土地征收的法律特征精選(九篇)
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第1篇：土地征收的法律特征范文
一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權(quán)力強制地對他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認(rèn)為，土地征收為國家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業(yè)的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）他人的土地所有權(quán)并不因國家的征用行為而消滅。
在現(xiàn)代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時須依嚴(yán)格的程序防止國家權(quán)力對他人財產(chǎn)權(quán)進行不適當(dāng)干預(yù)；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項權(quán)利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟，獲得公正、必要的補償。
名義上，我國現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用。《憲法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”（注：《中華人民共和國憲法》第十條。）《國家建設(shè)征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國家征地”而發(fā)生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應(yīng)理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）
實際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國家土地所有權(quán)。《土地管理法實施條例》即規(guī)定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國家建設(shè)征用的土地，屬于國家所有。”（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。
現(xiàn)行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權(quán)力對他人土地權(quán)或土地他項權(quán)利予以強制性剝奪，但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機關(guān)及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權(quán)予以強制征收而是對他人的土地他項權(quán)利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當(dāng)劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受國家公權(quán)力的過分干預(yù)，應(yīng)是保護土地資源的一項重要內(nèi)容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權(quán)和土地立法中應(yīng)注意的一個問題。
二、土地征收的性質(zhì)土地征收為國家憑借公權(quán)力對集體土地所有權(quán)予以強制剝奪，不以集體土地所有權(quán)人的同意為必要條件。這正如《國家建設(shè)征用土地條例》所言，“國家建設(shè)征用土地”，“被征用社隊干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓。”（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補償。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第四十七條。）強制性和補償性是土地征收的兩個基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發(fā)動到土地征收的具體實施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個基本特征。
在實施土地征收時，必然涉及到法律適用的問題。《憲法》、《土地管理法》、《國家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國家為社會管理的需要，須行使行政管理權(quán)，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應(yīng)當(dāng)看到，行政機關(guān)如果從部門利益出發(fā)行使社會管理的職能，則有可能導(dǎo)致行政權(quán)的濫用及權(quán)利保護的不力。對土地征收性質(zhì)予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應(yīng)具有合法性；土地征收必須嚴(yán)格依法實施，禁止濫用土地征收權(quán)。
土地征收雖具有強制性，但這并不意味著可以任意為之。《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定了國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言。而如何對公共利益進行界定并非容易。現(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對社會公共利益的界定持謹(jǐn)慎的態(tài)度。如何進一步明確公共利益范圍是立法的一個任務(wù)。而由于《國家建設(shè)征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調(diào)法律法規(guī)的效力對土地征收來說有其現(xiàn)實意義。（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第2條規(guī)定，“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理。”）即使法律法規(guī)之間的效力可通過立法原則及技術(shù)解決，對“公共利益”、“國家建設(shè)”與“經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及社會公共事業(yè)”的理解和解釋，將會對土地征收產(chǎn)生影響。有學(xué)者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、森林保護事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所《中國物權(quán)法草案建議稿》。）在公共利益和經(jīng)濟政策間作嚴(yán)格界定，對完善土地征收制度十分必要。根據(jù)經(jīng)濟政策，需要使用農(nóng)民土地的，應(yīng)采用財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的法律規(guī)則，而不再實行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動產(chǎn)物權(quán)取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關(guān)系。土地征收行為目的應(yīng)具有公益性，即國家征收集體土地的目的是滿足社會公共利益的需要。土地征收的強制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強制性的基礎(chǔ)。
土地征收是國家行使其“最高所有權(quán)”的體現(xiàn)。我國并不存在私人土地所有權(quán)，土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國，土地征收法律關(guān)系的主體只能是國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。集體由其內(nèi)部成員構(gòu)成。集體財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，既是其自身財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，同時也是其成員財產(chǎn)的實現(xiàn)。土地征收既涉及農(nóng)民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認(rèn)土地征收法律關(guān)系主體的特定性，可以將因?qū)嵤┙?jīng)濟政策而引起的土地開發(fā)排除在土地征收之外。這對維護集體經(jīng)濟組織及其成員的利益具有現(xiàn)實意義。以此為基礎(chǔ)，還可以說，土地征收權(quán)具有專有性，只有國家享有征收集體土地的權(quán)利，企業(yè)和公司等經(jīng)濟組織不能以實施經(jīng)濟政策的名義進行土地征收，亦不應(yīng)通過國家達到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是對補償和安置方案的實施。“征收補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條。）對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這便是土地征收爭端解決機制，政府的裁決為終局裁決。當(dāng)土地征收爭端發(fā)生時，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護，則司法救濟請求權(quán)的行使應(yīng)為集體土地所有權(quán)人及其成員的權(quán)利。問題在于，集體土地所有權(quán)人及其成員以什么途徑尋求救濟？
憲法對多種經(jīng)濟成份并存的確認(rèn)，要求對國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)予以平等的一體保護。國家實施土地征收時，一方面有權(quán)行使其“最高所有權(quán)”；另一方面，“最高所有權(quán)”的行使應(yīng)在一定范圍和限度內(nèi)進行，否則即構(gòu)成土地征收權(quán)的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經(jīng)濟開發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)未能予以平等的一體保護的體現(xiàn)。為防止土地征收權(quán)的濫用，除了需對征收土地的目的進行嚴(yán)格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上考慮其他措施。（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準(zhǔn)土地的機關(guān)同意延期使用的土地外，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回，并報原批準(zhǔn)機關(guān)備案。”）
前已述及，強制性和補償性是土地征收的基本特征。土地征收的強制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強制性并不能導(dǎo)致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學(xué)者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺灣地區(qū)，土地所有人如對于政府征收其土地而引起補償數(shù)額爭端時，應(yīng)以行政爭訴程序解決，而非審理私權(quán)的普通法院所審理。可參考張曼隆：《土地法》，臺1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關(guān)系，且土地征收的公益性是強制性的基礎(chǔ)，但強制性與行政行為之間并不具有必要的因果關(guān)系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時的土地購買請求權(quán)，雖具有強制性，但并不能否定該請求權(quán)的民事屬性。（注：臺灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請求土地所有人，以相當(dāng)價額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第199頁。）實際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權(quán)只有依法律或法律的原因進行，且該法律對損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對公共利益進行公平衡量之后確定；對損害賠償?shù)母叩陀袪幾h時可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權(quán)的變更及對原土地所有人與他項土地權(quán)利人的補償。國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)的一體保護，要求土地征收應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上進行，而不是厚此薄彼，在土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強制性為開端的土地征收，與土地所有權(quán)的變更及土地征收補償?shù)膶嵤瑧?yīng)是一個連續(xù)的過程，是一個不可分割的整體。土地征收時，土地所有權(quán)的變更與其說是國家行使社會經(jīng)濟管理職能的一個結(jié)果，還不如說是權(quán)利轉(zhuǎn)移的一種方式；從這個意義上說，土地征收所引起的土地所有權(quán)的變動使得土地征收的后果具有物權(quán)性。土地征收補償金的確定，與其以行政管理的方式進行，不如在平等的基礎(chǔ)上為之，以既能保障不同民事主體財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，又能激活農(nóng)村土地市場的發(fā)展。
從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強制性、土地征收的補償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說，土地征收是民事行為。
三、土地征收與物權(quán)變動土地所有權(quán)的本質(zhì)，在于它是土地所有權(quán)人對土地所享有的排他性的權(quán)利。對土地所有權(quán)人占有、使用、收益、處分土地的權(quán)利的干預(yù)或剝奪，一般構(gòu)成對土地所有權(quán)的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權(quán)移于國家之手。土地征收權(quán)的核心，在于不需要土地所有人的同意而強制取得其土地。土地征收權(quán)與土地所有權(quán)沖突的結(jié)果，在一定程度上是土地征收權(quán)對土地所有權(quán)排他性的否定。
土地征收權(quán)的行使，實際上是使不動產(chǎn)物權(quán)發(fā)生了變動。物權(quán)的發(fā)生、變更和消滅，構(gòu)成物權(quán)的變動。探討土地征收與物權(quán)變動的關(guān)系，可進一步認(rèn)識土地征收對集體土地所有權(quán)的影響，以及集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)時所涉及到的物權(quán)法上的問題。從廣義上說，物權(quán)的變更包括主體的變更、客體的變更及內(nèi)容的變更；而嚴(yán)格意義上的物權(quán)變更則是客體和內(nèi)容的變更。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權(quán)的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲摇Ｍ恋卣魇諘r土地所有權(quán)的變更涉及到土地所有權(quán)的取得和喪失-國家取得被征收土地的所有權(quán)，而集體喪失了被征收土地的所有權(quán)。土地征收也會引起征收土地物權(quán)內(nèi)容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權(quán)的消滅是相對的消滅。
土地征收引起的物權(quán)變動，屬于非依法律行為的物權(quán)變動。它不要求具備依法律行為的不動產(chǎn)物權(quán)變動的要件，即須為有處分權(quán)人所為，須有物權(quán)變動的意思表示及須經(jīng)登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權(quán)，為不經(jīng)登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國家強制力介入便可發(fā)生物權(quán)變動，且物權(quán)的狀態(tài)亦已明確，不經(jīng)登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第77頁以下。）經(jīng)土地征收取得的國有土地所有權(quán)不需登記實際上已為實踐所采。“土地登記是國家依法對國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項權(quán)利的登記。”（注：原國家土地管理局《土地登記規(guī)則》第二條。）
一般情況下，土地征收引起的土地物權(quán)變更，特別是土地所有權(quán)變動具有不可逆性，即集體所有的土地一經(jīng)征收其所有權(quán)不能恢復(fù)到原來的狀態(tài)。“已征用二年還不使用的土地，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權(quán)限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產(chǎn)隊耕種。生產(chǎn)隊在耕種期間，不準(zhǔn)在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國家建設(shè)需要使用時，生產(chǎn)隊必須立即交還，不得再提出補償、安置的要求。……”（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第二十一條。）“生產(chǎn)隊”這一概念雖已為生產(chǎn)合作社和集體經(jīng)濟組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對因征收引起的土地所有權(quán)變動不可逆性的探討。
對土地征收需對其目的進行嚴(yán)格限制，以防土地征收權(quán)的濫用；而對土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權(quán)的正當(dāng)性。上述對經(jīng)征收的土地不予使用達一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應(yīng)該是存在征收土地的需要再進行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達一定期限不予使用，則按審批權(quán)限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產(chǎn)生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產(chǎn)隊耕種”的情形也是對土地資源的浪費。因此，不能將公共利益需要的原因與國家行使土地征收權(quán)的結(jié)果顛倒。因征收而引起的土地所有權(quán)變動的不可逆性不是沒有疑問。
土地征收引起的土地所有權(quán)變動的不可逆性，意味著國有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權(quán)的濫用及維持國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)之間必要的靜態(tài)平衡，當(dāng)征收的土地不予使用達一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時，能否恢復(fù)原土地所有人的所有權(quán)，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應(yīng)是征收土地前就設(shè)定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費及土地征收權(quán)的濫用。公共利益為國家和社會的一個永恒主題，在物權(quán)變動上限制土地征收權(quán)的濫用時，能否考慮既能保證土地征收權(quán)的正當(dāng)性、又能維護及促進公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來所需的土地，在未為需用以前，預(yù)為呈請核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對我們應(yīng)該有所啟發(fā)。）
對集體土地的征收，除涉及集體土地所有權(quán)外，還涉及土地他項權(quán)利，即土地使用權(quán)和土地所有權(quán)以外的其他土地權(quán)利，如抵押權(quán)、租賃權(quán)等。集體土地所有權(quán)的變動，是否、能否引起土地他項權(quán)利的變動？在集體土地使用權(quán)的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。（注：《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實施，集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)后，在集體土地上設(shè)定的以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押權(quán)因集體土地使用權(quán)的消滅而成“虛權(quán)”。抵押權(quán)為一種期待權(quán)；當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù)以集體土地使用權(quán)抵押時，因集體土地使用權(quán)的消滅而使債權(quán)人的債權(quán)難以實現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押和抵押權(quán)的關(guān)系以及抵押人和抵押權(quán)人之間的關(guān)系將是抵押制度的一個難題。土地征收后，集體土地地上權(quán)、租賃權(quán)一般也消滅，同時也會涉及到對地上權(quán)人、租賃權(quán)人的補償問題。這在下文會有所述及。
四、土地征收引發(fā)的主要問題客觀地講，土地征收的社會影響具有兩面性。如果土地征收權(quán)行使得當(dāng)，可以增進社會福利，促進土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權(quán)，則構(gòu)成對集體及其成員財產(chǎn)權(quán)的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當(dāng)程度對土地征收本身有重要影響。在社會轉(zhuǎn)型時期，社會經(jīng)濟秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個過程。在此背景下，重視對土地征收引發(fā)的主要問題顯得必要而又緊迫。
土地征收的補償性問題目前還未進行深入、全面的研究。《土地管理法》規(guī)定的補償費標(biāo)準(zhǔn)是否合理需要進一步考慮。“土地補償費”應(yīng)是農(nóng)地地價的直接體現(xiàn)，而農(nóng)地地價則為農(nóng)地所有權(quán)在未來年期收益的資本化區(qū)域平均價格。由于農(nóng)地市場的不發(fā)達，如何確定農(nóng)地地價，使其趨于客觀、合理需要一個過程。就集體土地的地上權(quán)和租賃權(quán)而言，土地征收的補償涉及到地上附著物及青苗的補償，特別是地上附著物的補償與集體土地使用權(quán)的價值緊密聯(lián)系，進而言之，也許可以說，集體土地的市場化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進土地征收的正當(dāng)性和合理性，又能推動農(nóng)村土地市場的發(fā)展，值得認(rèn)真研究。
直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場為導(dǎo)向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認(rèn)土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國農(nóng)地制度：一個分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國經(jīng)濟研究》，北京大學(xué)出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村居民的絕大部分收入來自農(nóng)業(yè)以外，但土地征收的補償費和安置費等仍然是被征收了土地的集體經(jīng)濟組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補償費和安置費的確定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從如何維持社會保障所要求的生活水平出發(fā)。實際上，這也是在維護農(nóng)村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農(nóng)村的公共利益也不容忽視，否則會助長城鄉(xiāng)差別。
“土地補償費用歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著及青苗的所有者所有。”（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補償費的歸屬容易確定；而土地補償費的歸屬則可能引起爭端。“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第十條。）集體土地所有權(quán)事實上的虛位，（注：參見王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學(xué)出版社，1997年版，第99頁。）可能會導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織之間因土地征收補償費的歸屬發(fā)生爭端。集體經(jīng)濟組織之間因土地補償費發(fā)生的爭端應(yīng)由物權(quán)法調(diào)整。
第2篇：土地征收的法律特征范文
論文關(guān)鍵詞 集體土地 征收 征收程序 征地補償安置
一、集體土地征收制度概述
（一）概念與背景
在我國，土地所有權(quán)的主體只有國家和集體經(jīng)濟組織。依照現(xiàn)行的法律制度，土地所有權(quán)不能自由地在流通市場買賣，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也受到了較大的限制。因此，當(dāng)國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發(fā)點，但二者存在明顯的區(qū)別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農(nóng)民集體所有權(quán)變?yōu)榱藝宜袡?quán)，即土地所有權(quán)的主體發(fā)生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權(quán)的主體。
所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變?yōu)閲校_定給建設(shè)單位使用，并對集體經(jīng)濟組織及有關(guān)農(nóng)民給予補償和安置的一種具體行政行為。
集體土地征收包含三層法律關(guān)系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民之間的征收與被征收的關(guān)系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設(shè)單位之間供地與用地的關(guān)系，其三，建設(shè)單位與集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民之間補償與被補償?shù)年P(guān)系。目前，這三層法律關(guān)系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為政府與集體組織、農(nóng)民兩者之間的直接而簡單的關(guān)系。對集體組織、農(nóng)民進行補償不應(yīng)由用地主體建設(shè)單位進行，在實踐層面上，這種做法容易導(dǎo)致被征收主體的合法權(quán)益得不到切實的保障。不牽涉到建設(shè)單位，單純的政府與集體的征收補償關(guān)系才是制度未來發(fā)展的方向。
（二）集體土地征收的基本程序
《土地征收管理法》規(guī)定了集體土地征收的法定程序。依據(jù)該法規(guī)定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償?shù)怯洝⒋_定補償安置方案、事實補償安置。
征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)已被國家征收。《土地管理法》第四十六條第一款作出了原則性規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條則對公告程序的具體內(nèi)容進行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內(nèi)容是批準(zhǔn)征地機關(guān)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標(biāo)準(zhǔn)、人員安置辦法以及辦理征地補償?shù)钠谙薜龋坏谌娴攸c是被征用土地所在地的鄉(xiāng)、村。
補償?shù)怯洺绦蛟凇锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽嵤l例》中規(guī)定存在差異。根據(jù)《土地管理法》，被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)持權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)卣恋匦姓鞴懿块T辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機關(guān)規(guī)定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償?shù)怯浀臋C構(gòu)規(guī)定為公告指定的相關(guān)部門，相比《土地管理法》之規(guī)定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進行征收公告時從高效便民的角度出發(fā)，選擇更便利被征收主體辦理征地補償?shù)怯浀恼恋匦姓鞴軝C關(guān)進行登記。征地補償?shù)怯涍@一程序的內(nèi)容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規(guī)定的期限。在相關(guān)法律上，由于征用土地涉及面積、人數(shù)等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據(jù)不同的實際情形進行確定；第二，登記機關(guān)為公告指定的機關(guān)。
確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規(guī)定只對補償安置方案的主體進行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內(nèi)容。依此規(guī)定，征地補償安置方案是行政機關(guān)的內(nèi)部程序，被征收人無權(quán)參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機關(guān)作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準(zhǔn)。補償安置方案應(yīng)報“市、縣人民政府批準(zhǔn)”。
（三）集體土地征收補償制度
農(nóng)村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權(quán)力約束機制，更是一種利益協(xié)調(diào)、權(quán)利保障機制。就其對權(quán)力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權(quán)這一行政權(quán)力，集體土地征收補償制度是對公權(quán)力的實質(zhì)性約束。就其作為權(quán)利保障機制的一點而言，被征收對象依據(jù)公平原則應(yīng)當(dāng)獲得適當(dāng)?shù)难a償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟途徑。
除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據(jù)還集中體現(xiàn)在《土地管理法》與《物權(quán)法》等法律文件之中。《土地管理法》及實施條例對集體土地征收補償制度的規(guī)定較之于《物權(quán)法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據(jù)。
從征收土地的補償范圍來看，我國法律規(guī)定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關(guān)損失一般不予補償；從征地補償標(biāo)準(zhǔn)來看，被征收主體獲得補償?shù)臄?shù)額根據(jù)被征收土地原有用途的不同基本采平均年產(chǎn)值的倍數(shù)方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協(xié)調(diào)不成，則交由批準(zhǔn)征地的政府通過裁決的方式予以解決。
此外，國務(wù)院于2006年頒布的《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發(fā)的《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于落實中國中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見有關(guān)政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進行了不同程度、不同方面的完善。
二、集體土地征收制度的主要缺陷
（一）征收目的界定不清
國家行使征收權(quán)的正當(dāng)性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠?qū)竦幕矩敭a(chǎn)權(quán)利給予一定的限制，否則，將可能導(dǎo)致政府行政權(quán)力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規(guī)定，但對于其概念并沒有進行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當(dāng)廣泛的外延，對其若不進行明確的界定，有可能造成政府征收權(quán)的濫用，征收土地行為的擴大化，進而損害集體組織及廣大農(nóng)民的切身利益。
由于立法對公共利益界定不清，直接導(dǎo)致在實踐中我國公共利益認(rèn)定的行政主導(dǎo)性與征收泛化。按照《土地管理法》的規(guī)定，公共利益的認(rèn)定完全由行政機關(guān)單方面決定。立法層面授予了行政機關(guān)最大化的自由裁量權(quán)，而缺乏被征地者等相關(guān)利益主體的監(jiān)督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調(diào)查中，數(shù)據(jù)顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經(jīng)營性目的。
（二）征地補償?shù)姆鞘袌龌?/p>
2005年國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，通知規(guī)定“必須按照征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價對農(nóng)民補償”，這在本質(zhì)上是政府主導(dǎo)定價，由政府利用所處的優(yōu)勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發(fā)征地矛盾的最突出原因。征地補償?shù)姆鞘袌龌谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了計劃經(jīng)濟的色彩，長期以來過低的補償標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下土地的真實價值，因此農(nóng)民的合法權(quán)益也無法得到公平受償。
（三）征地程序不完善
前文已對集體土地的征收程序進行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設(shè)置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護的程序如聽證、申訴等缺乏應(yīng)有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規(guī)定》中賦予了相對人對征地補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案要求聽證的權(quán)利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現(xiàn)象。目前關(guān)于保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的程序性規(guī)定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權(quán)利難以得到真正落實。
三、完善集體土地征收制度的建議
（一）引入市場機制，建立合理的補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍
目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發(fā)征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎(chǔ)上不斷提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，但這種非由市場機制確定的補償標(biāo)準(zhǔn)不僅存在嚴(yán)重的滯后性，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能體現(xiàn)土地的實際價值，從而對農(nóng)民的損失做到公平補償。
合理的集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)在公平市場價值的基礎(chǔ)之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴大征收補償范圍。
（二）具體完善集體土地征收程序
首先，法律應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格、明確地界定“公共利益”的范疇。界定公共利益時，可以采用列舉加概括的立法方式，在進行概括時，還應(yīng)當(dāng)運用比例原則，進一步縮小公共利益的范圍。按照法律明確列舉和比例原則概括的雙重限制方法能夠有效的防止因公共利益不明確導(dǎo)致的行政權(quán)力濫用，加強對公共利益審查的力度。
第3篇：土地征收的法律特征范文
關(guān)鍵詞:農(nóng)村;集體土地;征收;補償機制
我國已經(jīng)發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟體，取得的成績舉世矚目。但是，我國仍是發(fā)展中國家，仍處于社會主義初級階段，仍然是一個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，無農(nóng)不穩(wěn)，農(nóng)村問題不可忽視。伴隨著城鎮(zhèn)化進程，為了追求經(jīng)濟發(fā)展和城市擴容，大量農(nóng)村集體土地被征收利用。但土地是農(nóng)民的根本，是農(nóng)民基本的生活保障，與農(nóng)民的利益切身相關(guān)。在農(nóng)村集體土地征收過程中，存在著許多現(xiàn)實問題亟須解決，要想解決這些問題，就要了解我國農(nóng)村集體土地征收補償現(xiàn)狀，對癥下藥，有針對性地分析具體情況，找到一條符合國情、農(nóng)村現(xiàn)況的農(nóng)村集體土地征收補償之路，為農(nóng)村集體土地征收補償機制的完善提供指導(dǎo)，更好地實現(xiàn)經(jīng)濟的綠色發(fā)展和社會的穩(wěn)定。
1農(nóng)村土地征收補償?shù)漠a(chǎn)生背景
經(jīng)濟的快速發(fā)展，帶動了農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進程，其生產(chǎn)要素和經(jīng)濟流通都在不斷集中，逐漸由傳統(tǒng)的小農(nóng)型社會向現(xiàn)代化社會過渡。在這一變化過程中，農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化必不可免，即農(nóng)村集體土地變成城鎮(zhèn)用途土地。這也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一個顯著特征，主要有兩方面特點:其一是土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變，即土地由農(nóng)民集體所有變更為國有土地。其二是土地性質(zhì)的變更，即指傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)特點用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)工、商、運、建等用途用地。經(jīng)過幾輪改革，當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度主要是農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包制，因而，要想實現(xiàn)農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲行再|(zhì)土地，只能通過政府的行政手段進行征收，再利用一定方式實現(xiàn)土地用途合法轉(zhuǎn)換。土地征收可以說是現(xiàn)代的特殊產(chǎn)物，主要目的是為了滿足公共利益和城鎮(zhèn)化的需要。之后雖然逐步建立了土地征收補償?shù)南嚓P(guān)制度，但是有著一定的歷史局限性，在征收補償?shù)倪^程中存在著許多詬病。提出了改革開放，工作重心也隨之轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟上來，經(jīng)濟迅速發(fā)展，城市建設(shè)規(guī)模也不斷擴大，原有的城鎮(zhèn)國有土地規(guī)模早已不能滿足日益增多的發(fā)展需求，土地征收便成為解決這一瓶頸的突破口。但隨著不斷的土地征收，也帶來了許許多多問題，而這些問題如果不能得到有效解決，不僅會嚴(yán)重影響農(nóng)民的切身利益和土地的合理開發(fā)利用，更容易激化矛盾引發(fā)群體沖突，影響社會的穩(wěn)定。
2農(nóng)村集體土地征收補償機制現(xiàn)實作用
第一，保障被征收土地農(nóng)民的利益。農(nóng)民一輩子都在和土地打交道，土地就是他們基本生活的最佳保障，在以人為本的今天，追求社會公共利益也絕不能以犧牲個人的合法權(quán)益為代價。無論是國家、社會、還是個人，損害了農(nóng)民利益，都必須進行賠償。第二，緩和社會矛盾。征收必然需要進行補償，補償是否合理是雙方能否達成一致的前提。必須要讓農(nóng)民的損害最低化，且要有合理合法的征收需求和征收緣由，然后再追求更大的公共利益，這樣才能使農(nóng)民接受征收，避免激化矛盾。第三，維護政府公信力。權(quán)力是把雙刃劍，政府擁有征收集體土地的權(quán)利，但要是沒有了限制和監(jiān)督，就容易濫用權(quán)力，甚至是以權(quán)謀私，只有讓權(quán)力運行在陽光下，嚴(yán)格限制和規(guī)范權(quán)力，才能使政府有權(quán)而不任性，真正做到權(quán)為民所用、利為民所謀，使政府具有公信力。
3農(nóng)村集體土地征收中存在的問題
第一，法律存在空白。目前，在國家層面尚未出臺針對農(nóng)村集體土地征收補償?shù)膶ｉT性法律，只是做了一些原則性規(guī)定，具體可操作性不強。雖然《土地管理法》和《物權(quán)法》規(guī)定了農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，但土地所有權(quán)不是農(nóng)民所有的，個人只有使用權(quán)。在征地補償過程中，由于集體產(chǎn)權(quán)主體缺乏明晰性，往往導(dǎo)致利益補償主體不明確，利益相關(guān)者相互競爭。第二，征收程序不規(guī)范。現(xiàn)行法律制度在征收補償程序中缺少規(guī)范性，在土地征收時往往會利用行政強制手段，甚至是利用合法名義來掩蓋非法占地的事實，侵害農(nóng)民合法利益。第三，社會保障制度不健全。土地是農(nóng)民的根本，是農(nóng)民生存的重要保障。在征地過程中，農(nóng)民失去了土地，失去了基本的生活保障。有些地方受到經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，農(nóng)民到手的補償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足城市生存發(fā)展，但卻并不享有城市居民的社保兜底，這在保障農(nóng)民利益上存在很大缺陷。
4完善農(nóng)村集體土地征收補償機制策略
第一，完善土地征收補償相關(guān)法律。目前，農(nóng)村集體土地的征收補償主要依靠本省、自治區(qū)、直轄市制定的地方性行政法規(guī)，雖然給予了地方很大的自主權(quán)限，但地方法規(guī)不僅法律效力低，而且給一些地方保護主義和權(quán)力尋租提供了空間，這明顯違背了立法初衷。因此，國家層面的《農(nóng)村集體土地征收補償法》至關(guān)重要，有利于統(tǒng)一農(nóng)村集體土地征收補償方面的制度規(guī)范，用法律的利劍保護農(nóng)民的合法權(quán)益，嚴(yán)懲權(quán)力濫用，切實保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。第二，引入農(nóng)民全程參與機制。農(nóng)民參與農(nóng)村集體土地征用是保障農(nóng)民合法權(quán)益的又一重要手段。要不斷完善土地征收補償?shù)南嚓P(guān)法律程序。首先，在研究和制定土地征收相關(guān)政策之前，必須建立土地征收通知程序，讓農(nóng)民能夠有效參與其中。其次，要進一步健全土地征收法律援助程序。努力提高農(nóng)民法律意識的同時，提供方便、快捷的有關(guān)土地征收補償矛盾糾紛方面法律服務(wù)。最后，建立征收補償民主論證程序。有關(guān)部門可以與專家學(xué)者、民意代表進行研討磋商，聽取他們的建議和心聲，確保找到最大公約數(shù)，畫出做大同心圓，滿足被征地農(nóng)民不同層次的需求。第三，制定合理土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于征地補償標(biāo)準(zhǔn)，必須實事求是、因地制宜，不能搞簡單的一刀切。首先，根據(jù)土地實際用途，按市場價格補償經(jīng)營用地，并充分考慮預(yù)期收益，以市場定價。其次，要貨幣補償為主、多種補償方式共存。除了補償經(jīng)濟損失以外，還可以考慮其他安置方式，比如:可以用土地使用權(quán)入股，一些有固定收益的項目，可以讓農(nóng)民把土地作價抵資入股，參與土地開發(fā)利用。第四，完善征地農(nóng)民保障體系。相關(guān)政策應(yīng)根據(jù)具體情況制定，將失地農(nóng)民納入地方社會保障體系，緩解農(nóng)民憂患，共享改革紅利。對于那些失去土地、沒有安全保障的人，符合條件的應(yīng)納入低保救助體系，并積極幫助解決就業(yè)，可以統(tǒng)一進行就業(yè)技能學(xué)習(xí)，增強農(nóng)民融入現(xiàn)代社會的信心和本領(lǐng)。
第4篇：土地征收的法律特征范文
2007年10月起實施的《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。該法首次明確了房屋的拆遷必須基于公共利益方可實施。
然而，房屋拆遷所依據(jù)的《城市房屋拆遷管理條例》卻規(guī)定，只要符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護文物古跡，便可在合法程序下實施拆遷。顯然，規(guī)劃項目的建設(shè)導(dǎo)向，背離了物權(quán)法所強調(diào)的公共利益原則的導(dǎo)向。
更讓人困惑的是，依據(jù)物權(quán)法，土地儲備中心儲備土地，除了完全市場化收購?fù)恋鼗蛐惺箖?yōu)先購買權(quán)取得土地外，不論是征收集體土地還是收回國有建設(shè)用地，都必須基于公共利益的原則。而2007年12月7日推出的由國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)手的《土地儲備管理辦法》中，土地儲備辦法不僅沒有明確，且在第十二條“因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國土資源管理部門報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法對土地使用權(quán)人給予補償后，收回土地使用權(quán)。”這與征收不動產(chǎn)的“公共利益”導(dǎo)向，存在明顯偏差。
何謂公共利益？那是在與私人利益的相互比較中展開，是排除了偏私或私利的公共權(quán)利和正義，是讓多數(shù)人享有的共同利益。其外延在不同國家和不同發(fā)展階段都有不同的詮釋。如美國聯(lián)邦憲法對土地征收有3個要件：合法程序、公平補償和公共使用。其中，公共使用是由法院通過4項要件判定：①該目的影響的是與個人相對應(yīng)的共同體；②法律左右征收后的財產(chǎn)使用；③公共組織擁有財產(chǎn)所有權(quán)；④公眾獲取占有收益。
目前，通過我國土地儲備中心儲備的土地，更多的是用于經(jīng)營性用地開發(fā)。
土地儲備機構(gòu)對儲備土地進行前期開發(fā)、保護、管理或臨時利用。完成前期開發(fā)整理的儲備土地， 納入當(dāng)?shù)厥小⒖h土地供應(yīng)計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。經(jīng)營性用地供地方式，按照2007年11月起實施的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定實施：對工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。
顯然，這里的經(jīng)營性用地并不具備《物權(quán)法》公共利益的基本特征，實施土地儲備征收的要件缺乏。
第5篇：土地征收的法律特征范文
1．1低效及違法利用長期存在為提高土地收益，農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織往往對未征收的集體土地進行利用，在此過程中也產(chǎn)生了很多問題：①對集體土地的利用大都是以低端租賃為主的“瓦片經(jīng)濟”［3］，土地利用效率低下，且房屋、設(shè)施往往存在很多安全隱患，管理難度較大，容易發(fā)生各種事故；②集體土地違法利用時有發(fā)生，其中一部分是符合國家土地規(guī)劃和用途管制，僅因為二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致集體建設(shè)用地不能直接用于非農(nóng)建設(shè)的“非法”利用，而另一部分則是違反國家土地規(guī)劃和用途管制、權(quán)利瑕疵無法得到彌補的“非法”利用［4］；③容易產(chǎn)生矛盾糾紛，集體土地違法利用一旦出現(xiàn)糾紛，現(xiàn)行法律將依據(jù)合同違法不予保護的規(guī)定，將土地使用恢復(fù)到使用前的狀態(tài)，土地使用人僅能取得支付的價款，其他財產(chǎn)損失無法得到有效彌補，權(quán)利無法得到完全保障，容易產(chǎn)生矛盾糾紛。
1．2集體土地征收利用新問題十八屆三中全會明確提出了農(nóng)村土地制度改革的方向和目標(biāo)：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。在現(xiàn)行制度下，這一改革目標(biāo)的提出就引發(fā)了規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地征收利用的新問題：即規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地是否與規(guī)劃區(qū)范圍外集體土地適用同樣的規(guī)則。如果完全適用，允許規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，那么必將在城鎮(zhèn)內(nèi)形成集體土地與國有土地長期、甚至永續(xù)并存的局面，這與《憲法》第10條“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定相違背。如果不適用，即仍然禁止規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，則即使征收標(biāo)準(zhǔn)有所提高，也會形成規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)外新的同地不同權(quán)、同地不同價的現(xiàn)象，規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織的利益得不到有效保護，相應(yīng)的征收工作將很難推進。
2原因分析
規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地征收利用問題的根源之一就是我國的集體土地制度本身，特別是農(nóng)民與土地身份聯(lián)系的制度設(shè)計。同時，城市化的推進與土地制度變革也是引發(fā)一系列問題的重要原因。
2．1農(nóng)民與土地的身份綁定《憲法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)確立我國農(nóng)村實行土地的集體所有制，這種所有制是以“土地所有權(quán)屬于集體和國家、而使用權(quán)屬于農(nóng)民為特征”［6］。這一制度設(shè)計的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：①集體土地的所有權(quán)主體只能是集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民僅擁有生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，從而在農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織和集體土地之間建立起了身份聯(lián)系；②土地利用者只能是農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織，不能實現(xiàn)社會化流轉(zhuǎn)，使得土地的權(quán)能受到了極大的限制，土地的價值難以充分實現(xiàn)。隨著城市化進程的不斷推進，“雙轉(zhuǎn)換”不同步造成了居民身份與集體土地的割裂，使得集體土地與所有權(quán)主體均處于尷尬地位，同時集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)能受到限制，經(jīng)濟利益不能得到很好發(fā)揮，加之農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織受到自身素質(zhì)限制，土地的低效、違法利用問題就在所難免。
2．2土地收益分配制度不合理造成我國土地收益分配不合理的主要原因是集體土地流轉(zhuǎn)制度與征收補償制度的不合理，而更深層次的原因是既得利益集團的不讓步。根據(jù)我國《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，集體土地尤其是集體建設(shè)用地不能進行市場化流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民和集體不能直接獲得產(chǎn)權(quán)收益。在征收過程中，土地收益在農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織和政府三者間進行分配，規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)外的集體土地征收補償適用同樣的規(guī)則：即政府獲得土地增值收益，“而農(nóng)民集體和農(nóng)民未能分享土地征收過程中產(chǎn)生的發(fā)展性利益，只能被動地接受國家法律規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)和已經(jīng)定好的補償條件”［7］。出于自身利益或部門權(quán)力考慮，城市利益集團、地方政府甚至相關(guān)主管部門等既得利益集團不愿意做出改變，使得土地補償標(biāo)準(zhǔn)過低的局面難以扭轉(zhuǎn)，致使農(nóng)民、集體和政府間極其不合理的土地收益分配格局長期存在［8］。從法律上講，集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)人，農(nóng)民是土地使用權(quán)人，兩者按照一定比例分配土地收益是形成目前農(nóng)民和集體間分配格局的基礎(chǔ)。對規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟組織而言，隨著農(nóng)民身份和土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換，其代表農(nóng)民集體的基礎(chǔ)逐漸喪失，公益性角色逐漸退化，使得其占有大量土地收益的合理性日益脆弱。然而實際操作中，不僅沒有對既定的分配格局及時加以調(diào)整以體現(xiàn)這一變化，反而由于集體經(jīng)濟組織處于相對強勢的地位，使得其在土地收益分配中所占比例有擴大之勢。
2．3土地制度改革的必然中國的經(jīng)濟體制改革基本上沿襲先試點、后推廣、再到全面普及和穩(wěn)步推進這一模式，土地制度的改革也是如此。實踐表明，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)取得成功，流轉(zhuǎn)的規(guī)模、范圍不斷擴大，農(nóng)業(yè)效率不斷提高。自2000年湖州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點實施以來，各地通過試點對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索不斷深入，而2009年以來實行的農(nóng)村土地確權(quán)工作更為土地制度變革打下了堅實的基礎(chǔ)［9］，應(yīng)當(dāng)說，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的改革時機已經(jīng)成熟。十八屆三中全會順應(yīng)時事，提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的改革目標(biāo)，同時試點探索農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，開啟了新一輪的土地制度改革。規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地作為一種特殊的農(nóng)村集體土地，全新的改革目標(biāo)與相對滯后的制度安排相結(jié)合，必然引發(fā)其流轉(zhuǎn)、征收過程中的新問題。
3相關(guān)建議
法律與制度是市場良性、有序運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。完善規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)土地制度，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、完善土地制度的應(yīng)有之意，而完善規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地的主體資格、征收、分配和流轉(zhuǎn)等幾方面的制度安排即是重中之重。
3．1明確延續(xù)所有權(quán)主體資格中國的城市化將是一個漫長而持續(xù)的歷史進程，身份與土地轉(zhuǎn)換不同步現(xiàn)象也將長期存在，法律應(yīng)當(dāng)適應(yīng)現(xiàn)實的需要進行相應(yīng)的修改完善。土地的國家所有制和集體所有制是我國現(xiàn)行土地制度的根基，在國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟之外確立第三類所有權(quán)人或者確立第三類土地，都將動搖我國的基本土地制度和公有制的根基，與基本國情和立法精神不符。同時，考慮到僅是因為身份綁定的制度設(shè)計導(dǎo)致理論上農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織主體資格的喪失以及土地處于無主狀態(tài)，而事實上這些主體都依然存在，并且實踐中也是這樣認(rèn)定和操作的。因此，建議修改《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，將規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)已完成身份轉(zhuǎn)換的農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織作為原主體的延續(xù)在法律上進行明確，完善集體土地所有權(quán)的主體資格規(guī)定，修復(fù)法律漏洞。
3．2分類設(shè)計土地轉(zhuǎn)換途徑對于規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地，應(yīng)當(dāng)堅持城市土地屬于國家的基本原則，將其最終轉(zhuǎn)換為國有土地。同時，為了提高其轉(zhuǎn)換成效，還應(yīng)以上述目標(biāo)為指引不斷完善其轉(zhuǎn)換途徑，具體如下：①對于規(guī)劃用途為經(jīng)營性用地的，建議適用市場化的征收途徑，土地并入現(xiàn)有的平臺進行招拍掛或協(xié)議出讓，由集體經(jīng)濟組織、國家和受讓方簽訂三方合同，集體經(jīng)濟組織出讓所有權(quán)，獲得土地出讓金；國家取得所有權(quán)，將其轉(zhuǎn)換為國有土地；受讓方支付土地出讓金，獲得國有土地使用權(quán)，一次性解決土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換問題和同地同權(quán)同價問題；②對于規(guī)劃用途為公益性用地的，建議根據(jù)公共利益原則仍然采用傳統(tǒng)的征收方式進行轉(zhuǎn)換，但需要嚴(yán)格征地范圍、提高補償標(biāo)準(zhǔn)，防止地方政府在通過這種方式完成征地后，轉(zhuǎn)換土地性質(zhì)，以獲取高額利益，為此可以規(guī)定由于規(guī)劃調(diào)整確實需要轉(zhuǎn)換土地性質(zhì)的，其差額收益部分仍然歸原集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民所有。
3．3合理調(diào)整利益分配格局政府是土地市場的管理者和服務(wù)者，若由其完全占有土地增值收益，成為土地征收的最大受益者，必將侵害農(nóng)民的權(quán)益，混淆角色定位，造成土地市場秩序的混亂［10］。實踐中，由土地征收所引發(fā)的糾紛屢有發(fā)生以及地方政府的土地出讓金收入越來越高已經(jīng)充分說明了這一點。同時，也要考慮到土地價值的攀升往往得益于政府對配套設(shè)施的完善以及在行政管理中付出的成本，按照受益原則和成本補償原則，政府應(yīng)當(dāng)參與流轉(zhuǎn)收益分配。建議政府恢復(fù)土地市場管理者、服務(wù)者的角色，按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配基于稅制”的原則，通過土地交易稅、土地使用稅、契稅等間接方式參與分配，使農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織直接獲得大部分的產(chǎn)權(quán)收益。這一建議主要針對集體土地市場化征收方式下的利益分配。而在農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織間的分配中，應(yīng)加大對農(nóng)民利益的保護，由農(nóng)民分得土地收益的絕大部分。考慮到雖然集體經(jīng)濟組織的公益性角色大大退化，但仍部分承擔(dān)了維護農(nóng)民生存發(fā)展權(quán)、吸納農(nóng)民就業(yè)的職能，因此也應(yīng)當(dāng)獲得一定數(shù)額的分配，但其份額應(yīng)減少，并且其所獲份額以實物資產(chǎn)為宜。
第6篇：土地征收的法律特征范文
【關(guān)鍵詞】征收；補償；影響；建議
近年來，龍巖市社會經(jīng)濟發(fā)展水平日益提高，全市地區(qū)生產(chǎn)總值從全省第六位提升到第五位，財政總收入在全省第四個突破百億元，外貿(mào)出口總量由全省第九位上升至第六位；城市建設(shè)日新月異，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，2010年全市城鎮(zhèn)化率達45%，中心城市城鎮(zhèn)化率近70%；城市發(fā)展對土地資源的需求日益強化。土地收儲作為由政府壟斷土地一級市場、實現(xiàn)土地資源宏觀調(diào)控的一項重要工作，它對中心城市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性不言而喻。而隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城市建設(shè)的步伐也不斷加快，征地拆遷工作吸引著越來越多的關(guān)注目光。為了更好地維護人民群眾的合法利益， 2011年以來，國務(wù)院以及國土資源部等相關(guān)職能部門陸續(xù)出臺了多項與征地拆遷相關(guān)的法律法規(guī)政策，特別是2011年1月21日國務(wù)院公布了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱“新《條例》”），對土地收儲等工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。本文從龍巖市土地收儲工作現(xiàn)狀入手，著重分析新《條例》對土地收儲工作產(chǎn)生的直接影響，并提出相應(yīng)的對策建議。
一、龍巖中心城市土地收儲工作取得的成效
土地收儲是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進行開發(fā)、儲備以備供應(yīng)土地的行為。根據(jù)《土地儲備管理辦法》規(guī)定，我國土地收儲制度具有以下法律特征：一是土地收儲主體是市、縣人民政府國土資源部門；二是土地儲備客體是國有土地；三是土地收儲法律關(guān)系具有雙重性——既存在有償收購的平等民事主體之間的法律關(guān)系，也存在無償收回的行政法律關(guān)系，以及依法有償取得的行政與民事法律關(guān)系。四是土地收儲的目的是市、縣人民政府為加強土地宏觀調(diào)控，規(guī)范土地市場運行，促進土地資源的節(jié)約集約利用，以提高建設(shè)用地的保障能力。
2001年10月20日，福建省人民政府下發(fā)了《關(guān)于推行土地收購儲備制度的通知》，標(biāo)志著福建省土地儲備制度正式出臺。2003年4月，龍巖市人民政府下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈龍巖市土地儲備實施暫行規(guī)定〉的通知》，龍巖中心城市土地儲備制度隨之建立。龍巖市土地收購儲備中心作為龍巖市國土資源局下屬事業(yè)單位應(yīng)時設(shè)立，正式開展中心城市土地收儲工作。并實行了統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一征拆，統(tǒng)一儲備，統(tǒng)一供地，經(jīng)營性土地一律通過公開招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，實現(xiàn)了“一個口子進水，一個池子蓄水”的調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用的目標(biāo)。10年來，龍巖中心城市累計實施征地7900多畝，拆遷建筑面積420多萬平方米，建設(shè)安置房365萬多平方米，投入征地拆遷（含村自用地貨幣補償、安置房建設(shè)）資金近37億元。土地收儲工作為龍巖中心城市的科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展、加快崛起做出了積極貢獻，取得了較好的社會效益和經(jīng)濟效益。主要體現(xiàn)在：
第一，強化了政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力。實行國有土地統(tǒng)一儲備政策，市區(qū)范圍內(nèi)凡符合儲備條件的土地必須統(tǒng)一由市土地儲備中心收購，城市建設(shè)用地只能從儲備土地中向市場供應(yīng)，保障了政府壟斷土地一級市場，防止國有土地資產(chǎn)流失。第二，促進了土地市場發(fā)育和完善。市土地儲備中心對儲備土地進行前期開發(fā)，形成“凈地”，變“毛地“協(xié)議出讓為“凈地”公開出讓。一方面，阻止開發(fā)商以前期開發(fā)問題為由達到閑置土地的囤地目的，縮短了建設(shè)用地周期；另一方面，通過“招拍掛”等方式為國有土地使用權(quán)公開出讓提供了資源保障，創(chuàng)造了公平的競爭環(huán)境，減少了權(quán)力尋租空間。第三，提高了建設(shè)用地保障能力。通過土地收儲制度，城市土地成為政府直接控制的國有資產(chǎn)和城市建設(shè)的重要融資工具，提高了政府運用城市土地資產(chǎn)的效率和供地能力，減少了對耕地的占有。第四，支持了企業(yè)改革。市土地儲備中心通過對市區(qū)土地實行統(tǒng)一收購和支付補償費等方式，加快企業(yè)存量土地盤活的進度，解決了部分企業(yè)改制自己的燃眉之急。第五，促進了土地節(jié)約集約利用。通過對經(jīng)營性土地招拍掛，提高了用地成本，促進土地利用者走節(jié)約集約利用土地治理，提高土地利用效率，促進城市建設(shè)的有序發(fā)展。
第7篇：土地征收的法律特征范文
關(guān)鍵詞:強制拆遷;公共利益;實體界定;程序界定
中圖分類號:F29 文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)13-0113-03
一、問題的引出
城市拆遷,是由土地使用人的變更所引起。因土地新使用人需要的是土地的使用權(quán),不是原土地上的房屋。為了行使使用權(quán),新使用人就需要對土地上的房屋進行拆遷。
城市拆遷過程中,目前通行的做法是:房屋管理部門將房屋拆遷的公權(quán)通過拆遷許可證的方式,將拆遷權(quán)利交由開發(fā)商享有。開發(fā)商在協(xié)商不成的情況下,往往對居民的房屋實行強制拆遷。而此時房屋所有權(quán)尚未轉(zhuǎn)移,公民對住房所在的土地具有合法的土地使用權(quán)。未經(jīng)過合理協(xié)商和補償,政府發(fā)出拆遷許可允許拆遷人證強制拆遷,是公權(quán)力對公民私有財產(chǎn)的剝奪。所以強制拆遷問題也是公權(quán)力什么情況下可以介入私權(quán)利的問題。
目前在強制拆遷過程中所依據(jù)的法律,主要是國務(wù)院2001年頒布的《城市房屋拆遷管理條例》。依據(jù)該條例第1條規(guī)定,“為了加強對城市房屋拆遷的管理,維護拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益,保障建設(shè)項目順利進行,制定本條例。”依據(jù)此條例,政府部門在管理拆遷事務(wù)時既可以是商業(yè)性拆遷,也可以是公益性拆遷。不區(qū)分公益性拆遷和商業(yè)性拆遷,相關(guān)部門一律依照《城市房屋拆遷管理條例》進行強制性拆遷,顯然不合理。
在法制社會中,公民的私有財產(chǎn)只有為了社會公共利益的時候才可以征收。在城市拆遷中,政府收回城市土地使用權(quán),應(yīng)依據(jù)公共利益人的身份來征收,不能以土地所有人的身份來征收,并予以合理的補償。這就是說在為公共利益而進行拆遷,在協(xié)商不成的情況下強制拆遷才有合法的依據(jù)。商業(yè)行為作為民事法律關(guān)系,不應(yīng)有政府部門介入。
要解決拆遷矛盾,就需要在法律上對公共利益的范疇進行界定。
二、相關(guān)法律對公共利益的界定
中國現(xiàn)行法律中,有關(guān)拆遷、征地的“公共利益”的相關(guān)規(guī)定主要有:《憲法》第10條第3款;《土地管理法》第58條第1款;《城市房產(chǎn)管理法》第6條、第20條;《物權(quán)法》第42條;《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條,以及《城市房屋拆遷條例》第3條。雖然《城市房屋拆遷條例》沒有明確表達“公共利益”一詞。但從法律淵源上來看,憲法、土地管理法、城市房產(chǎn)管理法、物權(quán)法等屬于法律,而城市房屋拆遷管理條例屬于行政法規(guī)。在法理上,行政法規(guī)不得與憲法和法律相抵觸,因此《城市房屋拆遷條例》第3條的有關(guān)規(guī)定,應(yīng)當(dāng)屬于“公共利益”的概念。
不難看出,拆遷中有關(guān)規(guī)范土地征收、征用行為的法律,對公共利益的范圍并未明確界定。王利明教授認(rèn)為公共利益難以界定的原因是:“即使是商業(yè)利益,也會因為涉及稅收、就業(yè)等問題,從而間接地涉及社會公共利益。”所以,無論是土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法還是物權(quán)法都難以做出統(tǒng)一的界定。就立法技術(shù)而言,立法者最終選擇了規(guī)避或者放棄。
法律條款不直接規(guī)定公共利益的范疇,可能靈活地回避了一些問題,逃避了爭議。但從長遠(yuǎn)來看卻帶來更大的問題。對公共利益界定的模糊,導(dǎo)致了公共利益的泛化。使政府部門在行使權(quán)力的時候,時常以公共利益的名義介入民事法律關(guān)系。
公共利益明確界定的缺失,致使在拆遷實踐中明顯是商業(yè)開發(fā),卻打著公共利益的幌子,獲取拆遷許可證進行強制拆遷,以滿足商業(yè)開發(fā)對土地的需求。遇到拆遷糾紛,拆遷人總以公共利益為由為其拆遷進行抗辯。同時,在處理拆遷矛盾的司法實務(wù)中,司法部門對公共利益的判斷享有巨大的自由裁量空間。導(dǎo)致在對于城市拆遷中公共利益的認(rèn)定上,不同的利益群體有截然不同的判定結(jié)論。
正是目前相關(guān)法律對城市拆遷中公共利益界定上處于一種回避的態(tài)度,由此產(chǎn)生了眾多的拆遷矛盾。
三、對公共利益的探討
法律對公共利益界定的缺失,已經(jīng)引起了學(xué)界對公共利益界定的探討。目前,學(xué)界對公共利益的界定一般從實體標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn)兩方面來進行。
(一)實體界定
1.公共產(chǎn)品理論。不論對公共利益如何界定,其都需要通過一定的外在客觀形式來表現(xiàn)。我們暫且把這個外在的形式稱之為公共產(chǎn)品。對于公共產(chǎn)品的討論,亦存在兩種不同的討論角度。一種從法律概念的角度來討論范疇,另一種從經(jīng)濟學(xué)角度來分析公共產(chǎn)品。因為對公共利益的界定,最終是對經(jīng)濟利益合理分配的界定。所以,從經(jīng)濟學(xué)的角度來探討公共利益,筆者覺得略為恰當(dāng)。
根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論,資源的稀缺性和人類的需求產(chǎn)生矛盾。人們希望通過確立資源歸屬從而維護自己的利益,同時減少社會沖突。但其中有一部分的特殊資源具有排他性的特點,這部分資源只需要少部分人維護,但所有社會成員都可以無差別的分享其利益。這部分特殊的產(chǎn)品就是公共產(chǎn)品。所以公共產(chǎn)品是指:任何人對該產(chǎn)品的消費都不會減少其他人對該產(chǎn)品的消費的產(chǎn)品。作為公共產(chǎn)品應(yīng)具有非競爭性、反復(fù)性和公益性三個基本特征。
非競爭性,是指公共產(chǎn)品在不同的消費者之間不存在競爭性。也就是說,公共產(chǎn)品的可得性與消費者的數(shù)量無關(guān)。這一產(chǎn)品可以被眾多消費者共同消費而不影響其可分享的利益。例如,國防設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品。這類產(chǎn)品對于民眾來說不存在競爭性,一定區(qū)域內(nèi)的人都可以享受有其提供的利益。公共產(chǎn)品的非競爭性特征,使其一般需要有政府提供。
反復(fù)性,是公共產(chǎn)品非競爭性特征的自然延伸屬性。既然公共產(chǎn)品可以被消費者共同消費而不影響其可分享的利益。那么可以從兩個不同維度來表現(xiàn):非競爭性是說在同一時間內(nèi),社會中的所有消費者都可以分享其利益;反復(fù)性是說同一消費者可以在一定的時間段內(nèi)重復(fù)消費。在城市建設(shè)中,提供公共利益的公共產(chǎn)品,應(yīng)以消費者可重復(fù)享受利益為特征。假設(shè)某一產(chǎn)品只在很短暫的時間內(nèi)具有非競爭性,之后便為只有特定的群體所享有,其他人不能再享受此產(chǎn)品的利益。則這個產(chǎn)品具有非反復(fù)性,這種產(chǎn)品并非公共產(chǎn)品,所提供的亦非公共利益。
公益性,是指對公共產(chǎn)品提供的利益應(yīng)當(dāng)以社會的整體利益為標(biāo)準(zhǔn),不以某一部門和地區(qū)的利益作為標(biāo)準(zhǔn)。同時,要求社會中的個體能夠享受公共產(chǎn)品利益的機會均等。不因強勢群體而多享受利益,不因弱勢群體而少享受利益。相反地,以社會總體利益為判斷標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品,理應(yīng)讓弱勢群體在實踐中多享受公共產(chǎn)品的利益。此外,公益性也要求公共利益的界定符合特定時期社會公認(rèn)的基本價值標(biāo)準(zhǔn)。
倘若作為利益外在形式的產(chǎn)品符合以上三個基本特征,這種利益便是公共利益。
2.城市拆遷中的公共產(chǎn)品認(rèn)定中的問題。雖然作為公共利益表現(xiàn)形式的產(chǎn)品應(yīng)符合公共產(chǎn)品的三個特征。但是在實踐中還存在一些有待探討的問題。
理論上,在城市拆遷中基于社會公共利益,在協(xié)商不成的情況下才允許強制拆遷。也就是在拆遷后原地提供了圖書館、道路、基礎(chǔ)性設(shè)施等公共產(chǎn)品時,先前的強制拆遷才是正當(dāng)?shù)摹Υ?有些學(xué)者們提出了疑問:作為公共利益表現(xiàn)形式的公共產(chǎn)品,具體到拆遷中就是拆遷后原地建成的項目,是否必須是非營利性的。也就是經(jīng)濟學(xué)所說的純公共產(chǎn)品。
筆者認(rèn)為,由于公共利益在語義上的概念非常廣泛,既可以是物質(zhì)的又可以是文化的。但是,作為公共利益表現(xiàn)形式的公共產(chǎn)品,應(yīng)該嚴(yán)格符合上述有關(guān)公共產(chǎn)品的三個特征。不然將陷入范疇泛化的狀態(tài)。由于商業(yè)項目的經(jīng)營存在風(fēng)險,同時具有受益群體獲益量不對等特點。所以,那些雖然符合一定范圍人群需求,具有盈利目的的項目,列入公共利益范疇時一定要謹(jǐn)慎。至少在立法中使用列舉法時,不應(yīng)把此類項目列為公共利益。對于有些確實特殊,同時又反映民意、社會急需的項目。可以在遵守法律程序的前提下,通過公共利益的程序界定的方式,由一定層次的權(quán)力機關(guān)一事一議來決定。
(二)程序界定
公共利益的概念是一個動態(tài)的概念,不同的時期會有不同的理解。同時由于公共利益既涉及物質(zhì)方面,又涉及文化方面,難以在實體上列舉清楚。既然在實體界定時尚存在缺陷,程序控制則成為彌補實體界定的缺陷的重要方式。
程序界定是公共利益不可缺少的形式特征,其本質(zhì)是關(guān)于公共利益的代表主體具有多元化和決策的科學(xué)性。公共利益的程序過程,在實踐中即為公眾參與決策過程。使有關(guān)公共利益的決策時,利益相關(guān)人有參與和表達意愿的渠道。政府公共決策的透明程序和利益相關(guān)者的廣泛參與,是決策合法性和正當(dāng)性的保證。合理的程序可以減少實施阻力,提高政府行政效率。在城市拆遷過程中,當(dāng)公共利益在實體上難以界定時,通過程序形式對公共利益進行界定,不失為一種理想的途徑。
四、對城市拆遷中公共利益界定的建議
針對目前城市拆遷中公共利益界定空缺的現(xiàn)狀。筆者提出如下建議:
(一)用列舉法明確公共利益的范圍
盡管社會不斷地發(fā)展變化,以及語言天然的缺陷,法律條文難以窮盡列舉公共利益的列舉。對公共利益的理解也會由于社會經(jīng)濟和價值觀念的變化而改變。但是總有一些公共利益是確定的。因此在立法時,可以把那些確定無疑的公共利益用列舉法一一列舉。列舉應(yīng)以沒有疑義為限。
例如,中國臺灣地區(qū)《土地征收條例》將公共事業(yè)規(guī)定為,“國防”事業(yè);交通事業(yè);共用事業(yè);水利事業(yè);公共衛(wèi)生及環(huán)境保護事業(yè);行政機關(guān)、地方自治機關(guān)及其他公共建筑;教育、學(xué)術(shù)及文化事業(yè);社會福利事業(yè);國營事業(yè);其他依法可以征收土地的事業(yè)。列舉法的優(yōu)點在于,使公共利益的界定不再模糊。能夠有效防止公共利益的泛化。
(二)列舉時取消兜底條款
法條上諸如“國家規(guī)定的其他公共利益”的兜底條款,實質(zhì)上又回到了如何對公共利益界定的議題。目前在為“公共利益”強制拆遷中,對于國防、交通、水利、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施的共識上并沒有分歧。分歧正是那些界定模糊的法律概念和兜底條款。
作為對于取消兜底條款的補充。筆者建議那些未納入公共利益列舉范圍的,同時可能確是符合民眾意愿,并能帶來福利的特殊商業(yè)項目,或者其他社會急需的建設(shè)項目。應(yīng)有省級以上人大或其常委會,在遵守程序性的前提下進行一事一議。這樣可以解決因列舉法所造成公共利益范疇上的疏漏。同時,由人大或其常委會進行對公共利益的判斷,符合中國目前的政治體制。從法理上也說得通,因為人大能夠代表民眾的意志。這是一個“多數(shù)選擇成共識,政府再實施”的行為模式。
(三)加強程序控制
政府部門雖然代表公共利益執(zhí)行事務(wù),但為了避免和防止其濫用權(quán)力,應(yīng)當(dāng)通過程序方式來約束其權(quán)利。在目前法律對公共利益實體界定回避的情況下,根據(jù)相關(guān)城市拆遷程序性規(guī)定的法律,進行程序控制顯得更為務(wù)實。簡單來說,可以從以下幾個方面來進行:
信息公示。政府界定公共利益的過程,應(yīng)向社會及時、全面、真實地披露。使得在利害選擇過程中做到程序透明。
論證和聽證制度。需要確定公共利益時,應(yīng)當(dāng)有各方面的專家綜合各方利弊進行論證。同時,對涉及其他人利害關(guān)系時,應(yīng)當(dāng)組織聽證。使各方都有表達自己觀點、利益的機會。程序上使利益相對人充分參與,可以有效防止以公共利益為名隨意征收土地和拆遷的行為。
人大表決制度。對未屬于列舉的公共利益范疇的特殊項目,或者公共利益的確定存在疑議項目。由省級以上人大或其常委會在遵守程序的基礎(chǔ)上,進行一事一議來確定是否符合公共利益,然后再實施。
(四)不建議司法機關(guān)進行監(jiān)督
一些學(xué)者認(rèn)為,由于公共利益界定存在制度空缺,大量法律規(guī)范對公共利益模糊。建議通過司法程序?qū)Τ鞘胁疬w項目進行公共性審查,做出平息紛爭的最終司法效力。
筆者認(rèn)為,對公共利益以司法界定的模式,不適合中國的國情。在目前的體制下,司法機關(guān)在人事上受制于同級黨委,經(jīng)費上依靠于地方財政。在這種現(xiàn)狀下讓司法機關(guān)去對公共利益進行界定,從而監(jiān)督政府,顯然不具有合理性。此外,審判員并非公眾的直接代表者,用審判員自己的評判標(biāo)準(zhǔn)去解釋“公共利益”,難以保證司法的客觀和公正。
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Some Thoughts on Public Interest in City Demolition
ZHONG Hua
(Tongji University,Shanghai200092, China)
第8篇：土地征收的法律特征范文
確認(rèn)農(nóng)村集體組織成員的成員權(quán)，體現(xiàn)出土地對農(nóng)民的保障功能以及土地與農(nóng)民之間的歷史聯(lián)系。我們應(yīng)該以集體組織成員的成員權(quán)為依托，賦予集體組織成員權(quán)更加豐富的財產(chǎn)內(nèi)容，把成員權(quán)打造成一個復(fù)合的權(quán)利束，“涵蓋了土地承包權(quán)、征地補償款分配權(quán)、宅基地分配權(quán)、股份分紅權(quán)、集體福利獲得權(quán)等經(jīng)濟權(quán)利以及經(jīng)濟民主管理權(quán)利。”[4]1、承包權(quán)。承包權(quán)是指集體組織的成員基于成員身份依法承包本集體土地的權(quán)利。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利。”土地承包經(jīng)營期滿后，承包權(quán)又以續(xù)展權(quán)的形式繼續(xù)存。《物權(quán)法》第126條規(guī)定：“承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。”續(xù)展權(quán)不僅強化了成員權(quán)的身份性質(zhì)，也使得土地承包經(jīng)營權(quán)獲得了應(yīng)有的穩(wěn)定性。2、優(yōu)先受讓權(quán)。優(yōu)先受讓權(quán)是指在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，集體組織的成員基于成員身份享有的在同等條件下優(yōu)先于非集體成員受讓的權(quán)利。優(yōu)先受讓權(quán)是一項法定的權(quán)利。侵犯權(quán)利人的優(yōu)先受讓權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為，當(dāng)屬無效。《土地承包法》第33條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。”3、重大事項決定權(quán)。重大事項決定權(quán)是指集體組織成員對涉及本集體與自身切身利益的重要事項依法通過會議的方式集體決定的權(quán)利。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）第24條規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理：（一）本村享受誤工補貼的人員及補貼標(biāo)準(zhǔn)；（二）從村集體經(jīng)濟所得收益的使用；（三）本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；（四）土地承包經(jīng)營方案；（五）村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地補償費的使用、分配方案；（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產(chǎn)；（九）村民會議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。”4、撤銷權(quán)。撤銷權(quán)是指集體組織成員作為村民會議這一農(nóng)民集體組織最高權(quán)力機關(guān)的組成成員對村民委員會或村民代表會議的不適當(dāng)?shù)臎Q定依據(jù)程序予以撤銷的權(quán)利。《村民委員會組織法》第23條規(guī)定：“村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權(quán)撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定；有權(quán)撤銷或者變更村民代表會議不適當(dāng)?shù)臎Q定。”《物權(quán)法》第63條進一步規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”5、宅基地分配權(quán)。宅基地分配權(quán)是指集體組織成員依法享有從本集體獲得土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。農(nóng)村村民一戶擁有一處宅基地。宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。宅基地使用權(quán)在某種程度上執(zhí)行生活必需品職能，保障了農(nóng)民“住有所居”。6、補償權(quán)。國家依法征用農(nóng)民集體所有的土地，作為農(nóng)民集體成員的農(nóng)民的承包地被依法征用、占用的，農(nóng)民有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償。[5]
二、我國集體土地征收進程中農(nóng)民成員權(quán)內(nèi)容的實質(zhì)缺失
“隨著近年來全國各地建設(shè)規(guī)模的極度膨脹，大量耕地被征收，農(nóng)村集體土地征收糾紛因之愈演愈烈，暴露于其中的法律和制度缺失也愈加引人注目。”[6]在農(nóng)村集體土地糾紛中，凸顯了農(nóng)民成員權(quán)內(nèi)容的實質(zhì)缺失。在征地事項上，主要涉及兩個問題。第一：征收決定是否依照“公共利益”做出？第二：對被征收人的補償問題。關(guān)于政府行使征收權(quán)的法律規(guī)定，主要體現(xiàn)在《物權(quán)法》、《土地管理法》等規(guī)定中。《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”《土地管理法》第46條規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”這些規(guī)定體現(xiàn)出的征地程序如下圖。隨著土地征收規(guī)模的不斷擴大，圍繞著農(nóng)村集體土地征收而引發(fā)的糾紛愈演愈烈。在征收決定如何做出與對相對人如何補償這兩個核心問題上，國家隨后出臺了《征收土地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等一系列規(guī)定，選擇征地補償這一問題來試圖化解圍繞著農(nóng)村集體土地征收而引發(fā)的糾紛。而對公眾普遍關(guān)心的征收決定是否依照“公共利益”做出這一問題，則采取了回避的態(tài)度。依照這些規(guī)定，有關(guān)集體土地的征地程序演變成如下圖。集體土地征收程序的改進，也僅僅局限在“啟動征收程序”與“批準(zhǔn)程序”之間增加了一個關(guān)于征地補償與安置方案的聽證程序，依然回避了征收決定是否依照“公共利益”做出這一關(guān)鍵問題。征收決定過程中集體組織包括其成員意志的缺失，依然使政府處于主導(dǎo)地位。正因為征收程序的不完善，現(xiàn)實中依然無法遏制政府采取“低價征收、高價賣出”的沖動，也導(dǎo)致土地財政成為我國經(jīng)濟發(fā)展過程中久治不愈的頑疾。正因如此，2011年，最高人民法院出臺了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2011〕20號，以下簡稱《土地行政案件若干問題的規(guī)定》)這一司法文件，試圖為集體土地的征收程序增加一道司法救濟的防線從而對行政征收權(quán)加以必要的約束。《土地行政案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定：“農(nóng)村集體土地的權(quán)利人或者利害關(guān)系人（以下簡稱土地權(quán)利人）認(rèn)為行政機關(guān)作出的涉及農(nóng)村集體土地的行政行為侵犯其合法權(quán)益，提訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”第四條規(guī)定：“土地使用權(quán)人或者實際使用人對行政機關(guān)作出涉及其使用或?qū)嶋H使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提訟。”依照這些規(guī)定，有關(guān)集體土地的征地程序演變成如下。土地征收涉及到某種具體財產(chǎn)屬性的改變。而這種改變，本質(zhì)上是國家（包括各級政府）與被征收人的具體利益發(fā)生了沖突。如果說我國現(xiàn)行土地征收程序中的弊端以行政權(quán)被濫用為外在特征的話，那我們就不應(yīng)把主要原因歸結(jié)為“公共利益的模糊性”方面，而應(yīng)把視角轉(zhuǎn)向如何約束行政權(quán)這種公權(quán)力上來。在現(xiàn)代法治社會里，能夠?qū)π姓?quán)加以有效約束的，只能依靠司法救濟。這也是最高人民法院在2011年出臺《土地行政案件若干問題的規(guī)定》這一司法解釋給我們最大的啟示，至少給我們指明了改進的方向。
三、創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制，依法保障成員權(quán)的實現(xiàn)
(一)完善農(nóng)民集體內(nèi)部治理機制，促使農(nóng)民集體組織的職能回歸農(nóng)村實行后，集體土地由“集體所有、集體經(jīng)營”的生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w所有，家庭經(jīng)營”的經(jīng)營模式。作為集體土地的所有者，除了依法對土地的使用、承包事宜進行監(jiān)督和處理外，受收入來源匱乏與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的雙重沖擊，農(nóng)村集體組織基本喪失了服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能，作為集體土地所有人，無法在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的改進方面發(fā)揮應(yīng)有的作用，更多地異化成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的派出機構(gòu)。因此，從社會創(chuàng)新的角度考量，重塑農(nóng)民集體組織的主體地位，首先要促使農(nóng)民集體組織的職能回歸，讓其成為一個真正的土地所有人。完善農(nóng)民集體內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是促使農(nóng)民集體的職能回歸的制度性保障。完善農(nóng)民集體組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是實現(xiàn)村民自治的必然要求。“村民自治”的本質(zhì)是集體重要事務(wù)的處理要體現(xiàn)集體成員的意志。但作為一個“人合性”組織，村民的意志最終還是需要外化為集體的意志。因而，村民意志的實現(xiàn)最終依賴于完善的“意思產(chǎn)生、意思實施與監(jiān)督機制”三位一體的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。完善農(nóng)村集體組織的內(nèi)部治理機構(gòu)，需要我們理順“村民會議（最高權(quán)力機關(guān)即集體意思產(chǎn)生機關(guān)）”、“村民委員會（集體意志執(zhí)行機關(guān)）”的關(guān)系，把“村民代表會議”打造成農(nóng)村集體組織內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)而不是特定情況下的權(quán)力機構(gòu)。
第9篇：土地征收的法律特征范文
【關(guān)鍵詞】城市房屋征收行政補償 征收 補償制度
一、城市房屋征收補償?shù)膬?nèi)容
城市房屋征收補償是政府以公共利益的需要為出發(fā)點，取得國有土地上法人、其他組織及個人的房地產(chǎn)所有權(quán)，并用國家財政針對被征收人的合法權(quán)益損失給予公平補償?shù)男姓袨椤３鞘蟹课菡魇昭a償?shù)奶卣鳛檎菍嵤┓课菡魇昭a償?shù)闹黧w，城市房屋征收補償須遵守正當(dāng)?shù)某绦颉３鞘蟹课菡魇照魇找匝a償作為前提條件和核心要件，補償構(gòu)成城市房屋征收必要條件。征收人基于公共利益的需要對被征收人的房地產(chǎn)進行征收，被征收人做出讓步。
二、當(dāng)前我國城市房屋征收補償制度的主要問題
（一）受償主體不全
《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補償"。由此規(guī)定可知，在我國目前的城市房屋征收補償制度中，受償主體僅是被征收房屋的所有權(quán)人，而被征收房屋的承租人則被排除在補償主體之外。筆者認(rèn)為這樣的規(guī)定忽略了被征收房屋的承租人的權(quán)益。因此，在城市房屋征收補償?shù)倪^程中，不應(yīng)忽略承租人的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)給其適當(dāng)?shù)难a償，否則有違公平的原則。
（二）補償范圍過窄
城市房屋征收補償?shù)姆秶c被征收人的利益息息相關(guān)，直接影響到被征收人損失的合法利益受到保護的程度。然而，我國相比較國外先進國家這方面的立法卻不盡合理，拆遷補償范圍狹窄，忽視潛在利益補償。人們在選擇購買房屋時，往往是綜合考慮了其地理位置、周邊環(huán)境、生活氛圍等等因素，這都關(guān)系到工作、入學(xué)、購物、看病等的便利。但是政府在進行征收補償時不會考慮到這些因素，也不會為這些進行補償。居民在進行搬遷時，通常要耗費大量的時間與精力，會讓他們的潛在利益受到損失。
（三）補償標(biāo)準(zhǔn)過低
征收補償標(biāo)準(zhǔn)是確定對被征收一方進行補償數(shù)額的依據(jù)，這關(guān)系到被征收人合法利益能否得到充分的保障，它是確定補償項目在多大限度上得到補償?shù)闹匾疤帷Ｎ覈簿脱a償標(biāo)準(zhǔn)做出了一些規(guī)定，新《條例》第十九條規(guī)定：由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)來評估征收房屋的價值，并且須按房屋征收評估辦法來確定。但這些規(guī)定只具有指導(dǎo)性，沒有具體的實施辦法，地方在實際操作中不免流于形式，也得不到嚴(yán)格的實施。
（四）補償程序不公開公正
第一，房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)在對被征收房屋的價值進行評估時，沒有公開的聽證程序，也就是說評估的過程是不公開的，在這種制度下，就難免會出現(xiàn)征收人與房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)相互串通勾結(jié)的情況，從而損害被征收人的合法權(quán)益。第二，補償金的發(fā)放程序存在著渠道不暢、監(jiān)管不嚴(yán)的現(xiàn)象，導(dǎo)致補償金被層層克扣，貪污現(xiàn)象嚴(yán)重，即使是低廉的補償，被征收人也往往難以及時得到充分的補償。第三，《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十八條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行"。
三、對我國城市房屋征收補償制度改進建議
（一））受償主體應(yīng)增加承租人
我國新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》僅明確了房屋所有權(quán)人是房屋征收的受償主體，這在法律制度的設(shè)計上排除了房屋承租人的受償權(quán)利，使其利益難以得到有效的保護。這樣的制度架構(gòu)與國情不符，也不利于有效化解矛盾，因此，筆者建議對我國城市房屋征收的受償主體進行立法完善，把承租人也納入到受償?shù)闹黧w之中。
（二）擴大征收補償?shù)姆秶?/p>
首先要確立補償原則。我國應(yīng)該徹底廢止先前的適當(dāng)補償原則，而采取完全補償兼公平補償原則。因為在完全補償原則下，不僅需要對征收財產(chǎn)進行補償，還需要對拆遷過程中造成的一切損失給予補償，包括營業(yè)損失費，搬遷費等。這樣能夠最大限度的維護被征收人的利益，但是與此同時，又過大的增加了政府的負(fù)擔(dān)，使征收難以正常運行。所以還需要公平原則給以輔助，補償應(yīng)該尊重市場規(guī)律，以市場價格為依據(jù)，公平進行補償，但考慮到弱勢群體的經(jīng)濟現(xiàn)狀，可以在補償過程中給以貧困者較多的補償。
（三）完善房屋評估制度是提高補償標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵
首先，要把土地使用權(quán)的補償明確納入到房屋征收補償?shù)姆秶校@樣一來補償標(biāo)準(zhǔn)會大幅度提高。其次，需要完善房屋評估制度。由征收人與被征收人共同委托具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)進行評估，被征收人也適當(dāng)承擔(dān)一部分評估費用。第二，對同一征收項目可以委托兩家或兩家以上的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)進行評估，如果兩家評估機構(gòu)各自得出的評估結(jié)果出入很大，則由第三家評估機構(gòu)進行評估，且以評估結(jié)果相近的兩個結(jié)果作為依這樣的做法得出的評估結(jié)果才會更加客觀與公正。
（四）補償程序應(yīng)進一步公開公正
首先，針對房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)在對被征收房屋的價值進行評估時過程不公開的問題，筆者建議在房屋價值評估的過程中，應(yīng)當(dāng)建立公開聽證制度，征收人與被征收人都應(yīng)當(dāng)參與，房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取雙方的意見，進而得出客觀、公正的評估結(jié)果。其次，針對補償金的發(fā)放程序存在著監(jiān)管不嚴(yán)的現(xiàn)象問題，筆者建議政府應(yīng)該加強對補償金的監(jiān)管，建立嚴(yán)密的監(jiān)管制度。再次，對于應(yīng)當(dāng)完善人民法院強制執(zhí)行的程序問題。
參考文獻：
[1]房紹坤.國有土地上房屋征收的法律問題與對策.中國法學(xué)，2012（1）.
