出讓和《土地使用權出讓合同書》中有關建筑物轉讓的約定。
政府通過拍賣、協議買賣方式將國有土地使用權出讓給房地產開發商，土地的用途是建設商品房住宅，在付清地價，依法辦理土地使用權轉移登記后，房地產開發商取得宗地號土地使用權證書，宗地號的土地使用權屬房地產開發商。
政府與房地產發展商訂立《土地使用權出讓合同書》約定了出讓宗地號的土地面積、用途、地價、建筑容積率、開發建設完工期限等規定。同時，《土地使用權出讓合同書》通常還有如下的約定：（1）房地產開發商除向政府給付土地使用權出讓金……外，每年還必須按規定繳付土地使用權費。（2）房地產開發商在土地使用年限內依照法律、法規、規章的有關規定以及合同的約定轉讓、出租、抵押土地使用權，其合法權益受法律保護。（3）土地使用權的轉讓包括土地使用權連同地上建筑物的轉讓。（4）建筑物必須連同土地使用權一起轉讓，轉讓雙方簽訂轉讓合同并到產權登記部門辦理變更登記手續，按政府有關規定繳納稅費。（5）建筑物連同土地使用權轉讓后，新的土地使用者仍應遵守《土地使用規則》。
由此可見，依《土地使用權出讓合同》規定，房地產開發商在二級市場首次轉讓建筑物時，必須連同土地使用權一起轉讓。
在商品房住宅小區建筑物時首次轉讓時，當房地產開發商將不計算容積率的建筑物（面積）以買賣合同方式來約定不轉移，為房地產開發商所有時，房地產開發商將違反《土地使用權出讓合同書》規定，買賣合同將違反房地產法律的強制性規定。
三、商品房住宅小區建筑物的房屋單元房地產初始登記和轉移登記。
1、初始登記。商品房住宅小區的建設工程取得法定的建設工程竣工驗收證書等法律文件后，房地產開發商將向房地產權登記機關申請辦理商品房住宅小區建筑物的房地產初始登記。理論上，房地產權登記機關應按如下原則辦理房地產權的初始登記：（1）明確計算容積率建筑物的建筑面積與宗地號的土地使用權面積的除商關系，以確定計算容積率建筑面積每平方米攤分的土地使用權面積份額。（2）明確每一房屋單元的建筑面積（含應直接分攤到每一房屋單元的公用面積）的土地使用權面積份額，以確定每一房屋單元的房地產權。（3）將不計算容積率的建筑物（面積）的法律權利確立并歸屬于計算容積率建筑物（面積）。
由此可見，在初始登記中，由于不計算容積率建筑物（面積）不能取得其所在地塊的土地使用權面積份額，不能取得完整、獨立的房地產權利，不能取得《房地產證》，其法律權利只能依附并歸于計算容積率建筑物（面積）。
目前，在房地產初始登記的實務中，房地產權登記機關除辦理《土地使用權證》、《房屋所有權證》，或《房地產證》外，對于共有、他項的房地產權證，房地產登記機關并不辦理，停車位的法律權利歸屬亦不記載于房地產權證。
2、轉移登記。在房地產二級市場，房地產開發商與買方簽訂《買賣合同》，買方依約付清購房款后，雙方共同向房地產權登記機關申請辦理首次房地產轉移登記。
在二級市場首次房地產轉移登記中，房地產登記機關將按《房地產買賣合同》的約定辦理轉移登記，將房屋單元的房地產權轉移登記給買方，確認買方的房地產權。
在首次轉移登記實務中，停車位的法律權利歸屬的轉移亦不記載于房地產證權。
由于不計算容積率建筑物（面積）的法律權利只能依附在計算容積率建筑物（面積），當房地產開發商將商品住宅小區的房屋單元全部出售完后，不計算容積率建筑物（面積）的法律權利將全部轉移并歸屬于小區房屋的所有權人，由小區全部房屋的所有權人共同共有。
四、商品房住宅小區停車位的形式和房地產權歸屬。
1、商品房住宅小區停車位的形式。
目前商品房住宅小區停車位存在可以分成二類四種形式：第一類是城市區域或商品房住宅小區里，獨立建設的多層經營性停車位（場）；第二類是商品房住宅小區內的地面停車位、樓房首層架空層停車位、樓房地下停車位（場）。
2、多層經營性停車位（場）的房地產權歸屬。
在政府與房地產開發商訂立的《土地使用權出讓合同》和政府發出的《建設工程規劃許可證》等法律文件中，均明確規定多層經營性停車位的土地使用權面積，該類停車位建筑物（面積）是計算建筑容積率的。因此，多層經營性停車位可以依法獨立辦理房地產權的初始登記和轉移登記，該類停車場的房地產權利人為持有《房地產證》的當事人。
3、住宅小區地面停車位的房地產權歸屬。
地面停車位是經政府發出的《建設工程規劃許證》批準同意，在商品房住宅小區地面上直接設置的停車設施。
房地產開發商預售或現售商品房住宅小區建筑房屋單元后，房屋單元辦理初始登記及轉移登記，房屋單元所有人按份共同擁有該小區宗地號的全部土地使用權。
由于地面停車位是直接設置在土地表面的停車設施，即是直接設置在房屋單元所有人按份共同擁有使用權的土地表面上，地面停車位的房地產權，實際上是土地使用權。鑒于房屋單元所有人按份共同擁有住宅小區宗地號的土地使用權，因此，地面停車位的房地產權由住宅小區房屋單元的所有人共同擁有。
4、住宅小區樓房首層架空層停車位的房地產權歸屬。
在現行的房地產行政管理法律制度下，首層樓房架空層停車位的建筑面積是不計算建筑容積率的，不能獲得相應的土地使用權面積份額，其法律權利依附于計算建筑容積率的房屋建筑物（面積），是住宅房屋單元的從物。
首層樓房架空層停車位的房地產權，實際上是依附于房屋單元的占有、使用、收益的不完全物權。初始登記時，樓房架空層停車位依法不能取得獨立的房地產權，其法律權利依附于計算容積率的房屋建筑物。在轉移登記時，其不能取得房地產權證，其房地產權依附于取得《房地產證》的房屋單元。
根據本文以上闡述的房地產法律制度，房地產開發商在轉移房地產時，首層樓房架空層停車位不能從計算建筑容積率的房屋單元中分離或分割，不能將首當其首層樓房架空層停車位的產權約定為房地產開發商所有。否則，將違反相關房地產法律的強制性規定。
房地產開發商預售或現售小區房屋單元后，房屋單元辦理初始登記和轉移登記，首層樓房架空層停車位的房地產權應依法隨房屋單元的轉移而轉移。
可見，首層樓房架空層停車位的房地產權依附并歸屬于該幢樓房的全體房屋單元所有人。
5、小區樓房地下停車位（場）的房地產權歸屬。
在現行的房地產行政管理法律制度下，樓房地下停車位的建筑面積亦是不計算建筑容積率的，因此，樓房地下停車位的產權狀況與首層樓房架空層停車位的產權狀況如出一轍，樓房地下停車位的房地產權依附并歸屬于該幢樓房的全體房屋單元所有人。
五、商品房住宅小區的停車位不計算建筑容積率的建筑物（面積）時，房地產開發商與買方在《買賣合同》中約定“停車位的產權屬于房地產開發商”的條款違反法律的強制性規定，該類條款無效。
在二級市場的房地產買賣實務中，許多房地產開發商在《房地產買賣合同》約定小區不計算建筑容積率停車位的產權歸所有。政府房地產行政管理部門，或房地產開發商往往在格式合同文本約定：“小區停車位的產權屬于賣方”、“停車位的法律權利屬于賣方”。
從本文上述的闡述中，人們可以清楚地知道，該約定違反了政府與房地產開發商所簽訂的《土地使用權出讓合同》中的有關約定，違反了《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十一條有關不允許二級市場將土地使用權與房屋所有權分離、分割的強制性規定，違反《物業管理條例》第二十七條的強制性規定。根據《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）款規定，該類約定條款無效。
此外，政府房地產行政管理機關應按《土地使用權出讓合同》的約定和法律規定，追究房地產開發商的違約責任；買方可提起民事訴訟或申請仲裁，請求人民法院判決或仲裁機構裁決確認該類條款無效。
當然，對上述房地權利發生分離時、交易無效的法律觀點，有學者認為值得商榷，認為“對房屋所有權和土地使用權在交易過程中是否只能作為一項交易的財產對待，應當根據各類交易的具體情況具體分析”③。
六、買賣不計算建筑容積率停車位的行為違反法律強制性規定，買賣該類停車位的合同無效。
在目前的房地產法律制度之下，不計算建筑容積率停車位依法不能取得《預售許可證》或《房地產證》。
在房地產買賣實務中，房地產開發商往往在《房地產買賣合同》中約定，不計算建筑容積率停車位產權為其所有，然后再出售停車位，或以出租為名，行買賣之實。房地產開發商在沒有取得政府房地產管理機關發出的《預售許可證》或《房地產證》的情況下，售賣小區不計算建筑容積率停車位，或將停車位與住宅房屋單元捆綁售賣的現象司空見慣。
根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第四十四條第一款第（四）項和第六十七條、《城市房地產開發經營管理條例》第二十三條（四）項和第三十九條、《深圳經濟特區房地產轉讓條例》第三十四條、第三十條和第五十九條、《商品房銷售管理辦法》第六條第一款和第三十八條等規定，房地產開發商預售或現售房地產的，法律強制規定房地產開發商應取得《預售許可證》或《房地產證》后，才能進行房地產買賣活動，否則，房地產管理機關將依法給予查處。
由此可見，房地產開發商在未取得小區停車位的《預售許可證》或《房地產證》的情況下，售賣不計算容積率停車位的行為，違反法律強制性規定。
此外，售賣不計算建筑容積率的停車位，還違反《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十一條有關不允許二級市場將土地使用權與房屋所有權分離、分割的強制性規定。
根據《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）款規定，房地產開發商與買方簽訂的買賣停車位合同應依法定程序確認為無效合同。
七、應進一步完善房地產的法律度，明確商品房住宅小區中不計算建筑容積率停車位的法律權利歸屬。
目前，對商品房住宅小區不計算容積率停車位可否買賣、應否買賣有兩種截然不同的意見，房地產開發商群體和消費者群體的意見涇渭分明。房地產開發商大多主張不計算容積率的停車位可以買賣，其主要理由在于充分調動房地產開發商的投資停車位的積極性，滿足社會大眾的需要。消費置業者則大多主張不計算容積率的停車位作為住宅小區的公用設施，不宜由少數人或強勢集團獨占，以避免有限的不計算容積率停車位的共用資源被少數人壟斷使用，損害住宅小區的普通市民的整體利益，而且住宅小區的不計算容積率的停車位已計入房地產開發的建設成本之中，房地產開發商不應利用不計算容積率的停車位謀取非法的商業利益。
據媒體報道，深圳市目前平均每3.3部車輛才有一個停車位④，全國各地均存在停車位的資源遠遠不能滿足社會的需要的狀況。如何有效地調動房地產開發商投入更多的資源建設停車位？怎樣才能合理地、有效率地利用停車位資源，并在二者之中取得平衡？如何才能有效地保護當事人合法權益？這值得人們的關注與思索。
1、加強對房地產財產權利的法律保護。現行的房地產法律制度存在諸多的缺陷，如：對土地使用權與上蓋建筑物所權之間的關系，不計算建筑容積率的建筑物所有權或他項權利的歸屬關系，主物與從物之間的關系，建筑物共用部位的范圍界定等等，缺乏明確全面而又清晰的規定，對房地產財產權利的來源、確權、保護產生不同的認知與解讀，給社會經濟秩序帶來諸多的問題。小區停車位產權歸屬的爭議，源于現行房地產法律制度的缺陷，源于政府房地產行政管理機關對房地產市場行政管理的缺位和錯位。應盡快完善我國的房地產法律制度，強化法律對房地產財產權利的保護。
2、提高有關房地產制度的法律位階?，F行房地產制度的法律位階大多處于較低的層次，許多事關房地產財產權利起源產生于地方性法規、規章、或規范性文件，對房地產財產權利的保護缺乏力度。應進行一步提升房地產財產權利制度的法律位階，將具有前瞻性、公平性、合理性的具體規定上升為法律或行政法規。
3、完善房地產財產權利的登記確權保護措施。房地產作為要式登記、確權保護的不動產，登記確權保護的具體措施是否完善，直接關系到房地產財產權利的保護能否真正落實這一重大問題。登記機關現行發放的《房地產證》，對建筑物共用部位、他項權利不予記載的登記方式，無意中給政府房地產行政管理部門、房地產開發商擬定的，有違法律規定的格式合同條款大開方便之門。房地產財產權利人無法借助所持有的《房地產證》，以完全物權的絕對權直接對抗該類違法的合同條款，保護自身的合法權益。盡快完善房地產財產權利的登記確權保護措施，提升登記確權制度的法律位階，對保護當事人合法權益，遏制違法行為，將會起到立竿見影的良好效果。
第3篇：土地確權政策具體規定范文
商品房住宅小區停車位的產權歸屬是各種紛爭和矛盾的核心所在。商品房住宅小區停車位產權歸屬不明，將令房地產開發商和置業者的合法利益處于不確定的狀態，嚴重地損害了當事人的合法權益，妨礙著房地產市場的健康地發展，給社會經濟生活和公共管理帶來諸多的難題。
商品房住宅小區停車位的產權，是指其房地產權。房地產權包含土地使用權和建筑物、附著物所有權兩方面的財產權利。
長期以來，由于我國物權立法的缺位，社會忽視對公民私有財產的保護，公民的私有財產、共有財產的確定和權利邊界經常處于含糊不清的尷尬狀態。商品房住宅小區停車位的產權歸到底屬于誰？在現有的法律條文中，人們似乎無法直接找到答案，其產權歸屬似乎仍處于混沌狀態。
對于商品房住宅小區停車位產權歸屬的認識，現行有以下幾種通說：一是合同確定論。住宅小區停車位的產權由房地產開發商與買方置業者在房地產買賣合同中約定，依合同約定確定其產權歸屬。二是推定歸屬論。當房地產開發商與買方置業者在房地產買賣合同中對小區停車位產權沒有約定或約定不明時，推定小區停車位的產權屬于買方置業者共有，或由房地產開發商所有。三是銷售成本收益歸屬論。當房地產開發商未將小區停車位建設成本及利潤計入其計劃的房屋銷售收益時，小區停車位的產權屬于房地產開發商，反之，其產權屬于買方置業者共有。四是登記憑證確權論。商品房住宅小區停車位的產權依買賣合同約定，經房地產登記機關登記確權，由房地產權證持有者所有；否則，其產權處于不明狀態。本人認為，上述的登記憑證確權論相對恰當，登記憑證確權論中的“商品房住宅小區停車位的產權，依買賣合同約定，經房地產權登記機關登記確權，由房地產權證持者所有”的認識是正確的。但是，登記憑證確權論中“否則，其產權處于不明狀態”的認識有失偏頗，其忽視了我國現行房地產登記制度的現實和缺陷，以致認識上出現以偏概全的狀況。
以上所述的四種不同認識均不能全面、恰當、準確地解答有關商品房住宅小區停車位產權歸屬的問題。
本人試圖在現行法律制度框架之下，分析和研究有關房地產權法律制度的特征、商品房住宅小區停車位的存在形式、商品房住宅小區土地使用權的取得與房地產權的產權登記等過程，從所有權（物權）法和債權法兩個角度，分析土地使用權與上蓋建筑物、附屬物之間的法律關系，計入建筑容積率的建筑面積和不計入建筑容積率的建筑面積與土地使用權之間的法律關系，運用邏輯推理的方法，探討和研究商品房住宅小區停車位房地產權的歸屬。
一、現行法律制度框架下，房地產法律制度的形式、房地產權的內涵和特征。
1、房地產法律制度的形式。
在目前的法律、行政法規、地方性法規、規章和規范性文件中，有關房地產行業的法律規范構成了現行的房地產法律制度。房地產的法律制度涵蓋了土地使用權、房屋所有權、房地產開發和轉讓、房地產行業行政管理五大方面的內容，其各方面的內容都有可能涉及到房地產權這個重要問題。
2、房地產權法律制度的具體內涵與規范。
《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十一條規定：房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押。第四十一條規定：房地產轉讓時，土地使用權出讓合同載明的權利、義務隨之轉移。第四十八條規定：房地產抵押，應當憑土地使用權證書、房屋所有權證書辦理。第五十九條規定：國家實行土地使用權和房屋所有權登記發證制度。第六十條規定：以出讓或者劃撥方式取得土地使用權，應當向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請登記，經縣級以上地方人民政府土地管理部門核實，由同級人民政府頒發土地使用權證書。在依法取得的房地產開發用地上建成房屋的，應當憑土地使用權證書向縣級以上地方人民政府房產管理部門申請登記，由縣級以上地方人民政府房產管理部門核實并頒發房屋所有權證書。房地產轉讓或者變更時，應當向縣級以上地方人民政府房地產管理部門申請房地產變更登記，并憑變更后的房屋所有權證書向同級人民政府土地管理部門申請土地使用權變更登記，經同級人民政府土地管理部門核實，由同級人民政府更換或者更改土地使用權證書。第六十二條規定：經省、自治區、直轄市人民政府確定，縣級以上地方人民政府由一個部門負責房產管理和土地管理工作的，可以制作、頒發統一的房地產權證書，依照本法第六十條的規定，將房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權的確認和變更，分別載入房地產權證書。
《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第二十三條規定：土地使用權轉讓時，土地上蓋的建筑物、附屬物同時轉讓。第二十四條規定：地上建筑物、其他附著物的所有權或者共有人，享有該建筑物、其他附著物使用范圍內的土地使用權。土地使用者轉讓地上建筑物、其他附著物所有權時，其使用范圍內的土地使用權隨之轉移，但地上建筑物、其他附著物作為動產轉讓的除外。第二十五條規定：土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權轉讓，應當按規定辦理過戶登記。土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權分割轉讓的，應當經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準，并依規定辦理過戶登記。
2003年9月1日實施的《物業管理條例》第二十七條規定：業主依法享有物業共用部位、共用設施的所有權與使用權，建設單位不得擅自處分。
建設部的《城市房屋權屬登記管理辦法》第五條規定：房屋權屬證書是權利人依法擁有房屋所有權并對房屋行使占有、使用、收益和處分權利的唯一合法憑證。第六條規定：房屋權屬登記應當遵循房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權權利主體一致的原則。第三十一條規定：房屋權屬證書包括《房屋所有權證》、《房屋共有權證》、《房屋他項權證》或者《房地產權證》、《房地產共有權證》、《房地產他項權證》。
《廣東省城鎮房地產權登記條例》第四條規定：依法核準登記的房地產受法律保護。房地產證是房地產權利人依法經營、使用或者處分該房地產的憑證。
《深圳經濟特區房地產轉讓條例》第五條規定：房地產建筑物、附屬物轉讓時，該建筑物、附屬物的土地使用權同時轉移，不得分割。
《深圳經濟特區房地產登記條例》第二條規定：本條例所稱房地產，是指土地及土地上的建筑物和附著物。本條例所稱的權利人，是指權利人對土地的使用權和土地上建筑物、附著物的所有人，以及由上述權利產生的他項權利。第三條第二款規定：依法登記的房地產權受法律保護。第五條規定：房地產權利證書是權利人依法管理、經營、使用和處分房地產的憑證。
1994年9月實施的《深圳市房屋建筑面積計算細則》第一條第（二）款第2項規定：公用面積分為應分攤公用面積和不能分攤公用面積兩部份。應分攤的公用面積包括室外樓梯、樓梯懸挑平臺、內外平臺、門廳、電梯房、多層建筑中突出屋面結構的樓梯間等。不能分攤的公用面積除前款所列之外，建筑報建時未計入容積率的公共面積和在關文件規定不進行分割的公共面積，包括機動車庫、非機動車庫、消防避難層、地下室、半地下室、設備用房、梁底標高不高于2米的架空結構轉換層和架空作為公眾休憩或交通的場所等。第一條第（五）款規定：“公共面積（包括應分攤公用的和不應分攤的）應由物業管理部門統一管理，其產權屬應屬于建筑物內參與分攤該公共面積的所有業主共同擁有，物業管理部門不得改變其使用功能或有償出租（售）”。
1999年7月1日實施的《深圳市建筑設計技術經濟指標計算規定》第2.1.8條規定：建筑物內可供公用使用的面積，包括應分攤公用建筑面積和和不分攤公用建筑面積。第3.5條規定：公用建筑面積分為應分攤的公用建筑面積和不分攤公用建筑面積。第3.5.2條、第3.5.2.1條規定：不分攤公用建筑面積包括地下室用于人防、設備用房、車庫的建筑面積。
3、房地產權法律制度的特征。
從上述的相關規定中，人們可以清楚地知道我國現行的房地產法律制度具有以下的特征：（1）在規范土地使用權與土地上蓋建筑物之間的關系時，采用土地使用權和土地上蓋建筑物所有權的法律概念和法律規范。
（2）只有具備土地使用權的當事人才有可能取得房屋的所有權，土地使用權與房屋所有權的權利主體一致，權利歸屬合一①。
（3）土地使用權與土地上蓋建筑物不可分離的法律規范是強制性的。
（4）房地產權是土地使用權與土地上蓋建筑物所有權合二為一的法律權利。
（5）在二級房地產市場中，不允許將土地使用權與房屋所有權分離、分割。
這意味著，只有土地使用權份額的建筑物才可能取得有房屋所有權，沒有土地使用權份額的建筑物的法律權利只能依附于具有土地使用權份額的建筑物，而且是一種從權利。
（6）在二級房地產市場中，房地產的共用部位的所有權與使用權由買方依法所有，房地產開發商不得擅自處分。
（7）土地使用權和房屋所有權，或房地產權經國家機關法定登記后，其財產所有權（物權）的法律權利才得于確認和保護。
土地使用權和房屋所有權，或房地產權并非由合同約定而確權，其須經法定登記才得于確權和保護。
（8）土地使用權與房屋所有權可以分別登記，亦可合二為一登記。分別登記時，財產權利人分別取得《土地使用權證》和《房屋所有權證》《房屋共有權證》、《房屋他項權證》；合二為一登記時，財產權利人取得《房地產證》、《房地產共有權證》、《房地產他項權證》。
（9）《土地使用權證》、《房屋所有權證》或《房地產證》是當事人房地產財產權利的法律憑證。
上述我國房地產法律制度特征，表明作為財產法律權利的房地產權，其形式和內容都較為特別，房依地存，地為房載，地轉房隨，房轉地隨②，法定登記，確權保護。房地產權是土地使用權與上蓋建筑物、附著物的所有權合二為一的財產權利，房地產權經法定登記而確權，只有國家確認和保護的房地產權才能取得《房地產證》等房地產權證。
4、商品房住宅小區建筑物的房地產權表現形式與特點。
上述房地產權的法律制度和特征，表明住宅小區建筑物的房地產權具有以下特點：（1）在形式要件上，只有取得《土地使用權證》和《房屋所有權證》、或《房地產證》的建筑物才具有房地產權。
（2）在實質要件上，只有取得有相應土地使用權面積份額的建筑物才具有房地產權。
（3）在現行的房地產行政管理制度下，只有計算建筑容積率（建筑面積容積率=建筑總面積/土地使用權面積）的建筑物才可以取得相應宗地號的土地使用權面積份額。
計算建筑容積率的建筑物權利人要依法向國家支付土地使用費，并可依法取得《房屋所有權證》或《房地產證》。
（4）對于不計算建筑容積率的建筑物（面積），由于其沒有相應宗地號的土地使用權面積份額，因此，其權利人無須向國家交納土地使用費，其初始登記時的法律權利依附于具有房地產權的建筑物（面積），不能單獨取得《房地產證》。
（5）不計算建筑容積率的建筑物的房地產權利完全依附于計算建筑容積率的建筑物，其不能單獨地從計算建筑容積率的建筑物中分離或分割。否則，將違反房地產法律的強制性規定。
（6）依據經典的“物權法”理論，計算建筑容積率的建筑物（面積）是主物，不計算建筑容積率的建筑物（面積）是從物。從物的法律權利依附于主物。主物轉移，從物隨之轉移，主物與從物不可分割。
從物的法律權利依附于主物，但從物依然享有與主物相互聯系的、可分離的使用、占有、收益的三項法律權利。
（7）在二級市場的房地產首次轉讓時，如果房地產開發商不違反與政府簽訂的《土地使用權出讓合同》約定和相關法律規定，房地產開發商與買方雙方當然可以在《房地產買賣合同》中作出如下的約定：主物和從物所有權轉移給業主后，從物的占有、使用、收益的三項法律權利由房地產發展商享有。
但是，必須指出，上述的約定只是一項債權約定，而非是一項財產所有權轉移的確認，從物的所有權仍然依附于主物而屬于買方（8）房地產共用部位建筑物的所有權及使用權由業主依法享有，房地產開發商不得擅自處分。
二、土地使用權出讓和《土地使用權出讓合同書》中有關建筑物轉讓的約定。
政府通過拍賣、協議買賣方式將國有土地使用權出讓給房地產開發商，土地的用途是建設商品房住宅，在付清地價，依法辦理土地使用權轉移登記后，房地產開發商取得宗地號土地使用權證書，宗地號的土地使用權屬房地產開發商。
政府與房地產發展商訂立《土地使用權出讓合同書》約定了出讓宗地號的土地面積、用途、地價、建筑容積率、開發建設完工期限等規定。同時，《土地使用權出讓合同書》通常還有如下的約定：（1）房地產開發商除向政府給付土地使用權出讓金……外，每年還必須按規定繳付土地使用權費。（2）房地產開發商在土地使用年限內依照法律、法規、規章的有關規定以及合同的約定轉讓、出租、抵押土地使用權，其合法權益受法律保護。（3）土地使用權的轉讓包括土地使用權連同地上建筑物的轉讓。（4）建筑物必須連同土地使用權一起轉讓，轉讓雙方簽訂轉讓合同并到產權登記部門辦理變更登記手續，按政府有關規定繳納稅費。（5）建筑物連同土地使用權轉讓后，新的土地使用者仍應遵守《土地使用規則》。
由此可見，依《土地使用權出讓合同》規定，房地產開發商在二級市場首次轉讓建筑物時，必須連同土地使用權一起轉讓。
在商品房住宅小區建筑物時首次轉讓時，當房地產開發商將不計算容積率的建筑物（面積）以買賣合同方式來約定不轉移，為房地產開發商所有時，房地產開發商將違反《土地使用權出讓合同書》規定，買賣合同將違反房地產法律的強制性規定。
三、商品房住宅小區建筑物的房屋單元房地產初始登記和轉移登記。
1、初始登記。商品房住宅小區的建設工程取得法定的建設工程竣工驗收證書等法律文件后，房地產開發商將向房地產權登記機關申請辦理商品房住宅小區建筑物的房地產初始登記。理論上，房地產權登記機關應按如下原則辦理房地產權的初始登記：（1）明確計算容積率建筑物的建筑面積與宗地號的土地使用權面積的除商關系，以確定計算容積率建筑面積每平方米攤分的土地使用權面積份額。（2）明確每一房屋單元的建筑面積（含應直接分攤到每一房屋單元的公用面積）的土地使用權面積份額，以確定每一房屋單元的房地產權。（3）將不計算容積率的建筑物（面積）的法律權利確立并歸屬于計算容積率建筑物（面積）。
由此可見，在初始登記中，由于不計算容積率建筑物（面積）不能取得其所在地塊的土地使用權面積份額，不能取得完整、獨立的房地產權利，不能取得《房地產證》，其法律權利只能依附并歸于計算容積率建筑物（面積）。
目前，在房地產初始登記的實務中，房地產權登記機關除辦理《土地使用權證》、《房屋所有權證》，或《房地產證》外，對于共有、他項的房地產權證，房地產登記機關并不辦理，停車位的法律權利歸屬亦不記載于房地產權證。
2、轉移登記。在房地產二級市場，房地產開發商與買方簽訂《買賣合同》，買方依約付清購房款后，雙方共同向房地產權登記機關申請辦理首次房地產轉移登記。
在二級市場首次房地產轉移登記中，房地產登記機關將按《房地產買賣合同》的約定辦理轉移登記，將房屋單元的房地產權轉移登記給買方，確認買方的房地產權。
在首次轉移登記實務中，停車位的法律權利歸屬的轉移亦不記載于房地產證權。
由于不計算容積率建筑物（面積）的法律權利只能依附在計算容積率建筑物（面積），當房地產開發商將商品住宅小區的房屋單元全部出售完后，不計算容積率建筑物（面積）的法律權利將全部轉移并歸屬于小區房屋的所有權人，由小區全部房屋的所有權人共同共有。
四、商品房住宅小區停車位的形式和房地產權歸屬。
1、商品房住宅小區停車位的形式。
目前商品房住宅小區停車位存在可以分成二類四種形式：第一類是城市區域或商品房住宅小區里，獨立建設的多層經營性停車位（場）；第二類是商品房住宅小區內的地面停車位、樓房首層架空層停車位、樓房地下停車位（場）。
2、多層經營性停車位（場）的房地產權歸屬。
在政府與房地產開發商訂立的《土地使用權出讓合同》和政府發出的《建設工程規劃許可證》等法律文件中，均明確規定多層經營性停車位的土地使用權面積，該類停車位建筑物（面積）是計算建筑容積率的。因此，多層經營性停車位可以依法獨立辦理房地產權的初始登記和轉移登記，該類停車場的房地產權利人為持有《房地產證》的當事人。
3、住宅小區地面停車位的房地產權歸屬。
地面停車位是經政府發出的《建設工程規劃許證》批準同意，在商品房住宅小區地面上直接設置的停車設施。
房地產開發商預售或現售商品房住宅小區建筑房屋單元后，房屋單元辦理初始登記及轉移登記，房屋單元所有人按份共同擁有該小區宗地號的全部土地使用權。
由于地面停車位是直接設置在土地表面的停車設施，即是直接設置在房屋單元所有人按份共同擁有使用權的土地表面上，地面停車位的房地產權，實際上是土地使用權。鑒于房屋單元所有人按份共同擁有住宅小區宗地號的土地使用權，因此，地面停車位的房地產權由住宅小區房屋單元的所有人共同擁有。
4、住宅小區樓房首層架空層停車位的房地產權歸屬。
在現行的房地產行政管理法律制度下，首層樓房架空層停車位的建筑面積是不計算建筑容積率的，不能獲得相應的土地使用權面積份額，其法律權利依附于計算建筑容積率的房屋建筑物（面積），是住宅房屋單元的從物。
首層樓房架空層停車位的房地產權，實際上是依附于房屋單元的占有、使用、收益的不完全物權。初始登記時，樓房架空層停車位依法不能取得獨立的房地產權，其法律權利依附于計算容積率的房屋建筑物。在轉移登記時，其不能取得房地產權證，其房地產權依附于取得《房地產證》的房屋單元。
根據本文以上闡述的房地產法律制度，房地產開發商在轉移房地產時，首層樓房架空層停車位不能從計算建筑容積率的房屋單元中分離或分割，不能將首當其首層樓房架空層停車位的產權約定為房地產開發商所有。否則，將違反相關房地產法律的強制性規定。
房地產開發商預售或現售小區房屋單元后，房屋單元辦理初始登記和轉移登記，首層樓房架空層停車位的房地產權應依法隨房屋單元的轉移而轉移。
可見，首層樓房架空層停車位的房地產權依附并歸屬于該幢樓房的全體房屋單元所有人。
5、小區樓房地下停車位（場）的房地產權歸屬。
在現行的房地產行政管理法律制度下，樓房地下停車位的建筑面積亦是不計算建筑容積率的，因此，樓房地下停車位的產權狀況與首層樓房架空層停車位的產權狀況如出一轍，樓房地下停車位的房地產權依附并歸屬于該幢樓房的全體房屋單元所有人。
五、商品房住宅小區的停車位不計算建筑容積率的建筑物（面積）時，房地產開發商與買方在《買賣合同》中約定“停車位的產權屬于房地產開發商”的條款違反法律的強制性規定，該類條款無效。
在二級市場的房地產買賣實務中，許多房地產開發商在《房地產買賣合同》約定小區不計算建筑容積率停車位的產權歸所有。政府房地產行政管理部門，或房地產開發商往往在格式合同文本約定：“小區停車位的產權屬于賣方”、“停車位的法律權利屬于賣方”。
從本文上述的闡述中，人們可以清楚地知道，該約定違反了政府與房地產開發商所簽訂的《土地使用權出讓合同》中的有關約定，違反了《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十一條有關不允許二級市場將土地使用權與房屋所有權分離、分割的強制性規定，違反《物業管理條例》第二十七條的強制性規定。根據《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）款規定，該類約定條款無效。
此外，政府房地產行政管理機關應按《土地使用權出讓合同》的約定和法律規定，追究房地產開發商的違約責任；買方可提起民事訴訟或申請仲裁，請求人民法院判決或仲裁機構裁決確認該類條款無效。
當然，對上述房地權利發生分離時、交易無效的法律觀點，有學者認為值得商榷，認為“對房屋所有權和土地使用權在交易過程中是否只能作為一項交易的財產對待，應當根據各類交易的具體情況具體分析”③。
六、買賣不計算建筑容積率停車位的行為違反法律強制性規定，買賣該類停車位的合同無效。
在目前的房地產法律制度之下，不計算建筑容積率停車位依法不能取得《預售許可證》或《房地產證》。
在房地產買賣實務中，房地產開發商往往在《房地產買賣合同》中約定，不計算建筑容積率停車位產權為其所有，然后再出售停車位，或以出租為名，行買賣之實。房地產開發商在沒有取得政府房地產管理機關發出的《預售許可證》或《房地產證》的情況下，售賣小區不計算建筑容積率停車位，或將停車位與住宅房屋單元捆綁售賣的現象司空見慣。
根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第四十四條第一款第（四）項和第六十七條、《城市房地產開發經營管理條例》第二十三條（四）項和第三十九條、《深圳經濟特區房地產轉讓條例》第三十四條、第三十條和第五十九條、《商品房銷售管理辦法》第六條第一款和第三十八條等規定，房地產開發商預售或現售房地產的，法律強制規定房地產開發商應取得《預售許可證》或《房地產證》后，才能進行房地產買賣活動，否則，房地產管理機關將依法給予查處。
由此可見，房地產開發商在未取得小區停車位的《預售許可證》或《房地產證》的情況下，售賣不計算容積率停車位的行為，違反法律強制性規定。
此外，售賣不計算建筑容積率的停車位，還違反《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十一條有關不允許二級市場將土地使用權與房屋所有權分離、分割的強制性規定。
根據《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）款規定，房地產開發商與買方簽訂的買賣停車位合同應依法定程序確認為無效合同。
七、應進一步完善房地產的法律度，明確商品房住宅小區中不計算建筑容積率停車位的法律權利歸屬。
目前，對商品房住宅小區不計算容積率停車位可否買賣、應否買賣有兩種截然不同的意見，房地產開發商群體和消費者群體的意見涇渭分明。房地產開發商大多主張不計算容積率的停車位可以買賣，其主要理由在于充分調動房地產開發商的投資停車位的積極性，滿足社會大眾的需要。消費置業者則大多主張不計算容積率的停車位作為住宅小區的公用設施，不宜由少數人或強勢集團獨占，以避免有限的不計算容積率停車位的共用資源被少數人壟斷使用，損害住宅小區的普通市民的整體利益，而且住宅小區的不計算容積率的停車位已計入房地產開發的建設成本之中，房地產開發商不應利用不計算容積率的停車位謀取非法的商業利益。
據媒體報道，深圳市目前平均每3.3部車輛才有一個停車位④，全國各地均存在停車位的資源遠遠不能滿足社會的需要的狀況。如何有效地調動房地產開發商投入更多的資源建設停車位？怎樣才能合理地、有效率地利用停車位資源，并在二者之中取得平衡？如何才能有效地保護當事人合法權益？這值得人們的關注與思索。
1、加強對房地產財產權利的法律保護?，F行的房地產法律制度存在諸多的缺陷，如：對土地使用權與上蓋建筑物所權之間的關系，不計算建筑容積率的建筑物所有權或他項權利的歸屬關系，主物與從物之間的關系，建筑物共用部位的范圍界定等等，缺乏明確全面而又清晰的規定，對房地產財產權利的來源、確權、保護產生不同的認知與解讀，給社會經濟秩序帶來諸多的問題。小區停車位產權歸屬的爭議，源于現行房地產法律制度的缺陷，源于政府房地產行政管理機關對房地產市場行政管理的缺位和錯位。應盡快完善我國的房地產法律制度，強化法律對房地產財產權利的保護。
2、提高有關房地產制度的法律位階?，F行房地產制度的法律位階大多處于較低的層次，許多事關房地產財產權利起源產生于地方性法規、規章、或規范性文件，對房地產財產權利的保護缺乏力度。應進行一步提升房地產財產權利制度的法律位階，將具有前瞻性、公平性、合理性的具體規定上升為法律或行政法規。
3、完善房地產財產權利的登記確權保護措施。房地產作為要式登記、確權保護的不動產，登記確權保護的具體措施是否完善，直接關系到房地產財產權利的保護能否真正落實這一重大問題。登記機關現行發放的《房地產證》，對建筑物共用部位、他項權利不予記載的登記方式，無意中給政府房地產行政管理部門、房地產開發商擬定的，有違法律規定的格式合同條款大開方便之門。房地產財產權利人無法借助所持有的《房地產證》，以完全物權的絕對權直接對抗該類違法的合同條款，保護自身的合法權益。盡快完善房地產財產權利的登記確權保護措施，提升登記確權制度的法律位階，對保護當事人合法權益，遏制違法行為，將會起到立竿見影的良好效果。
我國房地產法律制度的完善，不能離開法律追求公平正義的價值目標，在土地資源緊缺的國情下，科學利用有限的城市土地資源尤顯重要，立法機關和房地產行政管理機關對城市房地產公共資源的開發和利用應有一個長遠的戰略目標，住宅小區內共用的停車位資源有限，不應買賣。住宅小區內不計算容積率停車位的法律權利應進一步明確定位歸屬于小區的全體房屋所有人，由全體房屋所有人共同擁有。同時，要采取優惠和鼓勵的政策措施，調動和刺激房地產開發商建設各類經營性的停車位（場），以滿足不同層次、不同要求的社會需要。
綜上所述，在目前的房地產法律制度下，商品房住宅小區計算容積率停車位的產權由取得停車位《房地產證》的權利人擁有，不計算容積率停車位的建筑物或其法律權利歸屬于住宅小區的全體房地產權人。房屋買賣合同約定不計算容積率停車位產權歸屬于某一當事人的條款違反法律強制性規定，該類條款無效。買賣不計算容積率停車位的行為違反法律強制性規定，其買賣停車位的合同無效。只有進一步完善我國的房地產法律制度，房地產權利人的合法權益才能得到有效的保護。
注釋：
①王利明著：《物權法研究》、中國人民大學出版社2002年5月第一版第319頁
②王利明著：《物權法研究》、中國人民大學出版社2002年5月第一版第317頁
③王利明著：《物權法研究》、中國人民大學出版社2002年5月第一版第319頁
④羅艾文：《深圳停車到底有多難》、《深圳法制報》2002年8月19日第13版
參考文獻：
①王利明著：《物權法研究》、中國人民大學出版社2002年5月第一版。
②深圳市規劃國土局編：《深圳市規劃國土房地產規范性文件匯會編》、中國建筑工業出版社2001年3月出版。
第4篇：土地確權政策具體規定范文
行政復議是行政相對人認為行政主體的具體行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序，對被申請的具體行政行為進行合法適當性審查，并提出行政復議決定。行政復議是既行政訴訟、之后，法律賦予行政相對人的又一種行政救濟方式，其便民、高效的特點是其他兩種方式所不具備的，行政復議制度是行政機關通過行政系統內部的層級監督，來實現對行政相對人合法權益的有效保護，但是從近些年來的實際施行情況來看，并沒有完全達到既定效果。行政復議前置是指行政相對人對法律、法規規定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應當先選擇向行政復議機關申請行政復議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經過行政復議之后行政相對人對復議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。本文從分析行政復議前置程序的設置對行政相對人合法權益的保護以及行政機關“依法行政”所產生的積極作用入手，重點介紹了美國和德國的行政復議制度及其特點，具體論述了我國擴大行政復議前置范圍的必要性、可行性，并且進一步提出了對今后我國行政復議制度改革的幾點建議。
關鍵詞：行政復議前置監督范圍
行政復議制度的本質是為公民、法人或者其他組織監督國家行政權力的行使，維護自身權益，提供一條法律途徑，從而來進一步規范行政權的行使。從1999年頒布的《行政復議法》與舊有的《行政復議條例》比較來看，《行政復議法》更側重于對行政權的監控，但是從《行政復議法》施行五年來的情況看，效果似乎并非如愿。以下我想從擴大行政復議前置范圍的角度入手，談一下在新的社會條件下，行政復議制度該如何更好的發揮作用。
一、我國行政復議制度中關于行政復議前置問題的規定
（一）行政復議前置的具體含義
行政復議前置是指行政相對人對法律、法規規定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應當先選擇向行政復議機關申請行政復議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經過行政復議之后行政相對人對復議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。因此，在行政復議前置的情況下，行政相對人不經過復議環節直接向人民法院提起行政訴訟，是不允許的。
（二）我國現行行政復議法中對行政復議前置的規定及內在原因
我國《行政復議法》中關于行政復議前置的規定主要是第三十條第一款：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟?！庇纱丝梢姡覈缎姓妥h法》中主要是對自然資源的確權類爭議做了行政復議前置的規定。此外，在其他法律、法規中也僅有《治安管理處罰條例》第三十九條、《海關法》第四十條、《進出口商品檢驗法》第二十八條、《稅收征收管理法》第五十六條、《國家安全法》第三十一條、《注冊會計師法》第十一條有有關行政復議前置的規定。分析如此規定的原因，筆者認為有如下兩點：第一，主要是為了降低相對人的訴訟成本，減輕訴累。就自然資源的確權來說，《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等自然資源法中都有這樣的規定：縣級以上人民政府是具體確定土地、森林、草原等自然資源所有權或者使用權的機關，即自然資源的確權屬于行政權行使的范疇。在我國《行政訴訟法》第五十四條第（二）項中規定：人民法院對主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程序，超越職權，的具體行政行為有判決撤銷或者部分撤銷的權力?？梢钥闯鲈谠摋l款中法律并沒有賦予人民法院變更行政機關具體處理決定的權力，而在《行政復議法》第二十八條第一款第（三）項中，同樣的情形法律賦予行政復議機關的權力是：撤銷、變更或者確認具體行政行為違法，以及責令其重新作出具體行政行為。因此說，相對人在將自然資源確權類爭議案件訴至人民法院后，若拿到的是法院對具體行政行為撤銷或者部分撤銷的判決，那么其還須依靠行政機關，也就是縣級以上人民政府來解決這個問題，這樣無疑會延長相對人問題解決的時間，增加相對人解決問題的成本，這不僅和《行政復議法》便民的一般原則是相違背的，而且與當前全國法院系統正在開展的“公證與效率”活動的宗旨也是不相符的。所以，《行政復議法》第三十條第一款規定，土地、森林、草原等自然資源的確權類爭議應當先經過行政復議程序，相對人對復議決定不服的才可以向人民法院提起行政訴訟，其目的主要是為了將糾紛解決在行政機關內部，從而來減輕相對人的訴訟成本，縮短問題解決的時間。第二，主要是行政機關和人民法院職能的區別所在。從以上歸納的行政復議前置類案件中，我們會發現，除了關于自然資源的確權爭議需要先經過行政復議程序之外，還有關于商品檢驗檢疫、稅收征收管理等這種專業性極強的問題，而作為法院一個全社會居中裁判的司法機關，若是要求法院的居中裁判者們在較短的時間內精通各種專業知識，我想這是不現實的，盡管這樣可能會保證法院審判的絕對公正。因此，我國《治安管理處罰條例》、《海關法》、《進出口商品檢驗法》、《稅收征收管理法》、《國家安全法》、《注冊會計師法》中規定相對人對行政機關的相關具體行政行為不服，應當先行申請行政復議，并非直接進入訴訟程序，這樣做是為了減輕法院的負擔，加快問題解決的速度，當然自己對自己的行為裁判可能會產生諸多的不公，在后面我會談到具體的解決方法?？偟膩碚f，我國行政復議前置的范圍過于狹窄。
從以上的分析中，我們可以看出我國《行政復議法》的立法宗旨和具體規定之間的矛盾所在，即行政機關內部糾錯機制的實現需依靠行政復議程序的啟動，而目前《行政復議法》中對于行政復議程序的啟動所賦予相對人的是一種自由選擇權，相對人在與行政機關發生行政爭議后大多數情況下既可以選擇申請行政復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟，而后者則會使行政機關的內部糾錯機制無從發揮作用。
二、設立行政復議前置制度的積極意義
（一）就相對人方面而言，提高了問題解決的效率，降低了問題解決的費用
前面已經分析了《行政復議法》中設置行政復議前置程序的原因所在，從中不僅可以看出我國行政權和司法權相互之間的獨立，而且還能體會到國家設置行政復議前置程序的良苦用心。一些由行政權來管理的事務，司法權的過早干預，則會使得問題的解決變的更加拖延和復雜，而行政復議前置的設立使大部分行政爭議解決在了行政機關內部，這不僅維護了行政機關的社會公信力，而且也避免了相對人走上漫長的訴訟之路。另外，《行政復議法》第三十九條還規定：“行政復議機關受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用。行政復議活動所需經費，應當列如本機關的行政經費，由本級財政予以保障?！边@樣，行政復議前置程序又會為相對人的問題解決節省許多費用。
（二）就行政機關方面而言，可以使其執法行為得到進一步規范
行政復議前置程序規定：行政爭議在訴至法院之前須經過本級人民政府或者上級業務指導部門的審查。這就會使得那些裁量不當，甚至有著嚴重違法情形的具體行政行為得到及時有效的糾正，這樣不僅保護了相對人的合法權益，而且也減少了行政機關被相對人送上法庭的機會，也就是說，在這個環節行政復議機關的公正辦案，將會大大減少行政機關和相對人對簿公堂尷尬場面的頻繁出現。行政復議機關在日復一日的案件辦理過程中，對發現的行政機關在執法中的經驗和教訓，可以通過組織培訓、下發法制工作信息、評選優秀執法案卷等活動，使各執法部門工作人員增強法律意識，提高依法辦事的能力，執法行為得到進一步規范。
（三）就人民法院方面而言，可以減少對有限審判資源的占用和預防司法腐敗的發生
肖揚院長在《最高人民法院2003年工作報告》中提到：1998年至2002年全國法院系統共審理行政訴訟案件464689件，比五年前上升65%，案件種類基本覆蓋了行政管理的所有領域。從以上兩個數字中，我們至少可以獲得這樣的信息：第一，法院在解決行政爭議方面的投入不斷加大；第二，廣大群眾的法律意識在不斷增強，“法律面前人人平等”的原則起碼得到了形式上的實現；第三，行政機關執法行為的群眾滿意率在逐年下降，行政相對人為解決行政爭議而投入的費用在逐年增加。行政復議前置制度作用的有效發揮將會大大減少人民法院行政訴訟案件的數量，從而可以使法院拿出更多的人力、物力和財力配置于錯綜復雜、標的重大、細小瑣碎的刑事和民事案件中去。此外，減少行政權與司法權的直接接觸，會避免行政干預司法現象的出現，而行政與司法的相互獨立則會防止司法腐敗現象的發生。
三、國外其他國家的行政復議制度關于行政復議前置規定
（一）美國的行政復議制度中關于行政復議前置
美國是一個法制比較健全的國家，它的行政復議制度同樣也是較完備的。在美國，行政爭議在訴至法院之前，幾乎都應當經過行政復議機關的復議或是行政裁判機構的裁決，正如我國的行政復議前置制度一樣，行政復議是行政訴訟的必經階段。“在對行政案件進行司法復審的過程中，行政訴訟的‘成熟’原則和‘窮盡’原則體現了行政復議在解決行政爭議中的作用。”①“成熟”原則的基本內涵是：避免法院過早裁決，減少法院自身卷入有關行政政策的爭議中去的機率，同時也是為了在行政機關正式作出行政裁決之前，保護行政機關免受司法的干預?！奥摪钭罡叻ㄔ赫J為，要判斷行政行為是不是最終行為，就要看行政裁決的程序是否達到了司法復審不會打斷行政裁決正常程序的階段，即要看行政救濟是否終結，還要看權利義務是否確定，或者說從該行政行為中是否會產生法律效果。”②因此，在美國行政裁決是否成熟，即是否為最初的或者程序上的措施，對相對人是否發生實際的影響，決定了它是否可以進入司法復審的程序?！案F盡”原則主要是指相對人的立場問題，它要求相對人在與行政機關發生行政爭議時，不能縮短行政救濟程序，應當為保護自身權利充分利用行政救濟的制度。比如，《美國聯邦侵權求償法》規定：“訴合眾國的，因政府雇員在其職務或者雇傭范圍內活動時的疏忽或者錯誤的作為或者不作為引起的財產損壞、損失或者人身傷害、死亡而提起的金錢賠償請求，只有首先向適當的聯邦機關提起并被機關以書面形式最終拒絕，該拒絕以證明或者掛號郵寄送達時，法院才不予受理。有關機關在申請提出后六個月內作出最終決定，那么在那以后申請人選擇的任何時間都可以被視為在本條意義上的對申請人的最終拒絕。”可以看出，美國的“窮盡”原則是類似于我國的行政復議前置制度的。
總的看來，美國行政復議制度的最大特點是確立了“成熟”和“窮盡”原則，避免了司法不必要和不適時地干預行政活動，“三權分立”在這里體現的可謂淋漓盡致。
（二）德國的行政復議制度中關于行政復議前置
在德國，行政救濟主要是以行政申訴的方式來實現，具體是通過“申訴委員會”向“議會機構”提出的申訴和行政主管部門提出的“異議審查”制度。從本質上講，“異議審查”制度就是德國的行政復議制度?！爱愖h審查”制度事實上是聲明異議和訴愿的結合，所謂聲明異議是指異議人對行政主體所作出的行政處分不服時，可以先向原處分機關提出，請求審查；而訴愿則指的是原處分機關認為異議人的請求有理由，則應當給予救濟，如果原處分機關認為異議人的請求沒有理由，則不予救濟，該請求可以移送上級或者其他有管轄權的機關進行再審查。所以，德國所實行的是二級行政復議制度。此外，在德國《行政法院法》中還明確規定，當事人在向行政法院提起撤銷之訴和承擔義務之訴之前，必須經過異議審查程序。這一點是與我國的行政復議前置制度一樣的，不同的只是其前置范圍擴大到了所有行政爭議案件。
所以，德國的行政復議制度的特點同樣是強調“行政爭議解決在行政系統內部”的一般原則。
四、擴大行政復議前置范圍的必要性
在《行政復議法》實施生效后的短暫幾年中，行政復議案件數量有過急速的上升，據統計，“到2001年全國行政復議案件突破8萬件大關”③，可此后一路走底，在一些地方和部門甚至還出現了負增長的現象，以至于到現在，許多百姓根本都不知道行政復議程序的存在，而一些經歷過行政復議程序的百姓，則會有復議程序“形同虛設”的印象。因此，加大宣傳行政復議程序的力度，擴大行政復議前置的范圍顯得必要而緊迫，具體來講有以下幾點內容：
（一）行政復議制度設立目的的需要
行政復議制度設立的目的是為了糾正行政機關作出的違法或者不當的具體行政行為，以保護相對人的合法權益，并且行政復議是一種依申請的行政行為，即行政復議是行政主體根據行政相對人的申請，在審查被申請的行政行為是否合法、適當的基礎之上，依法作出的一種行政行為。因此，行政復議制度若想真正實現最初設立的目的，必須得使相對人啟動這個程序，而我國現行《行政訴訟法》第三十七條第一款規定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或法律規定行政機關申請復議，對復議決定不服的，再向人民法院提訟；也可以直接向人民法院提訟?！焙茱@然，該款規定賦予了相對人在爭議發生后的兩種選擇救濟的權利，即提起行政復議或者行政訴訟，并沒有做行政復議前置的規定，盡管該條第二款也肯定了行政復議前置程序，但目前我國相關法律中對行政復議前置的規定僅限于自然資源確權、商品檢驗檢疫、稅收征收管理等不多的幾類案件，范圍可謂極其狹窄，以至于大多數行政爭議案件直接被訴至法院，從而加重了法院的審理負擔，延長了相對人的問題解決時間，降低了行政機關在社會上的威信，這和行政復議制度設立的目的是相悖的。
（二）加大行政機關層級監督力度的需要
“權力若失去了監督，腐敗就會很快得以滋生?！毙姓妥h制度作為行政機關內部的一種監督制度，它的啟動主要依靠的是相對人的申請，行政機關執法行為的是與非，直接關乎百姓的切身利益，因此說，在群眾法律意識不斷提高的今天，群眾的意見更是行政機關執法水平的真實反映。所以，擴大行政復議前置范圍，最大限度的傾聽來自基層的聲音，會使行政機關充分了解下級部門的執法狀況，嚴格監督下級部門的執法行為。
（三）維護相對人合法權益的需要
在行政爭議案件中，相對人與行政機關的地位是不平等的，相對人處于明顯的弱勢。然而，我們應當注意到相對人的納稅人地位，及其在國家財政收入中舉足輕重的作用，因此，如何在此類案件中保護相對人的合法權益不受到非法侵害是非常重要的。目前，在行政爭議案件的處理過程中，出現行政機關之間相互推諉、行政訴訟期間過長，使相對人的合法權益受到“人為”無謂的侵害，得不到有效的保護。所以，為了在合理的行政資源中使相對人的合法權益得到更加有效的保護，擴大行政復議前置的范圍就顯得尤為重要。
（四）社會主義市場經濟發展的需要
隨著社會主義市場經濟的發展，行政機關所擔負的責任越來越重，如何進一步行使好人民所賦予的權力就顯得更加重要。在經濟飛速發展的今天，行政機關行使權力作出的具體行政行為很難達到相對人的要求，相信“民告官”的案件會逐漸增多，這雖然體現出了我國民眾法律意識的增強，但是也使得行政機關陷入了忙于訴訟的困擾之中，從而不能更好的行使行政權力。這就對行政機關本身的糾錯能力提出了新的要求，即在行政復議制度中尋找突破口——擴大行政復議前置范圍，從而減少訴至法院行政爭議的數量，加大行政機關自我規范行政行為的力度。
五、擴大行政復議前置范圍的可行性
（一）對現行法律不必做過大的改動
現行《行政復議法》中對行政復議案件的申請、受理、審查、決定和執行等各環節都作了較為完備的規定，擴大行政復議前置的范圍，對于現行的《行政復議法》來說，無論在程序上，還是在實體上，都可以不做過大的改動。因為在程序上我們提倡擴大行政復議前置的范圍，僅僅是更有效的發揮行政復議制度內部監督、糾錯機制的作用，并沒有改動任何啟動、終止行政復議的程序，而在實體上，更沒有擴大行政機關的權力，制約相對人的權利，反而是對相對人合法權益的一種更有效、快捷的保護。
（二）行政復議機構多年來積累了豐富的辦案經驗
我國現行的行政復議制度是在1990年作為《行政訴訟法》的配套制度，由國務院的《行政復議條例》建立起來的，至今已走過了十余年的歷程，各級行政復議機構的工作人員十年多來，在辦理行政復議案件的過程中也積累了豐富的辦案經驗。擴大行政復議前置的范圍，必然會使行政復議機構受理案件的數量陡然猛增，短期內會加大行政復議機構的工作量，但不會使經驗豐富的行政復議機構工作人員束手無策。
（三）社會主義市場經濟的不斷發展，對行政機關的執法水平提出了更高的要求
我國社會主義市場經濟制度建立的時間不算太長，但是，由于我們敢于創新，善于學習，近幾年來，國內經濟的發展取得了顯著的成就，與此同時，全社會各行各業對行政機關執法水平的要求也在提高。擴大行政復議前置范圍，加大對行政機關具體行政行為的規范力度，提高行政機關的工作效率，則剛好順應了這一社會發展的趨勢。
（四）國外其他國家提供了值得借鑒的經驗
在全社會都在倡導建設“法治政府”的今天，我們國家與西方少數國家相比，還遠遠落后于他們，前文中曾就美國和德國的行政復議制度中的行政復議前置狀況做了具體的論述，很顯然，無論是美國的“成熟”原則和“窮盡”原則，還是德國的“異議審查”制度，都體現了行政復議前置的內涵，這也給我國行政復議制度在此方面問題的發展上提供了較為豐富的經驗。
六、對行政復議制度改革的幾點建議
（一）擴大行政復議前置的范圍，使所有行政爭議案件在訴至人民法院之前，得到最大限度的行政救濟。這里的“范圍”不僅包括行政機關的具體行政行為，還應當包括一定層次行政機關的抽象行政行為，“在行政訴訟及復議的實踐中，許多侵犯相對人合法權益的具體行政行為的根源并不是具體行政行為本身，而是該行為所依據的規范性文件本身違法或不當?！雹芩裕哟髮Τ橄笮姓袨榈膶彶榱Χ?，同樣是非常重要的。
（二）改變目前行政復議機構在行政復議機關中的地位：首先，改變行政復議機構的辦案方式，逐漸由“被動書面審閱式”過渡為“主動現場調查式”，行政復議機關和各級財政應當真正保障復議機構的經費來源，使得復議機構能走的出辦公室；其次，保證行政復議機構工作人員的數量，并嘗試建立行政復議機構工作人員資格準入制度，提高辦案人員的專業素質，使案件辦理的公正性得到有效保障；最后，改變行政復議機構的管理模式，建立統一、獨立的行政復議機構，保障專職復議人員的相對獨立性，使其在工資待遇和職務升遷等方面不完全受行政首長的控制。
（三）有條件啟用當事人質證、辯論制度。目前，《行政復議法》中對案件的審理過程規定以書面審查為原則，但是，這樣規定的最大弊端就在于缺乏當事人雙方的直接對峙，從而使行政復議機構辦案人員對一些案件先入為主，主觀隨意性過大，使得審理案件的公正性有所打折。因此，建議對于復雜的案件啟用當事人質證、辯論制度。
（四）明確第三人參與制度?！缎姓妥h法》中對申請人的相關權利規定的比較詳細，但是，作為行政爭議的一種救濟制度，它忽視了第三人權利的保護，其中對第三人何時參加復議、如何申請復議、對復議決定是否可以提起行政訴訟等權利都沒有做明確而具體的規定，這和擴大行政復議前置范圍的目的——更好的保護相對人的合法權益是不相符合的。因此，應該注重對行政復議第三人合法權益的保護。
（五）規范復議決定的作出程序?！缎姓妥h法》第二十八條第一款中具體規定了行政復議決定的作出程序，即：“行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人或集體討論通過后，按照……。”可以看出行政復議機構處于“有職無權”的地位，對于行政復議機構提出的“撤銷被申請人決定”的建議，行政復議機關負責人往往會考慮與被申請人的行政隸屬關系，容易受到“地方利益”或“部門利益”的影響，很難立足于中立者的角色進行居中裁斷，所以會極力維護被申請人的“形象”，從而使得行政復議決定喪失了應有的公正，復議也就變的沒有實際意義了。因此，在擴大行政復議前置范圍的同時，還應當不斷提高行政復議機構的獨立化程度，進一步規范行政復議決定的作出程序。
（六）建立“復議決定被訴再審制度”。具體是指行政復議機關作出復議決定后，不能達到相對人的滿意，而又被相對人訴至人民法院的，行政復議機關應當積極應訴，對于法院“撤銷或者部分撤銷行政復議決定”的判決，行政機關應當及時追究相關人員的行政責任，從而解決行政機關既是運動員又是裁判員的問題。
總之，筆者認為擴大行政復議前置的范圍，會使行政復議制度維護相對人的合法權益及規范行政機關執法行為的作用得到充分發揮，從而可以減少相對人與行政機關之間的誤解與沖突，提高行政爭議的解決效率，這對于維護良好的社會秩序，創造穩定的經濟發展環境都有極大的促進作用。
注釋：
①袁曙宏、趙永偉2001年4月9日《行政復議制度的發展》；
②袁曙宏、趙永偉2001年4月9日《行政復議制度的發展》；
③周漢華《行政復議制度的司法化改革思路》；；
④湛中樂、姜岸《論我國行政復議制度的發展與完善——兼評〈中華人民共和國行政復議法〉立法之得失》。
參考文獻：
①羅豪才主編《行政法學》，北京大學出版社，1998年出版；
②喬曉陽主編《中華人民共和國行政復議法條文釋義及實用指南》，中國民主出版社，1999年5月出版；
③姜明安主編《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年10月出版；
④方軍編著《行政復議法律制度實施問題解答》，中國物價出版社，2001年1月出版；
第5篇：土地確權政策具體規定范文
一、即墨市在宅基地管理方面的主要做法
（一）加強規劃、計劃管理。按照布局集中、用地節約的原則，合理引導村鎮建設用地，嚴格執行土地利用總體規劃，加強用地計劃管理，將農村宅基地占用農用地納入年度計劃。自2008年以來，我市平均每年安排300畝左右年度計劃指標，用于農民住房建設。
（二）嚴格審批程序，農村宅基地管理進一步規范。一是嚴格宅基地申請條件。堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定，只要是符合宅基地申請條件的能夠及時受理。二是規范宅基地審批管理。對宅基地審批，要求基層工作人員做到“三到場”。三是明確工作時限。從國土所受理村莊用地申請到現場踏勘、從科室會審到上報市政府，每個環節明確工作時限，切實提高審批效率。
（三）增加審批的透明度。一是采用會審制。根據科室業務職能分工，分別對上報材料的齊全性、實質內容、規劃、圖表、地類、有無違法建房及違法建設是否處理到位等情況進行審查。二是審批名單采用網上公示。針對個別村莊審批宅基地不透明，群眾反映比較強烈，認真研究應對措施，將宅基地批前、批后由原來僅在村莊張榜公布增加為在局政務網站進行公示，保障廣大村民的知情權，充分發揮群眾和網絡的監督作用，切實把好 “公開、公平、公正”關。
（四）加強宣傳教育，農村宅基地利用行為進一步規范。一是利用“6.25”土地日、“12.4”法制日，廣泛宣傳國土資源法律法規和相關政策，提高全民知法守法意識，增強依法管地用地、集約用地和保護耕地的自覺性。二是加強動態巡查，及時發現和制止各類土地違法行為。
二、存在的主要問題
（一）農村住宅建設缺乏規劃引導，宅基地布局不合理。由于鄉鎮土地利用總體規劃及村鎮建設規劃沒有得到科學合理的修編，規劃缺乏合理性、適應性，在宅基地的建設管理中，其引導和控制作用較弱。農民出于方便農業生產和生活，選址隨意性大，布局十分不合理。
（二）一戶多宅和宅基地面積超標。一是現在國家對農村宅基地使用權實行的是無償、永久使用的制度，使一部分經濟條件好的人通過各種手段獲取宅基地使用權。二是歷史遺留問題多。農村宅基地面廣量大不易管理，建新房不拆舊房或因繼承、受贈取得及宅基地退出機制缺失等多種原因，形成了大量的“一戶多宅”現象。
（三）違法用地。一是隨著經濟的發展，農民的收入有較大的提高，農民的建房要求不斷增加，不少農戶不辦理有關審批手續，自己占地建房。二是部分村莊兩委擅自做主、違法批地，造成未批先建；三是供需矛盾突出，部分村莊因規劃控制，多年未審批宅基地，村民因結婚分戶等原因，急需建房，出現搶建宅基地現象。
（四）騙取批準。部分村莊宅基地基礎工作不認真、不扎實，在宅基地報批過程中弄虛作假、填報情況不真實、虛報家庭人口或提供假戶口薄，甚至個別不經過四鄰當事人蓋章，私刻當事人的章加蓋，造成鄰里糾紛，損害其他村民的合法利益，影響了農村社會的和諧穩定。
三、存在問題原因分析
目前，國家對城鎮建設用地頒布的法律法規比較齊全，相比較而言宅基地使用權的法律規范嚴重匱乏，法律法規沒有明確規定宅基地審批的具體條件，沒有對宅基地使用權退出機制、流轉及糾紛的解決等諸多問題做出具體規定。在實踐中，宅基地分配、流轉基本上依靠鄉規民約、政府政策來指導，缺乏法律的強制效力，致使宅基地管理工作還存在薄弱環節。
（一）缺乏違反規劃實施的責任追究機制。即墨市于1997年編制完成了規劃期限為十三年（1997-2010）的土地利用總體規劃，確定了建設用地的位置及規模，但由于規劃實施缺乏保障和監管，村民建房缺乏合理引導，致使農村亂占、濫建現象顯得較為普遍。其主要原因是規劃實施缺乏保障和監管措施，缺少責任追究，使得規劃成為一紙空文。
（二）宅基地取得后無留置成本。一是作為一種社會福利，農村宅基地使用權的取得是基于集體經濟組織成員資格，而非通過市場行為交易，農民取得宅基地使用權的成本低，這激起了農民盡可能多占宅基地的欲望。二是農村宅基地面廣、量大，其監管措施并不嚴格，批少占多，建新房不拆舊，以及因繼承等導致了一戶多宅和超標占地現象較為普遍。三是按規定多余或超面積的宅基地，集體應予以收回，但如果宅基地上附著房屋的話，依據宅地不分的原則，事實上很難依法收回集體所有。
（三）國土資源執法缺乏剛性，違法用地屢禁不止。隨著國土資源法律法規知識宣傳工作的深入，大多數的農村村民都知道，建房前必須將用地手續辦理好，可在農村未批先用的現象仍然存在，并且比較普遍。經調查發現，一是符合村莊規劃和用地條件的農戶，由于受農用地轉用、用地計劃指標、規劃等因素的控制，用地許可手續難以及時到位，但又急需修建房屋，未經批準就建設了房屋，造成違法占地。二是利益驅動。一些干部群眾為謀取利益，明知違法仍然非法占地搞建設；還有部分村民以建住宅為名將建好的房屋賣掉或出租，從中牟利。究其原因，在于國土資源部門執法缺乏剛性，只有查處權又沒有強制執行權，申請法院執行又要履行繁瑣的程序，具體執行起來也很困難。
（四）基層對農村宅基地管理監管不力。一是村委會缺乏依法管地的意識。據調查，部分村干部為謀取私利或礙于情面，對自己村里的違法用地既不制止也不上報，致使違法用地得不到及時地發現和處理。二是國土資源基層所的巡查工作不到位?；鶎訃临Y源所負責轄區內國土資源管理工作，線長面廣、業務量大、任務重，加上受人力財力的限制，管理、巡查工作顯得非常被動。
四、完善農村宅基地管理的對策
（一）加強規劃計劃控制引導，合理確定村莊宅基地用地布局規模。一是加強農村宅基地建設用地規劃計劃控制。結合目前國家統一部署的加快農村建設用地確權登記發證工作，摸清宅基地利用現狀和用地需求，組織編制村莊宅基地現狀圖、住宅建設用地規劃圖和宅基地需求預測十年計劃表。二是科學確定農村居民點用地布局和規模。按照城鄉一體化的要求，結合城鎮規劃，合理確定用地布局，嚴格控制建設用地規模，指導農民住宅和村莊建設按規劃有序進行。
（二）堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定。一是嚴格審查宅基地申請條件。農村村民一戶只擁有一處宅基地，對有住房再申請宅基地的堅決不予批準，對于將原有住房出賣、出租或贈與他人的農村村民，不再批準宅基地。二是加快農村宅基地登記發證工作，堅持要求發證到戶，內容規范清楚，對于土地權屬發生變更的，要及時進行變更登記，充分發揮地籍檔案資料在宅基地監督管理上的作用，切實落實“一戶一宅”。三是對農村村民“一戶多宅”的情況進行調查摸底，建立相應的檔案資料。
（三）建立農村宅基地使用權的有償使用制度。對“一戶一宅”以外的宅基地的使用或超規定標準面積部分進行收費。這樣,既考慮了國家減輕農村居民負擔的政策,又能夠約束居民多占、超占宅基地行為,進而能夠節約土地資源,促進宅基地的有效利用,避免占用耕地。
第6篇：土地確權政策具體規定范文
迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續發展提出嚴峻挑戰。必須對現行土地制度進行根本改革。
本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。
二、推進形成主體功能區土地政策的基本思路
（一）以進行主體功能區規劃為契機，開展國土規劃
在我國經濟發展的規劃中，有以經濟發展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規劃，有以滿足城市化發展的城市建設規劃和鄉村規劃。這幾個規劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規劃的效力大打折扣。經濟發展規劃以GDP等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經濟面貌，也決定地方領導的政績，因此，往往成為主導性規劃。城市建設規劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發展階段，在城市建設規劃方面，出現2-3年各地就進行一次規劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規劃是在給定一個時期的經濟發展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結構、土地轉用和耕地保護量的指標性規劃，但是，由于各地的經濟發展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經濟色彩，對經濟發展預期明顯過低，造成土地利用總體規劃大大滯后，越來越失去其權威性，甚至在一些地區成為制約經濟發展的瓶頸。主體功能區規劃，是國土開發戰略性、基礎性、約束性的規劃。要以主體功能區規劃為基礎，以國民經濟和社會發展規劃為依據，以城市規劃和土地規劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發規劃體系。以推進形成主體功能區為契機，把國土規劃提上議事日程，從可持續發展和區域協調發展的角度，對國土進行全面規劃，實行科學的國土開發和保護，對于優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的土地進行科學布局，以《國土規劃法》的形式予以明確，提高規劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。
（二）有利于空間合理布局，形成區域梯度發展
改革二十多年來，區域之間的調整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉鎮企業的發展打破了國有企業一統天下的局面，區域朝著均衡方向發展，而鄉鎮企業之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農民利用集體的土地自辦企業，解決農民的就業和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據調查，這一區域50%以上的建設用地屬于集體建設用地，這就大大降低了企業創辦的門檻，為招商引資創造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區域80年代鄉鎮企業大發展時，留下了大量存量集體建設用地，為長三角工業化城市化提供了巨大的土地空間。
隨著珠三角和長三角的高度工業化，土地稀缺性大大提高，產業轉移勢在必然，中部和西部局部地區成為承接產業轉移的重要區域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經濟發展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優化開發區，由于土地稀缺性十分高，如果繼續沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節約利用，而且也不利于這些地區的城市化和工業化的匹配發展；重點開發區域將扮演承接優化開發區產業轉移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優化開發區起步和發展階段以靈活性和創新性支持工業化和城市化的經驗，避免建設用地完全通過征用的傾向，給集體建設用地進入市場開辟一個通道，將對優化開發區的發展具有重要戰略意義；限制開發區和禁止開發區是以環境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調補償機制的完善為主，通過補償和轉移支付，縮小這兩個區域與優化開發區和重點開發區的差距。因此，在推進形成主體功能區建設中，根據不同區域的功能定位，形成區域性的土地政策，將有利于區域發揮比較優勢，形成區域之間協調發展。
（三）建立和健全補償機制，縮小區域差距，實現區域共同發展
我國經濟區域發展之所以形成各地單純追求經濟發展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經濟，該地區與其他地區的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。
地區之間經濟發展水平的差距由它們之間的工業化、城市化程度決定，而工業化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區的工業化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產業越活躍，土地市場也越發展，政府土地收入也越高。反之，一個地區的工業化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產業不發展，土地市場也無法發展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經濟發展背后政府收入狀況差異的真實寫照。
盡管我們力圖通過財政轉移支付解決地區之間的平衡，但由于地區之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產業不發展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉。
解決的辦法是，根據主體功能區的區域劃分原則，對于能發展的區域（優化開發區域和重點開發區域）在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松，支持優化開發區域城市化的進程和重點開發區域的工業化進程；對于限制開發區域和禁止開發區域，除了已經實行的財政轉移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態和環境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區域之間發展權機會損失補償機制，即由優化開發區域和重點開發區域獲得了發展權的區域向被限制和禁止發展區域進行發展權補償，辦法包括建設用地指標可交易，建立政策性移民專區等等，讓限制和禁止發展區域享受工業化和城市化的成果，讓優化開發區域和重點開發區域享受優良的環境，形成全局范圍的經濟、社會、自然可持續發展。
（四）充分發揮市場機制的作用，實現稀缺土地資源的集約、節約利用
我國上一輪經濟發展中，政府通過壟斷土地供應主導經濟發展進程，這種增長模式，雖然保證了工業化和城市化的高速度，但也帶來政府經營土地和金融的高風險，農民權益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環境惡化，土地腐敗。
我國經濟已進入追求增長質量和經濟、社會與資源環境可持續發展新階段。土地盡管在區域發展中還將扮演重要角色，但土地啟動經濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發揮市場在土地配置中的基礎性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節約及更有價值利用；將財產權在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農民集體分享城市化工業化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩定。
具體而言，在優化開發區，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎設施用地和工業用地向城市用地的配置，將一些對農民財產性補償的個案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規章，對農民土地權益實行合法保護。在重點開發區的經濟起飛階段，一定要吸取優化開發區的經驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優利用，又通過健全市場和農民土地產權保護，降低企業創辦門檻，實現農民土地權利對土地級差收益的分享，為實現城鄉統籌和共融提供制度空間。
三、主體功能區的土地政策設計
（一）優化開發區的土地政策
1.優化建設用地供應結構，促進城市化和工業化協調發展。（1）改變優化開發區土地供應目前工業用地比重過高，城市商業等三產用地比重過低的局面。應著力研究發達國家和地區同等經濟發展水平下，城市用地與工業用地的比重關系，提高土地的集約度和利用效率，推動優化開發區從過于依賴工業增長向依賴城市三產發展的轉變，促進城市集聚效應對整個經濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業和房地產用地的市場供應量，促進房地產市場的健康發展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉用于通過市場方式供應于經營性用地，以及將建議（4）中提到的工業性協議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉用于城市經營性用地。
2.強化市場在建設用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償的試點。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經濟建設需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監察的重要內容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。
3.嚴格控制建設用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環節的稅收征收試點，提高房地產商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發證。屬于舊廠房改造，須根據有關規定完善用地和規劃報建手續后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區進行存量集體建設用地確權試點。（3）尊重農民土地財產權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業改造帶來的產業升級和物業的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農民集體；在物業改造中，尊重農民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業給農民集體，讓農民集體長期享有物業出租的收入。4.實行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地；（3）城市區域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。
5.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優化開發區，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發區規劃面積1521平方公里，啟動開發面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘況。2000至2004年，全省建設用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優化開發區域的現有農保率作出調整，以適應地方經濟發展和城市化進程。（2）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地只能通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經濟發展，這種做法將越來越普遍，甚至出現跨省平衡。建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。
6.進行土地財產稅改革試點，培植地方政府可永續利用的地方稅源。（1）啟動土地財產稅改革，讓城市政府有永續的收入來源。根據各國經驗，土地財產稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統一征收，分步實施。建議將與土地財產相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農轉非行為的征稅，將現在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收，體現保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經濟發展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構公布一個地區一定時期的土地價格，稅務部門根據地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩定的稅源，也有利于土地轉向最有價值的使用。（2）在土地財產稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規定，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規定中，應規范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。
7.嘗試工業用地和農民宅基地進入市場，讓農民分享工業化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場。建議政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（3）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。
（二）重點開發區的土地政策
1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經營土地風險。（1）改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發區，政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃，對經濟發展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數幾個中等城市，不利于區域協調發展，應該予以改變。（2）在重點開發區，地方政府也借鑒優化開發區的做法，實行政府土地儲備和獨家經營土地，但是，由于經濟發展尤其是房地產市場發育不足，土地出讓收益不理想，政府經營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發區，基礎設施用地比重過高，帶來供地結構的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。
2.嘗試工業用地直接進入市場，維持我國制造業的全球優勢。審慎評估政府壟斷工業用地“招、拍、掛”對我國工業化的影響，讓農民集體土地直接進入市場。工業用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發區的工業用地的成本。我國現在正處在工業化的關鍵階段，農業勞動力的轉移和工業向重點開發區轉移，都有賴工業化繼續保持一定增長速度。優化開發區的經驗表明，在符合規劃和用途管制的前提下，農民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業，既大大降低了企業的用地成本，又保證了農民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業稅收和土地使用費。推廣地方農民集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業到廣大重點開發區域落戶，促進制造業向重點開發區域的轉移，繼續保持我國制造業在全球的競爭優勢。
3.維持工業化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規劃和城市建設規劃這個龍頭。規劃就是法律，一切用地以規劃為藍本，不能突破規劃，也不能利用政府權力隨意修改規劃。防止地方利用村改居、市改區、區域調整、城市化改制等所謂創新，變相大面積圈占農地。（2）在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農業人口大國的長期穩定。但是，由于現行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農民農地農用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農民在農地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。（3）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（4）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。
4.盡快制定規范集體建設用地流轉的法律，結束集體建設用地大量非法流轉的局面。（1）應在符合規劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》；農民可以獲得土地流轉的絕大部分收益；集體非農建設用地必須符合規劃控制，依法取得。（2）所有非農建設用地的安排必須符合土地利用總體規劃，農用地轉非農建設用地必須在規劃的控制下，按年度用地計劃實行農用地轉用，依法進行土地登記，辦理轉用手續，取得轉用證書。（3）要對所轄地域的非農建設用地作一次認真普查，制定出補辦轉用手續的最后期限和罰則，使所有非農建設用地必須依法取得，禁止私下流轉的土地黑市；建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權性質，任何建設用地使用者都可根據市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。在土地產權上，嚴格界定集體經濟組織和農民在土地權利，在流轉收益分配上的關系，要加強對集體經濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉收益最大程度地運用于農民的社會保障，以保障農民的長遠生計。
5.進行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地。（3）城市區域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。
6.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地可以通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡。（3）隨著經濟發展，跨省耕地動態總量平衡將不可避免，建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。
（三）限制開發區的土地政策
1.建立生態保護的財政和地區補償機制。（1）國家財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。（2）繼續維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區域可以停止，但是對于限制開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發達地區向限制開發區域的環境補償辦法。
2.加大林權、草場權屬改革，增大當地人口從林業、草業中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業經濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術和產權問題。
3.對于資源性利用的產業發展予以土地政策的支持。限制開發區不可能完全脫離工業化進程，帶來當地人口致富，應該支持當地資源性產業的發展。在建設用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發區內一些縣發展資源性產業給予一定的土地指標。
（四）禁止開發區的土地政策
1.建立生態保護的財政補償機制。由于本區域主要是國家森林公園或自然保護區，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發區域的土地和資源保護的受益主體已經超越本地區人口，因此，必須由中央財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。
2.繼續執行退耕還林和生態修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發區的生態恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區的生態正處于修復期，當地農民還沒有經濟能力承擔后續功能，繼續10-15年的中央財政支持相當關鍵，因此，這一政策對于禁止開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區以后，由于禁止開發區主要承擔生態功能，中央財政應對本區域生態修復以后的維護設立專門資金。
第7篇：土地確權政策具體規定范文
一、行政解決糾紛的制度價值
行政機關作為社會管理的專門機關,在解決社會矛盾糾紛中有著其天然的制度價值。
1、糾紛解決途徑多元化需求的價值
第一,社會治理功能的要求。行政調解制度在自身的發展和運行中被賦予了種種政治和意識形態的功能,例如動員組織教育民眾、宣傳普及政策法律等形式,在實現社會有效管理,促進社會和諧穩定中具有重大意義。第二,行政管理現代化的要求。社會的不斷進步與市場經濟的發育和成熟,行政機關干預職能不斷退縮,轉而要求行政機關通過民主管理與協調當事人自愿協商的方式進行社會管理。第三,糾紛解決多元化機制構建的要求。經濟、社會的不斷發展,社會矛盾糾紛不斷增長,在自愿選擇糾紛解決途徑和司法終局救濟并存的前提下,行政機關當然的成為糾紛解決途徑選擇的途徑之一。
2、制度本源價值
第一,便捷性。與訴訟糾紛解決制度相比,行政糾紛解決制度更具便利性,訴訟糾紛解決制度受制于嚴格的訴訟程序,而行政調解無需經過繁瑣的訴訟程序,也無需費用。第二,專業性。在較為專業的領域行政調解比其它糾紛解決制度更具專業優勢,與人民調解制度比較,人民調解在解決鄰里糾紛、化解社區矛盾等方面發揮著重要作用,但存在調解隊伍專業化程度不高、法學知識欠缺、權威不夠等不利因素,例如當前影響社會和諧穩定的勞資糾紛、征地拆遷糾紛等,行政調解主體多為具體職能部門,能充分利用專業知識和實踐經驗為當事人提供更有效的調解,且較之人民調解,行政調解更具有權威性,糾紛裁斷的結果有利于當事人的接受并付諸履行。第三,利于制度形成。在某些特定類型糾紛領域,尤其是缺乏相關法律規則指導時,通過行政調解在解決糾紛的過程中探索合理的規則,能形成快速的反饋和治理機制,并有助于法律規范的形成,預防同類糾紛的反復發生。
二、行政解決糾紛制度運行的現狀
行政機關解決糾紛制度,是行政機關履行社會管理的職能的基本要求,任何行政機關均可對其職責范圍內的相關糾紛進行調解。如行政復議機關在行政復議過程中對特定的行政爭議進行調解、基層政府對因土地承包引起的糾紛進行調解、公安機關對因民間糾紛引起的治安違法行為、交通事故損害賠償進行調解、工商行政管理機關對消費糾紛進行調解等。
以消費糾紛為例。市場經濟的繁榮,消費已成為人們社會生活的主要內容,圍繞消費主體與經營者之間發生的消費爭議,總體數量是很龐大的,雖然其涉及消費爭議的標的往往較小、法律關系往往較簡單。但如果不能得到及時有效的化解,往往容易激化矛盾,引發人身與財產侵權或更大的糾紛,甚至刑事案件,造成不良的社會影響。
我國在對消費行為進行規范的管理過程中,出臺了《商標法》、《價格法》、《食品衛生法》、《藥品管理法》、《產品質量法》、《城鄉集市貿易管理法》、《消費者權益保護法》等法律和地方性法規。這些法律法規共同規范了消費爭議的解決方式,即協商和解、調解、申訴、仲裁、訴訟。還規定了消費爭議的主管部門(1)負責對一般商品、服務進行綜合管理的工商行政部門;(2)負責食品、藥品、化妝品質量為的食品衛生部門;(3)負責商品質量、服務標準、商品計量問題的技術監督部門;(4)負責商品價格或服務收費問題的物價部門等?！断M者權益保護法》還規定:“各級人民政府應當加強領導,組織、協調、督促有關行政部門做好保護消費者合法權益的工作。”“各級人民政府應加強家督,預防危害消費者人身、財產安全行為的發生。及時制止危害消費者人身、財產安全的行為?！钡趯嶋H中,消費者權益保護體系遠遠沒有達到制度設計所預想的效果。這與立法技術的模糊性密切相關,《消費者權益保護法》28條以“各級人民政府工商行政部門和其它有關行政部門”的模糊用語,淡化了負有消費者權益保護的其它機關職責,使消費者權益保護機關實際中只有工商行政管理部門。雖然全國工商行政管理部門在消費者權益保護方面做了大量的宣傳,而且還建立了12315消費者權益保護熱線,但是從實際調查中來看,效果卻不像想象中的那么明顯。
以渝東南地區某縣為例,2007年到2011年5年來,平均每年受理消費者糾紛案件不超過100件,這不能說是因為消費糾紛不多,而是消費糾紛化解渠道不暢所導致。從群眾調查中發現,往往在遇到消費糾紛時不能找到有效的糾紛結局途徑,爭議標的不大就自認倒霉,爭議較大又沒有得到及時解決往往會“大動干戈”用“拳頭”解決問題。這不僅成為影響市場經濟發展的因素,而且存在矛盾激化的社會風險。在對縣級消費者權益保護機構“消委會”的調查中發現,消費糾紛作為社會生活中總量不可估量的一類糾紛,糾紛解決機構居然連一個調解室都沒有,而且也沒有建立相應的糾紛調處電子管理臺賬、糾紛解決調處流程規范性文件、調處人員管理制度、格式化調解協議書等一些糾紛解決的基本條件。另一方面,一些消費糾紛往往涉及物價、質量、衛生等多個部門,而由于法律規定的模糊性,在糾紛解決過程中往往無法形成聯動,對于消費爭議當事人而言往往為了一個糾紛的有效解決,要到多個部門之間奔波,跑上幾天、等上幾月才有一個結果,最終是時間成本、人力成本等算下來又得不償失。對于相關行政機關來講,由于沒有具體明確的法律指引,沒有建立相應的消費糾紛調處制度和部門,對消費維權所涉及到的問題,往往能推則推,抱著“多一事不如少一事”的態度對待。這不僅有違制度設計的初衷,而且直接導致消費糾紛解決制度的群眾評價降低,致使大量的消費糾紛無法通過行政途徑進行解決,從而為社會穩定留下不小的隱患。
因此,筆者認為,消費糾紛作為社會糾紛中不可忽視的部分,應當引起相關部門的高度重視。在糾紛解決的制度建設中,應當依托“消委會”糾紛調處平臺的建設,形成消費糾紛相關行政部門的內部聯動機制,不斷完善調解組織、規范調解流程、建立相應的調解制度、配備相應的調處人員,使消費糾紛調解平臺逐步體現其價值,及時有效的化解消費糾紛。
三、行政解決糾紛制度的現實困境
行政解決糾紛制度具有效率高、成本低、快捷、主動、靈活、專業的特點,但在現實運行中還存在很多問題,制約著行政解決糾紛制度功能的發揮。從運行機制來看,大多數行政機關沒有形成統一的糾紛解決管理機構和制度規范,各自為陣,無法形成糾紛解決的聯動機制,在應對和處理復雜性、突發性糾紛案件中往往不能及時調處,甚至有可能激化矛盾,使矛盾糾紛影響范圍擴大,在社會中造成不良影響。從效力上看,行政調解協議不具有強制執行的法律效力。法律法規一般規定行政調解達成協議后應當制作調解協議書,調解協議書由雙方當事人簽名、蓋章后具有法律效力。最近,《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》對行政調解的效力予以明確:“行政機關依法對民事糾紛進行調處后達成的有民事權利義務內容的調解協議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理,經雙方當事人簽字或者蓋章后,具有民事合同性質,法律另有規定的除外?！本唧w來講,主要突出表現在以下幾個方面。
第一,依據不明。對于民事爭議的行政解決糾紛制度,沒有統一的立法規定,具體規定散見于法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章、規范性文件等不同類型與層級的法律文件中。實踐中,究竟哪些民事真意可以進行行政調解,調解哪些民事爭議應當屬于行政機關職能的范疇都不夠清晰,導致了一些本來能夠進行行政調解的民事爭議大量進入訴訟程序,浪費了有限的司法資源,延誤了糾紛的解決。
第二,制度不全。行政解決糾紛制度缺乏相關配套制度的建立、健全。例如,其一,雖然很多法律、法規、規章都規定了行政機關的行政調解職能,但沒有明確具體承擔行政調解職責的工作機構和人員,沒有規定行政調解機構和人員應當具備的任職條件和資格,由此導致了行政機關調解的專業性、獨立性和公正性缺乏保障。其二,缺乏統一、完整、系統的行政調解程序安排,大多數行政調解的步驟、方式、時限等很大程度上僅僅依賴于各地的摸索和實踐經驗,具有很大的隨意性,容易受認為因素的左右,影響了行政調解的社會效果。
第三,運行不暢。由于沒有明確的立法指引和制度支持,大多數行政機關沒有行政獨立的調解機制,沒有配備專門的調解人員和調解場所,對矛盾糾紛的解決總是被動行事,甚至推諉、拒絕以減少行政運行的成本。這使得行政解決糾紛制度只是在理論界呼聲極高,但在實務操作中卻不見其效。
第四,聯動不足。社會轉型時期,復合性、群體性糾紛的不斷增多,往往涉及面廣,社會反響強烈,群眾呼聲極高,處理不及時或不合理極易引發新的社會矛盾。因此,在處理該類糾紛是,往往需要多方聯動、積極協調、合理配合才能使矛盾糾紛及時化解。而行政解決糾紛制度由于依據不明、制度不全等原因,在糾紛解決過程中,有的部門積極處理,有的部門消極推諉,從而導致矛盾糾紛解決的聯動機制鏈條斷裂,矛盾糾紛不能得到及時化解,甚至導致矛盾糾紛的激化。
四、行政解決糾紛制度的有益探索
第8篇：土地確權政策具體規定范文
我區經濟體制改革的總體目標是：基本形成比較完善的社會主義市場經濟體制和經濟運行機制，建立合理經濟布局和所有制結構，廣覆蓋、多層次、獨立于企業之外的社會保障體系，規范、有序的市場體系，為全區經濟、社會發展和率先基本實現現代化提供強大的體制保障。為此要著力解決當前存在的一些突出問題，重點抓好以下幾項工作，使區經濟體制改革在新時期、新階段取得新的突破。
1、堅持以人為本,統籌各項改革促進經濟社會協調發展。推進體制改革的著眼點要兼顧經濟、社會的各個領域。通過創新體制，深化科技、教育、文化、衛生、體育等社會事業領域的改革。統籌城鄉改革和發展，在搞好的同時，進一步深化農村經濟體制改革，著力解決影響現代化進程的"三農"問題，使城鄉協調發展。改革發展的各項舉措要與環境保護、生態建設和人的全面發展相適應，走可持續發展之路。
2、以推進民營企業進一步發展為重點，繼續調整和完善所有制結構。要繼續以"放心、放手、放開、放膽"的姿態大力發展非公有制經濟，促進民營企業的二次創業。抓緊清理有關限制民營經濟發展的法規、規章和政策規定，依法取消對民營經濟的各種不平等待遇。研究制訂對民營經濟發展的新的扶持政策。進一步打破壟斷、開放市場，鼓勵非公有制經濟在更大范圍、更廣領域的發展。加大扶持非公有制經濟特別是民營高科技企業發展的力度，切實解決其融資難的問題。積極鼓勵民營企業"走出去"和以民引外，幫助其做大做強。引導民營企業創新體制，規范管理，向現代企業制度方向發展。通過大力發展非公有制經濟，以進一步調整全區所有制結構。
3、以完善國資管理和營運體系為重點，繼續深化國有資產管理體制和國有企業改革。按照"中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合"的原則，進一步完善國資主管部門、國有資產授權經營主體及其控股、參股企業三個層次的國有資產管理體制。實行政資分離、政企分開，明確權責關系。逐步創造條件對現有授權經營主體打破行業界限，進行資產重組。擴大其資本規模，提高營運效率。進一步完善綜合性國有資產經營公司。繼續完善國有股權代表的激勵機制，使其責、權、利得到統一。要建立國有資產經營預算，對未納入授權范圍的資產要進行委托管理。在完善國有資產管理體制改革的同時，要繼續深化企業改革，切實解決企業改制中的遺留問題。對已改制企業要通過國有股減持等形式實現國有資本的有序退出。對壟斷行業要實行以股份制為主要形式的改革，實現投資主體多元化。要繼續引導已改制企業建立現代企業制度。
4、以文化衛生等系統事業單位轉企改制為重點，深化社會事業領域體制改革。一是繼續推進經營性事業單位轉企改制。在對事業單位按監督管理、社會公益和中介服務、生產經營進行分類定位的基礎上，確定不同的改革目標。對可面向市場的生產經營型、社會中介服務型，以及事業單位附屬的"三產"單位要加快轉企改制的步伐。同時進行產權制度和勞動用工制度改革。二是深化文化體制改革。逐步消除文化領域的準入限制，充分利用我市非公經濟發達的優勢，大力支持社會力量辦文化，促進民營文化企業的發展。要把經營性文化事業單位通過吸引社會資本改造為多元投資的股份制企業。繼續整合現有文化資源，組建若干個文化產業集團，并以文化產業集團做大做強為契機，促進我市文化名城建設。三是繼續推進基本醫療保險制度改革、醫療衛生體制改革、藥品流通體制改革和醫療保險救助體制改革。對市屬公立醫院進行產權制度改革，選擇1至2家市屬醫院作為試點，吸引民間資本，改為股份制營利性醫院。繼續搞好藥品集中招標工作，切實緩解群眾"看病貴"的問題。要完善醫療保險和醫療救助體制，解決弱勢群體的治病難問題。全面實施市區退休人員門診醫療費社會統籌，盡快實施退休人員的社會化管理。同時，繼續搞好農村衛生院改革，探索建立與經濟發展水平相適應的農村合作醫療制度，健全農村衛生保健網絡。四是深化教育體制改革。不斷優化教育資源配置，全面推進素質教育，繼續鼓勵社會力量辦學，實現辦學模式和投入體制的多元化，促進各類教育協調發展。同時，市屬校辦工廠的改革要有實質性的突破。
5、以完善產權交易規則為重點，構建現代產權制度。結合我市前一階段企業改制的實際，要圍繞建立健全"歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢"的現代產權制度為目標，進一步優化企業的股權結構，規范產權交易和監管的辦法。從我市國有控股、參股企業進一步深化改革的實際出發，要以十六大精神和十六屆三中全會決定為指針，認真處理好國有股權轉讓、經營者持大股、管理要素參與分配的三者關系。既要堅持國有股權轉讓的公開性和競爭性原則，同時也要體現管理作為生產要素參與分配的基本要求，抓緊制定管理要素參與分配的具體規定和制度，并精心組織實施。要從進一步加大宣傳和規范政策入手，在提高持股職工風險意識，實施規范管理的同時，不斷優化企業的股權結構。以有利于企業發展和尊重廣大持股職工的意愿為基礎，鼓勵職工所持股權依法向企業經營技術骨干集中或轉讓給外來投資者。
6、以吸引外資為重點，進一步提高對外開放水平。要進一步創新體制，深化外經貿管理體制和外經貿企業改革。充分利用外資向長江三角洲轉移的契機，實施大項目推進策略，進一步制定和完善利用外資大項目的領導、協調、決策機制；實施重點區域策略，確立利用外資的重點國家和地區；實施開發區主戰場策略，發揮各國家級開發區、省級開發區和科技園區的招商引資本的龍頭作用；實施領域多元化策略，從較早以工業為主的利用外資，向全方位、多領域利用外資轉變；實施以外引外策略，通過建立和完善高效的外商投資企業服務機制，促進其增資擴股，同時，發揮外商投資企業的橋梁作用、示范效應和集聚效應，努力使外企成為招商主體。從而使我市利用外資工作再上一個新臺階。與此同時，繼續加大外貿和外經工作的力度，創造對外經貿工作的新局面，促進我市經濟發展和經濟體制的完善。
7、以建立服務型政府為重點，推進行政管理體制改革。以第三輪行政審批制度改革和推行電子政務為契機，繼續深化行政管理體制改革。實現從審批型經濟向服務型經濟的轉變。要進一步削減行政審批事項，簡化和規范行政審批程序，創新審批方式，提高行政審批工作的透明度，最大限度減少行政性審批。對保留的審批事項，要建立結構合理、管理科學、程序嚴密、制約有效的管理制度，進一步提高行政管理的透明度。從而促進生產要素的自由有序流動。正確處理政府與企業、政府與市場、政府與社會中介組織的關系，將政府管不了、管不好或者不應當管的事情，交給市場主體和中介組織去做。要按照國際通行的規則、慣例和WTO要求，制訂保護公平競爭的各項地方法規、規章和規范性文件，要在政策上消除所有制歧視，鼓勵各類經濟主體積極參與市場競爭并得到健康發展。
8、以投融資體制改革為重點，發展多層次的資本市場。要建立"政府引導、社會參與、市場競爭"的多元化投融資體制。著重解決還具有濃重計劃色彩缺乏市場效率的城建等基礎設施領域的投融資體制。對國有單一投資的項目公司要進行投資主體多元化的公司制改造。要打破壟斷，開放市場，通過項目法人制度吸引社會資金直接進入基礎設施投資領域；鼓勵采用特許經營權、資產經營權、收費權有償轉讓等方式籌集資金，盤活存量資產吸引外部資金。對經營性、準經營性、非經營性基礎設施采取不同的投資方式，為社會資本提供可供選擇的介入領域。要改革現行的投資規?？刂品绞?，建立投資分類管理體制，落實企業的投資主體地位。要探索發展包括銀行、證券、信托、債券、基金、風險投資在內的多層次資本市場體系，加大直接融資和間接融資的力度，促進我市大都市建設步伐。建立擬上市企業資源的發掘和培育機制，充分利用國內外證券市場的籌融資功能，鼓勵和推進我市各類優質企業到境內外上市。加快上市公司資產重組，增強其持續融資能力。要發揮市工商信托公司的作用，支持地方經濟發展。鼓勵和支持符合條件的企業和基礎設施項目在境內外發行債券籌集資金。根據國家證券投資基金管理辦法，積極探索和爭取設立杭州證券投資基金。建立和引進科技風險投資機構，開辟風險投資資金渠道，積極吸引民間投資和利用外資，建立高新技術風險投資基金。選擇基礎產業和優勢企業，設立產業投資基金。要加大城市商業銀行、農村信用社等地方金融機構的改革力度。要以接軌上海、參與長江三角洲合作交流為契機，改革我市的金融體制，提升金融機構的服務功能。想方設法從上海引進外資銀行機構來杭設辦事處、內資銀行業務總部或地區總部遷杭，爭取金融機構來杭發展。鼓勵杭州地方金融機構"走出去"，到外地設立窗口。市商業銀行要不斷優化股權結構，健全法人治理結構，吸引社會資金參股，條件成熟時也可引進外資參股，并爭取上市。不斷推進農村信用社體制改革，在條件成熟時組建農村商業銀行。要穩步推進產權交易，提升我市產權交易中心的功能，完善交易方式，拓展經營領域，努力將其建設成為區域性的產權交易機構。積極探索非上市股份公司和有限責任公司的股權交易，為改制企業股權流動和我市國有經濟戰略性重組提供平臺。建立健全產權交易市場的監管體系，保證產權交易的公開、公平、公正。
9、以提升要素市場功能為重點，規范和完善市場體系。一是重點培育發展各類要素市場。對現有的勞動力市場、人才市場、技術市場、地產市場等要按照市場經濟的要求加以規范和發展。要打破壟斷，逐步改變要素市場依附于相關主管部門的現象，引入競爭機制，實行優勝劣汰。要不斷提升市場的功能，增強市場的輻射力，使其更好地服務于我市經濟發展。隨著國有經濟戰略性調整的逐步深化，尤其要大力發展職業經理人市場。積極探索適應市場經濟要求的企業經營者的產生方式。除繼續完善對現有企業經營者的錄用、評價、考核、激勵辦法外，要通過建立職業經理人市場為各類企業選人用人提供服務。二是重組現有商品專業市場。要推動現有商品批發市場的布局調整和資產重組，促進一批有發展前景的市場上規模、上檔次，并不斷完善服務功能。推動市場交易主體向公司企業轉變，推進競買制、拍賣制和電子商務等新型交易方式，有型市場和無形市場相結合，擴大市場的輻射范圍和交易規模。三是規范發展行業協會等各類市場中介組織。市場中介組織作為市場經濟體制中重要的經濟主體，對經濟的發展、市場秩序的規范起著極為重要的作用。在我國加入WTO的宏觀背景下，亟需發展和健全包括行業協會在內的各類市場中介組織。我市要在調查研究摸清現有各類市場中介組織基本情況的基礎上，制訂有關指導意見和促進政策。在此基礎上，按照政事分開、政企分開的原則，積極推進行業協會等各類市場中介組織改制轉型，強化其自律機制。要規范政府監管行為，做到管而有度、放而有序，努力營造有利于市場中介組織健康發展的社會環境。四是繼續發展現代流通業態，穩步推進電子商務、連鎖超市和和現代物流配送。
10、抓好就業和分配制度改革，完善社會保障體系。要積極探索按生產要素分配的具體途徑和辦法。在堅持按勞分配原則的基礎上，要鼓勵資本、技術、管理等其他生產要素參與收益分配。積極探索生產要素參與收益分配的新途徑、新辦法。通過完善職工持股制度，保證職工包括經營者以按股分紅的途徑增強對企業的凝聚力，獲得應有的激勵。在高新技術企業試行技術入股辦法，把技術專利和科技成果作價折股由科技發明者和貢獻者持有。探索管理要素作價入股的方法、方式，體現經營者管理要素在企業效益中的重要作用。
