關于糧食安全的認識精選(九篇)
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第1篇：關于糧食安全的認識范文
各省、直轄市、自治區(qū)公安、司法、糧食（商業(yè)）、民政廳（局）、婦聯(lián)：
近年來，因父母干涉子女婚姻自由、子女干涉父母再婚而卡住婚姻當事人的戶口、糧食關系的問題屢有發(fā)生，造成婚姻當事人結婚多年沒有戶口、糧食關系，不僅影響當事人的正常生活，也影響了子女的入托、入學。干涉他人婚姻自由是一種違法行為，為切實保證中華人民共和國婚姻法的貫徹執(zhí)行，維護婦女兒童的合法權益和社會的安定團結，現(xiàn)就涉婚姻自由的當事人戶口、糧食關系的有關問題通知如下：
一、關于戶口分立、遷移
（一）公安、司法、民政、婦聯(lián)及有關單位要互相配合，加強法制宣傳，特別是加強中華人民共和國婚姻法的宣傳，使每一個公民都懂得干涉他人婚姻自由是違法的。對已進行結婚登記者，應根據《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)定的精神，準予分戶和遷移戶口，任何人不得卡住不放。
（二）干涉他人婚姻自由的當事人不愿交出戶口簿，經有關單位多次調解無效的，婚姻當事人可持《結婚證》和村（居）民委員會組織的證明，到當地公安派出所辦理分戶或戶口遷移手續(xù)。公安派出所在辦理手續(xù)時，應在戶口登記簿上注明日期和原因。并通知持原戶口簿的人，由公安派出所對原戶口本上的有關婚姻當事人的戶卡給予吊銷，使其失去效力。
二、關于糧食關系的辦理
第2篇：關于糧食安全的認識范文
一、當前我國糧食安全面臨的新形勢和新挑戰(zhàn)
改革開放20多年來，我國糧食綜合生產能力得到很大提高，實現(xiàn)了糧食供給由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉變。用世界不足7％的耕地，解決了占世界近21％的人口的吃飯問題，創(chuàng)造了人類歷史上的偉大奇跡。但近年來，我國的耕地面積、糧食播種面積、總產量和人均占有量出現(xiàn)了連續(xù)下降的趨勢，影響糧食安全的隱患凸顯，我國糧食安全面臨新的形勢和挑戰(zhàn)。
1、糧食需求剛性增長，糧食總量需求增加
我國是一個人口大國，進入新世紀的前十年，我國仍處在人口增長高峰期，每年凈增1300―1600萬人，龐大的人口增長必然帶來巨大的糧食消費，導致社會糧食總量需求增加。據有關部門資料統(tǒng)計，2003年，我國糧食總的消費量為9725億斤，當年總產量為8614億斤，當年產需缺口1111億斤。此外，我國加速推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，也導致國內糧食需求特別是商品糧需求不斷增長。
2、耕地面積和糧食播種面積減少，糧食生產形勢日趨嚴峻
土地和水是影響糧食生產的最基本要素。據國家有關調查資料統(tǒng)計，至2003年，我國的耕地面積已經從1998年的19．45億畝減少到18．5億畝，5年間共減少9455萬畝，平均每年減少1891萬畝。2003年，我國糧食播種面積減少到14．91億畝，比1998年的17．07億畝減少2．16億畝，平均每年減少4340萬畝，相當于每年減少一個中等省份的糧食播種面積。比糧食安全公認的警戒線16億畝要少1．09億畝。2003年的糧食總產量與上年同比減產527億斤，比1998年的10246億斤減少1632億斤，平均每年減少326億斤。2003年全國人均糧食占有量為666．6斤，比1978年人均821斤少154．4斤。另外，由于在我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，環(huán)保工作滯后，導致國內環(huán)境惡化、水土流失、江河污染、土地沙化、酸雨侵蝕、水旱蟲自然災害頻發(fā)，造成我國糧食單產也呈下降趨勢。這些問題如果得不到有效控制和合理解決，必將對21世紀我國的糧食生產和糧食安全構成嚴重的威脅。
3、國家糧食宏觀調控能力和手段有待進一步加強
宏觀調控是糧食市場化改革的客觀要求，也是國家糧食安全的重要保證。但由于目前我國糧食流通體制改革不配套、不到位，糧食管理體制不順，糧食安全預警、應急機制不夠完善，使得政府對糧食流通管理和安全形勢的信息難以及時有效地掌握，國家糧食宏觀調控能力和手段有待進一步加強。比如“三老”（老人、老糧、老賬）問題久拖不決，關系全國300多萬國有糧食企業(yè)干部職工的切身利益，影響了他們的積極性。糧食儲備與糧食加工環(huán)節(jié)不配套，應付緊急情況下糧食安全突發(fā)事件的體系不完善，能力不強，存在著明顯的安全隱患。加上一些交通不夠暢通、糧食調運成本較高的山區(qū)和貧困地區(qū)的糧食供應網點不健全，糧食購銷工作明顯滯后，容易引發(fā)這些地區(qū)的不穩(wěn)定。可以說，我國的糧食流通和安全形勢正處在一個新舊體制交替的特殊過渡時期，國家防范糧食風險、確保糧食安全的責任不是減小了，而是增大了。
4、實施政策有偏差，農民種糧積極性不高
一是對農業(yè)結構調整和發(fā)展糧食生產的關系處理不好。受前幾年糧價走低，種糧效益下降的影響，一些人片面地把調整農業(yè)結構與種植糧食對立起來，認為調整結構就是減少糧食播種面積、擴大經濟作物種植面積，把不少高產穩(wěn)產的良田轉產為養(yǎng)殖業(yè)或種植經濟作物，出現(xiàn)“家家戶戶都抓‘多’（多種經營），糧食生產走下坡”的現(xiàn)象。據有關部門統(tǒng)計，2000年以來，我國糧食種植面積就調減了5000萬畝左右。二是一些地方在實施退耕還林、還草、還湖政策過程中缺乏長遠性和前瞻性，導致良田得不到合理利用。有的省甚至在2000年就提出全面禁止開荒，年內退耕275萬畝，使得糧食播種面積出現(xiàn)較大幅度減少。三是農業(yè)稅賦過重，影響農民種糧積極性。長期以來，我國對農業(yè)“取多予少”，政府對農業(yè)間接補貼的多，直接補貼的少，我國又是目前世界上為數不多的征收農業(yè)稅的國家，種糧農民稅賦重。四是糧價偏低。農民種糧與種其他經濟作物的效益差別較大，種糧積極性不高。比如部分農民以種果或種花為主的經濟作物的效益就比種糧高出幾倍甚至十幾倍，因此他們覺得種糧不劃算。
5、思想認識有偏差，糧食安全意識漸趨淡薄
目前，許多人對我國糧食安全問題存在模糊的認識：一是一些地方的領導對糧食供求形勢的判斷缺乏科學性、前瞻性。僅看到前些年糧食豐收后一度出現(xiàn)賣糧難的一面，沒有認真分析近期和以后的糧食形勢，片面認為我國糧食生產已過關，對糧食生產不過問，放任自流。二是簡單地認為有錢就有糧。有些人片面地認為，我國已加入世貿組織，在經濟全球化的條件下，只要手中有錢，即使中國糧食生產能力不夠，也可以依賴國際市場進口。事實上，我國糧食安全面臨的挑戰(zhàn)，從2000年已有端倪，而到2003年進一步顯性化。2004年由于中央出臺了一系列政策，加上人努力、天幫忙，糧食生產取得了好收成。但糧食增產還是屬于恢復性的，我們不能盲目樂觀，要看到糧食增產基礎仍不牢固，種糧面積恢復難度很大，地域分布和品種結構不合理的矛盾仍然突出，糧食產需關系仍然偏緊。這些問題，必須引起各級政府和有關領導的高度警覺和重視。
二、新世紀保證我國糧食安全應處理好五大關系
總書記指出，糧食問題是關系經濟安全和國計民生的重大戰(zhàn)略問題，任何時候都不能有絲毫的松懈。要嚴格耕地保護制度，保護和加強農業(yè)尤其是糧食生產能力；依靠科學技術，挖掘糧食生產潛力；完善政策措施，充分調動糧食主產區(qū)和種糧農民的積極性，確保國家糧食安全。總理也強調指出，要認真貫徹落實黨的十六屆三中全會精神，繼續(xù)推進農業(yè)和農村經濟結構的戰(zhàn)略性調整，深化糧食流通體制改革，加強對糧食主產區(qū)和種糧農民的支持，切實保護耕地，加大投入力度，加強糧食綜合生產能力建設，千方百計增加農民收入，確保國家糧食安全。同志和同志的這些指示，對處理好我國糧食安全問題具有重要的指導意義。特別是在當前糧食連年減產的形勢下，為確保國家對糧食的宏觀調控和糧食安全，政府在當前和今后，必須樹立科學的糧食發(fā)展觀，統(tǒng)籌糧食安全與經濟發(fā)展，統(tǒng)籌糧食生產者、消費者與經營者的關系，兼顧各方面利益，把局部利益與全局利益、個人利益與國家利益統(tǒng)一起來，把最廣大人民群眾的利益實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好。具體來說，就是要切實處理好以下五個方面的關系：
1、政府與種糧農民的關系
政府與種糧農民的關系，是政府做好糧食宏觀調控，確保糧食安全的重要環(huán)節(jié)。為此，必須突出和體現(xiàn)以下原則：一是堅持引導原則。即堅持和突出利益引導。政府的利益引導，包括政策投入和資金投入。比如通過采取減免農業(yè)稅、特產稅和對種糧農民進行直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼等政策措施，調動農民積極性，增加種糧農民的收入。同時，要加強對種糧農民的教育和引導，處理好個人利益與國家利益的關系，激發(fā)廣大種糧農民的愛國熱情，多種糧食，多作貢獻。二是堅持保護的原則。即多角度、多方面保護糧農的利益、保護種糧農民的積極性。要堅決貫徹執(zhí)行《農業(yè)法》和《土地法》，從各地的實際出發(fā)，落實最嚴格的耕地保護制度，確保基本農田保護區(qū)落實到村組、農戶和地塊。要通過增加投入來保護種糧農民的積極性。各級政府要依法安排并落實對農業(yè)和農村的預算支出，嚴格執(zhí)行預算，確保財政支農資金穩(wěn)定增長。要引導信貸資金向農業(yè)傾斜，不斷增加對農業(yè)基礎設施的投入，改善農業(yè)生產條件，提高農業(yè)綜合生產能力，從而促進農民增收。要通過價格調節(jié)來保護種糧農民的積極性，對重點糧食品種實行最低收購價，控制農資價格的過多上漲。三是堅持服務的原則。即樹立服務意識，搞好綜合協(xié)調工作。各級政府在引導農業(yè)種糧時，必須想群眾之所想，急群眾之所急，從產、購、銷各個環(huán)節(jié)，搞好種糧農民與不同部門和各種利益、各種關系的協(xié)調，切實從信息、提供良種、調控農資價格等各個方面，做好系統(tǒng)的跟蹤服務，融洽政府與種糧農民的關系，在糧食生產上達成共識。四是必須堅持統(tǒng)籌兼顧的原則。始終堅持全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀。針對我國糧食供需偏緊的新情況，我們應與時俱進，以科學發(fā)展觀來統(tǒng)籌考慮我國糧食安全的對策與措施。一是在切實保護并提高糧食綜合生產能力的同時，繼續(xù)嚴格控制人口增長，逐步減輕人口壓力。二是堅持“立足國內基本自給，適當進口調劑余缺”方針，統(tǒng)籌國內國際兩個市場、兩種資源，確保國內糧食總量平衡。三是建立和完善糧食安全預警系統(tǒng)應急機制，以相對完善的機制來確保糧食市場和價格的基本穩(wěn)定，確保糧食安全。
2、政府與糧食企業(yè)的關系
政府與糧食企業(yè)的關系是一種亟需重建的重要關系，直接關系到當前和今后政府的宏觀調控和國家的糧食安全。我們要重塑市場經濟條件下政企全新的市場聯(lián)系和工作關系。政府要用法律、法規(guī)和政策的手段，規(guī)范和引導各類糧食企業(yè)的市場行為，確保糧食流通規(guī)范、有序，確保糧食宏觀調控和糧食安全。同時要鼓勵多種所有制市場主體從事糧食經營活動，促進公平競爭。既要依法加強對非國有糧食購銷企業(yè)的監(jiān)管，引導他們合法經營，又要為他們提供服務，維護其正當權益。對國有與非國有糧食購銷企業(yè)要一視同仁，在市場準入、稅賦、信用、委托代儲等方面一樣對待，促進糧食企業(yè)的不斷發(fā)展。糧食企業(yè)在糧食收購和銷售的經營活動中，要認真執(zhí)行《糧食流通管理條例》規(guī)定的糧食企業(yè)最低庫存義務和最高庫存義務，承擔社會責任，確保糧食安全。
3、糧食供給與需求的關系
糧食供給與需求的平衡，是政府糧食宏觀調控的目標，也是國家糧食安全的反映。要做好當前和今后我國糧食供求平衡工作，政府應按照科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌糧食供求各要素，切實把握好以下幾點：一是保證糧食生產與消費平衡，確保我國市場糧食的供求平衡。實踐證明，在我國糧食供給與糧食消費平衡時，我國的糧食市場就穩(wěn)定，反之，則會出現(xiàn)糧價波動和市場緊張。我國擁有13億人口，糧食產量和消費量占世界總量的21％左右，正常年份糧食貿易量占世界貿易總量的15％―20％。我國糧食自給率下降1個百分點，就需要進口50億公斤，占世界糧食貿易總量的2．5％。而目前世界糧食貿易額年均只有2000億公斤左右，其中稻谷貿易量為350億公斤。如果某個國家或地區(qū)發(fā)生自然災害，則糧食供求形勢就更加嚴峻。假如發(fā)生局部戰(zhàn)爭或國與國之間的糧食封鎖，情況就更為復雜。這些都決定了中國糧食供給必須堅持自力更生，自己實現(xiàn)糧食供求基本平衡，才能確保糧食安全。二是采取多種形式，確保我國糧食市場總供給。糧食的市場供給主要來自生產和儲備及進口。當前和今后，我國應采取多種形式，確保糧食的市場總供給。一要增加和穩(wěn)定糧食生產，確保每年糧食生產與糧食消費平衡。二要藏糧于地，處理好用地和養(yǎng)地的關系，保護好土地，運用各種辦法提高耕地質量，提高耕地利用效率，確保糧食綜合生產能力。三要藏糧于庫，國家儲備足夠應急保障的糧食實物，采取國家儲備、地方儲備與委托符合條件的糧食經營者儲備等辦法儲備糧食，確保儲得夠，調得動，用得上。四要藏糧于民，儲備必要的糧食實物，保護和調動廣大農民種糧的積極性，鼓勵農民不僅在實物上“藏糧于民”，而且在精神上“藏糧于民”，確保在糧改新形勢下實現(xiàn)真正的糧食安全。三是加強輿論引導，穩(wěn)定居民消費心理。一方面，要利用報紙、廣播、電視、網絡和板報等宣傳媒介，大張旗鼓地宣傳國家糧食政策，使國家關于糧食工作的各項政策家喻戶曉，深入人心，充分調動農民種糧的積極性。另一方面，也應注意加強輿論引導，不炒作、不隨意糧食消費方面的信息，從正面引導廣大消費者正常消費，穩(wěn)定居民消費心理，防止恐慌和搶購現(xiàn)象的出現(xiàn)，確保糧食安全，維護社會穩(wěn)定。
4、農業(yè)結構調整與糧食安全的關系
農業(yè)結構調整與糧食安全的關系，是我國在農業(yè)和農村經濟發(fā)展、轉型過程中出現(xiàn)的一組新矛盾。正確處理好農業(yè)結構調整與糧食安全的關系，對我國的糧食宏觀調控和糧食安全，有著直接的影響。我國的農業(yè)結構調整，應在糧食安全目標有保證的情況下進行，并以糧食總量基本穩(wěn)定、略有增長為前提。在當前和今后，各級政府在引導農業(yè)進行農業(yè)結構調整時，應以科學發(fā)展觀為指導，積極鼓勵農民調整和優(yōu)化糧食種植結構，把農業(yè)結構調整的重點轉到改善品種結構、提高質量上來。組織實施優(yōu)質糧食產業(yè)工程，著力支持糧食主產區(qū)重點建設旱澇保收、穩(wěn)產高產基本農田，挖掘農業(yè)內部的增收潛力，使農民懂得只要精耕細作、增加科技含量、搞好加工轉化，種糧同樣能致富，逐步實現(xiàn)糧食生產的專業(yè)化、區(qū)域化和產業(yè)化。要把農業(yè)結構調整與糧食安全統(tǒng)一起來，在確保糧食安全的基礎上，繼續(xù)努力探索農業(yè)結構調整的新路子。
5、糧食行政管理與執(zhí)法管理的關系
第3篇：關于糧食安全的認識范文
一、糧食財政補貼和內部會計控制中存在主要問題
1.糧食儲備缺乏相對統(tǒng)一的補貼定額，和基本穩(wěn)定的參照標準。由于糧食安全與縣級政府的任期目標關聯(lián)不大，財政分灶吃飯，儲備糧食補貼能壓則壓。現(xiàn)實儲備糧規(guī)模、品種是省定，保管時間基本限定，錢是中央糧食風險基金包干政策不變中解決。隨著糧食形勢的變化，對糧食補貼不再是簡單的減人減負擔，而是政府對糧食工作和糧食安全的需要，上級部門可以制定一個相對的儲備糧補貼標準，由各地在可控的幅度內財糧商定，政府決策。
2.糧食應急供應預案的落實缺乏財政支持。要確保預案的實際操作性，必需增加適量的周轉糧、成品糧庫存，按一定區(qū)劃合同鑒定適量的應急供應網點、加工企業(yè)。但財政沒有落實此新增的補償費用（如庫存貼息、加工能力維護費用等）。
3.在財糧關系新機制的形成過程中，糧食財政補貼的可控性增強，糧食事權、調控權弱化，由此應對糧食市場風險的調控資金、過渡性補貼到位難，直接影響糧源組織采購和市場抗風險能力。
4.糧食體制改革后，企業(yè)組織形式與內控制度滯后。糧食企業(yè)實行“兩個置換”后，產權清晰了，人員減少了，資產收益提高。但是在糧食管理組織形式上、企業(yè)內部控制上沒有什么改變，甚至管理上、內控上更加遷就和放松，使一些企業(yè)嚴重缺乏經營意識、發(fā)展意識。
5.信息的不對稱性制約會計職能的有效發(fā)揮。隨著糧食政策及業(yè)務的單一化，糧食財務會計地位弱化。如企業(yè)中一些重大經濟業(yè)務活動如項目投資、資產重組、儲備糧輪換等經濟事項（如項目資金拼盤、資產評估作價、資產租賃合同、輪換合同與憑證），財會人員事前不知、事后不明白，則既不利于會計賬務的規(guī)范處理和審計檢查，也不利于防范財務風險。
二、思考與建議
1.要明確職責、加強協(xié)商、政府決策，完善財政與糧食關系新機制。糧食安全是政府行政安全的重要方面，應確立糧食行政管理的公共性、政府性。為此，①認真學習貫徹國務院《關于進一步深化糧食流通體制改革的決定》和《糧食流通管理條例》，糧食行政主管部門要加強糧食安全和預警分析和市場監(jiān)測，加大儲備糧規(guī)模和品種結構的調控力度，降低儲備風險，從數量上、價格波動市場機制上把握糧食供求基本平衡；②財政部門要確保糧食風險基金的足額到位，有關過渡性糧食財政資金應專項用于糧食安全。并隨著全省各地中心糧庫建設的基本完成，制定相對統(tǒng)一的儲備糧保管定額和費用補貼標準已成為可能。要基本穩(wěn)定補貼標準，完善獎懲辦法，促進糧食儲備輪換工作機制的創(chuàng)新；③縣政府要從縣域糧食市場穩(wěn)定、主銷區(qū)糧食外購與運輸實際情況出發(fā)，加強有關糧食安全措施的督促落實工作，完善糧食財政資金的管理，確保儲備糧權、事權的統(tǒng)一，逐步提高糧食抗風險能力。
2.要與時俱進、注重實效，儲糧儲錢兩手抓，確保糧食安全和市場穩(wěn)定。在糧食供求趨向平衡的形勢下，外購糧源的組織模式面臨挑戰(zhàn)，外購運輸、外購成本、保管費用等都將大幅提高，財政壓力增加。并隨著糧食市場化程度越來越高，糧價波動頻率和幅度進一步增加，儲備風險增大，糧食風險基金、政府調控資金的作用突顯。為此一要根據中央“四個確保”的要求，立足縣情，對基本農田、糧食主產農區(qū)農民，財政應采取適當補助措施，保持一定農田的糧食生產能力；二要建立政府糧食調控資金，專項調控省外購糧食風險，鼓勵以糧食收儲公司為龍頭，與種糧大戶、糧食主產區(qū)搞好產銷協(xié)作，構筑可靠的糧源基地；三要支持糧食行政主管部門加強糧食信息網絡監(jiān)測和預警工作，準確把握市場脈搏。對信息采集和中所必須的經費，財政應予以保證；四要充分認識上級政府的支持，省級儲備糧也是我縣糧食安全的重要保障。根據省、縣級儲備糧規(guī)模，結合糧食應急預案，可考慮糧食加工廠的配套建設。建設資金可通過儲備糧定期輪換這一糧源保障，吸引社會投資方式解決。既有利于應急預案的落實，也減輕了政府投資風險。
第4篇：關于糧食安全的認識范文
一、農業(yè)補貼實施存在的主要問題
（一）農業(yè)補貼的目標不清晰
到目前為止，我國沒有專門的農業(yè)補貼法律法規(guī)，農業(yè)補貼的目的、目標自然也沒有在專門的法律法規(guī)中得到體現(xiàn)，農業(yè)補貼的目標散見于中央公布的政策性文件當中。如在 2015 年中央公布的調整完善農業(yè)三項補貼的意見，從該意見當中，我們可以出農業(yè)補貼的目的、目標是保障國家糧食安全、促進農業(yè)發(fā)展方式轉變。同時在本文的前面內容當中，也提到了相關學者對農業(yè)補貼目標的認識，他們認為農業(yè)補貼的目標、目的是保障國家糧食安全、保障農民收入水平等。
筆者認為農業(yè)補貼是國家利用財政支出手段對農業(yè)生產領域的資源配置進行宏觀調控的政府行為，農業(yè)補貼關系到政府與市場的關系問題，關系到政府的權力邊界問題。農業(yè)補貼的目標、目的是要解決和完善在農業(yè)生產領域、尤其是糧食生產領域市場機制不能解決的問題。市場機制能不能有效解決農業(yè)生產領域的資源優(yōu)化配置問題，筆者認為基于市場主體追逐利益的本性，對于經濟效益較好的農業(yè)產業(yè)，市場主體愿意把資源投入到該領域當中，因此，經濟效益較好的領域政府應該不干預，當然不排除政府的市場監(jiān)管手段。同時對于國計民生、國家糧食安全作用不大的領域也不應該實施農業(yè)補貼。
我國農業(yè)生產當面面臨的主要問題是農業(yè)水利交通等基礎設施較為薄弱，干旱、洪澇等自然災害時常發(fā)生，種植業(yè)尤其是糧食種植業(yè)的比較效益較低，糧食種植業(yè)需求的勞動力、土地等生產要素資源流向其他農業(yè)生產領域，甚至流向第二、第三產業(yè)。在農業(yè)生產當中，畜牧業(yè)的經濟效益較高，完全依靠市場機制的作用能夠實現(xiàn)畜牧業(yè)生產資源的有效配置，不需要國家實施財政補貼進行宏觀調控，因此，農業(yè)補貼的財政資金應當集中投入到種植業(yè)尤其是糧食生產領域，農業(yè)補貼的目標是解決市場機制不能解決的糧食安全和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問題，從前面部分的調研資料當中可以看出，農業(yè)管理及服務機構的工作人員過半數人員認為我國農業(yè)補貼的具體實施過程中農業(yè)補貼目標不清晰，農業(yè)補貼附加功能較多。農業(yè)補貼在具體實施過程中，不但種植業(yè)獲得農業(yè)補貼，經濟效益較好畜牧業(yè)和漁業(yè)也獲得了農業(yè)補貼，甚至于農業(yè)生產無關的農業(yè)休閑和觀光旅游項目也獲得了財政補貼。如果農業(yè)補貼的目標、目的不清晰，農業(yè)補貼目標的附加功能較多，就會導致農業(yè)補貼在具體實施過程中，農業(yè)補貼財政資金就會被投入到更多領域。在財政資金一定的條件下，農業(yè)補貼資金被分散使用，必然降低農業(yè)補貼的效率，影響了農業(yè)補貼功能的發(fā)揮。
（二）政府對農業(yè)補貼的支出力度不足
當前我國農業(yè)補貼既有中央財政資金的投入也有地方財政資金的投入，農業(yè)補貼的支出關系到中央和地方政府之間的事權及支出責任的劃分問題。對農業(yè)補貼的支出力度是否充足，是中央和地方政府之間事權及支出責任劃分是否合理的主要表現(xiàn)。換句話說，政府對農業(yè)補貼支出是否充足，也是中央和地方政府之間權利和義務配置是否合理的表現(xiàn)之一。政府在對農業(yè)補貼的支出方面存在的問題主要有兩方面：一是地方政府對農業(yè)補貼支出的動力不足，尤其是經濟效益較差的糧食產業(yè)；二是中央政府的投入不到位，也就是說中央政府沒有較好地履行其應該履行的義務。
通過前面的調研資料看出，地方政府對農業(yè)的支持力度不足主要表現(xiàn)在以下方面，盡管大部分地方政府不存在挪用和拖欠農業(yè)補貼資金的現(xiàn)狀，但是也還是有部分地方政府拖欠農業(yè)補貼資金的問題存在，多數地方政府不愿意把財政資金投入到經濟效益較差的糧食產業(yè)，多數地方政府更愿意把財政資金投入到經濟效益較好的非糧食產業(yè)。在前面部分的調研資料中也看出，大部分調研對象也認為中央對農業(yè)補貼的投入不足。地方政府不能、不愿意履行農業(yè)補貼的義務，如果把過多的義務強加給地方，也必然導致中央財政投入的不足，也必然導致中央政府不能較好地履行農業(yè)補貼的義務。
總之，地方政府不能、不愿意履行農業(yè)補貼的義務，中央政府不能較好地履行農業(yè)補貼的義務是我國農業(yè)補貼存在實施過程中存在的主要問題之一，這一主要問題的存在影響了農業(yè)補貼對農業(yè)的支持力度，影響了農業(yè)補貼的功能和作用的發(fā)揮。
（三）農業(yè)補貼只能在較低程度上激發(fā)農民種糧的積極性
在市場經濟中，市場經營主體通常都是理性的經濟人，他們自主決策、自主經營、自負盈虧，市場經營主體決定資源的投入和產品的產出往往以利潤和效率為導向，這就導致資源往往流向效率較高的地區(qū)、效率較高的產業(yè)、效率較高的企業(yè)。同時，在市場經濟中，機會成本是影響人們決策的重要參考因素。所謂機會成本，是指當資源具有多種用途時，因選擇其中的某種用途而喪失的選擇其他用途所能獲得的最大收益。
例如，對于農村青壯年勞動力來說，當面臨從事糧食生產和務工的選擇時，如果農村青壯年勞動力選擇從事糧食生產，那么務工帶來的最大收益就是選擇從事糧食生產的機會成本；對于農村土地資源來說，當土地具有種植蔬菜、花卉或者其他用途時，土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途所產生的最大經濟效益就是土地被用于種植糧食作物的機會成本。當機會成本大于選擇某種用途本身所產生的收益時，理性的市場經濟人就會放棄該種選擇。也就是說，對于農村青壯年勞動力來說，如果務工的收益大于種糧的收益，他們就會放棄糧食生產而選擇務工；對于農村土地資源來說，如果土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途的收益大于土地被用于種植糧食作物是收益，那么，土地就不會用來種植糧食作物而是被用于種植蔬菜、花卉或者其他用途。機會成本前提條件是資源具有多種用途，如果資源僅有一種用途，那么就不存在機會成本的問題，例如，對于農村老年勞動力來說，當市場已經不提供給他們恰當務工的工作機會時，如果他們還不得不繼續(xù)勞動，那么他們就只有唯一的選擇——從事糧食生產。
隨著我國經濟的發(fā)展，農村青壯年勞動力和農村土地資源的可選擇性增多，農村青壯年勞動力資源和農村土地資源往往流向效益較高領域和產業(yè)，這是市場經濟中理性經濟人和機會成本決策的產物，同時，這也是市場經濟中，成本、價格和收益等市場機制作用的產物。市場機制既有優(yōu)點也有缺點，市場機制的優(yōu)點就是促進資資源向效益較高的領域和產業(yè)聚集，但是，當資源向效益較高的產業(yè)和領域聚集時，效益較低而又關系到國計民生的產業(yè)和領域的資源有效配置就會產生問題，市場機制的缺陷就會表現(xiàn)出來。關系到國計民生的產業(yè)和領域如果通過市場的機制的作用不能實現(xiàn)資源的有效配置，就應當發(fā)揮國家的宏觀調控，彌補市場機制的缺陷。
務工和種糧之間，以及土地用于種糧和土地非糧化之間的收入差距較大是當前我國農業(yè)面臨突出的問題之一，對于農村青壯勞動力來說，務工收益和種糧收益之間的差距較大，對于農村土地資源來說，土地被用于種植蔬菜、花卉或者其他通途與土地被用于種植糧食的收益差距較大，那么，選擇機會較多農村青壯年勞動力和土地等生產資源就不會流向糧食生產領域。如果這種現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展和擴大，將會影響到糧食生產，甚至影響到國家糧食安全。國家糧食安全關系國計民生，關系到改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，國家糧食安全的基本要求是要保證谷物的基本自給。然而，糧食需求和供給存在特殊性，即糧食需求缺乏價格彈性，糧食供給存在較高的價格彈性。這種特殊性就導致了一個基本的現(xiàn)狀，只有種糧收益較高時，市場手段才能解決糧食的供給問題，但是糧食需求基本穩(wěn)定，并不隨價格的變動而變動。基于這個特殊的糧食供需與價格關系，以及當前我國農業(yè)面臨種糧比較收益低的現(xiàn)狀，國家應該實施農業(yè)補貼，以彌補糧食生產者的收入差距，保障種糧農民的收入水平，保障糧食需求的有效供給。
但從調研資料來看農業(yè)補貼不能激發(fā)農民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動力，農業(yè)補貼無法吸引更多的年輕勞動力從事糧食種植業(yè)，因為農業(yè)補貼不能合理地降低種糧農民自然風險和市場風險。當糧食價格下跌時糧食最低收購價不能合理地彌補農民的損失，農業(yè)自然災害保險補貼的覆蓋范圍有限，獲得補貼的農民較少。農業(yè)補貼資金不能有效彌補務工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補農地非糧化和種糧之間的收入差距，同時，部分農業(yè)管理及服務機構的管理人員認為當前農地非糧化的現(xiàn)象嚴重，農業(yè)補貼不能阻止農地非糧化。因此，這就是當前我國農村青壯年勞動力不足以及農地流轉非糧化的原因。從調研資料中還看出，農業(yè)生產經營者對農業(yè)補貼的種類認識不足，筆者認為導致該問題的原因我國農業(yè)補貼一直以來沒有專門的法律法規(guī)來作具體規(guī)定，一直分散在相關法規(guī)及政策之中，對于這一問題和原因已經有很多學者做了大量的論述，筆者在本文中就不作具體的論述了。同時，從調研資料來看，農業(yè)補貼對農業(yè)基礎設施支持力度不足也是當前我國農業(yè)補貼存在的問題之一，但是筆者認為導致這個問題的原因是農業(yè)中央和地方對農業(yè)投入的不足，根源于中央和地方的事權及支出責任的劃分不合理，筆者在本文中將把中央與地方在農業(yè)補貼方面的事權及支出責任劃分作為重點部分論述，因此，對農業(yè)補貼對農業(yè)基礎設施的支持力度的不足將不再贅述。
二、成因分析
影響法律實施的因素，或者說法律實施過程中存在的主要問題的原因，有關學者認為主要體現(xiàn)在以下幾個方面，如張騏在《法律實施的概念、評價標準及影響因素分析》一文中提到影響法律實施的因素主要有以下幾個方面：一是個人方面的因素，二是體制方面的因素，三是環(huán)境方面的因素，四是法律本身的因素。
影響農業(yè)補貼法律實施的因素，或者說導致農業(yè)補貼實施過程中存在的主要問題的原因，筆者認為主要是農業(yè)補貼制度本身的因數。通過前面部分調研資料的分析，農業(yè)補貼在具體實施過程目的目的不清晰，政府對農業(yè)補貼的支持力度不足，農業(yè)補貼只能在較低程度上激發(fā)農民種糧的積極性。農業(yè)補貼的具體實施是依據農業(yè)補貼的相關法規(guī)政策，農業(yè)補貼在實施過程中存在問題，與農業(yè)補貼法規(guī)及政策制度本身不完善息息相關。
農業(yè)補貼在具體實施過程中目標不清晰，就導致農業(yè)補貼的附加功能過多，一些應當由市場調節(jié)的領域政府對其進行補貼，超出了政府宏觀調控職能的界限和范圍。農業(yè)補貼的目標目的不清晰其直接結果就是農業(yè)財政補貼資金被分散使用，沒有集中投入到應當獲得補貼的領域和環(huán)節(jié)，最終導致農業(yè)補貼的效率下降。農業(yè)補貼是依據國家有關法律實施的調整農業(yè)產業(yè)領域資源配置的政府宏觀調控行為。農業(yè)補貼相關法律制度是確認和規(guī)范國家實施農業(yè)補貼宏觀調控行為的制度規(guī)范。農業(yè)補貼實施過程中存在問題的的根本原因就是有關農業(yè)補貼的法律法規(guī)存在問題。
（一）相關法規(guī)及政策沒有處理好農業(yè)補貼政府和市場的關系農業(yè)補貼是政府利用財政資金支出手段對農業(yè)進行宏觀調控的政府行為，農業(yè)補貼的目標、目的關系到政府與市場的關系，關系政府職能與市場功能的作用劃分問題，政府與市場的關系是指在市場經濟中政府和市場在資源配置方面的的功能和作用的關系，換句話說在市場經濟中的政府與市場的關系，就是政府和市場在資源配置中功能和作用的定位、范圍、以及兩者之間的沖突與協(xié)調。“在現(xiàn)實的市場經濟條件下，市場的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領域、范圍、方向不同，但都會在資源配置方面產生影響。”
從十八世紀，亞當·斯密提出經濟自由主義以來，政府和市場的關系一直成為人們關注和討論社會科學領域的基本理論問題。正如北大教授張守文所說：“在社會的資源配置系統(tǒng)中，市場配置和政府配置是兩種最重要的子系統(tǒng)，對兩種配置的定位、范圍、沖突和協(xié)調的討論，形成了有關‘政府與市場關系’的歷久彌新的話題。經久不息的討論、不勝其數的研究成果，形成了不盡相同甚至大相徑庭的認識。”
西方資本主義國家對政府與市場的關系的認識經歷了放任自由主義、國家干預主義和新自由主義階段，明顯呈現(xiàn)出從或者側重自由放任或者側重國家干預主義到將自由放任主義和國家干預主義辯證地結合起來的發(fā)展趨勢。
隨著市場經濟的發(fā)展，無論是側重于國家干預或者是將國家干預和自由放任相結合，國家干預已經成資源配置的一種重要方式。但國家干預的前提是市場機制的缺陷和市場失靈，也就是說在市場機制能夠有效發(fā)揮作用，應當讓市場機制充分發(fā)揮作用，國家應當少干預或者不干預，國家干預的重點是市場機制不能發(fā)揮作用的領域。
從黨的十四大提出的要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用到十八屆三中全會提出經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。應當說，隨著我國經濟建設和法治建設的不斷推進人們對政府和市場關系的認識也得到不斷深化。十四大提出的市場在國家宏觀調控下對資源配置基礎性作用是一種側重于國家干預為主的認識觀點，而十八屆三中全會提出的使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用是一種將市場自由競爭機制和國家干預相結合的認識觀點。十八屆三中全會對市場和政府關系提出新的認識定位后，我國很多專家和學者針對十八屆三中全會新的觀點發(fā)表新的見解和認識。正如如北大教授張守文所說：“在現(xiàn)實的市場經濟條件下，市場的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領域、范圍、方向不同，但都會在資源配置方面產生影響。當然，基于效率的考慮，凡是市場配置更有效的，就應實行市場化；只有存在市場失靈，且政府配置更具有合理性時，才需要政府配置；相對于政府配置，市場配置的范圍更廣、規(guī)模更大，在總體上也更有效。因此，就資源配置而言，通常都應交由市場配置，市場的‘無形之手’具有優(yōu)先性、決定性地位。”
筆者贊同張守文教授的以上觀點，同時筆者認為市場失靈是市場配置資源的手段和機制的失靈，國家干預資源配置的前提是市場配置資源的手段和機制的失靈，如果不存在市場失靈、通過市場機制和手段能實現(xiàn)資源的有效配置，國家就不應該干預。市場機制配置資源的有效作用是根源于人類追逐利益的本性，無論是市場機制的缺陷和優(yōu)點都是因人類追逐利益的本性而產生。判斷某個領域是否能通過市場機制的作用優(yōu)化資源的配置，主要是看市場資源是否愿意進入這個領域，而市場資源是否愿意進入某個領域主要是看這個領域是否有利可圖。因此，經濟效益較好的領域國家應該少干預或者不干預，當然，這里主要指少使用或者不使用國家宏觀調控手段，不排除使用國家市場監(jiān)管手段。
農業(yè)補貼是國家利用財政資金支持手段實施對農業(yè)宏觀調控的政府行為，因此，農業(yè)補貼的目的、目標是解決市場機制不能解決的問題。在我國的法規(guī)和政策中規(guī)定農業(yè)補貼的目的、目標的主要有《農業(yè)法》及有關具體實施政策。我國目前沒有制定專門的農業(yè)補貼法律法規(guī)，在相關法律中也沒有專門的法律條文對農業(yè)補貼的目的、目標作出具體的規(guī)定，農業(yè)補貼的具體目的、目標散見于《農業(yè)法》，《農業(yè)技術推廣法》等有關國家采取措施和國家財政投入的法律條文之中。如農業(yè)法第十三條、第十六條、三十八條，《農業(yè)技術推廣法》第二條、第二十八條等。《農業(yè)法》第十三條規(guī)定了國家采取措施鼓勵和支持生產、加工、銷售一體化經營的內容；第十六條國家引導和支持調整和優(yōu)化農業(yè)生產結構和協(xié)調發(fā)展種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)及發(fā)展優(yōu)質、高產、高效益的農業(yè)的內容。第三十八條規(guī)定了中央和縣級以上地方財政每年對農業(yè)總投入的增長幅度和各項用于農業(yè)的資金的用途，《農業(yè)技術推廣法》第二條規(guī)定了農業(yè)技術的含義是指應用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)的科研成果和實用技術；第二十八條規(guī)定了各級人民政府在財政預算內應當保障用于農業(yè)技術推廣的資金，并按規(guī)定使該資金逐年增長。
從以上《農業(yè)法》，《農業(yè)技術推廣法》的相關條文的內容我們可以得出，農業(yè)補貼的目標、目的沒有準確清晰地規(guī)定在相關法律當中，相關法規(guī)及制度要求對種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農業(yè)的相關產業(yè)進行支持和鼓勵。這就導致在農業(yè)補貼的具體實施過程當中財政資金投入了到農產品的生產、加工、銷售等經濟效益較好且不存在自然風險等領域和環(huán)節(jié)。在農業(yè)的各個產業(yè)當中畜牧業(yè)和漁業(yè)的經濟效益較好而林業(yè)和種植業(yè)的經濟效益較差，尤其種植業(yè)當中糧食種植業(yè)的經濟效益最差。在我國當前的現(xiàn)實社會中，絕大部分農村青壯年勞動力不愿意從事農業(yè)生產更不愿意從事糧食生產，同時具有其他較好經濟效益的農村土地已經開始流出糧食生產領域。由于種糧的效益較低，除了農村年齡較大的勞動力之外，其他市場資源絕大部分不愿意進入糧食生產領域，這種現(xiàn)狀如果繼續(xù)發(fā)展將直接導致種植糧食的土地面積減少和糧食種植的效益降低。
總之種糧的比較效益低，市場資源絕大部分不愿進入糧食生產領域是我國糧食生產面臨的現(xiàn)狀，糧食生產面臨這種現(xiàn)狀只是糧食生產需要國家實施財政補貼的原因之一，不能充分證明需要國家干預糧食生產領域的資源配置，糧食生產領域需要國家干預的另一個重要原因是糧食生產滿足了他人對于糧食消費的需求，產生了有利于維護國家糧食安全的“正外部性”。國家的糧食安全已經寫進了《國家安全法》之中，保障國家糧食安全要求糧食谷物能夠基本自給，但是，在目前種糧比較效益較低的情況下，單獨依靠市場機制的作用無法實現(xiàn)維護國家糧食安全的目標，因此，糧食生產領域需要國家干預。正如其他學者所說：糧食生產者從事農業(yè)生產產生了正的外部性，但是單獨依靠市場的手段不能公平享受到應得的社會財富。而經濟法的實質公平旨在恢復農業(yè)生產者受損的利益,使他們能夠公平分享到社會發(fā)展帶來的利益。
因此，農業(yè)補貼的目標、目的是解決市場機制不能調節(jié)的糧食安全問題和種糧農民應當享有公平公正權利的問題。
也許有人認為畜牧業(yè)等產業(yè)的發(fā)展同樣由于維護國家的糧食安全，因此，畜牧業(yè)等產業(yè)也應當獲得國家的財政補貼，法律規(guī)定國家對畜牧業(yè)等產業(yè)實施財政投入具有正當合法性。但是筆者認為畜牧業(yè)等產業(yè)的經濟效益較好，市場資源愿意進入相關產業(yè)，同時，畜牧業(yè)面臨的自然風險較低，依靠市場機制作用能夠實現(xiàn)資源的有效配置，因此，國家除了提供公共服務和市場監(jiān)管之外，盡量采取不干預政策。但依據上述法律的規(guī)定，以及調研中的資料不但畜牧業(yè)獲得了財政補貼資金，甚至于農產品生產或者加工沒有多大關系的農業(yè)休閑觀光旅游項目也獲得了財政補貼資金。這就導致了相關主體之間權利義務的不對等，以至于利益的失衡。
總之，《農業(yè)法》等法律當中規(guī)定了各級財政用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農田水利的農業(yè)基本建設投入應當統(tǒng)籌安排，協(xié)調增長的內容，與農業(yè)補貼相關的法規(guī)沒有處理好政府與市場的關系，導致農業(yè)補貼具體實施過程中目標不清晰，農業(yè)補貼附加功能過多，農業(yè)補貼的效率下降。
（二）相關法規(guī)沒有協(xié)調好農業(yè)補貼中央與地方的事權及支出責任從前面的調研資料中，我們得出政府對農業(yè)補貼的支持力度不足，在前面部分談到的農業(yè)補貼的相關法律法規(guī)及政策沒有處理好政府與市場的關系也是其中的原因之一，在國家的財政收入和國家對農業(yè)的財政支出水平一定的條件下，如果財政資金投入到市場功能能夠有效調節(jié)的領域，必然導致投入到政府應當發(fā)揮職責領域的財政資金減少，二者處于此增彼減的關系。
除了農業(yè)補貼法律法規(guī)沒有處理好政府與市場的關系，筆者認為導致政府財政資金對農業(yè)支持力度不足的另外一個重要原因是農業(yè)補貼的法律法規(guī)沒有協(xié)調好有關農業(yè)補貼的中央與地方事權及支出責任。
農業(yè)補貼是國家利用財政支出手段對農業(yè)產業(yè)領域進行宏觀的政府行為，農業(yè)補貼的問題是有關財政收入和支出的問題。從法學的角度研究農業(yè)補貼實施問題，就是研究農業(yè)補貼領域相關權利主體和義務主體的權利及義務的配置是否恰當、是否合理？對農業(yè)補貼的實施問題進行研究，法學方法的特征是以權利義務配置的分析為中心，這也是法學研究方法和其他研究方法的不同之處。正如劉建文和陳立誠指出：“財稅法的研究方法必須突出 “法”味，即要以合法性分析為主線，以權利義務配置為中心。”
中央與地方的事權及支出責任與國家實行的財政分權模式相關，我國現(xiàn)行的財政分權模式的實施開始于 1994 年的分稅制改革，1994 年實施分稅制改革是在中央財政連續(xù)多年出現(xiàn)被動性的財政赤字，以及中央在經濟上的宏觀調控能力有所下降的背景實施。應當客觀地說分稅制符合當時的歷史客觀條件，但隨著時間的向前推移，分稅制在實踐中也產生了矛盾和沖突。正如劉建文指出：“實踐中普遍存在“事權不斷下壓、財權不斷上收”的情形。具體來說，地方政府承擔了較之以往更多的事權與支出責任，但地方的財權與財力卻沒有得到相應的擴充。財力的不足不僅使得地方政府無法籌集到履行地方公共職能的必要資源，而且還引發(fā)了嚴重的副作用。”
關于財稅制度的改革，十八屆三中全會提出了“建立事權與支出責任相適應的制度”。針對十八屆三全會提出的關于財稅體制改革的新的思路，法學領域的專家和學者提出了他們的觀點和看法，如北大教授劉建文認為：“《決定》別強調建立‘事權和支出責任相適應’的制度，實則強調的是要破了‘事權下沉、財權上升’這個僵局。中國人民大學副教授徐陽光認為：《決定》采取的“事權與支出責任相適應”的表述也被人理解為是取代‘財力與事權相匹配原則’，這其實是一種慣性思維帶來的誤解。《決定》在提出“事權與支出責任相適應”之后還專門強調了 “進一步理順中央和地方收人劃分”，遵循理論邏輯，事權與支出責任相適應是需要先行解決的問題，是為了更好地理順中央與地方的收人分配，更好地實現(xiàn)財力與事權相匹配的目標。
筆者贊同以上專家和學者的觀點，同時筆者認為十八屆三中全會提出的“建立事權與支出責任相適應的制度”和“進一步理順中央和地方收入劃分”是要建立中央和地方之間合理有效的財權、事權、及支出制度，本質上是要使中央和地方政府之間權利和義務的配置處于平衡狀態(tài)及合理狀態(tài)。中央和地方之間的財權事權及支出責任的關系，本質上也是權利和義務的關系，因為，財權是指政府享有的取得財政收入的權力，“國家依法擁有的權力本身也可以被看作是一種法律權利”，而事權及支出責任本身是政府的責任和義務。正如劉建文所說：“在法學語境下，財權是指政府籌集與獲得財政資金的權力，其本質是一種權利；財力是指政府能夠支配的資金；事權是指政府承擔的職能，其本質是一種義務和責任；支出責任則是指各級政府為履行職能而承擔的財政支出，也被稱作‘事責’。”對于中央和地方各級政府，依據權利義務設置的合理性以及權利義務配置平衡的法理分析，其應當履行事權及支出責任，而法律法規(guī)卻沒有規(guī)定其履行事權及支出責任或者只規(guī)定其履行部分事權及支出責任；或其不應當履行事權及支出責任，而法律卻規(guī)定其履行事權及支出責任；或其應當履行事權及支出責任，而法律卻沒有規(guī)定其應享有的財權；或其不應當履行事權及支出責任而法律卻規(guī)定其享有相應的財權等現(xiàn)狀都是權利和義務配置不合理的具體情況。
在我國中央與地方的財權劃分依據是 1994 年實施的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》，與農業(yè)補貼相關的中央和地方事權及支出責任的劃分沒有專門的法律規(guī)定，而是散見于《農業(yè)法》等法規(guī)和政策當中。在《農業(yè)法》中，有關農業(yè)補貼的事權及支出責任的內容主要集中在第三十八條，該條規(guī)定了縣級以上各級政府財政每年對農業(yè)總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。
從《農業(yè)法》的規(guī)定來看，《農業(yè)法》沒有明確界定農業(yè)補貼相關的事項究那些是屬于中央事權，那些是地方事權，農業(yè)補貼屬于中央和地方共擔事權。在《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》中也規(guī)定了農業(yè)補貼事權的內容，但在中央事權和地方事權的部分都有與農業(yè)補貼相關的事權，但是哪些事權由中央承擔那些由地方承擔也沒有具體的規(guī)定，農業(yè)補貼的事權中央和地方都有責任和義務履行。這就導致應當完全由中央承擔的事權及支出責任，而中央沒有全部履行，部分責任留給地方，而地方基于財力和地方利益的限制，缺乏履行的能力和積極性。甚至出現(xiàn)其他學者所說的那樣“中央請客，地方買單”的現(xiàn)象，地方的支出責任遠遠大于其承擔的事權。
同時，應當由地方承擔的事權及支出責任，而中央又過多的參與，浪費了中央的財政資金。另外，還可能導致某些事權中央和地方都不履行的現(xiàn)狀。
除此之外，在財政部、水利部、農業(yè)部等相關部門的政策性文件當中，如財政部、水利部《中央財政小型農田水利重點縣建設管理辦法》，財政部《農業(yè)綜合開發(fā)資金若干投入比例的規(guī)定》等，在這些政策性文件當中，有關農業(yè)基礎設施建設的事權及支出責任依然沒有作出具體的劃分，農業(yè)基礎設施建設屬于中央和地方共擔的事權。農業(yè)基礎設施的建設是提高農業(yè)綜合生產能力的關鍵因素，農業(yè)綜合生產能力的提高有利于保障國家的糧食安全。在全國市場統(tǒng)一以及交通運輸條件便捷的條件下，農產品可以在全國的范圍內流通，在中國加入 WTO 后，其他國家和地區(qū)的農產品也會以相對合理的價格流通到中國，因此，作為地方政府來講，地方農民就算不種植糧食，只要有錢同樣能夠購買所需的糧食。另外，農業(yè)產業(yè)本身對地方財政收入沒有較大的直接貢獻。在地方局部利益影響的情況下，地方政府往往不關心全國整體利益，地方政府的財政資金的投入往往選擇能夠對地方財政收入和經濟增長有較大貢獻的產業(yè)和領域，因此，盡管《農業(yè)法》規(guī)定縣級以上地方政府對農業(yè)投入的增長幅度，該增長幅度是對于總體投入的規(guī)定，對于具體的項目的投入比例以及投入金額都沒有規(guī)定，又因為農業(yè)基礎設施建設本身不能對地方的財政收入和經濟增長有直接的重大貢獻，地方政府缺乏對其進行財政資金投入的積極性。地方政府的財政資金往往盡量投入到效益較好的非農業(yè)領域，投入到農業(yè)領域的財政資金盡量投入到效益較好的非糧食生產領域。
同時，分稅制改革之后，中央相對地方的財政實力較強，對于關系到國家糧食安全的事權及支出責任應當由中央承擔，如果相關制度規(guī)定關系到國家糧食安全的事權由中央和地方共擔，將會導致中央財政投入不足，總之，有關農業(yè)補貼財政支出的事權及支出責任在中央政府和地方政府之間沒有到合理的劃分，中央政府和地方政府享有的權利和履行的義務配置不合理導致了財政資金對農業(yè)基礎設施建設支持力度的不足。
總之，中央和地方政府之間與農業(yè)補貼相關的事權及支出責任沒有得到相關法律制度的明確劃分，實踐中多以文件形式處理政府間關系，缺乏必要的法律權威和約束力。
除了導致中央和地方對于促進農業(yè)產業(yè)發(fā)展的職責不明、權利和義務的配置不合理之外，還增加了中央和地方政府之間對于支農事權的博弈和談判成本，最終導致政府財政資金對農業(yè)支持力度的不足。
（三）有關降低農民種糧風險的制度還不夠完善
在市場經濟中，作為理性的農民來說，種糧的收入水平決定了農民是否愿意種糧，或者說種糧的收入水平決定了農民種糧的積極性。決定農民種糧的收入水平的是種糧的自然風險和市場風險，因此，農業(yè)補貼對于種糧的自然風險和市場風險的防范和化解作用的大小對種糧農民的收入水平有重要的決定作用。
但從前面的調研資料當中，我們得出農業(yè)補貼不能激發(fā)農民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動力，農業(yè)補貼無法吸引更多的年輕勞動力從事糧食種植業(yè)，因為農業(yè)補貼不能合理地降低種糧農民自然風險和市場風險。當糧食價格下跌時糧食最低收購價不能合理地彌補農民的損失，農業(yè)自然災害保險補貼的覆蓋范圍有限，獲得補貼的農民較少。農業(yè)補貼資金不能有效彌補務工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補農地非糧化和種糧之間的收入差距，同時，部分農業(yè)管理及服務機構的管理人員認為當前農地非糧化的現(xiàn)象嚴重，農業(yè)補貼不能阻止農地非糧化。因此，這就是當前我國農村青壯年勞動力不足以及農地流轉非糧化的原因。導致以上問題的原因，筆者認為農業(yè)補貼法律制度的不完善，以至于農業(yè)補貼在具體實施過程中不能較好地防范和化解種糧農民的風險。法律規(guī)定對種糧農民實施補貼是法律的激勵功能的運用，或者說是對種糧農民種植糧食作物產生的正的外部性作用的激勵。激勵功能是法的重要的功能，法的激勵功能是通過法律激發(fā)個體合法行為的產生，使個體受到鼓勵去做出法律所要求和期望的行為，最終實現(xiàn)法律所設定的整個社會關系的模式系統(tǒng)的要求，取得預期的法律效果，造成理想的法律秩序。
通過法律規(guī)定實施農業(yè)補貼對種糧農民種植糧食作物產生的正的外部性作用進行激勵的目的是把種糧農民個體行為的外部性內部化，通過規(guī)則的強制，將產生外部性的社會收益轉化為種糧農民的私人收益，從而通過農民個體的最優(yōu)選擇實現(xiàn)社會最優(yōu)。種糧農民從事糧食作物種植，除了滿足自身食物消耗的需求外，同時還向社會提供糧食產品，滿足他人的食物消耗需求，產生了維護糧食安全的正外部性。國家糧食安全的價值是保障國家獨立自主，維護國家社會穩(wěn)定，保證國家的持續(xù)健康發(fā)展。國家糧食安全的價值就是農民種糧的正外部性的價值，該正外部性的價值盡管不能用具體的貨幣價值來衡量，但是確實存在和價值巨大。然而糧食的市場價值較低，農民種植糧食產生的正外部性的價值不能在糧食產品市場交易的過程中獲得彌補。市場經濟的市場主體往往都是理性的經濟人，如果種植糧食比較效益較低的，優(yōu)質的勞動力、土地的生產資源就不會流向糧食生產領域，這種狀況的持續(xù)發(fā)展將會影響到國家糧食安全，因此，國家應該實施農業(yè)財政補貼對糧食生產者進行激勵，促使農民從事糧食生產保障國家的糧食安全。
法律規(guī)定國家對種糧農民進行補貼，也是為了糾正種糧農民的權利和義務配置的失衡。農民種植糧食從客觀上維護的了國家的糧食安全，然而市場沒有能力去評估也不愿意去評估種糧農民所作出了維護國家糧食安全的價值大小，因此，通過市場的手段不能把農民已經作出了的貢獻轉化成收益回報給農民。通過市場的方式配置給種糧農民的權利利益與農民所履行了的義務價值不相一致，種糧農民的權利和義務的配置處于失衡狀態(tài)，因此，要發(fā)揮政府的宏觀調控作用來糾正市場手段的失靈。如果政府的宏觀調控手段不能有效糾正這種權利和義務配置的失衡，處于個體理性經濟人地位的農民只能選擇“用腳投票”，放棄從事糧食生產。
在《農業(yè)法》中有關防范和化解種糧農民風險的條文主要體現(xiàn)在保障農民收入水平的相關條文中，如《農業(yè)法》第三十七條。從三十七條內容可以看出，《農業(yè)法》第三十七條規(guī)定了增加農民收入水平的措施和增加農民收入水平的途徑和方法，以及國家實施對農民收入支持政策和國家實施對農民收入支持的前提，但是當農民遭受自然災害和市場災害時政府對農民的補貼水平應當到達什么程度在農業(yè)法中沒有明確的規(guī)定。同時，在我國農業(yè)的相關產業(yè)當中，糧食種植業(yè)的收益一直處于比較低的狀態(tài)，糧食種植業(yè)是確保谷物基本自給，維護國家糧食安全的重要產業(yè)，對種糧農民的風險防范和化解程度是提高農民種糧積極性和維護國家的糧食安全的關鍵。
總之，相關法律及政策對于防范和化解農民的種糧風險的規(guī)定不完善，沒有把種糧農民的收入水平放在一個更加突出重要的位置，導致農業(yè)補貼在具體實施過程中對農民種糧風險的防范和化解程度較低，種糧農民的應當享有權利和履行的義務不對等，種糧農民權利和義務處于失衡狀態(tài)。
完善農業(yè)補貼法律制度的建議及對策
一、完善農業(yè)補貼法律制度立法方面的建議
農業(yè)補貼是國家利用財政資金支出手段對農業(yè)產業(yè)領域資源配置的宏觀調控行為，農業(yè)補貼的法律制度是國家財稅法的組成部分。我國農業(yè)補貼在實施過程中存在農業(yè)補貼的目標不清晰農業(yè)補貼附加功能較多，政府對農業(yè)補貼的支持力度不足，農業(yè)補貼不能有效地防范和化解種糧農民的風險，這些問題根源于我國與農業(yè)補貼相關法律制度的不完善，導致與農業(yè)補貼相關主體的權利義務配置的失衡，因此，需要完善農業(yè)補貼相關的法律制度，以糾正權利義務配置的失衡，調和現(xiàn)實中的矛盾。正如北大教授劉建文所說：“從法律的角度檢視,實踐中的價值沖突和關系糾葛,其根源往往在于規(guī)則的缺失，這就要求我們通過合理設置法律規(guī)則，人為地在各種矛盾之間做出權衡性的選擇或調和，從而為社會生活和國家運行提供一個公正、穩(wěn)定的秩序，財稅法在這一點上也不例外。”完善相關法律規(guī)則，合理配置相關主體的權利和義務也是農業(yè)補貼法律制度的根本任務，正如劉建文所說：“通過對權利、義務和責任在不同主體間的合理配置，來實現(xiàn)國家財政權與私人財產權的平衡與協(xié)調，做到……，財政支出公開、公平、公正，財政管理有規(guī)、有序、有責。”
筆者認為應當從以下幾個方面來完善農業(yè)補貼的法律制度，以使農業(yè)補貼相關主體之間權利和義務的配置達到平衡狀態(tài)，提高農業(yè)補貼的效率，保障國家的糧食安全。
（一）農業(yè)補貼的法律制度需協(xié)調好政府和市場的關系針對當前我國農業(yè)補貼實施過程中目標不清晰附加功能較多，政府管得過多，農業(yè)補貼資金使用超出了政府的職能范圍，農業(yè)補貼效率低下的問題，就需要完善農業(yè)補貼法律制度。完善農業(yè)補貼的法律制度需要協(xié)調好政府和市場的關系，就是要力圖解決一下幾個方面的問題，如何明確在農業(yè)產業(yè)的發(fā)展中市場與政府功用的適當定位? 如何在政府錯位、越位或市場缺位的情況下進行法律的調整，從而構建兩者的良好關系? 如何通過加強經濟立法，推進經濟法治，來保障市場和政府各自功用的有效發(fā)揮? 等等。
“以達到在法律上界定與農業(yè)補貼相關主體的職權與權利，明確推動農業(yè)產業(yè)發(fā)展政府權力和職責的邊界，從而有效定分止爭。建設現(xiàn)代國家的經濟治理體系，需要政府和市場各司其職，各盡其能。”
農業(yè)補貼是政府的宏觀調控行為，農業(yè)補貼的目標是解決市場機制不能有效解決的問題。“市場對資源的有效配置的失靈需要國家宏觀調控，國家宏觀調控的失靈需要經濟法，經濟法是確認和規(guī)范國家宏觀調控的法律。”
經濟法確認和規(guī)范國家宏觀調控的前提是市場機制對資源有效配置的失靈，如果市場機制能夠有效發(fā)揮作用領域就不需要國家宏觀調控，因而也不需要經濟法進行確認和規(guī)范。在農業(yè)的相關產業(yè)中，如果該產業(yè)市場機制能夠有效發(fā)揮作用，就不需要國家實施農業(yè)補貼對其進行宏觀調控，國家實施農業(yè)補貼的目標和作用因該是解決市場機制不能有效調節(jié)的問題。在農業(yè)的相關產業(yè)中，如何判斷哪些領域市場機制能夠有效調節(jié)，可以利用經濟效益為標準，因為，市場機制發(fā)揮作用的動力來源于市場主體追求利潤的本性。如果那些領域的經濟效益較好，市場主體會主動地把生產資源配置到該領域，如果某些領域經濟效益較差，市場資源會逐步退出該領域。獲得國家農業(yè)補貼支持應當滿足兩個前提條件，該農業(yè)產業(yè)的經濟效益較低，同時該農業(yè)產業(yè)又是關系到國計民生、對保障國家的糧食安全有重要作用。或者說在農業(yè)產業(yè)的發(fā)展中，以上兩個前提條件是劃分政府職責與市場功能的標準。
農業(yè)補貼的目標是維護國家糧食安全，對糧食種植等經濟效益較差農業(yè)產業(yè)進行干預應當是政府宏觀調控的權力和職責，促進糧食種植業(yè)的發(fā)展是國家農業(yè)補貼的重要目的。糧食是維持人類基本生存需要的物品，糧食的需求量通常缺乏價格彈性，也就是糧食的基本需求量通常不會隨著價格的變化而變化。糧食不像其他物品一樣當市場缺乏或者市場價格較高時，人們可以減少該種物品的消費。
無論在戰(zhàn)爭時期還是在和平時期，糧食都是人類最基本需求的物品。糧食短缺不但會影響經濟的平穩(wěn)發(fā)展，甚至會導致更大的社會問題，在 1959 年至 1961 年，三年“自然災害”時期，由于糧食短缺造成的慘狀在很多老年人的心中留下了揮之不去的記憶。基于保證國家經濟持續(xù)健康發(fā)展以及社會的和諧穩(wěn)定，我國制定了《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》，提出了保障糧食等重要食物基本自給，糧食自給率穩(wěn)定在95％以上，其中，稻谷、小麥保持自給，玉米保持基本自給的主要目標。在 2015 年 7 月 1 日通過的《國家安全法》中，其 22 條規(guī)定了提高糧食綜合生產能力，保障國家糧食供給和質量安全等內容。于 2015 年 10 月 29 日十八屆五中全會通過的《十三五規(guī)劃建議》中規(guī)定了實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。
糧食對國家社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展具有重要作用，然而糧食種植卻面臨著自然風險較大，市場風險較大，農業(yè)水利等基礎設施薄弱，種糧效益比較低的現(xiàn)狀。市場主體基于理性考慮，市場資源開始流出糧食種植業(yè)，如農村青壯年幾乎不從事糧食種植，農村土地流轉到效益較好的其他種植業(yè)，甚至是非農產業(yè)，農村土地拋荒的現(xiàn)象在不斷增加。如果種糧的比較效益較低，農業(yè)水利等基礎持續(xù)沒有得到完善，種糧風險沒有得到合理分擔，那么，將會有更多的人力資源、更多的土地離開糧食種植業(yè)，將會影響到國家糧食產能以及谷物的基本自給。總之，在市場機制不能有效實現(xiàn)我國糧食的有效配置的條件下，糧食種植業(yè)維系著國家糧食安全，國家應該加強農業(yè)補貼的支持力度，這是政府的宏觀調控的權利和義務。2015 年我國的糧食價格的下降幅度較大，我國市場糧食價格下跌的原因主要是國際糧價較低，我國進口糧食數量較大，以及我國糧食產量的增加。我國糧食產量的增加的主要原因是最近幾年的氣候條件較好，農作物災情較輕；而不是糧食種植業(yè)的經濟效益較好，農民的種糧積極性較高，擴大糧食種植的投入。在糧食豐收，糧價降低，農民的種糧積極性降低是時，更應該加強糧食種植業(yè)的財政支持力度。因為，糧食作物的生長周期較長，不像其他物品當市場出現(xiàn)短缺時可以立即組織生產，滿足市場的需求，如果農民的種糧積極性較低，大部分的農民放棄種糧，當糧食物品出現(xiàn)短缺時再來組織生產，已經不能解決市場需求，將會導致更大的問題，甚至會導致國家和社會的穩(wěn)定。同時，把國際市場作為維系國家糧食安全的重要組成部分風險較大，我國將近 14 億人口，每年糧食的需求量在5.5 億噸左右，每年全球糧食貿易量約 2.5 億噸，不到我國糧食需求量的 1/2。其他國家出口糧食前提，是要保證本國糧食供給，當其他國家糧食供給緊張時，會實施出口管制，根據 WTO 規(guī)則為防止或緩和出口成員方的糧食或其他必需品嚴重缺乏可臨時禁止或限制出口。
因此，依靠國際市場來維護我國糧食安全是不可靠的，要堅持谷物基本自給、口糧絕對安全的宏觀調控目標。國家農業(yè)補貼的重點依然是增加防范和化解糧食種植業(yè)風險，提高農業(yè)綜合生產能力，提高農民的種糧積極性。 非糧食種植等經濟效益較好的農業(yè)產業(yè)應當由市場機制充分發(fā)揮調節(jié)作用，國家除履行市場監(jiān)管職責外，應當不干預非糧食種植等經濟效益較好的農業(yè)產業(yè)的資源配置。非糧食種植業(yè)在國計民生中的重要性程度相對來說不如糧食種植業(yè)。
同時，非糧食種植業(yè)通常經濟效益較好，有可以通過人為方式有效地減輕自然風險，如，蔬菜、畜牧業(yè)等。在經濟利益的推動下，市場主體通常愿意把資源投入到這些經濟效益較好的農業(yè)產業(yè)領域，因此，這些領域農產品有效供給可以通過市場機制的充分發(fā)揮來解決。在政府財政實力一定的前提下，政府的財政支出存在此增彼賬的關系，如果把部分財政資金投入到政府的職責范圍之外的領域，必然降低了財政資金的使用效率。
政府實施農業(yè)補貼是配置資源的手段和方式，但是政府實施農業(yè)補貼的目標以及職責范圍如果沒有得到依法合理的劃分，就有可能扭曲農業(yè)產業(yè)的資源配置。正如張守文所說：“事實上，政府的資源配置能力很強，如不依法限制則可能扭曲市場配置”。
農業(yè)補貼扭曲市場配置資源主要表現(xiàn)在以下方面：獲得農業(yè)財政補貼的市場主體缺乏了市場正當競爭、優(yōu)勝劣汰的壓力，導致其不采取推動技術進步和管理創(chuàng)新的措施，不能提高產品和服務質量，降低了市場機制有效配置資源的效率。甚至產生權力尋租，有些農業(yè)產業(yè)項目就是為了騙取國家財政補貼資金而設立。如果政府職能不清或不當膨脹，就會使其配置范圍和領域大為擴張，從而擠壓市場配置，因此，在法律上限定政府職能和限制政府權力非常必要。
總之，應當把國家農業(yè)補貼的目標、目的限定在經濟效益較差，同時對國計民生有重大作用的糧食種植等農業(yè)產業(yè)之內，對于非糧種植等經濟效益較好的農業(yè)產業(yè)應當充分發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用。這樣才能實現(xiàn)有關農業(yè)補貼的政府權力和義務的合理配置，清晰劃分農業(yè)補貼的目標，提高農業(yè)補貼資金的使用效率。
（二）農業(yè)補貼法律制度需合理劃分中央和地方的事權及支出責任農業(yè)補貼的法律制度沒有合理劃分與農業(yè)補貼的相關的中央和地方的事權及支出責任，其本質就是在中央和地方政府之間與農業(yè)補貼相關的權利和義務配置的不合理。其直接后果就是中央和地方職責劃分不清，導致了應由中央政府負責與農業(yè)補貼支持相關的事權及支出責任過多地留給地方政府，應由地方政府負責的而地方政府基于財力和地方局部利益的考量，缺乏對農業(yè)支持的動力。最終結果就是農業(yè)補貼財政資金對農業(yè)支持力度的不足，以及農業(yè)補貼不能有效地化解農民的種糧風險，農業(yè)綜合生產能力不高，農民種糧積極性較低。
農業(yè)補貼是財政支出的一種形式，財政支出實質上是對公有財產的處分，目的是提高農業(yè)綜合生產能力、保障農民的收入水平，實現(xiàn)糧食等農產品的有效供給。中央和地方政府應當在法律的框架內謹慎、合理地使用財政資金，確保公共財政資金能夠發(fā)揮有效用途。提高公共財政資金的有效用途，需要合理劃分中央和地方的事權及支出責任。要合理劃分中央和地方的事權及支出責任，首先要明確劃分中央和地方事權及支出責任的原則和標準。國家機構事權及支出責任也可稱作國家機構的職權，在我國憲法第三條中規(guī)定了劃分中央和地方國家機構職權的基本原則，即中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。對于事權支出責任的劃分的原則和標準，我國的有關專家和學者都有論述，如人民大學徐陽光副教授所言：事權及支出責任相適應在縱向層面的要求，須根據事務的外部性、信息復雜程度和激勵相容原則來確定上下級政府之間的事權劃分，明晰各級政府的支出責任。又如中國社會科學院的研究員楊志勇所言：中央和地方事權通行的劃分標準有二：一是事權的影響范圍；二是事權的重要程度。筆者認為認為中央和地方事權及支出責任的劃分除了遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的基本原則之外，還應該考慮具體事務的外部性和地域管理信息優(yōu)勢等。除此之外，對于與農業(yè)補貼有關的事權及支出責任的劃分還可以借鑒其他國家的經驗，如美國在各級政府之間劃分支出責任主要遵循“受益原則”和“效率原則”。
農業(yè)補貼法律制度需協(xié)調好中央和地方的事權及支出責任，使中央和地方政府之間在有關促進農業(yè)發(fā)展方面的權利和義務的配置合理平衡，除了要明確劃分中央和地方事權及支出責任的基本原則和標準外，還要在此基礎上分析農業(yè)補貼有關事項當中那些應當是中央的事權及支出責任，那些是地方的事權及支出責任。筆者認為在農業(yè)的財政支出補貼的事項中，對國家糧食安全具有重要直接保障作用的事權及支出責任應當屬于中央政府，除此之外的財政支出補貼應當屬于地方政府的責任和義務。
對國家糧食安全具有重要直接保障作用的事權及支出責任應當由中央政府履行的必要性體現(xiàn)在以下幾個方面；從遵循中央的統(tǒng)一領導，發(fā)揮地方的主動性和積極性來看，地方政府缺乏支持糧食生產的主動性和積極性，因此，對于保障國家糧食安全的財政資金的補貼力度不足。地方政府缺乏支持糧食生產的主動性和積極性的原因有：首先，在地方政府的支出責任較重的背景下，對不能創(chuàng)造財政收入的產業(yè)缺乏支持的動力。2013 年我國公共財政預算中央本級支出只占全國財政支出的 14.6%，地方財政支出占全國財政支出的 85.4%，地方的財政支出責任較重。2006 年農業(yè)稅條例廢止之后，發(fā)展糧食生產對地方財政收入沒有任何直接作用，同時糧食種植產業(yè)的經濟效益比較低，對于提高農民收入，改善民生的作用效用不大，因此，地方財政往往投入到經濟效益較好、能夠創(chuàng)造更多財政收入的領域或者對于改善地方民生有明顯作用的領域。其次，主政地方的政府官員通常認為，就算本地不產糧食，只要地方的經濟發(fā)展了，老百姓的收入增加了，同樣可以在市場上買到糧食，同樣有飯吃。
從“受益原則”來看，由于糧食種植本身具有較強的正外部性，同時在交通運輸條件和儲藏條件改善的背景下，某一地區(qū)生產的糧食其他地區(qū)同樣可以享用和收益，糧食種植的受益范圍不再限定在某個區(qū)域內。從“效率原則”，要求政府在提供保障國家糧食安全的公共服務安全時，應當由成本較低的機構和組織來提供，但適用“效率原則”的前提是該級政府具有提供公共服務的主動性和積極
性，如果地方政府在保障國家糧食安全的事權上沒有主動性和積極性，那么由地方政府履行保障國家糧食安全的支出責任的效率將會大大降低。除此之外，糧食安全是國家安全的重要組成部分，在 2015 年通過的《國家安全法》中第二十二條規(guī)定了國家健全糧食安全保障體系，保護和提高糧食綜合生產能力，保障糧食供給和質量安全等有關國家糧食安全的內容。《國家安全法》把糧食安全提到國家安全的高度，維護國家安全是中央政府應當履行的職責，同時，針對當前我國中央和地方事權及支出責任配置不合理現(xiàn)狀，十八屆三中全全會提出了要適度加強中央事權和支出責任，把國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)劃和管理等作為中央事權。
2014 年 12 月 31 日國務院制定《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，2015 年 11 月 03 日國務院辦公廳印發(fā)《糧食安全省長責任制考核辦法》，在該辦法中規(guī)定了省級政府在耕地保護、提高糧食生產能力、落實和完善糧食扶持政策等方面的責任。筆者認為依據事權及支出責任劃分的原則，從地方政府的積極性、以及“受益原則”來看，該政策加重了地方政府責任，可能實施效果將會降低。
中央政府負責對于保障國家糧食安全的事權及支出責任，不但包括良種補貼、農資綜合補貼等農業(yè)支持責任，還應負責農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)科技服務等提高農業(yè)綜合生產能力責任。盡管中央政府在負責支農事權及支出責任方面，可能具有地域信息管理的劣勢，但是，可以通過指定獨立于地方政府對中央政府直屬部門來負責，這樣既提高了中央財政支農的效率，也減輕了地方政府的財政負擔。
總之，通過在法律層面上把對于保障國家糧食安全具有重要直接作用的事權及支出責任劃分給中央，使中央和地方政府在促進農業(yè)發(fā)展方面的權利和義務的配置處于合理狀態(tài)，使農業(yè)發(fā)展中的矛盾和問題得以化解，促進農業(yè)綜合生產能力的提高，更好地保障國家糧食安全。
二、完善農業(yè)補貼其他方面的建議
（一）完善糧食種植業(yè)的風險損失補貼
從前面部分的論述當中得出實施農業(yè)補貼的根本目標是維護國家的糧食安全，而保持糧食種植業(yè)健康持續(xù)發(fā)展是維護國家糧食安全的關鍵。影響糧食種植業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展的因素除了農業(yè)基礎設施水平、農業(yè)科技服務水平之外，還有用于糧食生產的勞動力和土地是否充足。勞動力是否愿意投入到糧食種植業(yè)，主要看糧食種植業(yè)的效益，糧食種植業(yè)的風險損失是關系到糧食種植業(yè)的效益。要提高糧食種植業(yè)的效益就要求農業(yè)補貼能夠有效合理分擔糧食種植業(yè)的自然風險和市場風險。如果農業(yè)補貼不能合理地降低糧食種植業(yè)的風險農村青壯年勞動力和土地將會流向非糧領域。
從前面部分的調研資料中我們看出，農業(yè)補貼不能合理地降低糧食種植業(yè)的自然風險和市場風險。完善我國農業(yè)補貼可以學習和借鑒美國的經驗，2014 年美國通過新的農業(yè)法案實施農產品價格損失計劃、農業(yè)經營風險覆蓋計劃，農業(yè)災害援助等方面保障農民的收入水平。
第5篇：關于糧食安全的認識范文
一、 調研思路和重點
一是開展面上工作的調研。主要是根據自治區(qū)黨委提出的學習實踐活動需要重點解決的問題
和王樂泉同志在全區(qū)深入學習實踐科學發(fā)展觀活動動員大會講話精神，在集中學習基礎上按照職責分工由局黨委領導班子成員帶隊，深入基層和聯(lián)系點，著重圍繞深化全區(qū)糧食流通體制改革、促進全區(qū)現(xiàn)代糧食流通產業(yè)發(fā)展、確保全區(qū)糧食安全和加強糧食工作隊伍建設等糧食系統(tǒng)重大問題進行調研。通過廣泛聽取意見建議，初步梳理出我區(qū)在糧食科學發(fā)展上存在的突出問題，提出對策措施，更好地從理論和實踐上加深對貫徹落實科學發(fā)展觀的認識，為深入開展思想討論、搞好分析檢查和整改落實打好基礎。
二是開展學習貫徹黨的十七屆三中全會精神的專題調研。按照自治區(qū)黨委學習貫徹黨的十七屆三中全會精神的安排部署，圍繞十七屆三中全會《決定》提出的確保國家糧食安全的基本要求、總體思路和重大舉措，結合我區(qū)糧食工作實際，深入了解當前糧食安全面臨的新情況新問題，提出在體制機制方面保障自治區(qū)糧食安全、保護農民種糧積極性的對策措施;研究如何抓住國家實施糧食戰(zhàn)略工程等重大舉措的有利時機,在糧食產業(yè)項目建設上特別是推進國家糧食后備基地方面積極爭取國家支持,提出促進糧食增產、農民增收、產業(yè)發(fā)展相協(xié)調的意見建議。
二、調研方式和要求
通過實地考察、現(xiàn)場觀摩、召開各種層次座談會等方式進行調研，廣泛征求各方面意見建議。重點要開好三個座談會：一是召開綜合座談會，了解掌握總體情況，聽取各地糧食部門對自治區(qū)糧食局貫徹落實科學發(fā)展觀方面的意見建議;二是召開有關方面座談會，對一些重點問題進行調研座談,梳理存在的突出問題,多方面聽取意見建議;三是召開專題座談會,根據局領導各自分工側重了解相關方面影響和制約糧食科學發(fā)展的突出問題和措施辦法。
在深入調研的基礎上，要集中梳理各個方面的調研情況、存在的問題、提出的對策措施，形成《關于促進新疆現(xiàn)代糧食流通產業(yè)發(fā)展的若干意見》，明確提出全區(qū)現(xiàn)代糧食流通產業(yè)發(fā)展的方向、目標、原則、任務、政策保障和實施措施，積極探索發(fā)展我區(qū)現(xiàn)代糧食流通產業(yè)的路子。
三、調研分組和時間安排
調研分三個組進行。第一組雍其新同志牽頭，卡德爾汗??米拉斯?jié)h、黃建莊同志和辦公室、產業(yè)發(fā)展處、軍糧供應辦公室參加,赴博州、塔城、昌吉、哈密、和田調研。第二組米爾扎依??杜斯買買提同志牽頭，折為民和財務會計處、儲備基建處、政策法規(guī)處參加，赴巴州、阿克蘇、克州、喀什調研。第三組王衛(wèi)軍同志牽頭，楊力同志和購銷市場調控處、政策法規(guī)處、監(jiān)督檢查處參加，赴伊犁、阿勒泰、烏魯木齊市調研。
第6篇：關于糧食安全的認識范文
關鍵詞： 西安； 糧食流通安全； 保障體系； 路徑
中圖分類號： F326.11 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）04-0045-03
Path Selection of Xi’an Grain Circulation Security System
WU Zheng-hai
（Xi’an Administrative Institute， Xi’an 710054， China）
Abstract： the grain circulation security is an important component of food security system. Shows the current situation and problems of Xi’an city grain circulation， should further change ideas of grain development， grain circulation security awareness of the necessity and urgency of. The basic path of the building of Xi’an grain circulation security system is to deepen reform， establish new grain circulation system； correctly handle the relationship between the two grain base； speed up the urban retail food network system construction； promote the grain purchase and sales system construction； do a good job effectively two bases and urban and rural grain purchase and sale system； establishment of food security early warning system.
Key words： Xi’an； grain circulation security； security system； path
糧食是人類生活最基本的物質資料，是關系國計民生、經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的特殊商品。糧食安全問題不僅是重要的經濟問題，也是重要的社會問題和政治問題。糧食安全的內涵包括糧食生產安全、儲備安全、流通安全和營養(yǎng)安全等多個方面，其中糧食流通安全是實現(xiàn)糧食安全和區(qū)域平衡的關鍵因素。近年來，我國先后出現(xiàn)了幾次大范圍的極端自然天氣和兩次特大地震災害，加上糧食全球化、產業(yè)化、金融化、信息化步伐的加快，大量游資進入農產品流通領域，造成了國內糧食價格的較大波動，給糧食市場造成了不小的沖擊。[1] 西安市作為西部特大型糧食消費城市，隨著《關中-天水經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的實施，西安將進入建設國際化大都市新的發(fā)展時期，這無疑給保障西安市糧食流通安全提出了新的課題。
一、西安市糧食流通的現(xiàn)狀和問題
（一）產需缺口逐步擴大，保持糧食市場穩(wěn)定的壓力會長期存在
西安市作為陜西省的省會和西北地區(qū)的中心城市，常住人口達800多萬，糧食生產面積不足300萬畝，糧食總產量僅有40億斤，而糧食消費達到了65億斤以上。全市糧食總量不足、產需缺口大、品種結構不合理的矛盾一直比較突出。[2]在城市居民口糧中，50%以上的小麥，幾乎全部的大米、食用油都需要從外地調入來彌補糧食缺口。隨著西安國際化大都市發(fā)展進程的加快，受城市人口不斷增加、耕地面積逐步減少等因素影響，西安市糧食供需缺口將進一步加大，保持糧食市場穩(wěn)定的壓力將長期存在。
（二）糧食基礎設施仍然薄弱，難以適應糧食流通規(guī)模逐年增加的趨勢
糧食行業(yè)的微薄利潤不足以支持企業(yè)大面積更新改造基礎設施，到目前為止，西安市的三個主要糧食企業(yè)——西糧公司、愛菊糧油集團和糧油批發(fā)市場，還在繼續(xù)利用上世紀五六十年代修建的廠房和倉庫，并且還有一部分廠房和倉庫是把原來工業(yè)廠房經過小修小改后重新利用，全市其他小型糧食企業(yè)的生產條件則更為簡陋。隨著大市場、大流通格局的發(fā)展，由于本地糧食企業(yè)基礎設施薄弱，西安市主要依托區(qū)域外市場增加糧食供給的難度將有增無減。因此，如果不盡快改變糧食基礎設施薄弱、物流手段缺乏的現(xiàn)狀，一旦市場出現(xiàn)波動，將引起嚴重后果。[3]
（三）糧食產業(yè)結構仍然比較落后，糧食企業(yè)競爭力普遍不強
西安市各個糧食企業(yè)經營方式簡單粗放，集約化程度較低，市場競爭力普遍不強，年加工儲備糧油數量在10萬噸以上的企業(yè)只有西糧實業(yè)公司、愛菊糧油工業(yè)集團和西安糧油批發(fā)市場等幾家。其余的民營糧食加工企業(yè)布局散亂、規(guī)模較小、設施陳舊，大都屬于低水平重復建設，無序競爭問題嚴重，產品質量難以保障。各個糧食企業(yè)既無法單獨形成有效覆蓋全市的糧食物流網絡，又無法合力構建產供銷一體化和集約化的綜合競爭優(yōu)勢，不利于糧食行業(yè)的快速發(fā)展，更無法為政府調控糧食市場提供堅實的平臺和有效的手段。
（四）糧食儲備體系尚不健全，儲備規(guī)模無法落實到位
近年來，西安市雖然加大了市、區(qū)（縣）級糧食儲備規(guī)模的落實力度，但還是沒有完成省政府下達的計劃任務，也與國務院規(guī)定的銷區(qū)保持六個月銷量的基本要求有很大的差距。此外，市政府下達給區(qū)縣政府的儲備計劃，也因個別區(qū)縣政府財力緊張不能落實。同時，儲備費用一直延續(xù)計劃經濟時期的標準，遠遠不足以支付企業(yè)為此付出的經營成本。
二、轉變糧食發(fā)展思路的必要性和緊迫性
（一）現(xiàn)有的糧食市場體系有待進一步完善
我國現(xiàn)有的糧食市場體系距離現(xiàn)代化、完善化、規(guī)范化、開放化還有很遠的路程。按照建立和完善統(tǒng)一、競爭、開放、有序的糧食市場體系要求，現(xiàn)有的糧食市場體系存在的主要問題是：市場機制交易不健全，價格調節(jié)功能滯后；市場主體發(fā)育滯后，弱小分散；市場基礎建設和交易方式比較落后；市場組織管理體制重復，政出多門，多頭管理；地方保護主義嚴重，嚴重影響和阻礙全國統(tǒng)一市場的形成和發(fā)展。建立高效、順暢的糧食流通安全保障體系是實現(xiàn)糧食安全和區(qū)域平衡的關鍵因素。
（二）糧食種植面積減少，人口數量持續(xù)增加，宏觀調控難度加大
按照西安國際化大都市建設規(guī)劃，西安市主城區(qū)人口將達到1000萬人以上，隨著外來流動人口、城鎮(zhèn)人口的逐年增加，受人口剛性增長以及糧食加工轉化較快增加等諸多因素影響，西安市糧食需求將保持快速增長的態(tài)勢。預計今后幾年，年均糧食產需缺口將達25億斤，食用油年均缺口將達5億斤。[2]目前，國有糧食購銷企業(yè)改革任務已經完成，政府部門能有效掌控的國有獨資和國有控股的糧食企業(yè)已經寥寥無幾，政府調控市場的難度加大。
（三）外資紛紛搶占糧食市場，逐步從下游向上游擴張
外資控制中國食用油定價權已成為不爭的事實，尤其是在今年農產品價格全面上漲的態(tài)勢下，實力雄厚的外資大舉進軍糧食收購市場，意圖爭奪糧食市場的主導權，給包括西安在內的糧食收購市場造成了不小的沖擊，使西安市原本已經很大的產需缺口雪上加霜。一方面因為我們的糧食收購陣地——國有糧食購銷站在企業(yè)改制中紛紛被變賣，給糧食收購工作造成了難以挽回的不利影響；[4] 另一方面，目前西安市糧食行業(yè)簡單粗放的經營方式，在外資參與下的充分競爭的市場環(huán)境中發(fā)展難度進一步加大。因此，西安市應亟須轉換發(fā)展思路，整合全市糧食資源，提高糧食行業(yè)應對外來因素侵擾的能力和糧食企業(yè)的市場競爭力。
（四）西安市現(xiàn)有三大糧食企業(yè)都處在城市總體規(guī)劃需要搬遷的范圍
西糧實業(yè)公司所屬白家口、大興路糧庫位于大興路地區(qū)整體搬遷改造范圍之內；愛菊糧油工業(yè)集團所屬群眾面粉廠、油脂儲備庫、華豐糧庫位于大明宮遺址保護區(qū)開發(fā)范圍之內；西安糧油批發(fā)交易市場位于東二環(huán)與華清路交匯處，該區(qū)域規(guī)劃要求現(xiàn)有的物流批發(fā)企業(yè)要退出二環(huán)沿線。[5] 因而，需要政府為糧食企業(yè)提供一定的政策優(yōu)惠，支持其持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)生產方式的升級換代和企業(yè)規(guī)模的迅速壯大。
（五）落實《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020）》的需要
2008年國務院頒布了《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020）》，提出“在交通樞紐和糧食集散地，建成一批全國性重要糧食物流節(jié)點和糧食物流基地”[5]。西安市作為西北地區(qū)的中心城市和陜西省省會，在建設全國性重要糧食物流節(jié)點和糧食物流基地方面具有義不容辭的責任。可現(xiàn)實是西安市至今還沒有一家上規(guī)模、上檔次，能保證城市供應的集糧油倉儲、加工、物流為一體的現(xiàn)代糧食物流企業(yè)。同時，借鑒同類城市的經驗，有必要迅速建設一個大型糧油物流園區(qū)來提升糧食產業(yè)化水平，實現(xiàn)西安市糧食經濟的跨越式發(fā)展。
（六）影響糧食供求和市場價格的因素越來越多
建設國際化大都市，更加強化了西安市作為糧食主銷區(qū)的形勢。目前，糧食價格除了受傳統(tǒng)供求關系的影響外，還受到了國家調控政策、重大突發(fā)事件、市場投機、糧食能源化金融化等因素的影響，而且，這些非傳統(tǒng)影響因素越來越成為主要影響因素。[6] 所以，在今年全國糧食豐產增收的大背景下，糧食價格反而出現(xiàn)了全面上漲，瞬息萬變的市場形勢需要當局者未雨綢繆、不斷創(chuàng)新發(fā)展思路。
三、構建西安糧食流通安全保障體系的路徑選擇
（一）深化改革，建立新型糧食流通體系
近年來，西安市的糧食企業(yè)通過卓有成效的改革，取得了人員分流和債務化解的新成果，實現(xiàn)了體制、機制的創(chuàng)新與轉變。但糧食企業(yè)的改革還沒有完全到位，企業(yè)實力弱、規(guī)模小、品牌少、市場競爭脆弱的狀況普遍存在；服務宏觀調控，保障糧食安全的作用發(fā)揮得不充分，應急作用的基礎不牢靠，市場的競爭力、影響力有限，很難應對復雜嚴峻的發(fā)展形勢。為此，按照國務院和省政府對糧食改革的要求：一是加大國有糧食購銷企業(yè)產權制度改革力度，建立以優(yōu)勢骨干企業(yè)為主體，實行跨區(qū)域兼并重組的公司制、股份制糧食購銷企業(yè)，并以此為依托，構建區(qū)域性糧食購銷網絡，作為掌握糧源，保護農民利益的重要基礎；二是發(fā)揮大型糧食企業(yè)引領行業(yè)發(fā)展作用，通過兼并重組，強強聯(lián)合以及體制機制創(chuàng)新，延伸產業(yè)鏈條，加快產業(yè)布局，完善經營體系，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，發(fā)揮服務糧食宏觀調控的積極作用；三是大力推進國有糧食企業(yè)戰(zhàn)略性重組，組建糧食企業(yè)集團，以國有糧食企業(yè)為主體，以糧食經紀人、社會糧食經營單位為兩翼，增強市場競爭力。
（二）正確處理兩個糧食基地的關系
港務區(qū)糧食基地和涇陽糧食基地是實現(xiàn)西安市糧食產業(yè)升級換代和跨越式發(fā)展的支撐，但兩個基地的側重點有所不同。涇陽糧食基地因為地處關中糧食高產區(qū)中心地帶的涇陽縣，糧源比較充足，交通比較便利，因此，宜建設成西安市的大型原糧基地，業(yè)務主要以糧食收儲為主，兼具一定的糧食生產和物流運轉能力，要致力于發(fā)展現(xiàn)代化、環(huán)保化、節(jié)能化的糧食倉儲方式，著力打造西安的“綠色糧倉”，實現(xiàn)安全和科學儲糧的目標。港務區(qū)糧食基地因為毗鄰西安國際港務區(qū)，交通十分便利，地理位置優(yōu)越，定位主要以糧油加工、物流配送、市場交易為主業(yè)，以糧食收儲為補充，產業(yè)鏈更加完善，功能更加齊全，建設內容更加豐富，調控手段更加強大。涇陽糧食基地是港務區(qū)糧食基地的儲備支撐，港務區(qū)糧食基地通過強大的市場經營能力和代收代儲增強涇陽糧食基地的儲備實力和經濟實力。兩個糧食基地的建成，將為確保糧食流通安全、繁榮西安市糧食經濟發(fā)揮巨大的作用。[7]
（三）加快城區(qū)糧食零售網絡體系建設
一是依托現(xiàn)有國有糧食零售網點，改造和升級網點硬件服務設施，進行標準化建設，采取全市統(tǒng)一配送、統(tǒng)一結算、統(tǒng)一品牌的連鎖零售模式，穩(wěn)定城區(qū)糧油零售網絡。[8] 二是充分利用放心饅頭工程形成的“群眾廚房”銷售網絡，擴大放心饅頭和放心糧油品牌效應，鞏固增加城區(qū)糧油零售網絡。三是與各大超市及零售企業(yè)建立穩(wěn)定的供銷合作關系，拓展城區(qū)糧油零售網絡。四是采取收購并購方式整合各類糧油零售店，幫助其改造擴建，實現(xiàn)多種經營，發(fā)展超市型糧油零售店，壯大城區(qū)糧油零售網絡。通過以上方式，建設強大的城市糧食零售網絡體系，讓兩個糧食基地的產品覆蓋全市大小街道和社區(qū)。
（四）推進區(qū)縣糧食收購和銷售體系建設
在區(qū)縣依托現(xiàn)有糧食購銷站點，分類實施改造和修繕，為區(qū)縣中心地區(qū)建立購銷總站，為人口密集地區(qū)建設二級購銷站。將區(qū)縣購銷站打造成農產品收購、糧食儲備與糧油批發(fā)、零售并重的農村糧食購銷平臺。主要從事農產品的收購、糧油批零銷售和糧食儲備，既為兩個基地提供原材料，又能為轄區(qū)居民和農戶提供糧油產品，實現(xiàn)原材料和成品糧油的雙向流通，實現(xiàn)西安市糧食購銷同步增長的良好態(tài)勢。同時在區(qū)縣建立區(qū)域糧食儲備，為及時有效調控市場奠定基礎。
（五）做好兩個基地和城鄉(xiāng)糧食購銷體系的有效銜接
采取入股、收購等方式，積極推動兩個基地與城區(qū)糧食零售體系、區(qū)縣糧食購銷體系的整合對接，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，最終形成以兩個糧食基地為平臺，以城區(qū)糧食零售店和區(qū)縣糧食購銷站為兩翼的糧食購銷市場主體，以糧食收儲、加工整理和物流運轉為一體的完整產業(yè)鏈，[9] 真正構建起體系完整、運轉高效、成本節(jié)約的大糧食、大市場、大貿易的糧食流通格局和糧食安全保障體系。
（六）建立靈敏、準確的糧食安全預警體系
糧食是一種特殊的商品，是國民經濟的戰(zhàn)略物資，是基礎性的公共產品。一旦出現(xiàn)糧食危機，將會給人們帶來巨大的心理恐慌，而這種恐慌又將導致危機被放大，最終產生惡性連鎖反應。因此，保障糧食流通安全的首要工作是建立靈敏、準確的糧食安全預警體系。通過糧食生產監(jiān)測系統(tǒng)、糧食需求預測系統(tǒng)和糧食價格監(jiān)測預報系統(tǒng)等預警體系，可以對區(qū)域糧食安全狀況進行適時監(jiān)控，從而為保障糧食安全提供必要的信息服務，以利于政府有關部門全面了解糧食安全狀況，能夠對潛在的糧食危機未雨綢繆、做好有效防范，確保糧食市場安全。
參考文獻：
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第7篇：關于糧食安全的認識范文
一、關于國家糧食儲備規(guī)模
中國的顯著特點是幅員遼闊、人口眾多、農村分散、運距遙遠。為保障國家糧食安全，應該樹立適度糧食儲備觀。它的主要內涵包括兩方面：一方面是，糧食儲備既不可過量、“多多益善”，把財富變成“包袱”；另一方面是，糧食儲備又不可不足、“越少越好”，導致不能滿足需要。也就是說，糧食儲備規(guī)模和儲備結構應該保持適度。從我國國情出發(fā)，國家糧食儲備的安全線應該適當高于FAO提出的17—18％的糧食安全警戒線。具體說，我國糧食儲備的規(guī)模應維持在相當于當年全國糧食消費量25—30％的水平上。基于這一理念，目前國家糧食儲備總量高于FAO提出的糧食安全警戒線是必要的。目前國家糧食儲備總量是充足的，為保障我國糧食安全提供了雄厚的物質基礎。
二、關于國家糧食儲備結構
從中國糧食產銷格局、地區(qū)經濟發(fā)展不平衡和應對不可測事件出發(fā)，國家糧食儲備不僅需要數量充足，而且還需要結構合理。首先是品種結構。要以大米、小麥、玉米等三大谷物為主要儲備品種。此外，還需儲存適量的大豆和食用植物油，以備應急之用。其次是布局結構。國家糧食儲備適當向糧食主產區(qū)傾斜是必要的。但是，從確保在任何時候、任何地方、任何人口的糧食安全出發(fā)，應該在糧食主銷區(qū)和糧食基本自給區(qū)安排足夠的國家糧食儲備。目前，國家應該適量增加稻谷的儲備量，糧食主銷區(qū)應該充實地方糧食儲備。
三、關于國家糧食儲備管理
從《糧食流通管理條例》、《中儲糧管理體例》頒布實施以來，國家糧食儲備逐步走上法治化、制度化的軌道。國家糧食儲備管理是嚴格的，每年都要組織普遍檢查一次。特別是中央儲備糧，除每年本系統(tǒng)異地自查之外，國家糧食局、財政部、農業(yè)發(fā)展銀行等部門還聯(lián)合到各地抽查。審計部門對國家儲備糧也是每年都必進行審計的。另外，中央儲備糧管理已經實現(xiàn)了信息化，中儲糧總公司和分公司都隨時掌控各儲備庫的糧情變化。這些措施不僅保證儲備糧損失很低，達到國際先進水平，而且賬實相符。一次，《新京報》記者問到一個問題，說袁隆平院士在“兩會”上提意見說，有的糧庫是空的。我很誠懇地的回答說：對袁隆平院士我常懷尊重、學習的心情。院士談的這種情況不能排除。但是，我想這只是個案。從我調查的情況是：國家儲備糧是賬實相符的，基本上做到了“儲得進、調得出、用得上”。國家糧食職工是一支有優(yōu)良傳統(tǒng)的隊伍，總的看還是可信賴的和可依靠的。
四、關于糧食倉容的充分利用
關于倉容的充分利用往往有誤解。起初，我自己也沒有完全弄明白，認為既然糧食倉庫不足，應該把倉容100％的利用起來。但是，我在調研中了解到，要一天都不空的、100％地利用倉容是辦不到的。實際上，在老儲備糧輪換出去直到新糧還未到位的這段時間內，倉容必然是空的。還有，在準備接納新糧(如進口糧、新收購糧等)之前，必須對倉庫徹底打掃和消毒。在打掃和消毒之后，必須把倉庫封閉起來，以保證新儲進的糧食的安全。這樣，相關糧庫在一段時間內也必然是等著接納新糧的空倉。還句話說，這時候的“空倉”是正常的。我們沒有理由指責這些糧倉為甚麼空著不用。
五、關于“適度高糧價”政策
糧食價格既必須盡可能反映其價值，又必須體現(xiàn)生產者、消費者和經營者的利益訴求。從這一基本認識出發(fā)，我國必須建立健全糧食“和諧價格”機制。其中，實行“貴粟”方針，即適度高糧價政策應是其重要內涵之一。我國適當提高糧價是明智的。我國的國情是，一方面，生產要素制約著糧食生產；另一方面，全國糧食需求呈剛性增長。為了保證我國中長期糧食安全，必須穩(wěn)定持續(xù)提高糧食綜合生產能力。多年來，我國糧食價格偏低，損害了農民的物質利益，挫傷了種糧農民和糧食主產區(qū)的積極性。假若只一味號召農民增產糧食，而不顧及他們的物質利益，把農民搞得很苦，把農業(yè)搞得很弱，把農村搞得很窮，那末，我國的農業(yè)只能淪為“口號農業(yè)、口頭農業(yè)和口糧農業(yè)”。古人都懂得“貴粟”的道理，難道今人還不解其中之意。“適度高糧價”是振興我國農業(yè)糧食之道，“適度”的標準包括：既不“谷賤傷農”、豐收成災；又不“谷貴傷民”、影響民生；既不可大起，也不可大落。糧食價格不可長期“凍結”僵化，應該及時“微調”，向生產者發(fā)出積極的信號。適度提高糧食價格沒有多大風險，因為城市居民的收入比改革開放初期增長20多倍，物質和心理承受能力都增強了。當然，需要完善補貼措施，對大學生、低收人群體等適當提高補貼。
六、關于市場糧食價格上漲
價格機制是市場經濟的核心機制。在市場經濟條件下，糧食價格合理地有所升降，是正常的。不要一看到“漲”字，就不分青紅皂白采取“壓價”措施。這是傳統(tǒng)計劃經濟的做法，不適應市場經濟的需要。近期的糧食價格上漲，是有利于轉變多年低位運行、促進農產晶價格結構趨向合理的上漲。迄今，我國市場糧食價格的上漲可以概括為“四性”，即溫和性、合理性、結構性和可控性。在成本驅動、需求拉動和結構調整推動的“三股力量”作用下，國內糧食價格有所上升有其合理性。數據表明，糧食價格上漲的幅度沒有超出合理的范圍，呈現(xiàn)溫和性特點。中國幅員遼闊，自然環(huán)境復雜，經濟發(fā)展水平各異，造成品種結構和地區(qū)分布結構矛盾長期存在。在市場經濟條件下，糧價的結構性上升，即出現(xiàn)地區(qū)差價、季節(jié)差價是市場機制作用的結果，有其客觀性。從客觀經濟規(guī)律出發(fā)，中國漲幅較高的價格總水平還要持續(xù)一段時間，仍然面臨著價格上漲的壓力。然而，由于國家糧食儲備充足，迄今中國糧食價格的上揚依然處在可控條件下。
七、關于糧食補貼及補貼方式
農業(yè)和糧食產業(yè)是風險產業(yè)、生態(tài)產業(yè)，公益產業(yè)，但又是弱質產業(yè)，在市場競爭中處于弱勢。為有效加強其市場地位，國家對農業(yè)和糧食必須采取扶持政策。基于這一必要性，應該理直氣壯地說：“糧食補貼有理”。當然，這是指WrO框架下的“綠箱補貼”。那種認為實行糧食市場化經營就應該取消補貼的看法是片面的。當今世界市場經濟發(fā)達國家，無不是對農業(yè)糧食補貼額巨大的國家。從我國國情出發(fā)，更應該逐年增加補貼數額，并要逐步財政化、制度化、法制化。為了使農民真正得到補貼的實惠，需要健全和完善補貼方式。為了促進增產更多商品糧食，應該把“普惠型”直補改變?yōu)榕c農戶出售商品糧的數量和質量掛鉤型直補。近年來，各地把相當大部分的糧食風險基金用于糧食直補，剩余部分逐年減少，應引起注意。當年建立糧食風險基金的主旨在于保護糧食生產，維護糧食流通秩序，穩(wěn)定糧食生產。如果糧食風險基金的數額愈來愈少，在必要時就會陷于被動。所以，糧食風險基金還是應該保有足夠的數量。
八、關于糧食最低收購價舉措
在市場價格低迷條件下，在主產區(qū)實行糧食最低收購價政策，是必要的糧食宏觀調控新舉措，是農民穩(wěn)定增收的保障，是促進糧食持續(xù)穩(wěn)定增長的動力，是國有糧食企業(yè)發(fā)揮市場主渠道作用的體現(xiàn)，既解決了農民“賣糧難”的大難題，又促使國家掌控了糧食主動權，還發(fā)揮市場機制調節(jié)市場糧價正常運行，利國益企更惠民。在調查中農民反映說，小麥托市收購是他們的“第二次翻身”。國家多花點錢收購農民余糧是“物有所值”。我國為保障國家糧食安全理應適當增加糧食儲備。在市場價格低迷條件下，國家采取托市收購舉措適當多花點錢增購一批余糧，好處和效用很多：促使農民增加收入，有效提高他們的種糧積極性；促使國家掌握足夠糧源，有效增強國家的糧食宏觀調控力；促使糧食持續(xù)增產，有效提高國家糧食安全度。可以說，為糧食托市收購所支付的費用真正花在了刀刃上，是“物有所值”，是實施積極的財政觀。實際上，我國現(xiàn)在的財力已經完全能夠承擔這筆費用，算不上什么“財政負擔”。近年來，與世界糧價飆漲、全球糧食儲備猛降相對照，我國糧食市場穩(wěn)定，供應充足，糧食儲備連續(xù)增長，增強了糧食安全的保障力。對此，糧食托市收購政策功不可沒。對這一成效顯著的新舉措，應該進一步健全和堅持，促使其措施制度化，主體精干化，機制完善化，實施連續(xù)化。
九、關于糧食對外貿易中“控大放小”
在經濟全球化的趨勢下，國際市場糧價持續(xù)飚漲的傳導作用，難免不對國內糧食市場價格產生影響。然而，迄今國際糧價飚漲并未對我國國內糧食市場帶來多大沖擊。盡管如此，我國需要采取切實的應對措施。在目前國際糧食環(huán)境下，擴大糧食出口，不利于國內糧食市場平衡。國家糧食外貿部門應該注意汲取過去“逆向調節(jié)”、對國內糧食市場帶來負面影響的經驗教訓，必須嚴格控制糧食出口，以增加國內糧食供給能力。糧食對外貿易必須以確保國內糧食供求平衡為原則，嚴格控制大米、小麥和玉米等三大谷物品種出口。但是，應該把大品種谷物與小品種雜糧有所區(qū)別。蕎麥、燕麥和豆類等雜糧產區(qū)大多分布在邊疆，是西部大開發(fā)的特色產業(yè)。雜糧出口的多少對國家糧食安全影響不大。因此，在嚴格控制三大谷物出口的同時，應放開小品種雜糧的出口，準許進行自由貿易。
第8篇：關于糧食安全的認識范文
一、引言
李嘉圖的比較優(yōu)勢理論一直被視為倡導貿易自由化的理論基石。發(fā)揮相對優(yōu)勢，利用國際市場增加各國福利似乎是一種雙贏，事實也證實了這一點。而對于一直備受關注的糧食安全問題，主張貿易自由化的聲音始終占有一席之地。歐美、日本的學者認為在未來的糧食安全保障中，貿易不可或缺，只有加大力度，確保糧食在國際間的自由流動，“馬爾薩斯陷阱”與氣候變化所帶來的糧食壓力才能得以緩解（WilliamA.Kerr，2011），如果政府對本國市場進行保護，反而會適得其反（TetsujiTanaka，2011）。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）2010年發(fā)表的關于糧食安全計劃的報告中明確表示市場、貿易在糧食安全中所占地位至關重要，農民只有在面對更為廣闊的糧食需求市場時才會充分發(fā)揮生產潛力，同樣，種子、化肥等物品的自由進口也能促使進口國生產水平的提高。自由貿易通過價格機制對糧食市場起到一個調節(jié)的作用，其中落后國家最為受益。此外，這些國家的農民可以將多余糧食轉化為資金從而增加收入，一方面有助于糧食安全的保障，一方面也利于消除貧困。運用數量模型對該問題進行分析的學者也不在少數，以CES模型及引力模型居多，ValentinaRaimondi（2011）在前人的基礎上，選擇部分發(fā)達國家與發(fā)展中國家18個食品領域的數據建立起大樣本，利用上述兩個模型估計出貿易替代彈性，并由此模擬出消除關稅情況下的貿易效應。結果表明，糧食貿易自由化能夠極大地擴大發(fā)達國家與新興國家的貿易出口，但與此同時發(fā)展中國家的市場份額會降低，也就是說貿易自由化會引發(fā)重分配效應——富裕國家獲益而貧窮國家邊緣化。當然，這樣的定量分析有一定的局限性，因為其僅僅討論了消除關稅一種情況，而這并不代表達到了貿易自由化，但作為其中的重要方式之一，該結論的貢獻也是巨大的。
中國的學者對貿易自由化與糧食安全兩者關系的意見并不統(tǒng)一，一種觀點認為保持糧食的高自給率對中國來說會給日益緊缺的水資源與土地資源造成很大的壓力，是不經濟的，中國應當參與到糧食的自由貿易中去。傅龍波等（2001）利用海關數據對中國幾種不同糧食的進口來源地與可依賴性進行了綜合分析，表示中國糧食的進口來源國雖然較為集中，但由于國家間的經濟、政治、地緣及其他原因都不會對中國實行糧食禁運或設置障礙，所以自由貿易下中國糧食安全并不會遭受很大的沖擊。劉永勝（2010）則提出糧食貿易有利于中國糧食總量均衡，中國當充分利用國際市場，為保障本國糧食安全增加籌碼；另一種觀點認為糧食貿易主體進行貿易時動機復雜，利益訴求也多元化，絕不能貿然倡導糧食貿易自由化（尹成杰，2009）。樊明太、鄭玉歆（2005）則遵循CGE模型的分析方法，對中國糧食的基準情景與貿易自由化情景進行設計，并模擬其對經濟與糧食自給率的影響。結果表明，貿易自由化后中國糧食的進口壓力將會加大，除稻米之外其他糧食的自給率都是下降的。糧食自給率是衡量一國糧食安全的重要指標之一，這意味著貿易自由化會對中國糧食安全產生一定的負面作用，但這種影響的顯現(xiàn)尚需一定條件。在此，必須指出的是貿易自由化并非等同于貿易，貿易由來已久，現(xiàn)已成為國際社會不可或缺的組成部分，而貿易自由化則意味著政府不加干涉，由市場掌握決定權、解決一系列后續(xù)問題，本文探討的貿易自由化的影響機制也是以這個概念為前提的。理清貿易自由化對糧食安全的影響機制，并具體到中國自身情況，對選擇正確政策方向、切實保障糧食安全至關重要。
二、貿易自由化對糧食安全的影響機制
實行貿易自由化是否可以提升福利水平、解決糧食問題一直是眾說紛紜，這也從側面體現(xiàn)出其影響的兩面性，不可一概而論。而具體到一個國家對此應持怎樣的態(tài)度，并不能簡單參照他國意見，而應當在充分了解自身發(fā)展階段的基礎上權衡利弊得出結論。或許對于制造業(yè)，貿易自由化業(yè)已見成效，但對于地位特殊的農業(yè)，貿易自由化是否同樣適用呢？這些都是我們急需探尋的問題。
（一）貿易自由化對糧食安全的正面影響
1、提高各國市場效率，發(fā)揮比較優(yōu)勢
當今種植業(yè)還未發(fā)展到完全脫離自然條件限制的程度，因此各國由于地理環(huán)境不同必會產生不同的優(yōu)勢與劣勢，因而比較優(yōu)勢理論在種植業(yè)上的應用是順理成章的，更是必然的，苛求種植條件匱乏的國家保證糧食自給自足不僅浪費資源，其本身也是不切合實際的。而貿易自由化無疑是常年處于糧食凈進口國地位或無力滿足本國糧食需求的國家的福音，如日本、冰島等。種植業(yè)的規(guī)模化、集約化也確能帶來一定的規(guī)模經濟，增加世界整體福利。例如，朝鮮在前蘇聯(lián)未解體前的糧食產量約合現(xiàn)在的3倍，究其原因，是由于當時社會主義陣營分工明確，蘇聯(lián)集中精力發(fā)展重工業(yè)，向朝鮮出口農業(yè)機械，而朝鮮則致力于大規(guī)模、機械化的農業(yè)生產，再將糧食出口至蘇聯(lián)。不難看出，貿易自由化帶來的分工合作，效率高是毋庸置疑的。
另外，貿易自由化也能促使國際糧食市場成為統(tǒng)一整體，提高各國市場效率。國家間聯(lián)系不密切，就會造成供需結構上的不平衡，特定時期內糧食豐裕的國家不能順利地將多余的糧食投向國外市場、賺取外匯，反之糧食緊缺的國家也不能從國際上迅速得到補給。因此，即便各國充分發(fā)揮了自身的比較優(yōu)勢，如果缺乏可靠自由的交易機制，仍不能達到理想效果、提高市場效率，各國利用國際市場確保自身糧食安全也就越難以實現(xiàn)。那么哪怕全球生產出的糧食能夠滿足人們的總需求，糧食危機依舊會存在。而現(xiàn)在在農產品貿易上，各國的市場聯(lián)系程度并不高。糧食貿易遠未達到自由程度，貿易機制的建立與完善依然任重而道遠。
2、調節(jié)糧食價格
糧食價格與安全之間看似關聯(lián)并不密切，聯(lián)合國糧農組織（FAO）在對糧食安全的測度中也沒有考慮糧食價格，但對各國居民來說，這恰是關乎國計民生的大問題，對于食品支出幾乎占總收入70%-80%的發(fā)展中國家更是如此，再加上糧食需求彈性低，糧價過高就意味著相當數量的國家十幾年甚至是幾十年為擺脫貧困所做的努力都將付之東流。同時，它也會讓發(fā)展中國家的政府陷入兩難境地，即：政府是保護農民積極性，不對糧價進行過分打壓還是遵從消費者的意愿，通過政府行為將糧價控制在一定范圍之內。實證分析表明，選擇后者更為明智，因為高糧價給農民帶來的收益要遠低于我們的推測（MarosIvanic，2008）。而貿易自由化可以通過兩個方面達到影響糧食價格、穩(wěn)定糧食市場的目的。一是引入外部刺激，二是增加替代產品。假設一個國家完全分離于世界糧食市場之外，該國的糧食供給量與需求量一定，國內糧食生產運作商作為唯一的供給者會傾向于囤積糧食抬高價格以期獲得更大的利潤，而國內的消費者只能被動接受。如果政府出面，向市場大量投放糧食儲備，短期或可遏制價格飆升，然而一旦儲備量不足，糧價便會失控。而若該國參與了國際糧食貿易，就可以通過進口糧食來達成穩(wěn)定糧價的目的，而且國外糧食來源一開始就會對“囤積居奇”的行為起到一個反刺激的作用，降低該情況發(fā)生的可能性。另一方面貿易自由化也使得進口國的糧食種類與加工品種增多，一種糧食產品的價格上升，人們就會轉而購買其他替代品，如此，用于購買糧食的支出減少，基尼系數降低，福利也就自然增加了。
3、吸引外資，引進技術
一般而言，外資的投入主要是為了躲避東道國的關稅及其他貿易壁壘。當貿易方式與資金投入方式同時可行的情況之下，出口國一般會選擇前者，因為其風險和難易程度都較低。由此，不難推出貿易自由化反而會限制外資的引進。然而，糧食貿易卻并非如此簡單。由于人們對糧食的需求量仍處不斷增長狀態(tài)，糧食進口國的市場通常是很廣闊的，加之很多國家的糧食生產尚在“靠天吃飯”的階段，外資投入利潤巨大，可利用的東道國資源也較為豐富，因此許多大型企業(yè)為搶占東道國的糧食市場會率先投資，貿易自由化并不能構成他們撤資的理由，反而是繼續(xù)投資達成規(guī)模經濟以進一步提升競爭力成為更為明智的選擇。更不用說糧食作為一種戰(zhàn)略資源，對其的控制具有非同尋常的意義了。
貿易自由化吸引更多的外資，對東道國的糧食產業(yè)也會產生一定的示范作用。傳統(tǒng)的農業(yè)模式已然不適應日益增長的需求，耕地的銳減、人口的激增以及水資源的匱乏無疑使供需不平衡更加尖銳化，外資通常具有資金充沛、管理機制完善、技術附加值高的特點，客觀上可以幫助進口國進行產業(yè)改造和升級換代，因此向領先國家看齊，引進技術與資金同樣是“修煉內功”、增加本國糧食產量的一種途徑，值得廣大發(fā)展中國家借鑒。
（二）貿易自由化對糧食安全的負面影響
1、不利于全球共同利益的維護
2010年，聯(lián)合國糧農組織發(fā)起的第21次農業(yè)會議中提到，全球應致力于開展生態(tài)農業(yè)，促進農業(yè)生物品種多樣化與可持續(xù)發(fā)展，人們對糧食安全的關注也從最開始的可獲得性擴展到了可持續(xù)性，但實行貿易自由化卻會導致現(xiàn)實發(fā)展與該目標背道而馳。縱觀世界范圍內，工業(yè)化的農業(yè)生產模式占據優(yōu)勢明顯，一旦農業(yè)達成自由貿易，工業(yè)化種植的比例必將迅速上升，成為糧食生產的主流方式。生產者的逐利性使得他們不會舍棄當前收益較大的工業(yè)化生產而花費大量的時間、人力、物力去研究與實踐新的生態(tài)農業(yè)生產方式，而前者生產的特點便是高能源消耗、高化學用量、集約式管理、更注重產品與環(huán)境的統(tǒng)一性而非多樣性（Weis，2010）。雖然工業(yè)化的生產讓人們嘗到了一些甜頭，但已有學者指出這無疑是飲鴆止渴，這些所謂的高產量只能維持一時，卻會造成更長時間不可挽回的損失。高能源消耗不僅對環(huán)境無益，更會激化能源競爭；高化學用量將造成土壤侵蝕與貧瘠；灌溉用水的浪費同樣使早已成為農業(yè)發(fā)展制約因素的水資源變得更加緊張；而農產品品種的單一性不免導致部分生物基因流失，不利于農業(yè)生物技術的未來發(fā)展。20世紀農業(yè)生產力的提高便是以全球生態(tài)系統(tǒng)的破壞為代價的（MA，2005）。在沒有外來力量加以管束的自由貿易情況下，除非生態(tài)系統(tǒng)破壞的嚴重程度會降低收入，糧食生產者都會選擇使自己利益最大化的工業(yè)生產模式，而消費者在收入沒有高達一定量之前也不會選擇價格較高的非工業(yè)化生產糧食，這也完全符合人們在提供公共物品時的“搭便車”現(xiàn)象。因此，貿易自由化的結果便是生態(tài)環(huán)境破壞，農業(yè)可持續(xù)發(fā)展難以為繼，糧食安全得不到長期保障。
2、進一步導致各國利益差異化
世界各國的糧食產業(yè)發(fā)展階段不一致，所處戰(zhàn)略地位也不相同。對于發(fā)達國家，這顯然又是一個可以控制他國的“武器”，控制了糧食無疑是掐住了所有人的咽喉，所以握緊糧食掌控權才是他們真正的目的所在；對于正迅速崛起的國家，糧食產業(yè)是一個有待進一步夯實的基礎，只有建立起國家的糧食產業(yè)優(yōu)勢，才能在這場沒有硝煙的搶糧大戰(zhàn)中獲益，才能支撐起其他產業(yè)的發(fā)展，尋找利基點就成了當務之急；而對那些仍然游走在饑餓、貧苦邊緣的國家，這是一個經濟發(fā)展的“發(fā)動機”，靠救濟不是長久之策，不能自力更生將自己拉出缺糧的泥潭，求進步只是一個空洞的口號，增加本國糧食產量才是一切之本。如果用貿易自由化的統(tǒng)一標尺去衡量每一個國家，不難發(fā)現(xiàn)并不是所有國家的利益訴求都能得以滿足，用自由貿易一種方法去解決復雜的各國糧食安全問題顯然行不通。李嘉圖的比較優(yōu)勢理論雖有理可循，但它只指出了總福利的增加，福利分配中并沒有體現(xiàn)公平性。一些非洲國家在20世紀80年代是凈糧食出口國，而今卻轉變?yōu)榧Z食凈進口國，除了土壤惡化之外還因為其逐漸專注于經濟作物的生產，比如棉花、咖啡等，而其糧食種植業(yè)面對強大補貼支持的發(fā)達國家，甚至是在農業(yè)基礎設施上稍占優(yōu)勢的發(fā)展中國家，都無法招架，更不可能在自由貿易中獲益了。整個非洲地區(qū)，營養(yǎng)不良的人口約達2.4億之多，這足以說明非洲及拉美的部分貧窮國家，經濟發(fā)展方式似乎進入了誤區(qū)，糧食安全狀況堪憂。較為富裕的發(fā)展中國家作為潛在的糧食出口商或可在糧食自由貿易中分一杯羹，但這些國家集中在亞洲與拉美地區(qū)，本國人口口糧負擔較重，向世界市場上的輸出恐怕并不能形成規(guī)模，所以進行糧食貿易自由化最大的贏家應當是作為出口大戶的發(fā)達國家。任由他們掌握全球糧食的控制權，支配世界其他國家的口糧顯然是不理智的。同時，發(fā)展中國家的糧食產業(yè)是為其工業(yè)化提供資金的重要部門，如果這塊陣地無法堅守，經濟的持續(xù)發(fā)展便是空談，糧食安全就更不可能得以保證了。
3、沖擊發(fā)展中國家糧食種植業(yè)，全球糧食產量增長停滯
貿易自由化意味著世界范圍內糧食產業(yè)更加激烈的競爭，消費者對于物美價廉產品的天然傾向可能會使本國尚在發(fā)展的糧食產業(yè)陷入困境，最終退出競爭。這不僅會導致該國糧食產業(yè)痛失本國市場份額，還可能會間接影響其定價權的掌控。面對貿易自由化，并非所有的國家都準備好了。李斯特認為農業(yè)已經發(fā)展成熟，不需要保護，因此只需要將重點放在幼小工業(yè)上，這在今天看來其實不然，國家間糧食產業(yè)實力還是懸殊的。2008年世界谷物的單產平均水平為3539千克公頃，但德、法、英等國這一數字超過了7000千克公頃，荷蘭更是高達8308千克公頃，為最低水平哈薩克斯坦的近8倍。貿易自由化后，農業(yè)強國產品與資金的進入必然會沖擊到弱國的糧食產業(yè)，使其喪失發(fā)展的能力。此外，研究表明，由于人口的增長等一系列原因，2050年的糧食需求量將會翻一番，而發(fā)達國家糧食產量的發(fā)展是否有上限一直是一個爭論不休的問題，因此，發(fā)展中國家糧食產業(yè)的充分發(fā)展也更利于全球糧食安全的保障，非洲等國在迎接全球糧食需求上漲的挑戰(zhàn)中將扮演重要角色（Thurow，2010）。如果廣大發(fā)展中國家的糧食產業(yè)遭到破壞，滿足全球不斷攀升的糧食需求只怕會變得愈加艱難。
4、進口依賴度提高，導致風險增加
貿易自由化實現(xiàn)后，鑒于各國糧食產業(yè)現(xiàn)有能力參差不齊，要素稟賦也不盡相同，無論是依據本國資源實際情況選擇主動放棄，還是本國產業(yè)遭受沖擊，難以抗衡外來競爭而被動退出，都會使國內糧食的進口依賴度提高，導致風險增加。如果這又是該國國民賴以生存的口糧的話，風險程度甚至會更高。出口國往往會以此為國際間談判的籌碼，向進口國施加政治壓力。當然，1980—1981年間美國、歐共體等對蘇聯(lián)實行糧食禁運未獲成效的事實也讓很多西方學者得出無論國際糧價走勢如何，糧食進口方均能保持談判優(yōu)勢的結論（RobertPaarlberg）。但我們也不得不看到該事件的特殊性，蘇聯(lián)是當時的工業(yè)強國，自然不會因為糧食禁運而亂了陣腳，并且高價從阿根廷進口糧食并不適用于現(xiàn)今的一般發(fā)展中國家，尤其是人口眾多的發(fā)展中國家。此外，還有學者提出一旦國家間建立了糧食貿易聯(lián)系，出口國就不會輕易放棄這個糧食出口的途徑，如若不然就會形成“雙輸”的局面，這似乎也不符合全球糧食趨緊的大環(huán)境——糧食的賣方市場還是很明顯的。雖然糧食出口國的分布逐漸趨于分散，客觀上降低了不利影響的程度，但從2010年與2011年的數據來看，北美、歐洲等傳統(tǒng)農業(yè)生產大國依然把持著全世界60%左右的糧食出口額。這一點也不得不令各國仔細考量。
三、中國糧食實施貿易自由化的可行性分析
中國是否應當積極推進糧食貿易自由化，其帶來的影響究竟是否合時合宜就要具體問題具體分析了。結合多方因素來看，中國實行糧食自由貿易難實現(xiàn)、難保持、難取得真正的高效率，而現(xiàn)今的環(huán)境不僅無法對糧食貿易自由化起到推波助瀾的作用，反而會減緩其發(fā)展進程。
（一）中國糧食貿易自由化難實現(xiàn)、難保持
中國的糧食種植業(yè)效率與收益都不高，2009年稻谷、小麥、玉米、大豆的單位面積產量為6585.3、4739、5258.5、1630.2千克公頃，分別是糧食產業(yè)先進國家平均水平的87%、59%、58%、67%，四種主要糧食產品中中國只在稻米的生產上占有些許優(yōu)勢，而糧食的質量更是不能盡如人意，生產效率著實是一個亟待解決的問題。除此之外，中國種植業(yè)還面臨高成本的挑戰(zhàn)。據統(tǒng)計，自20世紀90年代以來，中國糧食生產成本以每年10%的速度增長，價格也就水漲船高，競爭力受挫，因此中國的糧食在世界市場上通常并不受到青睞。貿易自由化后，各國可以自主選擇貿易對象，不必考慮其他因素，這一現(xiàn)象或將得到強化，即使是中國的糧食有人問津，由于生產成本與運輸成本的限制，收益也是有限的。相較而言，中國的其他農產品產業(yè)如蔬菜、水產品發(fā)展形勢喜人，其依傍中國勞動力豐富的優(yōu)勢，生產成本大概低于國際市場四成左右，近年來的出口量更是達進口量的30倍有余，出口創(chuàng)匯能力較強，農民由此獲得的收益比種植糧食要大。根據上述情況，如果實行完全貿易自由化，依據比較優(yōu)勢理論，中國資源將會漸漸從不具備競爭優(yōu)勢的糧食種植業(yè)轉向優(yōu)勢的水產品或蔬菜種植產業(yè)，也就是將生活性農產品轉變?yōu)橘Q易性農產品，等于是將自己的飯碗交到了別人的手里。自古代以來，中國就一直奉行“無糧則亂”的治國思想，那么自由貿易帶來的這種結果可不可以為中國接受呢？如果接受，中國會不會重蹈前文所提到的非洲一邊種植經濟作物爭取外匯、一邊餓殍遍地的悲劇呢？誰都無法保證。因此，無論是從中國的根深蒂固的思想觀念上還是從非洲農業(yè)發(fā)展的前車之鑒上，中國實行糧食貿易自由化都不應當急功近利。
其實，在農業(yè)上發(fā)揮比較優(yōu)勢所帶來的福利增加通常會被人們夸大。比較優(yōu)勢理論假定生產要素可以自由流動，這里的生產要素主要指的是勞動力和資本。但農業(yè)生產還需要另一種更為重要的生產資源，也就是分類頗多的土地。不同的土地種類適宜種植的作物不盡相同。中國疆土范圍甚廣，南北東西跨度也比較大，適宜種植農產品的種類自然不在少數，如缺乏宏觀管理，人們因利益驅使專一生產某幾類優(yōu)勢農產品往往會因無法因地制宜而事與愿違。而且，農業(yè)種植結構的調整必然會導致一定的剩余勞動力，但現(xiàn)實中這些勞動力并不能迅速流動而找到新的崗位，如此便會造成結構性失業(yè)。中國人口眾多，任何時候人口間的利益協(xié)調都是中國的要務，比起經濟效益，就業(yè)問題更為重要，稍有不慎會動搖國家的穩(wěn)定。因此在政策選擇上，中國一定不能以失業(yè)率增長為代價來換取并不顯著的經濟效益。由上可知，無論比較優(yōu)勢對糧食貿易是否完全適用，糧食貿易自由化在中國都難以實現(xiàn)并且難以保持。
（二）中國糧食貿易自由化難取得真正的高效率
縱觀世界范圍，糧食貿易市場并不是完全競爭市場，存在少數行業(yè)領頭羊，如四大糧商等，更具備寡頭壟斷市場的特征。在中國，即使糧食市場結構仍處轉型階段，也出現(xiàn)了如中糧集團這樣的壟斷企業(yè)。而從中國糧油的控制權來看，壟斷企業(yè)控制市場份額巨大，外資所占就達60%之多，最高時期直逼85%。2012年中國食用油的全面提價也不能不說是受到了外資壟斷廠商的影響，可知在中國糧食市場，壟斷勢力同樣不能忽視，而這似乎也是大勢所趨。糧食貿易自由化使得各國糧食廠商在一個更大范圍中進行較量，爭奪的是世界糧食的控制權與定價權，這也是糧食貿易的實質。平心而論，中國大型糧食廠商雖經過一段時間的歷練，有了長足的進步，但與發(fā)展已相當完備的外國壟斷糧商相較，仍顯得底氣不足。如貿然采取糧食貿易自由化，最可能出現(xiàn)的結果便是中國小型糧商逐漸邊緣化，被擠出市場，而中國的大型糧商在高手如林的世界市場上也無力搶占制高點，不能獲得糧食貿易中的話語權。整個世界糧食市場將由少數幾個大型糧食廠商控制的局面可想而知，而寡頭企業(yè)是以自身利益作為決策基準的，價格更是他們用以獲取更多利益的武器，本身就不是最有效率的交易模式。何況福利分配也無公平可言，彼時已喪失糧食控制權的中國自然不會是所獲頗豐的一方。此外讓他國糧商決定中國糧食的生產與進出口，恐怕會引發(fā)恐慌。對待其他市場上的寡頭行為，政府尚需出面調停，糧食這一關乎國計民生的市場更需要政府來維護和規(guī)制，這也就與貿易自由的定義相違背了。不難看出糧食貿易自由化對中國來說難以取得真正的高效率，也不能提高國民福利，只能為他國做嫁衣，并不是明智之舉。
（三）中國糧食貿易自由化缺乏現(xiàn)實條件
糧食貿易自由化取得成效的前提便是存在一個頗有效率、完善的運作機制，但如今這個前提并不能得以滿足。不僅如此，中國實行貿易自由化的條件也不成熟，主要來源于國際國內兩個方面。國際方面的阻力體現(xiàn)在當前貿易體制及貿易法規(guī)的不完善上，而國內方面則來自現(xiàn)實條件與基礎設施的不足。
雖然WTO一直致力于促進糧食貿易自由化以擴大全球糧食產量與貿易量，調整糧價并給發(fā)展中國家提供將農產品銷往發(fā)達國家、出口創(chuàng)匯的途徑，但在實踐過程中卻沒有達到預想效果。多哈談判中，日本建議禁止各國對糧食設置關稅卻鮮有國家響應，多哈談判目前也陷入僵局，在這個問題上至今沒有拿出可行的方案。另外，此次談判仍然承認糧食自由貿易的兩種例外情況，一個是所謂的“黃箱”“綠箱”“藍箱”政策，主要是對發(fā)達國家農業(yè)補貼的豁免；另一個就是SDT規(guī)定，旨在幫助發(fā)展中國家建立自己的糧食產業(yè)優(yōu)勢，更好地融入國際市場。但就效果而言，前者的實施范圍遠比后者廣泛，推行力度也更大。且農業(yè)協(xié)議規(guī)定各國對農業(yè)的保護要降低到1993年之前的水平，發(fā)達國家經過前期保護政策的實施，或可依照規(guī)定而行，但對發(fā)展中國家來說不免有些困難了。2009年聯(lián)合國糧農組織世界糧食安全委員會第35次會議報告指出，“隨著時間的遷移，更多的貿易計劃促進了經濟增長，食物安全的問題就在于窮人是否能從這種經濟增長中得到好處”，而這樣的協(xié)定表面上一視同仁，其實質卻是對“窮人”的極大不公。而縱觀各國現(xiàn)今的糧食貿易政策也不難看出，一些主要的糧食出口國如印度、泰國等都對本國的糧食出口進行限制，歐盟27國、日本等則開始暫停征收大部分谷物的進口關稅，可見世界糧食的供需是趨緊的。另外，關稅是部分出口糧食的發(fā)展中國家的一項重要收入，貿易自由化對糧價的調節(jié)機制又很復雜，有時會導致國際糧價高于出口國本國市場上的糧價，因此提高糧食出口關稅也是這些國家的無奈之舉。在各國紛紛盡力將糧食留在國內而在國際市場上吸收更多糧食的大環(huán)境下，中國想依靠世界市場來保證國內糧食安全顯然是不現(xiàn)實的。
而向他國進口糧食不僅需要充足的外匯儲備，還需有便捷而花費低廉的運輸途徑。中國除了鐵路運輸，其他的運輸條件都不如人意，但即使是鐵路運輸也并不是十分發(fā)達，尚有不足。舉東南亞國家為例，中國僅與越南簽有正式貿易協(xié)定，而與老撾、緬甸等國由于政策限制，進口難以形成規(guī)模，即使限制消除，由于中國與東南亞國家的交通條件不能支持大規(guī)模糧食運輸，進出口無法做到暢通無阻。不便利的交通同時也會增加運輸成本，如從磨憨口岸到昆明的運輸成本就高達280元噸，這也就失去了進口的意義。而東南亞是中國重要消費糧食——稻米的主要生產地區(qū)，這也提醒我們，中國糧食自由貿易尚缺乏完備的基礎，仍需保持較高的糧食自給率。
另外，中國是大國，每年所需糧食數額巨大，國際糧食年均貿易量只占中國糧食年度消費總量的50%，如若不大量自足，過分依賴進口，必會拉動世界糧食價格上漲。這不僅將打破糧食貿易的正常格局，還會引發(fā)他國對中國的不滿，那些糧食消費所占比例較高的貧困國家更是會怨聲載道，不利于中國負責任大國形象的樹立。中國本來就甚囂塵上，中國斷不應再在這個方面授人以柄。
相反，現(xiàn)在的中國有比實行糧食貿易自由化更有效、更為緊迫的方式——也就是發(fā)展本國糧食種植業(yè)，提高產業(yè)技術含量。資料表明，中國在農業(yè)特別是種植業(yè)技術上仍有較大的發(fā)展空間，發(fā)達國家科技進步對農業(yè)的貢獻率可達60%—80%，而中國僅有30%—40%，并且從事農業(yè)科研的研究人員數量只相當于美國的19，歐盟的15，研究開發(fā)經費更是位于泰國和阿根廷以外的所有糧食主要生產國之末。壯大自身力量是發(fā)展的根本目的，也是參與貿易競爭與分享總福利的資本，沒有足夠的實力就輕言貿易自由化，缺乏與他國交易的籌碼，想在世界市場上獲利豈不是與虎謀皮。因此，中國當前的要務是扶持本國的農業(yè)產業(yè)而非其他。
四、結論與政策建議
結合貿易自由化的利弊影響以及中國糧食產業(yè)與貿易的現(xiàn)狀，我們可以看出，了解本國產業(yè)所處位置、現(xiàn)今發(fā)展情況與選擇何種貿易政策密切相關，中國一直屬于發(fā)展中國家陣營，其糧食產業(yè)也仍處于變革發(fā)展階段，雖在個別產業(yè)上具有一定的比較優(yōu)勢，但與世界其他農業(yè)發(fā)達國家相比，差距依舊不可小覷。盡管貿易已經成為一種必然趨勢，糧食貿易或將逐漸放開，但由于糧食的特殊戰(zhàn)略地位與其復雜性，自由貿易在當下缺乏實行的條件——利益分配不平均，國際貿易體系缺乏效率和公平等。而且回顧世界農業(yè)貿易的歷史，除了英國在19世紀短暫試水農業(yè)自由貿易，幾乎沒有出現(xiàn)其他糧食貿易自由化的例子。具體到中國，現(xiàn)階段貿易自由化對糧食安全帶來的負面影響要大于其正面影響，貿然大開國門無疑是“引狼入室”。因此，糧食的貿易自由可能仍需要一個長期的發(fā)展過程和特定的實施環(huán)境。但是暫不接受貿易自由化并不代表要完全摒棄貿易，實行糧食自給自足。事實上，這樣極端的想法也不利于中國糧食產業(yè)的發(fā)展，固步自封只會導致更加落后，此時政府就應當承擔起引導本國糧食產業(yè)發(fā)展以及糧食貿易方向的職責。同時，我們也應當充分地認識到，農業(yè)是一個國家經濟快速發(fā)展的基石，尤其是對于中國這樣一個擁有13億人口的國度，撇下農業(yè)而集中力量發(fā)展工業(yè)、服務業(yè)的道路行不通。與其在自由貿易是否可以解決糧食安全問題上徘徊，不如以各國農業(yè)發(fā)展歷史為鑒，努力提升本國糧食產業(yè)的實力。如此，不管是平衡本國糧食供需還是更好地參與糧食貿易，抑或是為世界未來糧食安全貢獻力量，中國都能夠游刃有余。因此，在現(xiàn)階段，我們應當從以下幾個方面出發(fā)，確保中國糧食安全。
（一）實行補貼，扶持糧食產業(yè)
近幾年來，中國的幾個重要貿易伙伴實際運用的農業(yè)國內支持總額略有下降。根據經濟合作與發(fā)展組織（OECD）的統(tǒng)計數據，美國生產者補貼等值（PSE）總額從2004年的432億美元下降到2008年的233億美元，歐盟則穩(wěn)定在1000億歐元左右，日本和韓國也走下降趨勢，但這并不代表這些國家逐漸放棄了農業(yè)補貼政策，相反，美國的新農業(yè)法案規(guī)定，今后10年美國聯(lián)邦政府用于農業(yè)的補貼將達1900億美元，比舊法規(guī)定的補貼增長80%，可見其農業(yè)保護力度是在增強的。而且，即便與其下降后的PSE進行比較，中國的農業(yè)國際支持水平也仍顯不足。因此，如果政府不對本國的糧食產業(yè)進行合理大力扶持，中國農業(yè)很難自行尋找到快速發(fā)展的出路。李斯特的幼小工業(yè)理論在這里其實也可得以運用。中國糧食產業(yè)尚處發(fā)展與轉型階段，實力較為薄弱，政府在鼓勵其進步的同時，還應為其創(chuàng)造良好的環(huán)境以免受他國強烈競爭的沖擊，等時機成熟再讓其充分融入國際市場參與競爭。尤其是對未來糧食產業(yè)中大有可為的國有大型糧食企業(yè)更應多加管理，他們將是持續(xù)發(fā)展與接受外來挑戰(zhàn)的中堅力量，國家需要在提高這些企業(yè)的生產加工能力與效率上多下工夫。對糧食產業(yè)的保護還體現(xiàn)在相關法規(guī)的及時出臺上，在大豆產業(yè)已遭外資侵入很長時間后，國家方才出臺相關條例對該產業(yè)進行規(guī)制，致使中國在大豆產業(yè)失去完全掌控力。所以在今后的工作中，應當謹記前車之鑒，保持一定的敏感性和前瞻性。此外，現(xiàn)在國際糧食市場上反傾銷、反補貼的浪潮越來越明顯，中國應對經驗明顯不足，這也是政府在扶持本國農業(yè)時應當解決的問題。
另外，由于中國農業(yè)資源確實有限，所以在扶持糧食產業(yè)上沒有能力也無需面面俱到，只需要選擇與國家安全聯(lián)系最為緊密的產業(yè)作為重點，比如稻米與小麥等，其他糧食作物便可略居其次。2009年中國玉米的食用消費僅有1417萬噸，用于飼料原料的制造則高達10945.9萬噸。而飼料原料具有替代性，且使用其他材料代替玉米的趨勢方興未艾，因此糧食產業(yè)的發(fā)展也可分輕重緩急，認識這一點有利于對糧食產業(yè)的發(fā)展進行總體規(guī)劃。
（二）發(fā)揮特色，開展生態(tài)農業(yè)
日本的糧食產量呈現(xiàn)下降趨勢，原因之一是其急功近利的農業(yè)發(fā)展模式。高化學用量以及大面積灌溉使得本來就數量有限的耕地質量一降再降，對國外糧食的需求量也就越高。中國的耕地總量雖不在少數，但由于人口基數大，平均到個人耕地資源就顯得不足了，而且耕地以及農業(yè)生態(tài)環(huán)境的質量惡化直接制約糧食產量的增加。因此日本等國的農業(yè)發(fā)展老路顯然不可取。只有遵循生態(tài)農業(yè)的道路，中國的糧食產業(yè)才會得到長足的進步，也只有農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，才能真正保證中國未來的糧食安全。中國在今后的糧食產業(yè)發(fā)展中應當積極促進節(jié)能減排，強調科技綠色種植，將先進技術融入農業(yè)基礎設施建設，改良已出現(xiàn)退化問題的耕地，完善生態(tài)環(huán)境補償制度，保證糧食增產與環(huán)境保護同步進行、相得益彰。
另外，就中國失勢的大豆產業(yè)而言，并非沒有與外來競爭抗衡的方法。從外國進口的大豆雖然價格優(yōu)勢明顯，但品種單一，而中國東北傳統(tǒng)的大豆品種優(yōu)良，盡管生產成本較高，但在不斷倡導生態(tài)農業(yè)的今天也并非毫無勝算。隨著收入與生活水平的提高，人們會轉而購買優(yōu)質、健康、品種多樣的農產品，中國的特色優(yōu)勢就能夠得到發(fā)揮。只要在發(fā)展中國糧食產業(yè)的道路上，將良種、良法、良田結合在一起，保證中國自身的糧食安全并沒有太大的問題。
（三）開辟西部可用耕地，積極對外農業(yè)投資
2012年的兩會上，袁隆平表示，18億畝的耕地紅線不能破，而且中國西部尚存在未被開發(fā)的可耕種土地，可將這些土地合理地開發(fā)利用起來，解決中國人民的吃飯問題。加拿大地廣人稀，一直是美國的后糧倉，而且近年來一些糧食凈進口國為保證本國的糧食供給，開始向其他國家購買農業(yè)用地，這逐漸成為了一種解決糧食問題的方法。對此中國也可以效仿，向土地資源較豐富但利用率不高的國家進行農業(yè)投資，如俄羅斯、新西蘭、緬甸等，這樣無疑可給中國的糧食安全上一個保險栓。
（四）努力推進貿易區(qū)域自由化
第9篇：關于糧食安全的認識范文
關鍵詞：耕地保護；土地開發(fā)整理；總體規(guī)劃
前言
改革開放以來，我國經濟快速持續(xù)的發(fā)展，占用了大量的土地；同r我國又是一個人多地少的大國，13億人吃飯的問題永遠是我國的首要問題。隨著改革開放的深入，保護土地和合理利用土地的任務更加艱巨。2008年以來發(fā)生的世界范圍的糧荒，使國家的糧食安全問題已經實實在在的擺在了國人面前。而要保障我國的糧食安全和國家安全，就必須始終把農業(yè)發(fā)展放在我國國民經濟的首位。因此，鞏固和加強農業(yè)的基礎地位，嚴格地保護耕地，科學、高效、集約使用土地，已成為我國建立社會主義市場經濟體系的重中之重。
1 我國耕地保護狀況及面臨困難
近幾年，我國耕地保護取得些許成果。首先，耕地保有量穩(wěn)中有增。一是新增耕地超過建設占用耕地。二是耕地保有量增加。其次，基本農田保護基礎工作有所加強。一是完成了基本農田數據庫建設。二是落實基本農田保護制度。建立、健全和完善了各項法律制度。及時掌握了全市基本農田保護動態(tài)情況，確保了基本農田面積不減少。三是開展了耕地保護情況調研。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時督促加以整改，增強了本地區(qū)保護耕地的意識和責任。
然而，耕地保護中依然還面臨著人均耕地面積少、項目建設占用耕地面積逐年增大、農業(yè)結構調整和退耕還林減少、濫用耕地現(xiàn)象比較嚴重、耕地質量下降等困難和問題。
新形勢下加強耕地保護工作的重要性和緊迫性毋庸置疑。糧食需求量大，人均耕地占有量少，是我國的基本國情。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，資源環(huán)境承載壓力日趨增大，保護耕地、保障國家糧食安全的任務越來越重。因此，嚴格劃定、特殊保護永久基本農田，嚴格規(guī)范設施農用地管理，成為當前保護耕地的一項重要而緊迫的工作。
2 如何強化耕地保護
2.1 強化耕地保護的行政主體責任
各有關街道辦事處應將耕地保護納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，作為重要的工作內容。行政主要負責人為第一責任人，分管負責人為直接責任人，切實加強組織領導，嚴格執(zhí)行耕地保護各項制度，依法行政，依法查處耕地違法違規(guī)行為。加大耕地保護資金投入，確保土地利用總體規(guī)劃確定的耕地和基本農田總量不減少，質量有提高，布局基本穩(wěn)定，確保按年度實現(xiàn)建設占用耕地占補平衡。
2.2 落實農村集體經濟組織和承包農戶耕地保護的直接責任
依法享有耕地所有權的農村集體經濟組織和依法取得耕地承包經營權的農戶是耕地保護的直接責任主體，負有耕地保護的直接責任。農村集體經濟組織應監(jiān)督承包農戶保護和合理利用耕地，制止撂荒、閑置、轉變用途及其他破壞耕地的行為。承包農戶應依法保護和合理利用耕地，維持農業(yè)用途，對耕地撂荒、閑置或造成永久性損害的，應予以抵制、制止或向農村集體經濟組織及有關部門舉報。
2.3 實行耕地保護動態(tài)巡查、統(tǒng)計核查、公告、聽證制度，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法行為。建立巡查臺，做到經常性的巡查與重點巡查相結合，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，及時掌握本市耕地數量、質量和結構變化情況。強化監(jiān)管，增強工作的透明度，增強耕地保護工作的科學性和民主性。本市人民政府報上一級人民政府批準的非農業(yè)建設占用耕地方案，由本市國土資源局組織聽證，充分聽取公民、法人和其他組織的意見，接受社會監(jiān)督。
2.4 認真開展宣傳工作，提高廣大干部群眾維護耕地的認識
應用多種方式普遍宣傳土地治理相關法律和我國的國情、國策以及國土資源部關于基礎農田的有關規(guī)則。充分利用電視、廣播、報紙等開展立體的、全方位的政策宣傳，讓基礎農田維護政策眾所周知、家喻戶曉，加強人民群眾維護基礎農田的自覺性、主動性。重點做好6.25土地日宣傳工作，進一步加強全市干部群眾的法律認識和維護耕地的觀念。
2.5 嚴格建設用地治理，統(tǒng)籌規(guī)劃各類用地
嚴格建設用地治理，堅持建設項目用地的預審準則和前期論證工作，堅持以規(guī)劃、方案對建設用地總量節(jié)制準則以及農地轉用的審查報批準則，使占用耕地一直處于緊密的監(jiān)控之下，國家重點建設項目和鄉(xiāng)村建設要本著維護耕地的準則，盡量占用荒地、劣地，少占或不占耕地。要認真貫徹國務院《基本農田保護條例》，落實基礎農田保護區(qū)的規(guī)劃。在制訂和施行土地利用總體規(guī)劃時，要以提高土地利用率、維護耕地為重點，統(tǒng)籌安排各類用地，與社會經濟可繼續(xù)發(fā)展和維護生態(tài)環(huán)境相結合；城市總體規(guī)劃、其他各項規(guī)劃在用土地安排上都必需與土地應用總體規(guī)劃相聯(lián)接。
2.6 強化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用
在組織編制新一輪土地利用總體規(guī)劃時，要統(tǒng)籌安排各行業(yè)、各區(qū)域用地，尤其要明確耕地特別是基本農田保護的數量和布局，落實到圖斑地塊。各類與土地利用有關的規(guī)劃，必須符合耕地保護和節(jié)約用地要求，符合土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排。要嚴格依據土地利用總體規(guī)劃，從嚴審查各類規(guī)劃的用地規(guī)模和標準，切實落實土地用途管制制度。凡不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須及時調整和修改，核減用地規(guī)模，調整用地布局。
2.7 加強耕地保護的基礎工作
耕地保護的基礎工作是落實耕地保護共同責任機制的重要條件。要加強對國土資源工作的領導，保障耕地保護工作經費。當前及今后一段時間，著重做好土地利用總體規(guī)劃修編、劃定永久性基本農田等工作。摸清耕地特別是基本農田情況，建立完善基本農田檔案、保護責任書、永久性標志牌和數據庫。
3 耕地保護的意義
保護耕地的意義是由耕地的重要性所決定的。首先，農業(yè)是國民經濟的基礎，耕地是農業(yè)生產的基礎，工業(yè)特別是輕工業(yè)的原料主要來源于耕地；其次，耕地是社會穩(wěn)定的基礎，耕地為農村人口提供了主要的生活保障，是城市居民生活資料的主要來源。我國是有13億多人口的大國，人均占有的耕地面積少，而且隨著人口的不斷增加，人均耕地在未來相當長的時期內還會進一步減少。所以，在我國未來經濟發(fā)展中，必須采取嚴格的措施，對耕地進行特殊保護，穩(wěn)定一定的耕地面積，不斷提高耕地質量。
參考文獻
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