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關鍵詞:小產權房;所有權缺失;土地征收
中圖分類號:F301 文獻標識碼: A文章編號:1671-1297(2008)10-119-02
近年來,隨著我國城市房產價格的不斷上漲,房地產投資熱不斷升溫。大城市郊縣農村集體經濟組織開始大量修建商品房出售給城市居民,農民從中獲取相當收益。由于在農村土地上修建商品房沒有依法進行土地所有權的轉換,建房的農村集體經濟組織沒有向國家繳納土地使用費,導致這些商品房價格較城市商品房價格低好多,購買者蜂涌而至,農村建商品房現象開始蔓延;另一方面,這些所謂的商品房用地沒有進行土地所有權的轉換,房屋所有人無法獲得房產證和土地使用權證,從而出現了眾多的所謂“小產權房”。這種現象的出現對我國現行法律制度提出了挑戰,使得國家土地管理部門陷入兩難困境:一方面,這些房屋建在農村集體所有的土地上,按照我國現行法律制度的規定,這是違法的。依據有法必依和執法必嚴的原則,這些房屋必須拆除;另一方面,由于這種現象在全國大中城市是一種比較普遍的現象,如果真的依法全部拆除,必將給社會財富和農村集體經濟組織以及房屋所有人造成重大經濟損失,從而形成新的社會不穩定的根源。
如何破解這種兩難的困境,理論界與管理部門紛紛提出不同的見解,這些見解歸納起來主要有兩種意見:一種觀點認為,既然小產權房是違法行為的產物,依據有法必依的原則,對這種違法行為必須予以取締,不能以這種現象具有普遍性以及法不罰眾為由而任其存在;另一種觀點則認為,為了不給社會財富造成損害、給農村集體經濟組織和農民造成經濟損失,應當有條件地承認之前的小產權房合法。同時加強管理,以防這種現象再出現。筆者認為:上述觀點不妥。因為上述觀點既未從根本上厘清導致小產權房現象出現的原因,又不能從根本上杜絕這種現象的出現。所以,為了保持法律的嚴肅性,同時更有效地維護農村集體經濟組織和廣大農民的經濟利益,從根本上解決小產權房問題,必須首先厘清導致小產權房現象出現的原因。
導致小產權房現象出現的原因從大的方面看主要有兩個:其一是經濟上的原因;其二是法律上的原因。
經濟上的原因除了房地產投資熱的帶動、廣大購房者期望以低廉的價格購房等待升值,然后獲得較大回報等原因以外,其中一個根本的原因是我國土地征收補償金太少。根據有關資料顯示,在全國范圍內,土地征收中用于補償農民損失的補償金只是同期國家土地出讓金的百分之五。過低的土地補償金一方面大大降低了土地征收的成本,鼓勵了各個地方政府的土地征收行為,使得我國農業用地面積不斷縮小,嚴重威脅我國糧食安全。另一方面,過低的土地補償金嚴重侵犯了農民的經濟利益,農民為了維護自身經濟利益,于是在自己的土地上建設商品房出售,從而獲得遠遠高于補償金的經濟回報。
法律上的原因主要有:1、農村集體土地所有權的缺失。這種缺失主要體現在:其一是權利主體的缺失。根據我國民法通則和物權法的規定,農村土地所有權的所有人是農村集體經濟組織。但是,上述法律沒有明確農村集體經濟組織究竟是指誰。由于法律規定的不明確,造成農村土地所有權的權利主體在法律規定上存在,在實踐中缺失。這種缺失帶來的最大消極后果是當農村集體土地所有權受到侵犯時,沒有明確的權利主體來維護所有權。其二是農村土地所有權權利主體權利的缺失。根據財產所有權的一般原理,財產所有權的內容應當包含占有、使用、收益和處分等權能。但是根據我國現行法律的規定,農村集體土地所有權人在行使處分權時是受到嚴格限制的。這種限制體現在:首先,農村集體土地所有權只能通過由國家征收的形式出讓給國家。除此以外,農村集體土地所有權不得出讓。其次,土地使用權也不得任意出讓。除了荒山、灘涂等土地用于農業生產目的可以有償出讓給非農村集體經濟組織成員以外,其他的土地使用權不得出讓給非農村集體經濟組織成員。這樣的制度安排其初衷是為了保護農民的根本利益,防止農民土地的流失導致農民生活無著。但是另一方面也確實導致農村集體土地所有權內容的缺失。正是這樣一些缺失使得農民在城市化的進程中不僅不能充分享受城市化的成果,反而要為城市化付出新的犧牲。在現有的土地法律體制 下,農民為了維護自身的利益,能夠享受城市化的成果,只得突破現行法律制度,冒著違法的風險建設商品房出售。而這些商品房由于不能取得房產證和土地使用權證,于是在我國出現了所謂小產權房現象。2、土地征收法律制度的缺陷。我國法律一方面規定保護農村集體土地所有權,另一方面又規定國家為了公共利益的需要可以對農村集體土地行使征收權。這種制度安排從形式上看應當是沒有問題的。但是,由于征收行為具有強制性和單方性,國家征收權一旦行使將會導致土地所有權的轉移,給土地所有人造成重大損失。所以,對土地征收權行使的前提條件、土地征收后應當如何補償以及土地征收中農民的話語權等問題,法律必須明確規定。然而,上述問題在我國現行法律中并沒有嚴格明確的規定,從而使得征收權的行使容易而且成本低廉。農民在土地征收過程中處于絕對弱勢地位。為了對抗濫用征收權的現象,農民在其土地上開始建房出售,小產權房現象出現了。
盡管導致小產權房現象的出現有經濟和法律兩方面的原因。但實質上上述原因本身也在互相影響,互為原因:農民為了經濟利益用建設小產權房的行為企圖突破現行法律的規定;而現行法律制度的使得農民的經濟利益不能得到有效的保護。在上述原因中,法律制度的缺陷是根本的原因。所以,要解決小產權房現象必須從解決法律制度的缺陷著手。
一、完善農村土地管理法律,明確農村集體土地所有權的權利主體
根據我國現行土地管理法的規定,農村村民委員會代表農村集體經濟組織行使農村集體土地所有權。這一規定似乎明確了集體土地所有權的權利主體,但是這一規定與我國農村土地所有權權利主體的現實狀況不符。農村的現實狀況是,村民委員會無論是對內還是對外都不是集體土地所有權的權利主體。實際上是村民小組在行使著土地所有權。正是法律上的規定與現實不符,導致集體土地所有權權利主體的缺失。所以,應當修改現行法律規定,明確規定農村集體土地所有權的主體為村民小組。這既符合農村的現實,又符合農村集體土地所有權建立的歷史,從而解決農村集體土地所有權主體缺失的問題。進而為小產權房問題的解決提供制度上的條件。
二、 完善農村集體土地所有權的權利內容
依據我國現行法律的規定,農村集體土地所有權的轉讓是受到嚴格限制的,農村集體經濟組織對其所有的土地沒有處分權。這種制度安排盡管對農業用地的安全有一定的意義,但是,其缺陷也非常明顯。它導致土地這一最大的存量資產不能發揮最大的效能,不能為農業的發展和農民生活的改善發揮應有的作用,反而為侵犯農民利益大開了方便之門,也不能從根本上保證農業用地的安全。所以,必須修改現行土地管理法律制度,一方面賦予農村集體土地所有權以完全財產所有權的內容,另一方面嚴格保護農村集體土地所有權。只有農民的合法利益得到法律的有效保護,農民才不會冒著違法的危險去建設小產權房,從而才能從根本上杜絕小產權房現象。
三、完善土地征收法律制度
我國現行法律規定,為了公共利益的需要,國家可以對農村集體土地行使征收權。這種制度安排對于實現社會公共利益是非常必要的。但是,國家征收權的行使會導致農民合法權益的喪失,社會公共利益的實現是以犧牲農民合法權益為代價的。所以,為了實現公共利益與農民合法權益的平衡,法律應當明確規定公共利益的范疇和土地征收后充分合理地補償農民的損失。然而,我國現行法律既沒有明確規定公共利益的范疇,又沒有合理充分地補償農民的損失。正是現行法律制度上的缺陷,導致土地征收過程中地方政府任意擴大公共利益的范疇,輕易行使土地征收權,嚴重侵犯農民的合法權益。另一方面,由于土地征收中補償費用低廉,這為地方政府濫用打開了方便之門。這種現象的出現既無法保障農業用地的安全,直接導致我國耕地面積銳減。根據國家統計局資料,從1997年到2006年我國耕地面積減少了1億2千萬畝,嚴重威脅我國的糧食安全。同時,土地征收權的濫用嚴重侵犯農民的合法權益,嚴重影響“三農”問題的解決。所以,小產權房問題的解決必須從完善土地征收法律制度開始,嚴格限定公共利益的范疇,同時,對由于土地征收給農民造成的損失給以充分合理的補償。只有這樣,才能從根本上解決小產權房問題。
參考文獻
關鍵詞:城鄉統籌;農村;土地流轉
中圖分類號:F321.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2012)27-0044-02
城鄉統籌發展是科學發展觀的主要內容,也是全面建設小康社會的重要決策。土地是農業發展中至關重要的因素,土地流轉是發展現代農業、實現土地規模化、調整農村產業結構、增加農民收入的有效途徑。目前,集中居住和集約經營成為農村農業發展的大趨勢,城鄉統籌發展必然帶來農村住房環境建設和土地流轉的重新建構,必然要求農村土地的加速流轉。
一、城鄉統籌與農村土地流轉
1.城鄉統籌。城鄉統籌就是城鄉互動發展,以實行城鄉發展雙贏為目的發展格局。城鄉統籌是在中國特定的工業化和城鎮化進程中,統一規劃城市與鄉村經濟社會的發展,特別是針對城鄉關系失調的領域,通過制度創新和一系列的政策,理順城鄉融通的渠道,填補發展中的薄弱環節,為城鄉協調發展創造條件。城鄉統籌發展的目標是實現城鄉一體化。統籌城鄉發展包含兩個方面的內容:一是城市與鄉村無障礙的經濟社會聯系,二是農村地區本身的發展。2003 年黨的十六屆三中全會提出了“堅持以人為本、全面協調、可持續發展的科學發展觀,五大統籌——統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人和自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”。2004 年,國家又明確提出了“兩個趨向”,即在工業化初始階段,農業支持工業,為工業提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業化達到相當程度以后,工業反哺農業、城市支持農村,實現工業與農業、城市與農村協調發展,也是帶有普遍性的趨向。
2.土地流轉與城鄉統籌發展的關聯。城鄉統籌發展首先要求通過體制改革和政策調整削弱并逐步清除城鄉之間的障礙,把解決好農業、農村和農民問題放在優先位置,加大對農業的支持和保護。農村的發展是以農村產業的發展為依托的,中國農村土地的分散性影響其產業的發展。農村土地流轉問題不僅成為中國解決三農問題的一個重要方面,也成為推動統籌城鄉發展的重要途徑和關鍵環節。中國的三農問題多年來遲遲未能得到實質性解決,癥結在于一直未能實質性地解決土地權益以及與之相關的土地戰略流轉問題。而進一步規范與創新土地流轉制度,無疑會極大地促進農村經濟的發展,最終實現城鄉協調,加快城鄉統籌發展。
3.農村土地流轉的界定。中國農村的土地屬于農民集體所有。中國憲法第10條規定: 城市的法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。從土地用途上看,農村集體土地可以劃分為建設用地(包括農村集體建設用地和宅基地)、農用地和未利用地。從土地形式上看,集體土地產權是一種使用權與所有權相分離的制度。因此,土地流轉是一個內容較廣的概念,主要包括土地歸屬關系的流轉和土地利用關系的流轉。本文中所稱的土地流轉指農村集體土地使用權的流轉,主要包括土地承包經營權流轉和宅基地流轉。
二、影響土地流轉與集中的制約因素分析
1.制度因素。農地流轉和集中過程是農業資源的重新配置和組合優化過程。當前,由于產權的不完整,導致土地流轉受到約束。首先表現在土地承包經營權流轉問題上。1978年中國農村開始推行,2003年中國開始施行《農村土地承包法》。是一種小農式的家庭經營模式,其特點是農戶擁有小面積的土地,耕作的方式是勞動密集型。也就是說稀缺的耕地,在現行的下,農地被“細碎分割”。農業的小規模經營,在一個戶均幾畝地的經營方式上不可能建立起高效發達的現代化農業。而農業發展不足,則農業現代化進程緩慢、農業效率損失。這一土地制度安排隨著農村經濟體制改革的深化和市場經濟發展的要求,不能與農業現代化、產業化、規模化相適應,出現了不同程度的制度障礙。其次表現在宅基地流轉問題上。按照中國《土地法》的規定,宅基地是在農村范圍內分配給村民,由村民建造房屋供自己使用,但所有權歸村民集體所有的農村土地。城鎮居民禁止購買宅基地使用權房產。現行的宅基地管理制度一方面限制了宅基地向本集體經濟組織以外成員流轉,另一方面又缺失宅基地退出機制,難以適應中國當前城市化快速推進、農村人口向城鎮大規模遷移及促進土地高效集約利用的新形勢。
2.農民自身因素。農民是土地流轉的主體。只有讓農民從土地中解放出來,土地才能流動起來。但由于種種原因,制約了農民轉讓出土地。一是農民的社會保障問題。在中國,土地是農民的命根子。這凸顯了土地的社會保障功能,而弱化了其本該顯示的經濟功能。目前,中國農村的社會保障體系還不健全,承包地和宅基地部分地承擔著農民“有所養”和“有所居”的社會保障功能,這也決定了農民不太可能輕易地將土地轉讓出去。二是農民的認識問題。由于農民的文化素質低,對事物的認識不夠深刻。承包地的流轉主要局限于本集體經濟組織內部,多是農戶之間的流轉,甚至很多是親朋好友之間的流轉。另外,隨著農村人口的大量流出,農村勞動力越來越多地“離土不離鄉”,許多地區都不同程度存在“空心村”、“一戶多宅”、“土地拋荒”的現象,土地資源浪費嚴重。農村普遍存在農戶之間通過口頭協議私下流轉土地的情況。三是城市生活成本因素。脫離農村到城市生活,成為“城市人”是大多數農民的愿望,這也是城鄉統籌以及社會經濟發展的目標之一。農民進城后,其土地必然流轉。但城鎮化進程中農民獲得不了進入城市生活的資金。高額房價、衣食住行的成本以及生活習慣等的差異,造成農民進城成本較高,制約了農民流轉土地。
關鍵詞:集體土地所有權制度;不可分共同共有;所有權主體;農民利益
Abstract:Inthecontinuousdeepeningprocessofruralreform,China''''scollectivelandownershipsystemhasaseriesofdrawbacks,suchasabsentsubjectandincompleteempowerment,nothelpfultotheprotectionoftherightsofthepeasantsandtomarketeconomydevelopment.Thesystemofcollectivelandownershipwithindivisibleandjointpossessioncharacteristics,andwhichdefinesthemainbodyofcollectivelandownership,whichishelpfultostabilizingrurallandrelationandtoprotectingpeasantrightsandinterestsandtousingpropertyrightsystemtostandardizelandrights,shouldbeoptimalchoiceofthereform.Currently,Chinashouldclarifythecollectivelandownership,perfecttheorganizationsandagenciesforrunningpublicassetsmanagement,perfecttherightanditsenforcementmethodsforcollectivelandownership,restricttheobligationofpubliclawsofthecollectiveland,andreformthelandlawmanagementsystem.
Keywords:collectivelandownershipsystem;indivisibleandjointpossession;mainbodyofpropertyright;peasantinterests
一、我國現行集體土地所有權制度的弊端
農村實行土地承包經營制度以后,土地所有權與使用權逐漸分離,使用權成為相對獨立的財產權轉到了農民個人手中,集體統一經營變成農戶分散經營,但土地所有權仍然保持著所形成的格局,即仍歸集體所有。[1]盡管集體土地所有權的主體是農民集體,但農民集體沒有一個人格化的組織彰顯其主體地位,并且國家對集體土地所有權的限制過嚴,從而導致現行集體土地所有權制度出現了主體虛位、權能殘缺及效力不強等一系列弊端。
集體土地所有權主體虛位是指農村集體土地所有權的主體在法律上徒有虛名的狀況。根據《土地管理法》的規定,集體土地所有權的主體是鄉(鎮)農民集體、村農民集體或村民小組農民集體。但集體是一個抽象的概念,其內涵模糊不清。從現實情況來看,農民集體自創立以來一直缺乏明確和健全的組織機構,無法形成自己獨立的意志,作為農民集體的成員不能通過法定程序行使自己的權利,其實質上形同虛設。[2]由于所有權主體不明,集體所有成了既非法人所有、又非集體成員個人共有的高度抽象化了的懸空狀態所有,集體成員缺乏對土地的有效介入和控制,從而造成農民利益得不到有效保障。
所有權是民事主體依法以占有、使用、收益、處分等方式對其物所享有的全面支配的權利。[3]土地所有權是一種特殊的財產權,但仍具有財產所有權的基本特性。然而,我國法律通過土地規劃、用途管制、建設用地行政審批、土地征用等制度過分限制了集體土地所有權的行使,使其成為一種權能不完全的所有權。首先,使用權殘缺。集體所有的土地只能用于農業生產,而對于房地產等有巨大經濟效益的用途則嚴格禁止。其次,收益權殘缺。一方面由于農地受到土地用途管制原則的限制只能用于農業生產,其收益大為降低;另一方面國家通過低價征購農產品拿走了大量土地收益。最后,處分權殘缺。[4]集體土地不得出讓、轉讓、抵押、出租用于非農業用途,其土地發展權被剝奪。法律的過多限制與政府的過多干預造成了集體土地所有權權能殘缺和權利行使方式單一,降低了土地價值,削弱了土地的融資功能,不適應農村經濟多元化發展的需要。
二、變革集體土地所有權制度的理論創新
我國現行集體土地所有權制度由于弊端明顯,改革已勢在必行,但是在徹底變革的風險與利益無法預測時,以任何暴風驟雨式的運動來改變集體土地所有權的做法不僅是不可取的,而且是危險的。[5]因而需要按照改革穩定穩妥的要求,把我國的特殊國情與傳統民法理論結合起來,在創新的基礎上指導集體土地所有權制度的重構。筆者認為,創立不可分共同共有土地權利制度切實可行,它符合我國當前國情的需要。
我國的集體土地所有權是一種類似于總有而獨具特色的所有權形態。[6]總有是指多數人結合而不具有法律上人格的共同體,以團體資格對特定之物享有所有權,其成員享有收益利用權的制度。這種制度會產生主體模糊的現象。任何一種權利必須和一定的明確的主體相結合,權利的存在方有意義。因此,集體土地所有制應變革為一種權利主體明確的特殊共有——不可分共同共有。
共同共有是指兩個或兩個以上的人基于某種共同關系,而共同享有某項財產的所有權[7];或者因一定原因成立共同關系之數人,基于其共同關系,而共享一物之所有權者謂之共同共有[8]。
不可分共同共有是指兩個以上的權利主體,基于某種共同關系或法律規定,對于同一項特定財產不分份額且不能分割,但平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。其特征是:所有權是一個,而不是多個;共有關系的主體即所有人不具有單一性,是兩個以上;依據共同關系或法律規定而發生;客體是同一項特定財產;財產不分份額且不能分割;權利主體對財產平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。創立不可分共同共有的意義在于:
首先,它有利于穩定農村土地關系,維護社會主義公有制。公有和私有的劃分標準有二:其一是從所有權的主體劃分,若權利主體是個人,則屬私有,權利主體是多人,則屬公有;其二是從財產權利的性質劃分,若財產屬于公共需要和公益目的,則屬公有,反之為私有。[9]我國衡量公私的標準是前者,那么集體土地由一定社區范圍內的成員共有就沒有改變社會主義公有制的性質。并且這種特殊共有的財產不能分割,可以長期存在,沒有必要擔心私有化的產生。
其次,它明確了集體土地所有權的主體,有利于農民利益的保護。現行的集體土地所有制是一種團體所有,集體作為單一主體享有所有權,農民個人不享有所有權。變革為不可分共同所有,集體土地的權利主體是每一位集體成員,農民對集體土地擁有的是明確的所有者權利,農民享有的土地使用權是所有者行使的自物權,而不是基于承包合同基礎上的用益物權。這樣,農民土地權利的保護就更有據可依,從而不會出現像征地補償款留于集體而農民無法享有的情形。
再次,它有利于用物權制度規范土地權利,促進市場經濟的發展。市場經濟是資源配置的高效率機制,其要求主體特定,權利明確。不可分共同共有土地權利制度可基本滿足市場經濟發展的要求。盡管在我國當今社會制度下,土地所有權不得買賣,但是,我們可以將土地使用權作為一項獨立的可交易的財產權,利用物權法加以改造,通過土地使用權在一定年限內的出讓、轉讓、出租、抵押、折價入股等多種方式,參與市場流轉,讓其發揮土地所有權的功能,從而達到推動市場經濟運作、促進生產力發展的目的。
三、不可分共同共有:走出集體土地所有權變革困境的最佳選擇
當代中國,在農村集體土地所有權制度的變革問題上,無論是實行農村土地私有化、國有化、股份化,還是國家、集體、個人三者所有并存,都因為存在各種各樣的缺陷而不足取。于是在承認農民既得利益和保持農村社會安定的前提下,選擇不可分共同共有方案是符合我國人多地少基本國情的最佳選擇。改革的初步設想是:
1.明確集體土地的權利主體。農民集體所有就是一定社區范圍內的農民共同所有。對于土地這一特殊財產,規定為不可分共有財產,集體土地所有權主體是集體經濟組織內的每一個成員。這樣,農民個人對集體土地就享有了共有權,農民成了土地的主人,對土地平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。
2.健全行使共有財產管理權的組織機構。雖然集體土地所有權的權利主體是集體經濟組織內的每一位成員,但對于共有財產必須有一個健全的組織機構來行使管理權。在民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理的基礎上改革原有的集體經濟組織或農村自治組織不失為一條捷徑。根據各地實際,在尊重農民自的前提下可以選擇村委會或村民小組作為管理機構,法律應承認其為一個獨立的民事法律主體。在這種管理體制中,集體成員當然享有參與決策的權利與選任和罷免管理人員的權利。對于任何組織或個人侵害集體成員利益,法律應賦予被侵害者訴權來保障其合法權利。
3.完善集體土地所有權的權能和權利行使方式。集體所有權與國家所有權在法律上地位是平等的,具有所有權的全部權能,集體土地使用權應同樣可以進入市場流轉。農民作為享有共有權的集體成員應享有永久性的土地使用權,而不是有期限的承包經營權。我們應考慮在國家統一的監管體系下,開放集體土地一級市場,允許集體土地使用權自由流轉,發揮土地的市場價值,使其進入市場優化配置的軌道,從而促進農村經濟發展。
4.限定集體土地的公法義務。傳統民法認為所有權人對其財產享有充分自;在現代社會,立法指導思想由個人本位向社會本位轉變,社會利益作為一種價值載體被引入所有權制度,所有權承擔一定的公法義務也就成為必然。但這種義務必須合理適度,否則所有權人的利益會受到嚴重傷害。集體土地所承載的公法義務主要是:保證用于農業用途的基本農田保護區內的耕地面積不減少,確保國家糧食安全。因此,必須對集體土地重新規劃分類。筆者認為集體土地應該規劃為:(1)基本農田用地,(2)宅基地與公益事業用地,(3)資源性土地(包括草原、林地、水面、礦藏地),(4)經濟發展用地。荒山、荒坡、荒溝、荒灘、自留地、自留山以及沒有劃入基本農田保護區的其他少量耕地應劃入經濟發展用地,賦予農民“土地發展權”,可以用于二、三產業,幫助農民脫貧致富。對于土地轉讓因區位優勢而獲得的巨大利益,可以征收一定比例的社會保障統籌基金用于全國農村醫療、養老等社會保障事業,以平衡不同地區的利益差別。
5.改革土地法律管理體系。當前,我國的土地法律管理體系是一種以行政管理為主,而不是以保障土地權利人的權利為核心的法律體系。這與土地集體所有的現實不符。實際上,土地法律管理體系應是一種綜合法制體系,國家的管理應主要集中在基本農田保護以及國家因公益目的對集體土地征收征用與環境保護上,而對于集體土地的處分,除要求遵守城鄉規劃外,要基于國情給予合理引導。同時法律必須明確,政府應以指導、扶持、服務農業和農村的發展為其主要經濟職能,杜絕政府對集體土地利用的不當干預,把政府的管理轉到宏觀調控上來。
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關鍵詞: 土地法學 情景模擬教學 教學模式
當前,培養高素質、實踐能力強的人才已經成為國家教育改革的一個重要舉措。在《教育部等部門關于進一步加強高校實踐育人工作的若干意見》中,要求各高校要充分認識高校實踐育人工作的重要性,統籌推進實踐育人各項工作。土地資源管理是一項綜合性很強的專業,要求學生不僅掌握豐富的管理理論,還需擁有較強的實踐能力。土地法學是土地管理專業的專業基礎課,其講授的效果直接影響到土地管理專業學生的專業素質和實踐能力。要提高土地法學的教學質量,必須在課程體系、教學內容、教學方法、教學手段等方面都要精心設計,案例教學是其中重要的一環[1]。多年來土地法學這門課程一直采用以理論講授為主的傳統教學方法,學生掌握了大量理論知識,卻無法在實踐中應用,從而使學生的理論知識掌握和實踐能力培養相脫節。因此,筆者認為在土地法學課程中應強調構建和實施情景模擬的教學模式,使學生在學習理論知識的同時加強實踐。
情景模擬教學法是建立在理論與實踐高度結合基礎上的一種教學方法,也是我國高等教育方法論近期的研究熱點問題,其指導思想是在理論授課之后,通過系統的“理論―模擬―實踐反饋”教學模式,培養學生應用較為簡單的理論在復雜或不確定環境下完成正確操作或提高成功操作概率的能力[2]。情景模擬教學能夠讓學生在一種仿真環境中體驗將理論知識應用到實踐,令學生自覺在當中鞏固、加深對理論知識的理解,十分符合現代高校教育中要求綜合培養學生的能力、素質的要求。因此,在土地法學教學中引入情景模擬教學法具有重要的理論和實踐意義。
一、土地法學課程開展模擬教學的意義和作用
1.實施情景模擬教學是人力資源管理課程性質的需要
土地法學是一門專業基礎課程,其主要內容包括土地所有權使用權制度、建設用地管理法律制度等。通過這些知識的學習,旨在培養學生掌握執法和從事土地監察的能力,為獨立處理土地違法案件,調處土地糾紛,參與土地行政訴訟等活動打基礎。目前土地法學這門課程仍以傳統的教師向學生灌輸理論知識的教學模式為主,這種模式不僅不能讓學生充分理解理論知識,反而由于缺乏實踐,導致他們在今后的工作中不能將學校中學習到的知識運用到實際的工作當中。因此在教學過程中,引入模擬教學法,令學生鞏固理論知識,更加深入地掌握理論知識,最終實現靈活運用的目標,實現土地資源管理專業培養管理與應用能力相結合的高素質人才的目標。
2.能夠充分調動學生的積極性
土地法學是學生入學以來接觸到的第一批專業課,是學好以后其他專業課的基礎。如果在這個階段能培養學生對土地資源管理專業的興趣,將會為今后其他專業課的學習打下良好的基礎。由于此課程理論部分占的比重很大,對于非法學專業并且從未接觸過實際事務的學生來說,要想掌握這些晦澀難懂的理論非常不易。引入模擬教學法,在模擬情景當中,讓學生體驗到仿真的土地糾紛處理、土地行政復議等過程,能夠激發學生的學習興趣,調動學生學習積極性和主動性。
二、模擬教學法教學方案的設計及內容分析
已有學者將情景模擬教學模式劃分為六個步驟[3]。筆者根據土地法學課程的理論性及專業性較強的特點,將其優化為4個階段:理論教學、情景模擬設計、實施情景模擬、總結評價。
1.理論教學階段。本階段與傳統教學方法相似,教師按照教學計劃與教案,將理論知識傳授與學生,在需要實施模擬教學的章節重點強調。
2.情景模擬設計階段。這一階段主要包括確定主題、設計情景和人員組織。主題是根據理論知識的重要程度和學生的興趣而確定的,例如建設用地管理制度當中的土地征收制度。根據主題進行情景的設計,情景的設計不宜過于簡單,否則將失去演練的意義,最好有一定的復雜程度,讓學生有一定的發揮空間,在情景中能夠提出不同的見解。在設計好情景之后,根據班級實際情況,設置角色數量、說明角色背景及角色之間的關系。
3.實施情景模擬階段。學生根據事先設置好的角色實施情景模擬表演,未參加表演的學生需認真觀看,找出表演中存在的問題。教師需認真觀看,隨時控制整個表演主題、控制表演秩序,避免出偏離主題的現象。
4.總結評價階段。在情景模擬接受后,要進行總結與評價,包括學生和教師兩方面的總結和評價。首先由學生對自己的表演情況進行小結,包括對角色的理解,在表演中為什么要做出這樣的回答和決定,以此重新整理知識點、理清思路。除此之外,教師還要對情景模擬環節進行全面深入的分析和總結。針對表演情況,對每個角色進行評價,指出成功與不足之處,修正學生在表演中間的錯誤,再次強調重要知識點。教師評價的關鍵是要引導學生從模擬活動中吸取教訓,提高專業技能,提高專業素質[4]。
筆者按照這種教學模式,以學生興趣較濃的土地征收為例,設計情景模擬設計方案(如圖1)。
三、模擬教學在實施過程中需要注意的問題
1.適用范圍。并不是所有課程內容都適合采用模擬教學法,有些理論性較強的內容,例如土地所有權、使用權法律制度,就不適合采用此方法,應針對一些需要學生重點掌握且學生比較感興趣的內容實施。例如土地征收、土地承包經營權、國有土地使用權招拍掛等。另外,由于受到總學時的限制(例如我校土地資源管理專業,土地法學課程只設置32學時),若每次理論教學之后都實施一次情景模擬教學,則耗時較長,總學時將會超出32學時的限制。
2.教師角色定位。在實施情景模擬的過程中,教師要完成自身的角色轉變,由過去的“主演”向現在的“導演”角色轉變[5]。教師不應過多干涉學生的表演過程,而應轉變為在觀看時發現學生由于掌握知識不夠扎實而導致決策錯誤,在總結與評價階段,對于比較典型的、重要的問題,加以糾正和點評。對于過程中出現的偏離主題等突況,應及時做出正確的處理,把控情景模擬朝著正確的方向進行。教師可為自己分配角色,適當適時地參與到情景模擬當中。
3.實施結構。模擬情景的實施不一定在某個章節之后立刻實施,而應該根據教學內容,可以在一個知識點后實施,也可以將幾個章節相關知識點進行綜合,設計出相對復雜的情景進行模擬實施。情景的模擬應突破固定的情景劇的表現形式,可以通過辯論、演講等多種形式體現。
4.準備時間。情景模擬的目的是通過仿真練習加深學生對理論知識的理解、學會靈活運用。因此,在實施前可以給學生一定的準備時間收集資料、復習知識點、熟悉角色。但注意準備時間不應過長,過長可能導致學生在課下按照既定的劇本編排,為了表演而表演,甚至是為了獲取一定的平時成績而將情景模擬變為一種形式化的表演,從而偏離了在情景模擬中思考、靈活應變的目標。
參考文獻:
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[2]韋燕飛,周興,嚴志強,等.模擬教學法在“土地規劃學”課程教學改革中的應用研究[J].高等理科教育,2009,(1):139-142.
[3]楊延嬌.人力資源管理教學中情景模擬教學模式的構建及應用[J].黑龍江教育(高教研究與評估),2010,(5):91-92
[關鍵詞]農民:城鄉均衡發展:社會保障
一、現行農村社會保障制度存在的問題
農村社會保障是我國社會保障制度建設的薄弱環節,其嚴重滯后既影響到農村和全社會的穩定,又制約著土地規模經營和農業經濟效率。長期以來我國廣大農民僅有的保障是土地這種非制度性安排,在土地保障功能持續弱化的形勢下,上世紀90年代后期在部分農村建立了農村養老保障和新型農村合作醫療制度。而目前這幾種保障制度都存在著嚴重的問題。
(一)土地保障功能持續弱化。土地在農村具有舉足輕重的地位,“土地是農民的命根子”,我國傳統的農村社會保障實質上就是以土地保障為核心的。隨著市場經濟的發展,土地保障作用日漸減弱,土地保障出現“虛化”。一是農業收人比重下降,非農產業成為農民增收的主要來源;二是工業化、城鎮化導致耕地減少,失地農民增加;三是土地提供的就業保障不充分,人地關系日趨緊張,農村剩余勞動力無法就地消化。土地保障功能持續弱化的原因是復雜的,既有人口增長的因素,也與城市化、工業化發展有關。其中最主要的是農村土地法律制度因素。一是現行的農村土地法律制度在土地利用上側重于公平而忽視效益,導致土地效率低下,生產功能不高,農民通過勞動而取得生產性土地收益有限;二是對土地的實際價值反映不利,農民基本上不能通過土地流轉等形式而取得土地的財產性收益。這種“社會保障型”的農村土地制度越來越暴露出其負面作用,不利于提高農業勞動生產力,阻礙了農業現代化發展。
(二)農民社會養老保險制度保障水平低,根本起不到養老作用。我國農村社會養老保險是在上世紀80年代末和90年代初開始進行探索試點的。具體做法是:政府組織引導和農民自愿相結合,為農民設立養老保險個人賬戶,保險費以個人繳納為主,每月繳費標準分2元到20元十個檔次,集體給予適當的補貼,國家僅在政策上予以扶持。農村養老保險存在的主要問題,一是參保率低,到2004年底,僅占農村人口的8.1%;二是在實際操作過程中,多數集體經濟水平較低,沒有為農民提供相應的補助,養老保險金幾乎完全由個人繳納,缺乏政府財政扶持,不具有社會互濟性;三是保障水平太低,按照民政部頒布的《農村社會養老保險交費領取表》計算,對于每月繳納2元的參保農民,按照8.8%的利率,10年后他們每月僅能領到養老金4.7元,即使選擇每月繳費20元,到退休年齡時也僅能得到每月40元的養老金,很難起到養老保障作用。
(三)新型農村合作醫療制度無法保障醫療風險。2002年,在借鑒上世紀50年代農村合作醫療制度的基礎上,我國建立了以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度。自愿參加合作醫療的農民,以家庭為單位每人每年繳費不低于10元,中央財政對中西部除市區以外參合農民平均每年每人補助10元,地方財政對參合農民每年每人補助不低于10元(2006年起,國家要求中央和地方財政對中西部地區補助分別增至20元,地方增補兩年內到位),共同形成合作醫療基金,由國有商業銀行或農村信用社管理。在具體操作過程中,新型農村合作醫療體現的主要問題:一是資金來源不足。即使中央和地方增補全部到位,繳費最多才50元。而城市居民2003年基本醫療保險人均繳費共計1116元,其中個人僅繳279元。如此多的繳費承載的城市醫保仍使城市居民深感看病難、看病貴,導致2005年披露醫改不成功。而農村合作醫療繳費還不到城市的5%,在城鄉居民疾病風險普遍存在的情況下,顯然新型合作醫療無法抵御農民疾病風險。二是報銷比例偏低,一般在25%-50%之間。三是報銷標準的起付線太高,封項線又太低,在1000-30000元,影響農民參保積極性。四是以戶為單位參保與農村人口流動、遷移存在矛盾。五是定點醫院醫療條件和醫療水平很低。“小病報不了,大病又治不了”的現實情況嚴重束縛著新型合作醫療的進一步發展。
二、建立健全農村各項社會保障制度
建立農村社會保障體系就要改變農村現行的以土地保障為核心的非正式制度安排,代之以一系列的正式制度安排,包括農村養老保險制度、合作醫療制度、最低生活保障制度等等。
(一)改革現行土地制度,完善土地保障功能,再造土地保障能力。盡管“耕者有其田”是農耕社會極低層次的保障制度,在市場經濟已經比較發達的今天,土地保障功能持續弱化。但在全面、正式的農村社會保障體系尚未建立的情況下,土地實際上仍然擔負著農民最基本的生活保障功能,具有無可替代的地位;土地既是農民的基本生產資料,也是其最可靠的生活保障。
1.應下決心改“承包制”為“永包制”,永久性地確定農民的土地使用權,讓農民真正成為土地的主人,耕地保護的主體。要充分調動農民經營土地的積極性,增加對土地的長期投人,最大限度地發揮其生產潛力。也只有這樣,才能建立起符合市場經濟要求的土地流轉制度,發育土地市場,優化資源配置,逐步實現農業的規模化、集約化,提高農用地的利用效率,增加農民的生產性土地收益。2.要改革征地制度。現在的征地制度是計劃經濟時期沿襲下來的不分公益性項目還是經營性項目,仍以政府的名義征地,這在世界各國幾乎是沒有的。必須修訂有關非農建設用地法律制度,對“公共利益”的內涵做出明確的界定,對允許政府運用征地權的項目范圍做出嚴格的限制,完善征地法律制度,對被征用土地的農民權益給予切實的保障。
(二)調整和完善現行農村新型合作醫療制度。一是提高繳費標準。在現行繳費基礎上,按照以工促農、以城帶鄉的發展思路,向城市挖潛。比如僅城市現有職工的一日捐就足以為全國范圍內的參合農民每年每人增補10元。二是在繳費增加的情況下,適當降低報銷起付線和提高封頂線,調整報銷比例,激發農民參保的積極性。參考現行城市學生醫療保險每生每年50元,最高保額為6萬元,還能贈人身意外傷害保險5000元保額的情況,新型農村合作醫療保額提高應有挖潛的可能。三是參保人員實名制,規避過去在實際操作過程中全家共用一個戶頭的情況,保護流動人口多的家庭利益。四是選擇相應醫療條件和醫療水平都較好的定點醫院,衛生部門要加強對這些定點醫院進行規范、監督和檢查。通過完善新型農村合作醫療制度,切實加強農民的醫療保障,避免因病致貧、因病返貧現象發生,鞏固農民生產增收成果。
(三)建立全民最低生活保障制度,使農民真正享受國民待遇。目前,我國已具備了建立全民低保的經濟條件。據2006年5月28日《北京晨報》報道,著名經濟學家吳敬璉認為,中國實現全民最低生活保障制度的條件已經成熟。“實現全民低保,是國家財力完全可以做到的”。“我們的社會保障系統一定要盡快建立起來,而全民低保作為其中的第一支柱,應該作為‘十一五’期間的約束性指標”。2006年9月在京舉行的“中國社會保障論壇首屆年會”上,吳敬璉的這一觀點得到許多人的贊同。中山大學社會保障研究中心主任申曙光算了這樣一筆賬:目前實現全民低保只需要為部分還沒有建立這一制度的農村地區及城市中部分被漏掉的居民提供低保,上述兩類低保人口的數量不會超過3000萬。低保水平按人均每月50元計(因為這些人中的多數是農村人口,有一定的土地保障,其低保標準低于城市),需要“新增投入資金”不會超過180億元,這一數字相當于2005年財政收入31628億元的0.6%還不到。況且近幾年來,國家和地方財政收入每年都有10%以上的增長率,拿出其中很小一部分即可解決這一問題。
(四)改革現行農村社會養老保險制度。現行農村養老保險制度保障水平太低,根本起不到保障作用;資金主要來源于農民自身,不僅農民的積極性不高,同時也使這一制度缺乏社會互濟性。在目前參保的人數少、制度還未最后定型的情況下,應及時改革,以避免過多的轉制成本。新的農民養老保險可以考慮建立個人賬戶基金積累制,具體做法可以參考新加坡的中央公積金制。在資金來源上,應采取個人和國家共同繳費形式,增加農民參保的積極性。應確定一個適度的繳費標準,既要讓繳費各方承受得起,也要不影響養老保險水平。國家繳費的資金目前可以使用國家支付給農民的種田補貼金,以后隨著國民經濟的發展,財政收入的增加,繳費可從財政資金撥付。應建立專門的農民養老保險機構,負責投資事宜及待遇支付。在投資方向上,國家應進行必要的干預,確保一個適宜的基金收益率,然后將養老基金投資到農村各項基礎設施及其他公共事業上,這樣可減少國家在新農村建設過程中對農村基礎設施建設的投入,減輕國家負擔,把有限資源用于更需要的地方。隨著制度的成熟,基金會大量積累,當積累到一定程度,養老保險個人賬戶還可放寬用途。
【關鍵詞】 征用主體 用地需要 使用僅 用地主體
1.土地征用制度的現實意義
1.1滿足集體土地進入房產市場的內在沖動和外在需求的需要我國存在較大面積的集體所有土地,這既是歷史的產物,也是現實的需要。在我國現代化進程中,城鄉差距長期存在,城鄉之間始終存在著農村向城市索取資金和城市向農村所取土地的問題,資源配置的經濟學規律不可避免地使集體土地涉足城市房產市場;另外隨著我國社會主義經濟建設的迅速發展和社會城市化的加速進行,城市對土地的需求將不斷擴大。為了滿足城市對土地的需求,城市除了向高空發展外,就剩下向城市郊區農村索取集體土地這唯一途徑,這也是解決城市土地需求問題的根本途徑。幾十年來,土地征用制度在完善土地法律制度,保障社會主義建設順利進行方面發揮著巨大作用。
1.2適應國情,保護農業用地的需要我國是一個農業大國,同時又是一個人多地少,耕地資源貧乏的國家,集體所有的土地肩負著十幾億人口的溫飽重任,隨著人口的急劇增長與經濟建設的發展,人地相爭的矛盾日益突出,農業用地改為房地產開發用地,其短期經濟效益十分明顯,這是導致我國耕地減少的直接原因之一。
2.集體土地征用應遵循的原則
2.1合理利用土地和切實保護耕地的原則我國人口多,耕地少并且在某些地區耕地浪費嚴重。隨著人口的逐年增長,耕地將繼續減少,這是一個不爭的事實,因此土地管理法規定“十分珍惜,合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施,全面規劃,嚴格管理,保護開發土地資源,制止非法占用土地的行為。
2.2保證國家建設用地的原則國家建設征用土地,被征地單位必須無條件服從, 這不但因為征用土地是國家政治權力的行使,而且還因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是國家的最高利益,是全體人民的共同利益體現,私人行使權利不得違背社會公共利益,而且在與社會公共利益相抵觸時,要對私人利益加以限制,以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益得體現,因此應在貫徹節約土地,保護土地的前提下保證國家建設用地。
3.存在的問題
我國現行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經濟體制時期制定的,當時對于保證國家建設起到了積極作用。但是,隨著社會主義市場經濟的發展,這個制度的缺陷日益凸現,目前主要存在如下一些問題:
3.1相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定我國《憲法》規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用”,《土地管理法》規定:“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用”。而事實上,為實施城市規劃分批次征用土地后,由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性,往往是誰申請,就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用,這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
3.2土地征用的補償問題土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的形式下發生的。我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準,這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高,但仍存在一定的不足。它難以正確體現土地的區位差異及各地的不同經濟發展水平等,進而難以維持農民現有的生活水平,導致農民對征地的不滿;政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為,也難以為農民所接受。
4.建議
1.行政權力干涉農村集體土地所有權流轉的問題其一,當前法律制度體系缺乏對地方政府的行政權力不當干預農村集體土地所有權流轉的行為進行有效約束。地方政府的公權力對農村集體土地所有權流轉的干預實質是農村集體土地所有權流轉市場秩序的維護者同時參與農村集體土地所有權市場交易活動,其結果勢必弱化農村居民依法行使其農村集體土地所有權的能力。當前公權力介入農村集體土地所有權流轉交易的主要領域是征地拆遷,并通過行政權力干預交易過程的方式來拉大農村集體土地一級市場和二級市場交易價格的價差。農村集體土地的一級交易市場價格遠低于二級市場的土地出讓價格的問題直接降低農村居民可從農村集體土地流轉過程中獲取的收益水平,損害農村基層農民的切身利益。其二,當前司法體系缺乏對農村居民因耕地征用而提請的訴訟給予有效的司法救濟。依據最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條規定,集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的,人民法院不予受理。該法條說明,當征地方與村委會完成農村集體土地征用價格談判后,基層農民就談判價格的實質公正性產生質疑后無法通過提請訴訟的方式來伸張自己的合法權益。
2.農村集體土地所有權主體的行權能力受制約農村集體土地所有權人存在權利虛置問題。當前我國的農村集體土地所有權制度隱含著農村集體土地所有權人的主體地位虛置的問題。其根源在于農村集體土地所有權依法歸農村居民集體所有。農村居民集體所有者被歸于村民集體的制度設計存在邏輯問題,這是由于既非具有物質屬性的自然人且非具有法律地位的法人的村民集體缺乏依法行使農村集體土地所有權的能力。農村集體土地所有權主體不可能是自然人,否則就會導致土地私有制;也不可能是法人,因為法人可能破產,破產就會導致集體土地所有制的瓦解。故圍繞農村集體土地所有權的主體定位問題一直存在著理論爭議和實踐爭議。其二,基層農民缺乏對農村集體土地所有權的行權能力。《土地管理法》第六十三條規定,農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。但是地方政府可通過征收對農民集體土地享有出讓、轉讓或者出租用于非農建設的權利。這說明農民集體并不能完全擁有對農村集體土地的所有權,地方政府可以通過立法方式分享農村集體土地所有權中的部分權屬。
3.農村集體土地所有權客體確權工作滯后農村集體土地所有權確權登記制度不完善使得農村集體土地所有權客體邊界界定模糊。在農村集體土地確權登記工作的持續推進過程中,農村集體土地的地籍登記制度不完善導致農村集體土地所有權確權工作難以有效落實,進而妨礙了農村集體土地所有權流轉市場的有序運作。農村集體土地所有權確權登記工作的主要為體體現在農村集體土地所有權確權登記制度缺乏規范性,工作流程缺乏科學透明性,由此所造成的農村集體土地所有權確權糾紛層出不窮。個別地方政府受自然災害的影響以及社會維穩的需要而未能及時推進農村集體土地所有權確權工作,導致農村集體土地所有權確權工作未能全覆蓋。
4.農村集體土地征用侵占農民合法利益其一,當前法律體系未能有效協調好農村集體土地所有權流轉中的公共利益和村民利益。依據我國憲法第十條第三款規定,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。該法條的規定有力的排除了部分地方政府和利益集團為謀求商業利益而采取的征地行為。但是該法條及其配套法律措施并未清楚的界定公共利益的邊界,從而致使部分地方政府和利益集體以公共利益為借口恣意擴張行政權對農村集體土地所有權的侵占,從而降低農村居民所獲得的土地流轉收益。其二,現行法律在農村集體土地所有權人權利問題上存在矛盾。在農村集體土地所有權轉讓過程中,地方政府通常主張與農村集體土地所有權的代言人即村委會展開談判。但是這一制度安排使得村委會在全體村民行使其農村集體土地所有權的過程中易于受利益誘惑而形成實質上的權力壟斷,進而將村委會的權力轉換為個別村干部的個人收益權,從而損害農村居民合法土地收益權。
二、重構農村集體所有土地法律制度體系的策略
1.規整農村集體土地所有權流轉中的行政權力其一,立法機構應當從立法層面限定公權力介入農村集體土地所有權流轉。制約公權力對農村集體土地所有權流轉的干預有助于規正農村集體土地所有權流轉市場秩序,提高農民從農村集體土地所有權流轉交易中的獲利水平。當前公權力介入農村集體土地所有權流轉交易的主要領域是征地拆遷。立法機構應當將行政機構的征地拆遷行為納入到行政執法的程序性立法框架內,通過程序性立法的方式來保障行政權力按照法律預設的軌道來行使。其二,立法機構應當完善農村集體土地所有權流轉過程中的農民司法救濟相關法律。立法機構需要完善土地行政處罰救濟立法工作,確保在農村集體土地所有權流轉交易糾紛中,農民可向上級行政機關及人民法院主張自己的合法權益。農村集體土地所有權流轉中的司法救濟制度建構應當重視對農民合法訴求的合理補償。
2.增強農村集體土地所有權主體的行權能力其一,立法機構應當完善當前對農村集體土地的市場化征地補償機制。農村集體土地征用的市場化價格形成機制有助于地方政府與地方利益集團聯合起來侵占農村集體土地權益,防控公益性質用地與商業用地的混淆,壓縮農民在一級土地市場上獲取的征地款與二級土地市場上的土地出讓款之間的價格差空間,將農村土地權益有效反饋給基礎農民。立法機構應當改變傳統的地方政府土地管理部門僅同村委會進行談判并確定農村集體土地征用補償價格的征地機制,轉而建立起包括全體農戶在內的征地價格談判機制,以切實維護農民自主伸張其合法權益的權利。其二,立法機構應當通過實體性立法的方式來清晰地規范農村集體土地所有權流轉交易定價機制,以確保地方政府在征用農村集體土地的過程中可以給予當事人農民以公平補償。這要求立法機構需通過立法方式清晰界定為公共利益而采取的征地措施和為商業利益而采取的征地措施之間的邊界,將政府的強制性征地拆遷限定于公共利益性質的征地活動中。
3.強化農村集體土地所有權客體的確權工作其一,地方政府應當在完善農村集體土地地籍調查工作的基礎上完善農村集體土地所有權的確權登記制度。農村集體土地的地籍調研是執行農村集體土地所有權確權登記程序的信息基礎,地籍調研的工作質量直接影響農村集體土地所有權確權登記質量。地方政府應當充分利用統計部門的全國農村土地普查工作和年度土地變更調查工作的契機,并借助衛星遙感等現代化信息技術來制定本地農村集體土地的地籍調研方案。地方政府應當完善工作機構和工作機制,在執行農村集體土地所有權的地籍調查工作的過程中應當規范地籍調查工作內容,將農村各類集體土地納入到地籍調查工作系統中。其二,地方政府應當完善農村集體土地所有權登記制度,并將其主要行政力量用于協調農村集體土地權屬爭議調解工作上。國土資源部應當以農村集體土地確權登記工作為基礎,充分利用農村集體土地地籍管理信息優勢來指導農村集體土地所有權的合理有序流轉。
關鍵詞:土地資源;城市土地;科學利用;
中圖分類號:F291.1 文獻標識碼:A 文章編號:
中圖分類號:U412.1+4
在工業化和城市化的進程中,對城市建設用地的需求逐漸增多,這就使得城市建設用地出現了緊缺的情況。為了實現城市建設的可持續發展,就要改變城市建設中對土地資源粗放式利用的模式。城市的人口比較集中,所以要對有限的土地資源合理進行利用,要通過科學規劃來解決城市發展與有限的土地資源之間的矛盾,本文就城市土地利用中的問題及產生的原因進行了分析,并提出了科學合理地利用城市土地資源的具體措施。
一、城市土地利用問題分析
1. 城市規劃與土地利用總體規劃的矛盾
在我國土地利用總體規劃中,明確規定了總體的土地利用指導思想,我國的土地利用要切實做好耕地的保護,嚴格控制將農用地轉為建設用地的行為,在建設中如果占用了耕地,還要進行占一補一,以實現耕地總量的動態平衡。但是在土地資源的利用中,普遍存在占用耕地超標的情況,不能按照上土地利用總體規劃的要求來實現土地的綜合利用,使得預支規劃期內建設占用耕地指標的現象。與此不同,城市規劃確定的建設用地規模,多是在國家規定的人均用地指標范圍內,通過綜合人口增長和城市社會經濟的發展需最終確定的。這就使得城市規劃受到很多因素的限制,建設用地規模指標、規劃時限差異及部門間的利益沖突等因素都會影響城市規劃的建設。在城市土地利用總體規劃確定的中心城區建設用地控制圖中,所反映的城市建設用地范圍和城市規劃中所確定的發展范圍存在差異性,土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍往往小于城市規劃所確定的城市建設用地范圍。
2. 土地城市化速度較快
在我國土地資源的發展過程中,城市化的不斷推進使得土地利用的屬性多為農用地轉為了城市建設用地,很多地區的土地產權也發生了改變,國家通過征收將很多農村集體土地轉為了國有土地。特別是我國的一些沿海地區,由于城市化的速度過快,使其與人口的城市化速度之間不相協調,導致城市化進程中不能很好的解決城市土地產權制度和農業產權制度的界定問題,還存在很多利益分配問題、農村集體土地的流轉等一系列產權問題不能得到很好解決,這使得農村集體用地缺乏自我保護機制,導致農民在土地的快速流轉中利益受到了損失。
3.綜合立體開發的深度不夠
城市建設的發展及用地規模的增大,使得城市的土地資源利用出現了緊張情況。加之城市化中導致的人們生存空間的擁擠、交通的阻塞及生態環境惡化等問題不能得到很好解決,使得這些不利因素也制約了城市經濟的發展。城市化進程中產生的問題究其根源多是由于對城市空間不能進行綜合立體開發利用所致。在城市有效的土地資源的利用中,應該加利用的廣度和深度,對城市的地下空間要充分進行開發,加大地鐵、人防工程以及地下商場的綜合利用。通過開發地下空間提高土地資源的利用效率,還能有效的實現土地資源的節省。地下空間的綜合開發利用,能緩改善城市中心地區高密度、疏導交通、提高戰時防備、擴充基礎設施容量、增加城市綠地、減少環境污染、改善城市生態的最有效途徑。
4. 土地市場機制不健全
在城市土地資源的利用中,存在市場運作機制的不夠健全,這使得不能發揮市場配置土地資源的能動性。在土地資源的利用中,還缺乏相關的法律規范約束,使得土地開發供應體系的時間序列與實施城市規劃、國民經濟與社會發展計劃的用地需求不能保持同步。除此之外,由于空間引導的欠缺和產業用地標準的缺乏,使得土地資源的項目運作及開發中,不能實現很好的優化配置,使得土地資源的利用率較差。
二、土地問題產生的制度分析
1. 土地產權缺失
在城市土地資源的利用中,存在著土地產權的缺失問題。生產資料的產權界定,才能實現土地資源的有效利用和綜合效用的發揮。產權界定清除才能讓使用者真正擁有專有的使用權、收益權以及轉讓權,這些權利的確定及實施能夠提高土地資源的使用效率才。產權制度理論為用市場的方法研究外部效應問題的制度根源提供了一條重要的思路,為分析土地資源的權利安排提供了理論基礎。為此在必須做好土地法規的制訂,重視土地產權的設定和保護,有效的解決土地管理中存在的一系列問題,以實現土地法規對土地權利的清晰界定。
2. 高交易成本造成土地市場發育滯后
交易成本就是指在兩個或更多的交易者之間達成和實施市場交易、安排或合約相關的成本。交易成本可以劃分為事先的交易成本和事后的交易成本。在土地資源的利用中,如果交易成本高就會影響土地資源的市場流轉,還會造成土地市場的發育滯后,最終會阻礙土地市場的建立和發展。目前,高額的土地交易成本使得通過土地市場進行交易的土地數量并不多。另外政府行政部門的干預,在很大程度上阻礙了土地市場的發育,在城市存量土地的總體利用上,還存在利用效率不高,閑置土地的現象。這使得土地資源出現了低效利用的情況,造成相當一部分閑置土地的上級主管部門不愿意放棄這些土地,或者說阻礙土地資源進入市場,這也使得土地資源出現了結構性失衡問題,加劇了城市土地資源的供求緊張關系。
三、應對措施
1.加強城市土地的法制管理
我國是法治社會,土地資源的管理也離不開法律的規制。為了實現城市土地資源的綜合利用,政府需要加快城市土地法制管理的制度構建,以實現政府運用法律手段實現城市土地的科學管理。在土地資源的利用中,通過制定健全的法律法規,能夠使土地使用者做到有法可依。另外,通過健全的法律制度構建還能有效的制裁違法占用土地的行為,通過嚴格的法律制度來實現違法責任的追求,從而從根本上制止違法占地行為的發生,從而將土地利用充分納入城市土地利用固化的范疇之內。
2.建立長遠的城市規劃
在城市花的進程中,對土地資源的需求會日益增多,為了實現土地資源的持續性供給和城市建設的穩步推進,就需要政府規劃部門做好城市的長遠規劃。通過城市規劃的科學建立,能夠改變短期的城市規劃所造成的弊端。城市的長期規劃能夠有效的實現土地資源的持續性利用,通過規劃的制定還能將城市的閑置土地得到合理處置,實現城市用地的有計劃使用。由于土地利用的成本非常高,加之城市拆遷難度較大,所以對于每一宗用地都必須嚴格控制在土地利用的長期規劃范圍內,這樣才能有效的兼顧政府部門與個人之間的利益。在城市長遠規劃的制定中,還要通過先進經驗的借鑒,來實現規劃的科學性和合理性構建,要加大城市規劃的規劃力度和執行力度,通過各種有效的監督形式來保證城市規劃的順利實施,促進城市化進程的穩步推進。
結語
在城市化的構建中,城市土地資源的利用問題是城市可持續發展關注的重點問題。由于城市土地利用的問題表現形式各異,并且也是復雜的,為此必須從不同的角度來實現城市土地問題的分析,以確保城市發展對土地的需求。在土地資源的利用中,要加快城鄉一體化土地市場的建立,要不斷建立健全土地額產權制度及改革土地收益分配制度,還要通過完善的城市土地征用制度,來實現城市土地資源的充分利用和合理利用。
參考文獻:
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【關鍵詞】 法律經濟學 效率 土地征收制度 公共利益
一、前言
土地征收作為一種基本的土地法律制度,普遍存在于各國的法律之中。綜觀各國法律,土地征收制度的內容基本上是一致的,即:國家或政府為了公共目的而強制將私有土地收為國有并給予補償的法律制度。建國以來,我國逐漸形成土地的國家所有權和集體所有權兩種所有權形式。鑒于征收制度自所有權制度產生時起就作為對所有權的一種限制一直存在,它與所有權制度一起發展,并在社會所有權的觀念下覓得其存在的合理性。本文論述的我國土地征收制度主要是指國家對集體所有土地的征收。
在方法論上,法律經濟學別具一格,它運用經濟學尤其是微觀經濟學的理論和方法來對法律進行分析,具有明顯的定量分析的優勢。經濟學的優勢在于它是一種事前分析,而法律僅僅是一種事后的“補救措施”。法律經濟學將事前分析的方法引入法學研究,可以對新法的制定或法律的修改后果進行事前分析,預防或避免法律制定的重大失誤。作為以經濟學的理論和方法來研究法律的成長、結構、效益及創新的學說,法律經濟學的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和執行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化,以最有效地利用資源,最大限度地增加社會財富。而土地征收制度作為一種剝奪所有權的制度,必須具備“公共目的性”和“補償性”的條件,從而實現土地資源配置的效率最大化。這正是應用法律經濟學對我國土地征收制度分析的重大意義所在。
二、法律經濟學視野下我國土地征收制度的缺失
法律經濟學研究的基本方法在于分析財產制度是否符合經濟規律以及怎樣促進資源向更高的使用方式轉移。征收制度作為財產法中一種十分特殊的制度,引起了法律經濟學者極大的興趣。在法律經濟學的視野下,我國土地征收制度至少存在以下問題。
1、對法律的經濟分析就是通過法律促進稀缺資源的有效配置,實現效益并以效益為目標(或稱之為進行制度創新)。即所有的法律活動都要以資源的有效配置和利用、以社會效用的增加為目的。而現行的土地征收法律規定與“公共利益”的目的存在矛盾,導致 “公共利益”的范圍規定得不夠明確,不能使土地資源在征收過程中得到有效配置和利用。
(1)立法上的缺失。《土地管理法》第43條規定,“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,該條第2款同時規定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。”按照該條規定,單位和個人進行建設可以申請使用原來屬于國家所有的土地,也不排除申請使用國家征收的土地的可能。如果是這樣,就嚴重違背了“公共利益”的目的。法律中出現這種矛盾之處是因為立法者在立法時沒有區分開公益性和經營性建設用地,以至于土地征收與建設用地籠統地被規定在一塊。因此,在土地征收的立法中,我國只是原則性的規定了土地征收必須符合“公共利益”,但具體什么事業符合“公共利益”卻沒有明確的規定。
(2)實踐中的困境。雖然立法者對征地目的有著更為嚴格的限制的意圖,但是我國有關土地征收目的的規定依然不夠具體、規范,實踐中依然不能很好地防止土地征收的濫用。立法上,我國的《土地管理法》只規定了土地征收必須經過國務院或省、自治區、直轄市人民政府批準,對被征收人認為土地征收目的不符合法律規定時的救濟機制卻沒有任何規定。但由于我國行政機關現在的工作水平和透明度還不能完全令人滿意,因此,過于原則性的規定不利于約束行政機關嚴格依法實施土地征收。
2、法律經濟學的核心思想是求任何法律的制定和執行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化,以最有效地利用資源,最大限度地增加社會財富。我國補償的項目較少,遠不能覆蓋被征地人所有的損失,這是我國土地征收補償制度的主要缺陷之一。
(1)補償標準偏低,而且以地平均年產值作為補償標準極不科學。雖然1998年《土地管理法》已經大幅提高了征地補償標準,但這樣的補償標準在經濟發達地區與土地的市場價格相比還是偏低。根據土地管理法的規定,對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地在征地前三年平均產值的10~16倍,最多不超過30倍。按照這個標準,以現金形式的補償通常都在每畝1.5~3.5萬元。實踐中,不少地區征地時僅以法律規定的最低標準計算補償額,被征地方獲得的補償是相當低的。
同時,根據政治經濟學的原理,級差地租是由經營較優土地獲得的、轉歸土地所有者占有的一部分超額利潤,由個別生產價格低于社會生產價格部分的差額構成。在市場經濟和土地所有權存在的條件下,優等地、中等地上的超額利潤,最后會通過土地所有者與租地經營者之間的競爭,轉化為土地所有者占有的級差地租。所以,土地所有權是使超額利潤轉化為級差地租的原因,而同級差地租的形成沒有關系。不難看出,土地生產條件的差別是級差地租產生的物質條件。土地的有限性和以此為前提的土地經營的壟斷,是級差地租產生的社會經濟原因。而我國在土地征收的補償上采用平均年產值的標準,從法律設置上忽視了土地征收過程中級差地租存在的這一經濟現實。
(2)征收補償中存在的一個重大問題在于農民不能從土地增值中分享利益。政府往往以較低補償費獲得土地,再以很高的出讓金轉入市場,實踐中,這部分的增值額是非常大的。這些增值額實際上是土地從農用地變為城市用地產生的級差地租。但是,國家對征地過程中的這部分增值額不予確認,也沒有讓失地的集體組織或農民從增值額中獲利。農民集體土地轉為建設用地的過程,應當是農民分享城市化和工業化成果的過程,應當有利于縮小城鄉差距而不是擴大城鄉差距,因此,應解決土地增值分配不合理的問題。
(3)補償發放和補償方式存在缺陷。首先是土地補償費用收益主體不夠明確。由于歷史遺留的因素,土地在國家和集體土地所有權之間的權屬界定并不非常清晰,不同所有權主體的土地經常交錯在一塊。眾所周知,征收土地與征用土地是不同的,前者改變的是所有權,后者改變的是使用權。在存在土地承包經營權的情況下,如果征收土地就涉及到對兩個主體進行補償的問題:一是對所有者即農民集體進行補償;二是對土地所有權上依法設立了承包經營權的使用權人進行補償;三是如果上面附著物另為他人所有的,還涉及到第三人補償,如果土地使用權上設定了抵押權的,還應通知抵押權人,以保障擔保物權人的利益。但是,我國現行的土地管理法是怎么規定的呢?只通知和公告農民集體和農民,而土地管理法實施條例竟規定,土地補償只歸農民集體經濟組織,那征收的土地承包經營權的補償費到哪里去了呢?顯然,土地法沒有考慮到我國土地使用權或承包經營權已流轉的法律現實。這給確定土地補償費用收益主體帶來了困難。
其次是土地補償方式不夠靈活,安置方法過于簡單,無法解決失地農民的就業問題。我國現行法律中規定勞動力安置是主要實行貨幣化安置的方式。計劃經濟時代,勞動力的就業安置是確保農民生活水平不下降的有效措施。但隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和戶籍制度、勞動用工制度的改革,原有的勞動力安置辦法和“農轉非”等辦法,在實踐中很少使用,已失去意義。安置費和土地補償費、青苗補償費一并計算補償給集體糾紛組織,對農民安置問題不再考慮。而我國現在征地補償的利用機制還不是很成熟。補償費用有時就直接發到農民手上,出現農民坐吃山空的現象。農民失地后很難再獲得較好的工作機會,缺乏長遠的生活保障。
三、完善土地征收制度缺失的法律經濟學分析
法律經濟學者認為,征收制度的潛在無效率是可以被潛在效率抵消的。法律經濟學者對此的解釋是,政府征收所涉及的項目一般都是巨大的,牽涉到與許多私人財產所有者的交易,這些復合交易的談判成本是很高的。原因有二:一是因為政府在規劃確定以后放棄原來的購買計劃而購買其他土地的成本巨大,私人所有者知道這點后會提出高昂的收購價格;二是因為每一位所有者都希望自己成為最后一個出售者以獲得最大的利益,勢必影響收購的進度。如果征收者承擔了巨大成本,只能提高服務價格,把成本轉嫁給消費者,這樣消費者和征收者雙方都不能獲益。此外,鑒于征收成本巨大,征收者也可能會采取其他措施替代征收他們計劃內的土地,結果這些土地就不能轉到使用效率更高的征收者手中。因此,對于土地征收制度的完善,從法律經濟學的角度應當做如下分析。
1、明確規定“公共利益”的范圍,以法律的形式確定土地征收制度的目的。
(1)在制定土地征收的法律制度過程中應如何理解要符合“公共利益需要”呢?法律經濟學者運用有關公共產品的理論予以回答。根據該理論,對抗性和排他性的私人產品應由私人所有和提供,具有非對抗性和排他性的公共產品(如國防)則應該由公共所有,政府提供這些公共產品是更有效率的。由于政府提供公共產品時的高效率,因此,政府在供應公共產品時征收私人財產才是正當的,反之,政府為了供應私人產品而征收私人財產則是不正當的。供應公共產品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此,我國應采取為世界上多數國家所采用的概述加列舉式的立法方式,除了保留現有“公共利益”的原則性規定外,還應明確規定“公共利益”的范圍。我國以劃撥方式取得土地使用權的項目范圍與世界各國關于“公共利益”的規定是基本一致的。我國可以將這條規定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎,同時將教育、衛生、環境保護等項目明確列入“公共利益”的范圍之中。此外,我國還應加強與“公共利益”有關的各項事業的立法,建立我國完整的公益事業法立法體系,具體規定各項公共事業中的哪些建筑、設施可以適用土地征收。
(2)應該嚴格執行《土地管理法》中的土地征收審批制度,區分公益性和經營性建設用地,將土地征收嚴格限制在公益性建設用地內。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中,由指定的機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據我國的實際情況,以各級人大來審核較為可行,只有經審核符合公共利益用途,方可核準征地。
2、至于為什么要“給予公平合理的補償”,法律經濟學者給予的最簡單的解釋是,它能預防政府過度使用征收權。如果不存在公平賠償規定,政府很可能就會積極的征收更多的土地以降低自己的投入成本,而這種做法對整個社會來講往往是浪費資源和低效的。征收補償至少部分是為了強迫政府將征收的成本內部化,從而使社會資源配置達到經濟學意義上的最佳點。顯然,征收行為不僅具有管理成本,而且具有昂貴的機會成本:一旦財產被政府征收,它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要給予補償,即不需要花錢就可征收財產,那么政府可能會受到“財政錯覺”影響,也就是政府官員將誤以為所征收的資源沒有機會成本或機會成本很低,從而作出非理性決策。其結果必然導致政府過度征收,進而導致資源的錯誤配置和浪費。為了避免發生財政錯覺,憲法要求政府給予完全補償或賠償,迫使政府比較征收的機會成本和征收后的財產價值。因此,在現階段我國對土地承包關系定位尚未明確的情況下,要完善土地征收的補償制度。
(1)擴大征地補償范圍,提高征收補償標準。征收條款與補償條款在法治國家被視為“唇齒條款”,不可分離。土地征收是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移,農民將永遠失去土地的經營權,失去生活的可靠來源和保障。現行法律中規定的征地補償范圍無法補償因征地給農村集體經濟組織和農民帶來的損失。我國在第四次憲法修正案中明確規定了補償的內容,這是立法上的一個巨大進步,為征用、征收補償立法和實施征用、征收補償活動提供了憲法依據。立法中應通過對土地所處的地理位置、種植種類和地上建筑物、構筑物、地上作物、農民房屋等補償予以明確,對相鄰土地的損害補償也應予規定,不斷擴大征地的補償范圍。
(2)國家需要承認征地帶來的土地增值效益,并使農民從土地增值效益中分享利益。當然,土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府開發建設帶來的,需要政府投入大量的資金進行基礎設施建設,因此,征地后的土地增值也應該有一部分為政府獲得。政府可以通過開征土地增值稅獲得此部分的份額。對被征收土地上的農民進行妥善安置,是征地制度改革能否成功的關鍵。安置工作應當實行由“以安排勞動力就業為主”轉向“以市場為導向的多種途徑安置”的原則,拓寬安置渠道。可以考慮以土地補償費為主,采用以下補償方式:貨幣安置;地價款入股安置;社會保險安置;留地安置;用地單位安置;農業安置;土地開發整理安置等等安置途徑。但不管采取何種途徑,應堅持“保護農民的合法利益”的原則,使農民在失去土地后還能保證其生存權和發展權。
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