集體土地征收條例精選(九篇)

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第1篇：集體土地征收條例范文

理論意義：土地是人類社會最重要的財產，土地征收權力作為國家或政府為了實現公共利益而被賦予的一種強制性取得土地的行政權力，實踐中其侵犯行政征收相對人，即被征地人權利的現象屢屢發生。為了充分保護被征地人的權利，許多國家都對土地征收的條件、補償、程序進行了嚴密規定，并建立了充分、高效的爭議解決機制。筆者的研究旨在探討土地征收的理論基礎，在分析集體土地征收中存在的問題，借鑒其他國家和地區的土地征收制度，對集體土地征收的問題提出解決方案。

現實意義：隨著我國城市化的發展，大量的集體土地被征收。雖然經過多年的發展，征收制度逐漸完善，隨著《國有土地上房屋拆遷和補償條例》的出臺，完善了城鎮土地征收，但是在農村地區，集體土地征收依然存在許多問題。今年，xx在xx屆三中全會會議上提出：城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。現階段，我國現有法律制度與經濟社會發展脫節，尤其是今年來公益征收的范圍被不加節制的擴大，暴力征收現象層出不窮，導致了農民的合法權益遭到了嚴重侵害，引發了失地農民的不滿。所以筆者認為，修改現有集體土地征收制度迫在眉睫。

二、文獻綜述(目前同類課題在國內外的研究狀況、發展趨勢以及對本人研究課題的啟發等方面)

集體土地征收是指國家為了公共利益，根據法律所規定的程序和審批權限，把農民集體所享有的土地收為國有，并對其作出一定的補償行為。現階段我國關于集體土地征收的法律規定主要體現在《憲法》、《物權法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《城鄉規劃法》等法律法規中，以上法律雖然相對具體，但是與時展需要相脫節。眾所周知，西方國家雖然沒有如我國一樣的“集體土地”說，但土地征收制度理論卻由來已久發展至今，其中英國、德國和美國的征地制度是當今世界比較完善和先進的制度體系。英國的土地征用的目的也強調是為了公共利益，但它并沒有公共利益用地的目錄，而且沒有通過強制購買征地必須是為了狹義的公共利益即直接的公共使用的限制。在2019年頒布的《規劃和強制購買法》中，對于地方當局通過強制購買實施城市開發的目的的規定更加具有彈性，只要符合下列要求，地方當局就可實施強制購買：促進或者改善該地區的經濟福利，促進或者改善該地區的社會福利，促進或者改善該地區的環境福利。美國自建國初就在聯邦憲法中規定：只有為了公共目的，而且必須要給予土地所有者合理的補償，政府及有關機構才能行使征地權。德國關于土地征收的規定也相當完善，主要體現在《德國基本法》中包含了嚴格的限定，對征收的條件、程序、補償及其他各方面均作出了詳細的規定。

我國土地征收制度是與每一時期我國國民經濟發展需要和發展水平、農民集體土地所有權變革情況相適應的。在計劃經濟時期,經濟發展較為落后,百廢待興,農村土地實行農民集體所有制,土地征收權力運用較為頻繁,當時的國家建設大多是國家投資的軍事國防、基礎設施等,與公共利益是相一致的。在社會主義市場經濟時期,投資體制、用工制度、供地制度等發生重大變化,用地主體不再局限于國家投資主體,供地制度也逐步實現市場化,但是農村土地堅持集體所有,土地征收制度依然是農村土地轉為國家建設用地的唯一合法渠道,具有高度壟斷性。長期以來被征地農民的土地權利弱化、殘缺,農村土地和城市土地在權利、使用和管理上一直存在著嚴重的分立和割據。農民土地權利的這些特性造成我國當前土地征收制度存在不少問題。如土地征收條件概念不清,土地征收補償標準不科學、過低,土地征收程序不完善,爭議解決機制不足等,導致政府濫用土地征收權力,被征地農民權利被嚴重損害。

通過對國內外理論和現存制度的研究筆者得到了很大的啟發，筆者認為我國集體土地征收中存在問題的解決從根本上來講還是應該從立法角度完善土地征收的制度，當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規的不完善和政府對土地管理的缺位有關。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上公共利益的概念已被擴大到經濟建設，可以說許多企業都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。另一方面按照法律規定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，被征收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的政府裁決。最后我國土地管理法及其實施條例雖然對建設用地的規劃、批準及其實施方案作出了具體規定，但在實施過程中存在許多問題，嚴重侵犯了被征地農民的利益。如《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規定：市、縣政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。而事實上在征收土地的過程中不但不聽取意見，甚至在補償方案未出臺的情況下用地單位就將推土機開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。另外在簽訂土地補償合同時應該由征地單位和土地所有權人或土地承包人依法簽訂土地征收補償合同，而在操作過程中顯得很混亂，如新鄉市東開發區在征收延津縣農用地時先是延津縣國土局和土地被征收的村民委員會所在的鄉政府簽訂一份合同，然后再由鄉政府和村民委員會簽訂一份合同，至于承包土地的農民任何合同都沒有。

筆者認為：首先應先界定公共利益的范圍(必須具備公共性、合理性、正當性、補償性);其次加強農民對征地的參與;最后健全集體土地征收爭議裁決制，將征收主體和裁決機構分開，完善集體土地征收行政與司法救濟。

三、研究的理論依據、研究方法及主要內容

研究方法主要以行政法學理論和正在修訂的《土地管理法》和《土地管理實施條例》，通過與老師指導和探討，以文獻研究為主，大量搜集、閱讀報刊文獻資料，同時借助媒體網絡，廣泛收集與集體土地征收的有關的資料。理論和實踐相結合，思辨和實證相互運用，重在實證研究，在文章中提出自己的見解。研究的主要內容是有關集體土地征收制度的進一步完善的問題。

四、研究條件和可能存在的問題

主要是通過閱讀有關集體土地征收方面的論文、書籍，并結合具體的實例進行研究;同時本論題所依據的材料和獲取的信息主要來自期刊、相關報道，因此免不了會在信息方面有一定的瑕疵，自己的知識儲備的相對貧乏和研究能力低下也會造成這次研究的瑕疵。

五、預期的結果

通過自己的研究，給《土地管理法》提供一個視角，完善相關的立法，更好的保護農民的權益，為不斷涌現的土地征收方面的群眾性事件提供一個解決問題的途徑。

六、論文提綱

淺議集體土地征收存在的問題及其解決方案

(一)引言

(二)提綱

一、 集體土地征收的相關理論問題

(一)集體土地征收的概述

(二)集體土地征收法律制度的歷史沿革

(三)集體土地征收的理論基礎

二、外國土地征收法律制度的借鑒

(一)外國土地征收的法律簡介

(二)英國、臺灣土地征收制度的可借鑒之處

三、我國集體土地征收法律制度現狀

(一)我國集體土地征收法律制度的相關規定

1、《憲法》

2、《物權法》

3、《土地管理法》，《土地管理法實施條例》，《城鄉規劃法》

(二)我國集體土地征收法律制度的缺陷

1、公共利益認定的模糊性

2、征地利益分配不平等、不合理

3、農民缺乏對征地活動的知情權、監督權

4、爭議裁決及救濟機制不完善

(三)我國集體土地征收法律制度缺陷的成因

1、城鄉二元土地所有權劃分與城市化發展的矛盾

2、集體土地所有權不完整

3、征地中農民的土地所有權主體地位被虛化

4、重人治、輕法治的傳統思想

四、完善我國集體土地征收法律制度的幾點建議

(一)健全公共利益征收模式

1、合理界定公共利益

2、明確區分公益征收和其他征收

(二)完善集體土地征收補償措施

1、補償標準市場化、方式多樣化

2、對失地農民提供完善的社會保障

(三)健全集體土地征收法律程序

1、確立征收的正當程序原則

2、加強農民的參與權

(四)完善土地征收中的爭議解決及權利救濟

1、健全集體土地爭議裁決機制，將征收主體和裁決部門分離

2、完善救濟制度

(1)加強行政救濟，將該爭議納入行政復議受案范圍

第2篇：集體土地征收條例范文

【關鍵詞】 農民財產權 土地征收補償 公共利益 司法救濟

隨著社會的不斷發展，城市規模的不斷擴大和公共設施的增多，土地征收越來越不可避免。在土地征收中，牽涉的權益很多，權益之間的沖突也很大。土地征收補償便是協調、平衡和解決這些權益沖突的一項重要法律制度，同時，也是一項極其復雜的系統工程。作為農村集體經濟組織成員，農民在農村土地上享有法定的集體成員權，并以土地集體所有權、法定承包經營權和宅基地使用權的物權形式擁有土地財產權。征地受補償權和安置權是保護農民土地財產權的重要形式。土地不僅是農民生產經營的物質基礎，而且是農民情感和心理上的歸宿和寄托。然而，我國現行土體征收補償制度未給予農民財產權充分保障。

一、我國土地征收制度的立法不足

1、“公共利益”邊界界定不明

土地征收的啟動必須以公共利益的存在為前提。公共利益在本質上揭示出征地權存在的合法性基礎，也是規制征地權的首要因素。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”《物權法》規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”《土地管理法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。土地征收的法律基礎是公共利益高于個體利益，個體利益必須服從公共利益的需要，因而，“為了公共利益的需要”便成了國家對農村集體土地進行征收的唯一理由。

在計劃經濟時期，我國未區分公共利益和非公共利益，國家利益、集體利益和公共利益幾乎被等同起來;隨著市場經濟體制的確立，政府控制逐漸被市場引導所取代，行政命令和法律手段成為市場機制的補充和保障機制，為適應市場經濟的發展，明確“公共利益”的內涵變得很有必要。然而，我國的土地立法一直采用高度概括的方式對“公共利益”加以概括，并未對“公共利益”的具體邊界作出介紹。再加上缺少相應的制約和監督機制，實踐中，“公共利益”在征收過程中總是被擴大解釋并在最廣泛的意義上使用，致使不少出于經濟目的的用地也時常混雜其中，冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。在這些場合，政府理所當然地成為“公共利益”的化身，所有的征地行為都可以先入為主地推定為基于公共利益之目的。

2、征收利益分配失衡

（1）補償標準過低，測算依據不合理，補償范圍過窄。根據《土地管理法》第47條的規定，我國補償標準為農用地被征用前三年的平均產值，補償范圍包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，同時規定了前兩項總和不得超過土地征用前三年平均年產值的30倍征收。補償費僅考慮被征土地的原用途和原產值，不考慮土地本身的價值，更不考慮土地的預期收益，沒有將土地作為資產處置。而且，土地補償費、安置補助費總和不得超過土地征收前三年平均年產值的30倍（《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》中將原來補償標準提高了10倍）。從上述標準可以看出，我國土地征收補償的基本原則是按照被征用土地的原有用途進行補償，實踐中，政府對土地低價征收，高價賣出，整個過程產生了土地流轉后的高額地租，然而，這一巨額收入被政府收歸地方財政，被征地農民被排斥在外。此外，我國征地補償僅僅規定了對現有損失的補償，對預期利益不作補償，對承包經營權等財產權利也不作補償。在現行的城鄉二元體制下，土地對農民來說不僅是一種財產權，它還承擔著農民的就業和社會保障的功能，現行的征地補償制度未起到明顯作用。

（2）征地拆遷補償制度缺失。我國長期的城鄉二元結構以城市優先發展為價值取向，導致農村及農民在資源及權利的配置上長期處于弱勢，城鄉存在雙重標準。城市房屋具有明確的權利屬性及權利主體，在拆遷補償方面能夠得到具體落實;農村房屋存在權利屬性的混合以及權利主體的虛置，即：集體土地財產權受到法律限制較多，處于事實上的不平等狀態，集體土地產權殘缺，且國有與集體土地財產權缺乏統一的價格評估體系，導致集體土地所有權被征收的補償款遠遠低于鄰近市區拆遷土地使用權被征收的補償，土地增值利益沒有在合理補償中體現，進一步加大了城鄉收入差距。這一點王淑華（2011）已經有所論證。雖然一些地方針對性地出臺了農村征地拆遷補償的辦法，但是一般僅限于文件和政策，效力層次過低，不具有權威性。

（3）補償方式單一，安置責任不明確。我國農村土地征收補償方式只有貨幣補償和勞動力安置兩種方式。由于我國企業勞動用工制度的改革及企業生產經營的現狀，勞動力安置的補償方式難以實現，因此許多地方均采取貨幣補償安置的方式。雖然貨幣補償是最重要的一種補償方式，但是單純的金錢補償無法使失地農民真正獲得安置、重新就業。就前所述，土地不僅僅是重要的生產資料，還起到保障農民基本生活的功能。農民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環境中生存下去。當僅有的一點補償金額用完后，失地農民就徹底失去了生存的依靠。因此，只有解決了農民的就業安置問題，才是對農民最有效的補償。此外，《土地管理法》也沒有明確規定哪個組織來負責對失地農民的安置。實踐中，房地產開發商和政府土地管理部門對此常常踢皮球，互相推卸責任。

（4）補償金分配不到位。按照《土地管理法實施條例》的規定，土地補償費歸集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補助費歸地上附著物和青苗的所有者所有。安置補助費支付給負責安置的單位（通常為農村集體經濟組織）或個人，由其管理和使用。這樣籠統的規定，實際上造成了農村土地所有權主體的缺位。同“公共利益”一樣，“農村集體經濟組織”也沒有確切的內涵，這些法律概念的不確定性造成了對村委會或村民小組作為集團土地所有權主體地位的模糊，村委會、村民小組和村民之間之間的法律主體地位存在著交叉，導致利益關系錯綜復雜，造成土地補償費被層層克扣，鄉、村干部支配大部分征地補償費用，最終導致大量的補償費無法為農民所掌握，嚴重損害了農民的利益，使廣大農民在土地征收補償上的權利得不到保障。此外，中央與地方在土地征收利益配置上的失衡，進一步刺激了盲目征地與濫征土地的普遍發生。

3、征收正當程序匱乏

根據《中華人民共和國土地管理法》第46條之規定，“征收農村土地的決定做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實施。土地權利人在公告規定期間持土地權屬證書到土地行政主管部門辦理征地補償登記。”以及“被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公告之日起10日內向土地行政主管部門提出。確需修改征地補償、安置方案的，應當依照有關法律、法規和批準的征用土地方案進行修改。”不難看出，我國現行的土體征收補償程序規定都比較原則和空洞，雖有公告和聽證的規定，但缺乏農民實際參與聽證的保障渠道，實踐中缺乏可操作性。法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農民，對農民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農民的參與權。在救濟方式的選擇上，若農民對土地征收補償方案存在異議，根據相關法律規定，其只能申請行政復議，缺乏司法救濟程序。

二、國外土地征收制度的借鑒

世界大多數國家和地區都建立了土地征收補償制度，其不屬于一般的土地交易范疇，而是政府的強制購買。土地征收補償是國家或政府為了公共目的而強制取得私有土地而給予的補償行為。西方國家和我國港臺地區大都承認土地私有制。營利性的建設開發基本上都是通過土地交易市場完成，土地征收被嚴格限制在公共利益需要的范圍內。同時，土地作為最重要的私有財產，一直受到法律最為嚴密的保護。從域外土地征收補償制度的立法及實踐來看，成功的經驗主要有以下幾個方面。

1、“公共利益”界定合理化

國外對“公用利益”界定的不同情況。例如，英國從目的性方面對公共利益進行界定。如1965年生效的《土地征收條例》規定，只有為公用目的出發而利用土地的，才具有公益性，符合征收的實質要件。美國對公共利益的理解比英國規定的寬泛，不僅包括征收行為的目的，而且對征收行為后果涉及權利人之外的多數人的都認為符合公共利益目的。《法國民法典》將“公共需要”擴大至社會經濟生活的各個領域，不僅包括公共大眾的直接需要，而且還包括間接滿足公共需要的領域，以及行政主體執行公務和政府進行宏觀調控的需要，在1977年，衛生健康、社會行動、文體、經濟、城市規劃等方面內容也納入公共需要范圍。德國對“公共利益”的界定使用“社會福利”一詞，由各邦自行界定“公共利益”的范圍。總的說來，大陸法系國家通常采用立法的方式對“公共利益”作出解釋，而英美法系國家則在司法過程中由法官結合具體的案情，對抽象的“公共利益”進行具體解釋。

2、補償標準和補償范圍科學化

世界上大多數國家都采用了市場價格法進行征收。英國的基準價格是被征收人受損利益的市價，在實務中，被征收人往往還能得到10%的額外補償。德國也是以被征收土地損失的市場價格為準，即通常情況下的交易價格。法國也是以市場價格為基準，通常由專職的的公用征收法官裁定。日本的《土地征用法》規定以公平合理的交易價格為準。

在補償范圍上，美國站在充分保障公民財產權的高度，對直接的、現實的損失和有證據證明的可預期利益的損失都作出充分評估，主體方面同時考慮財產所有權人和財產利益相關人。日本征收補償包括直接損失和部分間接損失;種類包括所有物資損失和特定的精神損失。此外，對未來不確定的損失也在合理考慮范圍內。臺灣地區的《土地征收條例》也對損失的類型的進行了專門的規定，主要包括：一是對土地被征收的直接損失;二是征地帶來的建筑改良物及農作物的損失;三是征地造成的土地改良物的損失;四是合法的營業損失。

3、補償方式多樣化

國外各國在補償方式的選擇上，除了貨幣補償，會根據具體情況輔以其他的補償方式。例如，德國根據被征收人的申請，可以給予現物補償，主要適用于重置生活的需要，如替代地補償、同等條件住宅補償等。法國法律根據征收對象的不同，規定了給予實物補償的三種特殊情況，包括對商鋪、生活用房、家庭耕作土地的征收”。日本的實物補償規定了替代地補償，具體種類包括耕地開發補償、宅地開發補償、遷移代辦補償和工程代辦補償、現物給付等形式。既滿足了土地整體規劃利用的需求，有最大限度地保障了被征收人的原有生活方式。我國臺灣則規定了在特殊情況下，可以搭發土地債券或者發給抵押地的方式給予補償。

在商品經濟社會，貨幣補償是最有效、最具有普遍適應性的補償方式，但是，隨著社會發展的多樣化與復雜化，單一的貨幣補償已無法滿足被征地人未來生產生活的需要。因此，各國普遍采用了貨幣補償為主，實物、股本、債券等補償方式為輔的多元化補償模式，從而充分保障了被征收人的各項權益。

4、征收程序正當化

在美國，征收中確立了被征收土地權利人廣泛與平等參與的程序，并賦予了權利人行政與司法的雙重救濟手段。政府有披露義務，被征收人享有質詢權。法國制定的《公用征收法典》可以對被征收人給予事前補償，體現了法國對財產權的高度重視。另外，還具體區分為行政階段和司法階段：前者審批公用征收的目的，確定可以轉讓的不動產;后者解決所有權的轉移和補償金的確定。加拿大專門制定了《征收法》，以公共利益、公平補償和正當程序為必備要素。我國臺灣地區制定的《土地征收條例》包含了實體法與程序法，區分公用征收和區段征收。前者以“公共利益”為目的進行征收，后者則更多采取政府與被征收人平等協商、互利共贏的合作方式展開。境內外立法都強調了被征收人的參與權，要求政府與被征收人進行平等協商，其次區分了行政、司法的權責，重視正當程序的重要性，在權利救濟方面，也進行了詳細的規定。

三、我國土地征收制度的立法完善

1、采用“概括+排除”的方法界定“公共利益”

“公共利益”是政府征收行為正當性的標準。如果對“公共利益”作任意曲解，將導致政府濫用土地征收權力。我國目前采用概括式的立法模式，但是由此導致法律法規極為簡陋，使得法官和當事人都無所適從。在“公共利益”界定方式的選擇上，理論界主要存在概括法、列舉法、概括法+列舉法三種方法，多數學者建議采取第三種方法對公共利益進行界定。而劉國臻教授則在《論我國土地征收收益分配制度改革》一文中建議采取列舉+排除法對其進行界定。通常認為，第一種模式彈性較大，不易操作，但具有相當的靈活性，賦予地方政府對“公共利益”范圍以很大的自由裁量權，導致土地征收權的濫用;第二種模式缺乏靈活性，但容易操作，有利于防止土地征收權的濫用，然而法律具有滯后性，隨著社會經濟的發展，采用列舉法將難以滿足“公共利益”形式的多樣化;第三種模式，具有上述兩種模式的優點，既易于操作，又具有靈活性。然而，筆者認為，第三種模式都是從正面去描述“公共利益”的范圍，一個籠統，一個缺乏伸縮性，二者結合的可能成為缺點的結合。對此，我國“公共利益”界定的方式，筆者贊成概括加排除的方法，從一正一反兩個方面將其限制到合理范圍內。從定性方面，主要的“公共利益”可以包括：國防設施;交通事業;公用事業;水利事業;公共事業;行政機關、地方自治機構及其他公共建筑;教育、衛生及慈善事業;經過法定程序決定的城鄉規劃，包括舊城區改造;其他由政府興辦，以公共利益為目的事業。從定性方面，建議采取比例原則，對機會成本進行比較：當公益大于私益、成本小于支出時候，則推定符合“公共利益”之目的。

2、平衡征收利益分配

只有先確立了一個科學、合理、公平的補償范圍，再輔以合理的補償標準與恰當的補償方式，才能最終保證補償的公正性，平衡征收利益的分配。

（1）擴展補償范圍。根據我國《土地管理法》第47條規定，現行的補償范圍僅僅是土地征收造成被征收人（通常指農民，下同）的直接損失和物質損失。法治精神與公平正義的缺位，直接導致了在土地征收過程中公民對國家、政府的不信任乃至敵對情緒。因此，應當確立以直接損失和物質損失補償為主，兼顧可預期利益損失與間接損失補償，精神損失補償為補充的補償范圍。首先，受償主體應當從被征收人擴展至相關權利人，例如承租人、承包人等。在市場經濟下，所有權與使用權、收益權分離的現象普遍存在，因為土地征收不僅僅只給所有權人帶來損失，同時也會給用益權人造成損失。其次，補償范圍可參照國外實踐操作，由直接、物質損失的補償擴展至對可預期利益的損失與間接損失的補償。包括長遠投資帶來的損失、重新就業所產生的培訓費、獲得生存保障所提交的社會保障費用、遷徙所帶來的適應新環境產生的額外費用等。由于精神損失具有主觀性和不可復制性，因此，應當根據具體情況，將其作為補充。

（2）提高補償標準。政府在土地征收補償過程中所制定的補償標準過低一直為學界所詬病，這也是引發政府與農民之間沖突的直接導火索。按照目前的《土地管理法》，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。這樣的規定意味著農民所得的補償總和遠遠不能反映出土地的市場價值。并且，近幾年，隨著各地城市化進程加快，全國普遍出現了地價、房價飛速增長的局面，讓既定標準在保障農民的合法權益時顯得蒼白無力。因此，在現有的補償標準上，參照各國通行做法，以土地市場價格為基準，進一步提高補償標準，加大補償力度，完善農民的利益保障，使其分享土地征收帶來的利益，才有助于化解社會矛盾，實現社會公平、正義，促進社會和諧。可考慮引進中立第三方對土地價值進行估算，以起到平衡與救濟的作用。

（3）豐富補償方式。雖然貨幣補償方式具有不可替代的重要作用，但是我國現行的補償方式過于機械。參照各國通行做法，結合我國具體國情，建議引進實物、技術、就業培訓、就業機會和股本的補償方式。實物補償通常用于農民的重要生活資料安排。例如許多地方實踐中采用的建造安居房、經濟適用房等廉價房，對失地農民進行妥善安置。不僅有效避免了由于城市房價過高導致農民無力購房的情況，政府也由于集中安置降低了成本。而技術和就業培訓、就業機會則是對失地農民實現再就業、職業轉型提供了幫助。將土地折算成股份作為補償，雖然尚未有成熟的做法，但是土地承包經營權入股在學術界也已引起了激烈的討論。在此就不再展開。除此之外，政府還應當考慮到農民由于身份的轉變帶來了諸如子女教育、醫療養老等社會保障問題，對其基本生活作出保障，有利于失地農民進行角色的轉換，保障其在新環境中安居樂業。

3、引入司法救濟，充分保障土地權利人的參與權

我國現行征收程序具有政府主導、農民參與的特點，政府在征收過程中既當運動員，又作裁判員，強調國家意志和公共利益優先，具有很大的局限性，因此，司法部分作為獨立的第三方，能夠有效地協調各方權利、利益的關系，使其目標導向實體正義，具有客觀性、公正性、中立性與正當性。征收過程中所產生的矛盾，可以通過行政訴訟和民事訴訟進行解決。在征地過程中，要充分保障農民的知情權和參與權。分配土地補償金時，要明確集體成員間的分配程序，保障質詢權。一般認為，因土地征收及補償引發的訴訟既包括行政訴訟，也包括民事訴訟。土地征收行為通常是國家基于“公共利益”之目的而為之，具有強制性，雙方主體不平等，屬于行政行為，由此引發的訴訟屬于行政訴訟;而因征地補償分配引起的糾紛，是征收人與被征收人之間由于協商不成尋求中立第三方解決，二者是平等主體，應當適用民事訴訟。民事訴訟是平等主體之間的訴訟，當前征收程序缺乏正當性恰巧是政府和公民之間地位不平等導致的，因此，將土地征收補償引起的糾紛納入民事訴訟更能使被征收權利人的合法權利得到有效保障。

四、小結

土地征收是國家出于“公共利益”的需要，依法將土地收歸國有并給予補償的行政行為。土地征收關系到公共利益與個人利益的平衡，土地作為農民最重要的生存基礎和生產資料，其承載的權利應當得到充分保護，當農民集體所有的土地被征收后，應當對其進行充分、公平和合理的補償。具體而言，在符合“公共利益”范圍的征地項目中，制定公平合理的補償標準，擴展補償范圍，豐富補償方式，對集體土地所有權和農民的土地使用權足額補償。同時，建立健全社會保障體系，保障農民的生存發展權。在程序方面，保障失地農民的充分參與權，引入司法裁判。

【參考文獻】

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[4] 季金華、徐駿：土地征收法律問題研究[M].山東人民出版社，2011.

第3篇：集體土地征收條例范文

論文導讀:：如何構建農村土地所有權也就成為學界爭論的問題。而不包括鄉鎮企業用地的建設用地使用權。

論文關鍵詞：農村土地所有權，建設用地使用權，土地承包經營權，宅基地使用權流通性

農村土地權利是農民對農村土地享有的權利。正確認識和界定農村土地權利的性質，是保護農民土地權益的前提和基礎。 一、關于農村土地所有權的性質和權利行使 (一)關于農村土地所有權的性質 農村土地所有權為何種性質？在《物權法》通過前，對此曾有不同的觀點。如何構建農村土地所有權也就成為學界爭論的問題。有的認為，我國農村土地所有權存在主體虛位，有的甚至認為應將土地所有權確認為農民個人所有，以解決農村土地“無主”現象。筆者不贊同這種觀點。這不僅是因為我國《憲法》中規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，更重要的是因為我國農村土地權屬變動的歷史原因，使我們無法或者說不能確認現有土地應歸哪一具體的個人所有，否則，不僅會造成今后的土地利用問題，而且會造成極大的社會動蕩。筆者認為，非屬國家所有的土地應當歸村落居民集體所有。《物權法》第59條第1款規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”這一規定明確了集體所有的土地歸本集體的成員集體所有。但對此仍有不同的理解和主張。有的認為，成員集體所有應為集體成員共有；有的認為應為總有。筆者不同意成員共有的觀點。這種集體成員集體共有宅基地使用權流通性，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成員按一定的份額享有，也并非每一成員退出時可以要求分出自己的應得份額，因此，這種所有的性質應為“總有”或者稱為“合有”。有學者認為，“合有，也稱為公共共有或者共同共有，是指兩個或兩個以上的人基于某種共同關系的存在共有一物，他們不分份額平等地享有權利，對共有物之處分以全體共有人的同意決定。”“總有，是指多數人所結合之一種共同體，亦即所謂實在的綜合人之有。”[1]盡管境外也多有學者將共同共有定義為合有，但我國法上是將共有區分為按份共有與共同共有的，也就是將共同共有作為共有的一種形式，而不是將共有僅限于分別共有或按份共有，因此，與其將“合有”作共同共有解釋，不如將其作與“總有”含義相同的解釋。也正因為如此，農民成員集體所有屬于合有即總有。合有與共有的根本區別在于合有人構成一個團體，每個成員不能要求對合有的財產分割，只是在享有所有權人的權益上應與共同共有相同，即每個人都可享有所有的財產的收益。“共有人不僅可以直接占有共有財產，而且有權請求分割共有財產。集體財產盡管為其成員所有，但其屬于集體所有，集體財產與其成員是可以分離的，尤其是任何成員都無權請求分割集體財產。”[2] 農村土地由農村集體成員集體所有，明確了農村土地所有權主體為成員集體，即由集體的全體成員共同享有所有權，這并不會導致所有權主體的虛位。如果說現實中存在農村集體成員得不到土地所有權權益的現象，不是由于集體的土地歸成員集體所有造成的，而是因其他制度或者說是因為對農村集體所有權保護不力和經濟民主制度不健全造成的。正因為集體成員集體所有是不同于“共有”的由成員集體共同享有所有權，因此，《物權法》第59條第2款規定了應當依法定程序經本集體成員決定的事項，第60條規定了集體所有的土地所有權的行使主體。既然農村土地歸農村集體成員集體所有，成員集體享有集體土地的所有權，所有權人的權益就應由所有權人享有宅基地使用權流通性，而不應由其他人享有。這是由所有權人性質所決定的。如果所有權人不能享有所有權權益，那么這種“所有權”也就不是真正的所有權。《物權法》確認了農民成員集體對其土地的所有權，也就明示農民集體土地所有權的權益歸該集體成員集體享有。因此，我們在任何制度的設計上，都應保障農民集體土地所有權的權益真正歸集體的成員享有，應將農民土地所有權的各項權能還給農民，而不是限制其取得所有權利益。這應當是保障農民土地權益的根本出發點，也是真正解決“三農”問題的重要出路。當然，現代社會，隨著所有權的社會化，任何所有權也都會受到一定限制，農民集體土地所有權也不例外。但是這種限制是以維護社會公共利益和他人的合法權益為前提的，而不能以剝奪所有權人應享有的權益為代價。我國《物權法》第42、43、44條等是對農民集體土地所有權限制的規定，這些限制也足以實現農民集體土地所有權的社會性。 (二)關于農村土地所有權的行使 農民集體土地所有權是由集體成員集體享有的，但在所有權行使中也須維護集體成員的利益，對于一些重大事項應由集體成員集體決定。《物權法》第59條第2款規定在權利行使上應當經本集體成員依照法定程序決定。這體現了農民集體土地所有權行使上的特點。在農村土地所有權行使上，有以下三個問題需要解決。 第一，農村土地如何經營？《物權法》第124條第2款規定:“農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度。”這一規定是強制性的還是任意性的規定？有的認為，是強制性的，按照這一規定，凡農業用地，都須實行承包經營。有的認為，不是強制性的，而僅是強調依法實行承包經營，不是私有化。筆者贊同后一種觀點。《物權法》第124條更重要的是強調實行承包經營不會改變農村土地集體所有的性質，而不是強調農村土地都要實行承包經營。農村土地實行承包責任制，是國家在農村的重要政策。但只是一項指導性的政策，不能也不應是強制性的。法律規定實行承包經營時承包人的權利是為了保護承包人的利益，維護土地承包經營制度，但不是要求農村土地的所有權人對土地都必須實行土地承包經營制度。因為對于農業用地實行承包經營是在集體所有的土地上設立土地承包經營權這種用益物權，屬于所有權行使的一種方式。如何經營土地，這是土地所有權人的權利，應由所有權人根據自己的利益和需要自行決定。在其所有的土地上是否設立土地承包經營權還是以其他方式行使所有權，都應由所有權人即成員集體決定，而不應由法律強制規定。 第二宅基地使用權流通性，農村土地所有權可否轉讓？通說認為，農村土地所有權不能流通，不可轉讓。但這并無法律上的合理根據。農民集體土地所有權的性質為集體所有，而集體所有權的主體又不具有唯一性，因此，農村土地所有權應當具有可讓與性。從法理上說，凡是禁止流通的財產，須由法律明確規定，凡法律未明確禁止流通的財產就具有流通性。從現行法的規定看，法律并沒有明文規定農民集體土地所有權不可轉讓。現行《土地管理法》第12條規定:“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。”這里的“依法改變土地權屬”并沒有僅限定為集體所有改變為國有，應包括某一集體所有的土地改變為歸另一集體所有。如果不承認農村土地的流通性，農村土地資源的財產性就得不到體現，無法通過市場機制得到優化配置，而現實中也存在農村土地流通現象。因此，應當承認農村土地所有權的可讓與性。當然，為維護土地集體所有制，對于農民集體土地所有權轉讓，應限定為受讓人只能是農民集體經濟組織，其他人不能取得農民集體土地所有權。 第三，在農村土地上可否設立建設用地使用權？這里所說的主要是指用于住宅等建設的建設用地使用權，而不包括鄉鎮企業用地的建設用地使用權，因為鄉鎮企業建設用地使用權，法律已有規定。對此，通行的觀點是持否定說，認為建設用地使用權只能在國家土地上設立，而不能在集體土地上設立。但這種觀點在《物權法》施行后，需要重新審視。《物權法》第42條規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序，可以征收農村集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。這一規定既是對所有權的限制，也意味著今后非“為了公共利益的需要”，國家不能再將農村集體所有的土地征收，而后將土地使用權出讓給需要土地的使用人。然而，非為公共利益的需要用地(例如，住宅建設和其他商業性用地)宅基地使用權流通性，不會因《物權法》的實施而終止。隨著城市化的發展，建設用地的需求在不斷增加，而不是減少。那么，今后是否會發生非因公共利益的需要而使用集體所有的土地呢？ 這里首先有一個界定城市范圍問題。有種觀點認為，我國法律規定，城市的土地歸國家所有，只要成為城市規劃區域內的土地就當然歸國家所有，因此，在城市建設中無論是商業性用地還是其他用地，都只能在國有土地上設立而不能在集體土地上設立建設用地使用權。這種觀點值得商榷。《物權法》第47條規定，“城市的土地，屬于國家所有。法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地，屬于國家所有。”《土地管理法實施條例》第2條規定，“下列土地屬于全民所有即國家所有: (1)城市市區的土地； (2)農村和城市郊區中已經依法被沒收、征收、征購為國有的土地；(3)國家依法征用的土地； (4)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地； (5)農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地； (6)因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農民集體所有的土地。”依照上述規定，只要劃為城市市區，土地就歸國家所有，在城市建設中不會發生需要利用集體土地的情形。但該條例的規定未必妥當，特別是第(5)項顯然仍是建立在維持城鄉二元結構的基礎上的。隨著戶籍制度的改革，不再區分農村戶口與城鎮戶口，而僅僅因為城市的擴張，就將原屬于集體所有的土地當然地轉為國有土地，這種對集體所有權的剝奪并沒有充分必要的理由。因此，某一土地是否歸農民集體所有至少應依《物權法》實施之日的確權為準。如果說在《物權法》生效前形成的“城中村”的集體土地已經為國家所有；在此以后形成的“城中村”集體所有的土地不能當然地就轉為國有，否則農民成員集體所有權人的權益保護也就成為空話。 農民集體所有的土地不因城市規模的擴張而成為國有土地，在城市建設中如非因公共利益而需用農村集體所有的土地進行建設時，用地人如何取得土地使用權呢？《物權法》第151條規定，“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。”現行《土地管理法》第20條規定，在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，為實施城市規劃占有土地的，要按照規定辦理土地征收。這顯然與《物權法》規定的征收條件不一致。因此，在?段鍶ǚā肥凳┖螅戀毓芾矸ǖ確捎τ枰孕薷摹＝餼齔鞘薪ㄉ櫨玫氐某雎肪褪竊市砼逋戀廝腥ㄈ嗽諂渫戀厴仙枇⒔ㄉ櫨玫厥褂萌ǎ皇墻ㄉ櫨玫厥褂萌ń黿魷抻凇骯宜械耐戀亍鄙仙瓚ǖ撓靡鍶āT諗┟竇宓耐戀厴仙枇⒔ㄉ櫨玫厥褂萌ㄕ厥褂萌魍ㄐ裕梢園湊展型戀亟ㄉ枋褂萌ǖ納枇⒎絞劍ㄉ櫨玫厥褂萌ǔ鋈酶玫厝耍膳┟癯稍奔寮賜戀廝腥ㄈ巳〉貿鋈檬褂萌ㄋ玫氖找妗＠紓械牡胤講扇〗婊ㄉ櫨玫氐耐戀匾慘浴罷小⑴摹⒐搖鋇姆絞匠鋈媒ㄉ櫨玫厥褂萌ǎ鋈梅咽怯膳┟癯稍奔迦〉茫皇怯曬胰〉謾T諗┟竇逅械耐戀匭枰糜誑⒔ㄉ枋保部梢雜膳┟癯稍奔寮此腥ㄈ俗約航鋅⒔ㄉ琛S紗碩耐戀乩嬗τ膳┟癯稍奔迦〉茫齙秸嬲谷ǜ┟瘛⒒估┟瘛? 有人擔心，許可在農民集體所有的土地上設立建設用地使用權，會使農業用地改為建設用地，會導致突破國家規定的18億畝耕地的紅線，會影響我國糧食生產的安全。這種擔心是沒有必要的。承認農村土地所有權人可以在自己的土地上設立建設用地使用權，或者自己開發經營其土地，在其土地上建造建筑物、構筑物及其他設施，并不等于說土地所有權人可以任意將農業用地轉變為建設用地。《物權法》第43條規定，“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規定的權限和程序征收集體所有的土地。”嚴格限制農用地轉為建設用地，這一任務主要是由規劃部門和土地管理部門承擔的，而不是通過不許在農村集體所有土地上設立建設用地使用權完成的。只要根據規劃，農村集體所有的土地需要轉為建設用地并經批準轉為建設用地，又不屬于公共利益的范疇，就應當也只能由土地所有權人在該土地上設立建設用地使用權來經營該土地。 這里涉及一個熱門話題，即“小產權”房問題。何為小產權房？對此有不同的理解，也有不同的情形。之所以稱為“小產權”房，根本原因在于其用地屬于農民集體所有的土地而不是設立建設用地使用權的國有土地，是農民集體自己或委托他人開發的，而不是由房地產商從國家取得建設用地使用權后開發的。對于小產權房，各地采取不同的禁止政策，有的甚至規定買賣小產權房的所得屬于違法所得，要予以沒收。然而，小產權房的建設和交易禁而不止。筆者認為，解決這一問題的關健應是區分小產權房的建設是否經過有關部門許可，是否辦理了農業用地轉為建設用地的手續，依不同情形作不同的處理。“小產權”房大體有兩種情形:一種情形是沒有經過有關部門許可，未辦理農業用地轉為建設用地的手續宅基地使用權流通性，擅自在以出租或者承包經營等形式取得使用權的農業用地上建設的房屋。這種房屋屬于違法、違章建筑，根本就不能有產權，應不屬于小產權房。對于這類房屋如果不符合規劃和土地用途，應當堅決予以查處，責令其拆除，恢復土地原狀。另一種情形是經過有關部門的許可，辦理了農業用地轉為建設用地手續，其建設符合規劃要求，但其建設用地屬于農民集體所有的土地，而不是國有土地。這種小產權房是有產權的，之所以稱為小產權是因為該房屋的建設沒有取得國有土地的建設用地使用權。對于這種小產權房，不應當限制其交易。如果認為只有在取得國有土地的建設用地使用權的土地上建造的房屋才有“大產權”，才可以交易，這顯然是沿續了國家壟斷全部土地的一級市場的以往做法和思維方式。因此，解決小產權房問題應當，賦予農村集體土地所有權人可以依法定程序將其土地自行進入一級市場，在其土地上設立建設用地使用權的權利。當然，農村土地所有權人行使這一權利應當遵行土地利用總體規劃，應當辦理農業用地轉為建設用地的手續。如果一概不承認小產權房，一定要將其占用的土地征收后設立建設用地使用權，則違反物權法關于征收的規定，因為這種用地很難說是“為了公共利益的需要”。

第4篇：集體土地征收條例范文

土地權的現狀

從今天的現實情況看，城市居民大多都購買了商品房，一般都擁有房產證和土地使用權證。土地雖然現在是70年使用權，但“物權法”已經明確到期可以自動延續。現在這兩證的交易、抵押是自由的，只差占有永久性那一層紙。

農村土地的情況則反過來。土地承包到戶以后，先是20年、30年不變，后來改成永久不變。中央政策又規定土地承包之后，“增人不增地，減人不減地”，這就是說分了一次就定了，人口變動也不再重分，新的集體成員不再擁有土地承包權，也就是等于土地一次性家庭私人占有。目前還正在確權頒證，確權到戶到人，將這種家庭占有固定化、法規化。從這個角度看，農地的家庭永久私人占有已逐步變為現實，只差交易自由的那一步就達到完全私有。現在受到政策大力推動的農地流轉雖然還不允許一次性出售，但也是朝交易自由方向上前進。

這樣看來，城市居民只差永久性占有這最后一步，農村居民只差交易自由這最后一步，城鄉居民的用地就實質上私有化了。

在城鄉結合部，許多集體經濟組織依靠土地資源實力強大，但面對城鎮化后的新情況，許多組織也是將擁有土地的集體經濟組織股份化，將股份分解到人。這樣也就等于間接將土地權利私有化。擁有土地的就不再是村而是股份企業了。這種集體資產和土地的股份化，現在也被寫進了最新的文件。

綜合這幾個方面，我們今天的改革實踐中，實際上已將土地一步步私有化。這就如張五常教授所指出的，有些國家和地區的土地所有權是國家或女王的，但國民擁有完整的使用權、收益權和轉讓權，這時名義上的所有權可以變得不重要。

那么，土地私有化究竟能帶來和改變什么，以及其中的利弊得失。

土地私有對城市居民的影響

房產保有稅將提上日程

首先看城市居民。土地私有將使擁有商品房的城市居民，將手中的土地使用權變為土地所有權，現行70年使用期的規定也將隨之消失。不過這除了可以消除房屋所有人，原本對70年后續期是否繳費的擔心外，并沒有多少實際意義。因為現在人們習慣稱呼他們手中的房屋和土地兩證為產權證，土地使用權變為所有權并不能帶來實際的收益。

從市場估值來看，現在市場對70年使用權到期是否繳費續期的問題并不敏感，很少有人真地認為政府會在，或敢在70年到期后收取高額費用。故在二手房交易中，對交易房產的土地使用剩余年限問題，幾乎不在買賣雙方的考慮中，市場主要根據交易房產的位置、質量等定位，并不在意使用權的剩余年限。

土地使用權證變為產權證，并不能給房產主帶來額外市場收益，但可能給產權人帶來一個潛在的利益退讓。這就是失去了反對征收房地產保有稅的依據或借口。按照西方國家房地產市場價值百分之一點幾交納保有稅的情況看，這等于幾十年納稅的錢可以重買一次自己的房產。僅將土地使用權證改個所有權證的名字，就要名正言順地交這么多錢，顯然這并不劃算。

所有權實際影響有限

那么，是否有了土地所有權證，就可以在上面多建房子補回來呢？遺憾的是這肯定也不行。依城市居民的一般法律常識，他們大都知道在自家的土地上也不能隨便建房子，土地使用權證變為所有權證在這方面也幫不上忙。

但至少我們可以抗拒強拆了？也不盡然。現代國家一般都規定了為了公共利益可以有償征用私人土地和房產。而且麻煩在于，公共利益的規定通常都比較寬泛，有賴于立法和司法部門的解釋。

例如，舊城區的更新改造在多數國家都被列為公共利益范疇。即便是在土地資源豐富并具有私有財產保護傳統的美國，1954年在華盛頓哥倫比亞地區的舊城改造再發展計劃，需要征收拆除私人房產而引起系列訴訟時，美國最高法院最終也是通過裁定，認為這個區域的更新改造計劃符合公共利益，那么這個區域的整體征收拆除就是合法的，私有財產的產權人無權拒絕。

這個美國最高法院全體大法官一致通過的裁定成為后來類似案件的基礎，因而被認為具有里程碑式的意義。

我國臺灣地區的“土地征收條例”第四條更是將新城區開發、舊城區改造及所有土地用途改變均列為公益征地范圍。可見私人財產并非是阻止征收拆除的最后屏障。實際上在私人財產的保護方面，每當涉及到公共利益的考量時，立法機構的民主決策和政治博弈往往更重要。

綜上所見，將土地使用權證改為所有權證對城市居民影響有限，政府也只是將已頒布可自動延期的法律提前一次性兌現即可。城市居民獲得了土地所有權的心理滿足，政府計劃推行的房地產保有稅等市場化改革措施阻力會更小。如果這真是一種皆大歡喜的帕累托改進，其實可以是一個政策選項。

土地私有又會給農村帶來什么？

集體所有制作用減弱

盡管中國今天實行的集體所有制下的土地家庭承包存在著缺陷和不足，但在農業社會向工業化、城市化轉型的早期階段，這層集體所有制外殼大大抑制了土地占有的兩極分化，使中國在改革開放35年后，仍然保持著世界上農戶最平均占有使用和獲益的土地制度，這是不可否認的。

隨著城市化過程的演進，集體所有制的淡化、解體和消失是一個自然和不可避免的過程。這首先是因為在現代社會中農業的地位和產出份額都在急劇下降。土地從農民生存的唯一根基演變為眾多生存方式之一。占有或擁有較多農地（如一到兩百畝）已經不是發財致富的標志。

現在歐美的農地，大多只在幾千元到幾萬元一畝。即便在人少地多的美國，擁有幾千上萬畝土地的農場主一般也只是中產階級的代名詞。在人多地少的亞洲，即便到了后城市化階段，農業人口只占總人口百分之幾（如日本、韓國和我國臺灣），專業農戶（因為東亞人口土地資源關系使得農戶一般規模太小，很難稱得上是家庭農場）更是一般平民階層的稱謂。故而隨著城市化的演進，農村土地私有，并不會造成貧富的嚴重分化。

我國農村集體土地所有制會走向消亡不僅是因為現行“增人不增地，減人不減地”及農戶土地確權頒證的政策助推，也因為隨著農民人口在城市化過程中不斷減少和農戶經營規模的擴大，原先的集體不斷虛化，必然讓位于最后務農的少量農戶。

政策要謹慎，逐步在推進

目前政策提出農村集體土地所有制實行所有權、承包權和經營權的分置，聽起來復雜，其實很簡單。因為承包權即占有使用權的固定化就自然使所有權虛置，而今后隨集體中農戶數量的不斷減少，承包權就與所有權重合。而所謂經營權只是承包使用權的出租，即只允許使用權按時間出租而不準一次性出售。這個政策考慮和規定，在目前城市化推進尚在中期、土地規劃和法治建設還很薄弱、城市戶籍制度改革尚待開展的情況下，有一定積極意義。況且隨著出租期的簽長，出租（即所稱經營權流轉）與以租代售并無本質區別，因此農地流轉這種禁令的最終取消一定是市場經濟發展的必然。

綜上所述，真正的農地即限于農業用途的土地，這些年來的實際政策導向已經向土地的農戶私有大步邁進。只是農地的農戶所有權和自由交易的步伐是受到調節和限制的。

這里包含的一個合理邏輯是，如果土地私有和自由交易的改革超前于城市化進程與戶籍制度改革，會造成失地流民進退兩難的困境，從而加劇城市化轉型期的結構摩擦與社會失衡，所以在政策上要小心從事。但從市場經濟的發展方向來看，讓耕者有其田，實現農戶的土地私有，同時在各種產前產后乃至播種收割中，發展合作經濟和股份經濟協作，是改革題中應有之義。

農地的私有化和自由交易還有利于促進農地的適度集中。因為當購買農地與購買其他資產股權一樣方便時，買賣農地就成為一般的正常市場交易和選擇行為，人們也無須擔心一旦賣出就無緣再擁有土地，小塊不經濟的土地出售就會大量出現，從而有利于農田合理化整理和規模經營。

實際上，目前這種以固定貨幣租金或實物形式的土地流轉，有利于工商資本而不利于農村土地向留守的農戶集中，因為它對于資本實力和經營規模都有限的留守農戶來說負擔太重。

正確的政策導向應當是鼓勵移居城市的農民將家鄉土地出售給留守農戶，政府并對留守農戶購買土地提供財政金融支持。這才是發展我國條件下的現代農業和縮小城鄉差距的道路和方向。

警惕土地暴富陷阱

二戰以后無論是發達國家的后城市化建設，還是發展中國家追趕式的城市化轉型，已經沒有土地所有者完全靠市場自發實現城市化的案例。

由于城市化是一個國家的絕大部分人口改變職業和居住地的遷移過程，因而大部分土地因規劃和市場因素并不怎么升值，只有城市周圍這一小部分土地會因城市發展、人口聚集和公共品集中投入而巨額升值。因此，土地所有人利用土地爭取經濟利益最大化的努力，并不會使廣大非城郊農民富裕，而只會讓一小部分城郊原住民和地產囤積商暴富。占人口多數的外來遷移打工者無地無房，土地的市場化升值會自動落在城郊土地所有人和囤積者頭上，這才是后發國家城市化轉型中的土地陷阱與真正挑戰。

中國的城市化走的是一條相當獨特的道路。在過去相當一段時間中，它依靠土地公有制、廉價外來勞動大軍和壓低對失地農民的補償，實現了城市規模的迅速擴張和工業化的奇跡。但也留下了城市建設追求政績、貪大求洋的沉重包袱，和對外來移居就業人口的巨額欠賬。

這樣當近年來由于新增勞動人口銳減、移居不定居形成的人力資本，特別是其代際升級受阻的弊病顯露、城郊原住民權利要求上升的合力下，各地政府普遍陷入了債務泥潭，工業化城市化的步伐日益沉重。顯然，如果沒有改革和體制上的重大突破，情況還會出現進一步的惡性循環。

應當說，土地私有化和自發城市化的呼聲，就是在這個背景下越來越高。如前所述，本來多種土地所有制共存是現今絕大多數市場經濟國家的普遍情況。實現市場化改革的中國，允許一部分土地私有，恐怕遲早也是改革和市場經濟發展的大趨勢。

但是，希望通過土地私有和產權人追求經濟利益最大化的自由交易和自由開發，去自發實現城市化則肯定是一條死胡同。因為生態和人文環境質量難以進行產權界定，市場自身無法決定每塊土地的最佳用途和建筑容積率。因此，土地能否私有，與土地能夠按照自己的意志去使用搞建設完全是兩回事。

土地制度要與變化同步

從長期來看，我國土地產權制度改革的前景，城鄉居民都將擁有同等的實質產權，即土地使用權、收益權、交易權，或者是城鄉居民用地和農用地的私有，這樣城鄉居民也都平等地擁有對土地的所有權。而那種城市居民沒有土地所有權、只有農民可以擁有土地的制度安排，則無論其在過去和今天發揮過怎樣的歷史作用，從趨勢上看，恐怕是會逐步消亡的。

我國現行的土地產權和管理制度亟待進一步改革，但并非批評者眼中的那樣不堪。農村集體所有制循序漸進的改革也不失有積極意義。土地私有不是禁忌但也不是靈丹妙藥。

如果真去模仿擴展深圳模式，即由少量原住民擁有城市的土地和房屋，富裕的只會是一小部分人，而根本無助于占人口多數的外來打工者安居融入和市民化。

而各種土地制度都要去回答發展中國家城市化轉型的實質性挑戰，即如何能將一個國家的大多數人口，平穩和體面地從傳統農村農業轉移到更高產出的現代工業和城市經濟，住有所居，享受平等的公共品服務，而農村留守農戶能耕者有其田、規模經營，無需承受長期租用他人土地的負擔壓力，從而同步實現工業化、城市化和農業現代化的轉變。