土地規劃用途分類及含義精選(九篇)

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第1篇：土地規劃用途分類及含義范文

關鍵詞 農村集體建設用地 流轉 改革

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A

一、引言

自20世紀90年代末以來，全國尤其是沿海發達地區的城市化進程明顯加快，成為經濟高速增長的驅動力，其中地方政府發揮了主導作用，土地扮演了舉足輕重的角色。政府通過壟斷土地一級市場，限制集體建設用地市場化，低價征收農民土地后，以市場交易價格出讓土地，獲得了巨額的土地收益。土地出讓金成為了地方政府財政預算外收入的最主要來源。許多城市土地出讓收入及相關的房地產收入已經占到了其地方財政總收入的40%以上，有些地區甚至高達60%～70%。此外，土地交易采用招標、拍賣、掛牌出讓的形式也從根本上刺激了政府更多地出讓土地，為城市擴張和基礎設施建設提供資金來源。

農村集體建設用地流轉是從過去政府“以地生財”向提高農民財產性收入的根本性轉變。農村集體建設用地流轉，減少了土地征收對于農民土地財產權益的侵害，把城市化帶來的土地級差地租歸還給農民，可以緩解目前土地征收過程中產生的農民和政府的對立性緊張關系。減少土地征收，也可以抑制城市蔓延，提高城市土地的集約利用水平，提高城市基礎設施使用效率和減少城市基礎設施投資需求。農村集體建設用地流轉，毫無疑問，將直接減少土地征收數量，減少政府的土地出讓收入。這就要求政府要轉變城市土地經營的思維，從依賴土地出讓收入轉變為提高城市管理和服務水平，通過提高城市土地質量和改善人居環境，來提高城市的綜合競爭力，加快城市土地資產的保值和升值。通過實現城市的產業結構升級以及土地的合理配置，最終增加城市的土地收益。農村集體建設用地流轉，減少政府土地出讓收益來源，并不意味著政府不能“以地生財”。 實際上世界上很多發達國家也都依靠“土地財政”，但國外主要通過對存量土地征收物業稅、房產稅等方式創造財政收入，這樣既體現了公平性，也保證了政府有相對穩定的財政收入。從某種程度而言，物業稅本質并不是為打壓房價而設計，而是旨在為地方政府提供穩定稅源，改善區域內的公共服務，促使地方政府從“土地財政” 向“公共財政”轉型。

二、管理改革的前提：保證集體建設用地來源的合法性

農村集體建設用地流轉是集體建設用地市場化和土地所有權在經濟上得以實現的過程。由于土地非農開發收益遠高于農業用地收益，因此必須嚴格控制農地轉用，落實嚴格保護耕地和嚴格集約利用土地的政策。農村集體建設用地流轉，應充分發揮土地利用規劃的作用，使之成為土地用途管制的前提和依據。凡是土地利用規劃上沒有確定為建設用地的，就不能使之成為集體建設用地流轉。土地利用規劃必須按照生產布局的要求來配置土地資源，規劃確定的土地用途不可能按照各個土地所有者的要求來平均分布，其受到自然、經濟、社會環境和區位條件的制約。劃分為基本農田的地區，其單位面積土地利用的經濟產出低，劃分為城鎮用地的，其單位面積土地利用的經濟產出高。即使同為城鎮用地，商業用地的土地資產價格也高于工業用地。土地利用總體規劃對于同一個區域中的土地確定為不同的用途，實際上是賦予了不同的開發權利。為了維護社會公平，必須要建立起不同土地用途之間的利益均衡機制。對于土地利用收益高的土地非農開發，應該適當征收土地增值稅，使因土地規劃而形成的土地級差收益歸公。例如，英國規定所有土地的開發權都屬于政府所有，土地開發都必須經過政府許可，要繳納土地增值稅，實際上是落實“漲價歸公”。相反，對于土地規劃規定只能作為基本農田保護的地方，實際上是通過土地利用規劃剝奪了其土地開發權，政府應該給予合理的經濟補償，即購買土地開發權。至于土地規劃公布實施以后，有的土地使用者要求要改變土地用途，或者提高土地開發強度，實際上是對于土地開發權的再分配，政府在維護土地利用權威性的同時，應該容許不同土地使用者之間進行土地開發權交易。土地用途由農用地轉變為工業、商業或住宅用地的，或者要求提高土地開發強度（建筑容積率）的，在不影響區域生態環境質量的前提下可以容許其購買土地開發權；相反，愿意保持農業用途和生態用地的，或者要求降低土地開發強度（建筑容積率）的，或放棄土地開發權的，應該從周圍地塊開發權增加而獲得的級差地租中給予補償。

農村集體建設用地流轉應符合土地利用總體規劃，只有符合規劃的集體建設用地流轉才能視為合法。土地利用規劃的實施，必須兼顧土地所有者的合法土地財產權益，建立起不同的土地用途之間的土地開發權的經濟補償機制，使土地開發在促進工業化和城市化健康發展的同時，能夠兼顧社會公平，促進和諧社會的建設。只有實現每個農民擁有平等的土地利用開發權利，或者在實際獲得的土地利用開發權利不一致時能夠獲得經濟補償，農民才不會違背土地利用規劃使用土地，土地利用的違法現象也必然減少。

三、管理改革的重點：維護農民的長遠利益

農村集體建設用地流轉必須以提高農民的收入和生存發展能力為前提。以浙江省寧波市為例，其農民就業非農化程度較高，土地已經從以農民生存發展需要的農業生產資料功能為主轉變為以農民的社會保障功能和土地資本功能為主。上述情況的出現，并非是指其在寧波農業地位的下降，而是由于目前當地農業經濟收入占農民經濟收入的比例已經下降到一個較低水平，農業也主要依靠外來人口和邊際勞動力支撐，寧波農業發展對于寧波農民的重要性程度降低。寧波工業化和城市化程度高，基礎設施配套條件好，特別是改革開放30年來在市場經濟條件下培育了許多創新機制，使之能夠成為企業家的搖籃，形成了中國社會經濟發展最需要和最難得的資源。如果讓寧波能夠擁有更加多的建設用地，寧波就可以興起更加多的、具有市場活力的企業，將可以吸引更加多的外來人口在此就業，也就能夠為全中國的農業剩余勞動力的轉移和農業生產率的提高做出貢獻。因此，農村集體建設用地流轉是為了擴大城鎮化和工業化需要的建設用地供給，為企業家提供發揮才能的空間。農村集體建設用地流轉，不僅是為了增加經濟收入，而是為了吸引更加多的資金，加快產業經濟結構升級和經濟增長方式轉變，使經濟發展更快更好，農民對于農業的依存程度更小，農業不再成為農民的生存負擔，而是成為享受自然和生態文明的源泉。

在倡導農村集體建設用地流轉的同時，應嚴防外來剩余資本通過招商引資進入，并憑借資本優勢直接占有鄉土社會資源，從根本上擠占本土農民的發展空間。農村集體建設用地流轉應成為外來投資促進本土開發，增加農村居民財產性收入的催化劑，而非成為農民獲取土地收益的絆腳石。農村集體建設用地流轉必須保證土地流轉收益能夠長久維持，為農民的生存和發展提供可靠保證，這就要求農村集體建設用地直接入市時不能投機，而必須采取非常穩妥的策略，即農民建設用地應以作價入股的方式從事基本建設，以租賃的方式與工商企業結合。由于基本建設可以長期獲取收益，土地投入的風險較小。無論是建車站、碼頭還是建水廠或電廠，農民土地作價入股后都可以占有相當比例的收益，它不僅降低了基本建設用地的成本，并且開辟了農民收入的來源。但是，針對工商企業，農民絕不可出讓土地，更不能把土地作價入股，由于農民本身的局限性，很難在土地出讓后獲取長遠利益。目前我國很多工商企業的平均生命周期不到三年，因此農民把土地賣給工商企業也就存在風險，如果企業破產，農民不僅得不到分紅，并且有可能損失賴以為生的土地資源。在當前我國農村社會治理結構還不盡完善，腐敗現象并不鮮見的情況下，農村集體建設用地流轉應警惕上述現象的發生。農村集體建設用地流轉決不應成為金融資本對于農民剝奪的最后方式。

此外，農村集體建設用地流轉還承擔著為農村基礎設施籌集資金的任務。農村集體建設用地的有償使用可以為實行無償劃撥的農村公共設施用地及公益性用地提供保障。只有農村集體建設用地流轉能夠獲得足夠的經濟收益，農村才有可能投入足夠的建設用地用于公共設施建設和公益性事業發展。因此，農村集體建設用地流轉要處理好農村集體建設用地有償使用與農村公共設施建設和公益性事業發展的關系。

四、管理改革的措施：建立完善的市場化服務體系

農村集體建設用地流轉應建立完善的市場服務體系，應結合農村集體建設用地流轉的現實需要，對于已經建立的土地交易有形市場進行擴容和完善，盡快把農村集體建設用地流轉納入土地交易有形市場的服務范圍，健全交易規則，提供相關服務，形成農村集體建設用地土地使用權公平、公開、公正交易的市場環境。農村集體建設用地流轉，要實行交易許可制度和交易預報制度，對于農村集體建設用地的入市條件進行必要的審查，未獲得農村集體經濟組織三分之二以上農戶同意，不符合農村集體建設用地流轉條件的農村集體建設用地不得入市交易。

土地交易市場要將農村集體建設用地入市交易的全程公開、透明深入貫徹到實際工作，著重把公開辦事程序、公開業務規則、公開交易信息作為實現陽光操作和市場平等競爭的基礎。要通過公告欄、告知單、互聯網，以及公布交易活動即時信息、設立咨詢投訴電話等多種形式，把地塊信息、操作流程、進度安排、參與方式、注意事項、咨詢答疑等內容充分、及時地予以披露，確保交易當事人對土地交易中的每個步驟、環節以及流程都能清晰地了解和掌握。此外，還應加大土地市場信息披露力度，各地農村集體建設用地流轉計劃、土地公開交易信息、土地公開交易結果等，必須及時和準確地向社會公布。要加強對土地市場的動態監測，及時了解市場、分析市場，研究完善調控土地市場的政策措施，科學地進行土地價格管理，有效地防止集體土地資產的流失。要加強對有形市場的監督管理，對不按規定進入有形市場交易或不按規則進行交易的行為適時進行糾正，對拒不改正者，不予辦理土地變更登記手續，并按違法用地查處。對政府部門或土地交易機構人員在辦理土地交易過程中接受賄賂、、泄漏機密、的，按情況給予紀律處分，對構成犯罪的，交由司法機關處理。建立農村集體建設用地流轉完善的土地市場服務體系，可以創造公平競爭的市場環境，避免人為地抬高公開交易競爭門檻，提高土地交易的成功率，也可以降低農村集體建設用地交易成本，通過公平、公開的市場競爭，獲得滿意的土地成交價格，能夠使農民的土地財產權益得到充分和有效的維護。

五、結束語

綜上所述，農村集體建設用地流轉是政府從土地財政向公共財政轉變的根本途徑，必須依照土地總體規劃的要求保證農村集體建設用地的合法性，通過經濟增長方式的轉變來維護農民的長遠利益，并結合農村集體建設用地流轉的現實需求，建立土地交易許可制度和交易預報制度，保證土地市場交易的公正、公開、透明，形成完善的市場化服務體系。

（作者單位：浙江大學公共管理學院）

參考文獻：

[1]陳美球.我國農村集體建設用地入市的思考.江西農業大學學報：社會科學版，2009（1）.

[2]陳勇鳴.貫徹落實科學發展觀確保經濟平穩較快發展.黨政論壇，2009（3）.

[3]高圣平.集體建設用地進入市場：現實與法律困境.管理世界，2007（3）.

[4]高中杰.集體建設用地使用權流轉中的收益分配研究.經濟師，2008（11）.

[5]龍開勝.農村集體建設用地流轉的再思考.國土資源，2009（1）.

第2篇：土地規劃用途分類及含義范文

關鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場配置；機制完善

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，國務院總理主持召開國務院常務會議中討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《土地管理法》）對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護耕地、促進城市化等方面一直發揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅持的國家主義立法思維及重管理效率、輕權利保障的立法理念使這部法律嚴重滯后。

一、土地資源配置與《土地管理法》

土地資源是一種不可再生資源，作為人類賴以生存和繁衍的基礎性資源，關系著國民經濟發展乃至國家社會安全。提高土地資源的配置效率關鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國土地資源配置方式主要有行政配置和市場配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據國民經濟發展的需要安排各種用地類型的比例以及以何種代價提供給用地者。市場配置則是各類用地主體（政府、企業和個人）通過市場方式獲得相關土地資源，以市場價格為指針，供求關系相調節，各類用地主體根據市場價格的變化以及相應的成本和收益狀況確定用地區位和面積。

確立完善市場配置方式，必須通過健全相關的法律來保障。作為我國重要的土地資源保護和開發的法律，《土地管理法》的重要內容就是進行土地資源的配置。要通過市場的基礎作用來合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關內容，建立健全相關制度。

二、現行《土地管理法》中土地資源市場配置存在的問題

在市場經濟條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場化。目前，我國土地市場不健全、國家干預不適當以及由此帶來的土地利用不高效等諸多問題，都與相關政策法規的不完善有關。

（一）不健全的土地市場

首先，中國現行的土地市場為城市與農村的“二元土地市場”。城市土地市場包括一級土地市場和二級土地市場，國家壟斷一級土地市場，而集體所有土地進入城市市場必須首先由城市政府進行強制征用。二元土地市場的存在根源于國有土地使用權和集體土地使用權嚴重的不平等，這種不平等是集體土地使用權的殘缺和不平等對待造成的。這種城鄉分裂的二元市場，使政府成為土地市場的壟斷經營者，一方面造成了地方政府對土地轉讓收入及土地融資的過度依賴，另一方面政府對土地儲備制度鮮有關注。

其次，土地市場不健全的交易制度。《土地管理法》第43條確立了國家對建設用地的壟斷制度。排除極少個例，在我國建設用地必須屬于國有土地。實踐中的弊端體現在兩個方面：一是各級政府的用地審批制度，容易產生腐敗現象，影響社會穩定；二是國家壟斷建設用地供給，集體土地無法進入土地市場，就產權而言，形成了國家所有制與集體所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同樣作為市場主體，政府和被征地的農民本應該平等地享有利益分配的權利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開發企業、中央政府和地方政府獲得，被征地的農民只能獲得征地補償，土地出讓金純收益則分配較少。《土地管理法》第47條規定：“國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準”，但是實踐當中補償標準卻與實際市場交易可獲得的利益相距甚遠。而且土地補償無統一標準，“同地不同價”也屢見不鮮?，F實中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統一的賠償標準造成了嚴重的社會矛盾。

（三）國家干預的濫用

在土地資源的配置中，國家“濫用”市場干預情況凸顯為以下三個問題：第一，根據現行法律的規定，各級政府是土地一級市場的開發主體，土地市場的壟斷經營者和管理者的雙重身份使其權力過于集中又缺少監督；第二，地方政府依賴出賣土地獲得財政收入導致土地資源浪費、城建無序等現象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。

三、土地資源市場配置的完善與《土地管理法》的修改建議

目前土地資源的市場配置機制不完善，要解決這一問題就要建立一套完善法律法規，特別是完善《土地管理法》中不適應現代市場經濟發展的方式。要建立統一、開放、競爭、有序的土地市場，至關重要的一點就是通過法律法規來規制和協調好市場機制與國家干預的關系。

（一） 健全土地資源市場配置機制

首先，改革土地收益分配制度。根據現行《土地管理法》第47條規定征地補償標準，其主要存在三點缺陷：第一，土地原用途補償制度，即政府對被征土地的補償未將增值部分計入其中；第二，限額補償制度，即補償額最高不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍，遠遠低于被征地農民的實際收益；第三，地方政府定價制度，即國家授權地方政府規定具體補償標準，而非土地市場調控價格機制。以上補償標準嚴重損害了被征地人利益，實際上是把土地收益交由政府和開發商共同分享，實踐當中屢釀 “征地悲劇”的惡果。

筆者認為，補償標準應當由供地和需地雙方通過自愿協商來決定補償標準；如協商不成時，由雙方都能接受的資產評估公司作為第三方，按照當地市場價格決定補償標準。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補償的基本原則，規定征收農民集體所有的土地應當給予公平補償，而且補償資金不落實的，不得批準和實施征地。同時草案中還涉及授權國務院制定征收農民集體所有土地補償安置的具體辦法。這實際上是為《農村集體土地征收補償條例》的出臺鋪平道路。

其次，健全農村土地入市制度?！锻恋毓芾矸ā吩谕恋厥袌鼋灰字黧w上應當改革，轉變政府壟斷一級市場的現狀，使農民在未來成為農村集體土地交易的主體，再通過調節稅收的方式，使部分土地收益成為地方財政收入。土地市場適度引入競爭機制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場競爭。同時，從民法角度講，改革土地權利制度勢在必行。根據《物權法》中相關規定，完善集體所有土地的用益物權的流轉制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進入市場的規定，建立統一的城鄉土地市場。

（二） 完善國家干預土地資源配置機制

國家對土地資源配置進行適當的干預是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場，國家和市場應當在土地資源配置中相互補充共同推進的作用。

第一，縮小土地劃撥范圍。《土地管理法》第2條中“公共利益”的邊界難以確定，導致政府征地幾乎不受任何實質性制度的制約而擁有過于強大的土地征收權力?！皩崿F公共利益”成為地方政府強制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權力應當符合比例原則，以此限制其權力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用規劃和儲備制度。因地制宜的制定土地規劃制度，根據市場需求建立規劃機制，來保障規劃機制的科學、有效實施，充分發揮規劃的整體控制作用。同時，制定科學的土地儲備規劃，擴大公益性用地的收購與儲備，建立土地儲備金制度。

第三，強化耕地保護制度和改革土地用途管制模式。嚴格耕地保護將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實際上，耕地保護制度涉及的內容比較繁雜，但基本內涵應圍繞責任及其操作體系展開?，F行《土地管理法》第四章“耕地保護”及第七章“法律責任”，各種耕地保護制度都缺乏法律后果的規定，致使立法的預期目的難以實現，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權威性?！锻恋毓芾矸ā沸抻啎r理應增加耕地保護制度法律責任的規定?！锻恋毓芾矸ǎú莅福穼Υ艘延懈挠^，增設了各級政府耕地保護目標責任制及耕地保護考核制，對強化耕地保護無疑具有促進作用。不過，如何落實耕地保護目標責任制及考核制，以及考核不合格需要承擔何種法律后果，仍有待進一步細化。

四、結語

完善土地資源市場配置機制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產管理法》《土地承包法》等其他法律法規體系的健全。法律規范與政府干預相互協調，才能實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一。下一個五年規劃推進中，城鎮化規模不斷擴張，土地利用數量不斷攀升，進一步推動市場穩定有序的發展具有巨大的現實意義。

參考文獻：

[1] 楊世建.土地征收與農民權利的憲法保障[J].云南行政學院學報，2011，（04）：116-119.

第3篇：土地規劃用途分類及含義范文

關鍵詞：農村集體建設用地；土地流轉模式；政府主導；產業結構升級；就業轉型；宅基地換房；三改一化；村改居

中圖分類號：F321.1；F264.1 文獻標志碼：A 文章編號：1674—8131（2012）04—0001—08

一、引言

我國法律對農村集體建設用地本身的使用用途有著嚴格的規定，而同時農村集體建設用地不可以隨意轉化為城市建設用地，唯一的途徑就是在國家現行的征地制度下，將農民手中的集體土地通過政府征用的形式轉變為國有土地，再按市價向城市土地市場出售國有土地的長期使用權（北京大學國家發展研究院綜合課題組，2010）。這一政策導致的結果是，一方面農村的集體建設用地不能得到有效的規劃和利用，作為擁有土地承包經營權的農民也很難通過土地使用權的資本化獲取收益；而另一方面城市化的加速發展對建設用地的巨大需求難以得到滿足。在一些經濟發達地區，如廣東省的南海，突破政策法律的束縛的自發性土地流轉行為大量發生，并形成了一定的規模。但由于缺乏法律層面的保護，農民的利益很難得到保障。為了對集體建設用地流轉的行為加以規范，2004年國務院下達了關于“城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的28號文件，也即通常說的“增減掛鉤”政策；2005年國土資源部制定了有關“增減掛鉤”的工作意見，對地方政府在土地制度改革方面的創新予以肯定。在制度的保證下，全國各地加快了農村集體建設用地流轉的數量和規模，形成了各具特色的農村集體建設用地流轉模式，如南海模式、成都模式、嘉興模式、蕪湖模式等。但是，盡管短期內農民從轉讓集體土地使用權的交易中獲得一定數量的經濟補償和實物補償，然而其勞動關系、勞動條件、勞動待遇并沒有隨著身份的變換而發生實質性的轉變，沒有擺脫中低層勞動者的困境。沒有了穩定的收入來源，部分農村勞動者即使獲得了城市居民的身份，仍然難以真正地融入城市，甚至成為城市中的貧民。

林霓裳：政府主導下的土地流轉與產業發展及就業的關聯機制各地形式多樣的土地流轉背后起到推動作用的，一個是政府的主導行為，另一個是農民的自發，兩種驅動模式可以說各有利弊。不少學者也對土地流轉的驅動模式進行了探究，如陳會廣等（2009）在對廣東、安徽、四川、江蘇等地集體建設用地流轉實踐的綜合比較后，認為土地流轉的驅動力無外乎政府與市場兩種。張文律（2011）以浙江的嘉興和臨安兩地的土地流轉實踐為例，總結出“外驅式”和“內驅式”兩種集體建設用地流轉的驅動模式，并指出未來的發展方向。然而這些研究更多地關注不同驅動模式的特點或不同驅動模式下的土地流轉方式及實踐的具體方法，很少涉及這些驅動模式下土地流轉的機制以及在這種機制下地區產業結構、區域經濟的可持續發展和農民的就業轉型之間的關系。本文通過對天津地區的農村集體建設用地流轉實踐的考察，試圖找出政府主導的驅動模式下集體建設用地流轉與地區產業結構和農民就業轉型之間的關聯機制，從而促進區域經濟的良性持續發展和農民的穩定長久就業。

二、天津近郊地區農村集體建設用地流轉的實踐

天津近郊地區的農村集體建設用地流轉主要為政府主導模式。在天津市政府的鼓勵和支持下，天津近郊部分區鎮選取一定試點區域，根據當地實際情況逐步開展了“宅基地換房”宅基地換房就是在國家現行政策框架內，堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、尊重農民意愿的原則，按照規定的標準，農民以宅基地換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住。 和“三改一化”為了推進天津的城市化進程，加快小城鎮建設，經天津市人民政府批準，在農村開展集體經濟組織股份制改革、戶籍制度改革、撤銷村委會改建居委會和推進城鄉一體化的試點工作，簡稱“三改一化”。因為涉及土地問題，撤銷村委會改建居委會就成為“三改一化”的重點和難點。 工程?！叭囊换钡淖罱K目標是實現城鄉一體化，為了實現這一目標，在農村逐步推進“村改居”、集體經濟改股份制經濟和農村戶籍改成居民戶口的改革。其中，由于涉及農民的宅基地問題，改革的難點是“村改居”，而“村改居”的核心內容就是“宅基地換房”。

本文調研的時間是2011年10月至11月，調研區域主要是天津市近郊幾個比較典型的小城鎮和天津的遠郊區薊縣。其中天津近郊的小城鎮有西青區的張家窩鎮和中北鎮、津南區的葛沽鎮、東麗區的華明鎮、北辰區的雙街鎮。這些小城鎮在天津市政府推進“三改一化”過程中均涉及農村集體建設用地流轉的問題。

1.集體建設用地流轉實踐的地區特點

（1）臨近城區、交通便利

本次調研的幾個小城鎮均位于天津近郊，與城市接鄰，交通便利。例如：西青區的中北鎮臨近天津外環，個別的村如侯臺村甚至位于繁華的地段；張家窩鎮緊鄰津靜公路，新建的天津南站就位于其中；東麗區的華明鎮位于天津市區的正東，西接外環，北接京津唐高速公路，是天津市“宅基地換房”和“三改一化”的首批試點；津南的區葛沽鎮是歷史上華北“古鎮”之一，位于天津東南，北靠海河，與濱海新區接壤；北辰區的雙街鎮位于天津市的東北，臨近京福公路，南接北倉鎮。

（2）在土地流轉之前當地三次產業結構中第一產業相對薄弱，農業收入不是當地農民家庭的主要收入來源

由于地理、地質或其他某些因素，這些地方的農業相對薄弱，甚至有的地區的農業已經消失，零星的農業生產多為家庭的副業，其產品主要用來滿足自家的生活需要。如津南區的葛沽鎮，歷史上曾是著名的水鄉，聞名全國的“小站稻”就起源于葛沽鎮，但后來由于海河建閘，海水倒灌，昔日水鄉成為鹽堿地，無法進行農業耕種，土地長期荒廢，新一代的青壯年農村勞動者已經完全不懂農業生產的相關技能。在“三改一化”項目之前，葛沽鎮的三次產業中第一產業僅占約1%。在西青區的張家窩鎮，未進行“三改一化”項目之前，從事農業生產的勞動力也非常有限，主要原因是每年每畝地1 000元的收益難以維持生計，農村家庭收入主要依靠青壯年打工，從事農業生產的僅為留守在家的老人，種植的多為滿足自家需求的果蔬等作物，大田作物數量非常有限?！叭囊换敝?，北辰區的雙街鎮第一產業比重僅有5%，第二產業和第三產業分別是65%和30%。調研的其它近郊區鎮的情況也基本類似。

（3）在土地流轉之前當地產業結構中第二產業占絕對比重

本次調研區域絕大多數在城區周邊，城市化不可避免地對這些區域的經濟產生影響。作為全國四個直轄市之一，天津的總體城市化率伴隨著第二產業的壯大逐步升高，接近80%①，但是不同區縣產業結構的分布是不均衡的。越靠近中心城區，第三產業的比重越高，城區原有的加工制造類行業則由于污染、土地成本過高等原因向郊區轉移，新增第二產業也紛紛入駐位于城區周邊的工業園區。城市化的結果使得中心城區的第二產業向城市近郊區推進、近郊區的第一產業向遠郊區推進，三次產業呈階梯狀分布于遠郊區、近郊區和中心城區。本次調研的張家窩鎮、雙街鎮、葛沽鎮等地第二產業非常發達，在集體建設用地流轉之前，已形成有一定規模的工業區。

（4）當地村民對于土地流轉的態度比較積極

本次調研的天津近郊區域基本上都是遵循著政府牽頭組織、農民同意的原則對所屬各村分情況、分批次逐步進行“三改一化”的。例如在張家窩鎮的“村改居”項目需取得全村95%以上村民的書面同意方可開展，并且書面同意的材料需存檔。在東麗區的華明鎮，只有當一個村90%以上的村民同意并提交書面申請之后，村委才會和鎮政府簽訂“宅基地換房”的合同?？梢姶蠖鄶荡迕駥τ谕恋亓鬓D的態度是積極的。

2.具體做法

天津近郊的幾個區鎮在進行“村改居”和“集體經濟改股份制”時均涉及集體建設用地流轉的問題，雖然各個區鎮的具體做法略微有所不同，但總體思路是一致的（見圖1）：

① 根據2010年第6次全國人口普查數據，天津的城市化率達到79.5%。 首先由區政府牽頭，根據未來規劃和發展目標選取具體鄉鎮作為“三改一化”的重點。然后鎮政府根據本鎮的具體情況，綜合考慮多方面因素，聽取多方面意見后制定統一的標準和具體政策。第三，村委會將鎮政府的政策內容對村民進行宣傳，讓村民深入領會政策的含義以及這一政策有可能給村民帶來的收益和損失。第四，以整村通常為全村占一定比例的村民提出申請才認為有效，不同鎮的具體標準有所差別。 為單位向鎮政府提交書面申請，經鎮政府確認后，開始正式的以整村為單位的“村改居”和“集體經濟改股份制”等“三改一化”工程，對集體建設用地進行整合和規劃。第五，鎮政府將全鎮所屬村的集體建設用地進行整合，按照工業用地、還遷居住用地及商業用地等目的進行規劃，其中用于工業和商業目的的農村集體建設用地就轉變成為城市建設用地。第六，將部分城市建設用地通過招拍掛的形式轉讓土地的長期使用權，開發商在取得該土地的長期使用權后按照鎮政府的規劃目標進行開發，建成商品房、商業區和工業園區并非所有的鄉鎮都將全部城市建設用地通過招拍掛進行開發，有的則是將其中一部分土地通過融資自行建設開發成各類商業區或工業區等，從而獲得長久收益，其余的通過招拍掛的形式出售土地長期使用權。第七，將用于還遷的居住用地交由建設單位進行農民還遷房的修建，建成后按照一定標準對農民進行還遷。最后，由鎮政府對失地農民進行相應的資金方面的補償。

在集體建設用地流轉過程中，各區鎮都要做到土地的占補平衡和資金平衡。在城鎮化建設過程中為了做到統一規劃，不可避免地會占用農村集體建設土地甚至農用地，為了確保耕地和農用地面積不減少，占用的耕地和農用地必須得到補償，這就是“占補平衡”的原則。整合的集體建設用地，除了劃撥出一定面積的還遷房以保證農民的居住，其余的土地就可以轉變成城市建設用地，以滿足城市化發展的土地需求。資金平衡主要是指鎮政府在進行土地流轉過程中資金的收支平衡，其中支出主要為村民的補償款、還遷房的建設資金以及失地后農民的養老、社保資金等，而收入主要有區政府給予的財政補貼、出讓土地使用權獲得的土地出讓金以及將土地抵押給銀行獲得的資金等。

三、天津近郊地區土地流轉后的產業發展和就業狀況

天津近郊的小城鎮建設均是在鎮政府的領導下統一進行的，綜合考慮了當土地地流轉前的產業結構和經濟發展水平以及流轉后的遠景規劃，即將分散的土地集中歸鎮政府統一進行規劃，劃分出幾塊功能區，如住宅區或還遷區、商業區、工業區、農業區等。在耕地面積不減少的前提下，促使三次產業平衡健康發展，從而為失地農民提供了更多的就業機會和生活保障，同時也改善了當地農民的居住生活環境，提高了生活品質。

1.土地流轉后的產業發展狀況

土地流轉后各地的三次產業得到了相應的發展，并提供了不同程度的就業機會：

第一產業得到了有效恢復，并向著科學化和集約化的方向發展。在土地“占補平衡”的原則下，農業用地的面積不變，同時耕地和農用地由原先的分散狀態變成了流轉后的成片規模狀態，這更有利于提高機械化和集約經營水平。例如，葛沽鎮規劃建設的“都市休閑農業發展帶”占地約500畝，通過招商引資建設各色溫室大棚和智能化大棚，大棚里種植各種特色農產品和種苗，使得原先因為鹽堿地而萎縮的農業得到了充分的恢復和提升；張家窩鎮集中后的農用地用來種植適合土壤的玉米、小麥等作物以及天津特產沙窩蘿卜等特色農作物；雙街鎮規劃建成的農業園區結束了一家一戶盲目耕種而受益甚微的傳統農業模式，種什么、怎么種由鎮政府根據市場和當地土壤特點進行統一規劃，然后按訂單進行生產和耕種。農民進入農業園區成為農業產業工人，從自負盈虧的家庭式分散耕作轉變成政府指導下的現代化規模生產，盡管依然從事農業勞動，但是其生產方式和生活方式都發生了本質的變化。

① 并非所有的鄉鎮都將全部城市建設用地通過招拍掛進行開發，有的則是將其中一部分土地通過融資自行建設開發成各類商業區或工業區等，從而獲得長久收益，其余的通過招拍掛的形式出售土地長期使用權。 ——！> 第二產業在生產規模和生產方式都上了一個新的臺階。調研的各區鎮在土地流轉前的第二產業主要為分散于各村的鄉鎮企業，這些鄉鎮企業大多數仍延續著傳統落后的生產技術和經營管理方式，無論是生產規模還是生產技術水平都很難得到有效的提升。土地流轉后，這些鄉鎮企業進行了股份制改革，有的入駐新的工業園區擴大了生產規模，有的被注入更多的資金和技術支持，獲得了更大的發展空間。除了原有的鄉鎮企業外，調研的各區鎮都規劃了用于發展第二產業的工業園區，由于這些工業園區交通便利、配套成熟，加之當地政府的大力支持，不少企業紛紛入駐。例如津南的葛沽鎮，目前園區內已有種類繁多的大小企業約270家，有機械制造類企業如立林機械、甘泉，有現代冶金類企業如萊鋼，另外還有服裝餐飲類、汽車類等企業。其他的如西青區張家窩鎮和東麗區華明鎮，工業園區也已經非常成熟。這些工業企業為當地創造了大量的就業機會。在調研過程中絕大多數區鎮在土地流轉后建立的工業園區提供的就業崗位可以完全滿足失地農民的就業要求，甚至有大量多余的就業崗位需要外來務工人員來填補。例如中北鎮的勞動保障服務中心5年內提供了5萬多個就業崗位，而全鎮的勞動人口不足2萬人。因此從數量上看，單純的就業是不成問題的。另外，中北鎮的村官招聘主要面向本村戶籍的大學生，從另一方面解決了本村的就業問題。

第三產業則經歷了一個從無到有并不斷發展壯大的過程。土地流轉前大多數鄉鎮第三產業幾乎是空白。通常第三產業是在第二產業壯大成熟的基礎上產生的，而這些鄉鎮的第二產業在流轉前尚不具規模，村民生產生活方式是第一產業和第二產業相結合：在鄉鎮企業工作或外出打工維持家庭主要生活開支，同時在自留地種植小面積果蔬以滿足家庭需要，因此第三產業的發展不具備經濟基礎和必要條件。而土地流轉之后，村民的生產生活方式均發生了根本性轉變：從村居搬至高樓使得他們完全脫離了自給自足的生活狀態，城鎮的生活方式使得村民對各類形式的服務需求越來越大。各區鎮在對流轉后的土地規劃時都劃分了相應的商業區，大部分商業區都建設在還遷樓和居民區附近，一方面為村民和新城鎮居民提供生活便利，另一方面也為失地后的村民提供更多的就業機會。不少村民在獲得了還遷房和補償金后，用補償金租住商業鋪面進行各類商業經營，不僅脫離了繁重的體力勞動而且有穩定的收入來源。也有的區鎮如津南區的葛沽鎮，除了在居民區附近規劃商業街和酒店外，還單獨規劃建設了大型汽車城，以汽車銷售和售后服務為主，并成為津南地區的一大特色和亮點。未來隨著第二產業的規模化并不斷成熟，這些區域的第三產業的比重也將日益提高，并為當地提供相應的就業機會。

2.實現失地農民穩定就業的配套措施

為了實現失地農民的穩定就業，僅僅依靠發展三次產業提供足夠的就業機會是遠遠不夠的，“三改一化”的最終目標是實現城鄉一體化，讓失地農民徹底實現身份上的轉變。這種轉變不是將農民的生活環境從村居改成樓房、提供一定的就業機會就能夠實現的，如果政府不能完善相應的配套措施和社會保障體系，失去土地又缺乏一定知識技能的農民只能從事低技能生產勞動。在經濟發展方式亟須轉變的當今社會，這類低技術附加值、高污染、嚴重依賴低人力成本來維持經營的行業很難適應經濟波動和瞬息萬變的市場環境，失地農民從事相關的勞動不僅無法擺脫低收入、高強度體力勞動的困境，而且隨時面臨著失業的風險。沒有穩定的收入和相對體面的工作方式，失地農民徹底實現身份的轉變就成了一句空話。天津地區的土地流轉是在政府主導下進行的，與自發性土地流轉最大的區別是，政府可以采取相關措施盡可能幫助失地農民實現穩定就業，完成從農民向市民的轉變。相關的配套措施主要有：

（1）戶籍制度改革

戶籍制度改革是讓農民實現身份轉變的主要標志，但是在本次調研中發現村民并沒有預想中的那樣期待獲得城鎮戶籍，原因是村民最關心的是能否獲得和城鎮居民相同的福利待遇而不是城鎮戶籍本身，另外村民擔心獲得城鎮居民的身份以后會失去原本屬于村民的福利。因此不少區鎮的戶籍制度改革是與城市化改革同步進行的，即村民想要分享村集體經濟的收益，或者希望享有與城鎮居民同樣的養老保險，就必須將農業戶口轉成非農戶口。

（2）社會保障

為失地農民提供與城鎮居民同樣標準的社會保險是讓農民實現身份轉變的重要保障，政府強制各區鎮為失地后的農民交納了養老保險和醫療保險。例如葛沽鎮政府統一給村民繳納城鄉居民養老保險，費用大約為一個人6萬～7萬元，這筆錢由鎮政府負擔。按這一標準凡年滿60歲以上的老人轉為城鎮戶口后每人每月可領取1 000多元錢，不少年紀較大的老人積極性非常高。西青區的中北鎮統一為30～60周歲的村民繳納養老保險，繳納養老保險的時間從2005年開始；醫療保險為市民保險（目前天津市內醫療保險并軌，不再有農村醫療保險和城市醫療保險之分）。其他區鎮情況也基本類似。

（3）其他收益

土地流轉前的農民幾乎沒有財產性收入等其他收益，從事農業生產收益微薄。以張家窩鎮為例，每畝地每年可以獲得的收益僅為1 000元左右，維持生活成本的主要是打工所獲得的工資性收入。土地流轉后的農民，除了工資性收入以外還可以獲得其他相關收益，主要有3部分：

一是還遷房屋的租金。在調研的各區鎮，盡管還遷的標準不一，但平均每戶可達1套以上，多的可達2～3套，不僅可以滿足自身居住和改善方面的需求，還有多余的房屋可供出租。以張家窩鎮為例，其工業園每年吸引了大量的外來務工人員，當地的租房需求相當旺盛，農民每戶僅房屋出租一項收入就非?？捎^。

二是占地補償。例如，張家窩鎮的張家窩村，每畝地每年按600元的標準補助，平均每戶人家每年可以分得約4 000元的補助；在中北鎮，18～60周歲的村民每人每月可獲得300元的就業補貼。

三是集體經濟分紅。本次調研的天津近郊鄉鎮普遍存在村集體經濟組織，有的集體經濟組織發展相當成熟。集體經濟土地流轉之后，大部分的村集體經濟組織從形式上改為股份制，這種組織形式一方面保留了集體經濟的長期收益，另一方面也解決了將集體資產量化到個人的問題。另外有些村鎮土地流轉后，在臨近市區的較好地段修建商業區和商業性住宅區，每年獲得大量租金收益。例如，西青區的中北鎮的侯臺村村民每年都能獲得固定的分紅和股息。東麗區華明鎮集體經濟發展非常成熟，其做法是將村民的年齡、勞動貢獻、戶籍等因素綜合加以考慮，制定一個相對公平合理的分配方案，即每個村民所享有的股份=基本股+勞齡股+居齡股基本股是指不考慮年齡、工齡等因素，只要具有本村的戶籍，都可以享有的股份，基本股占全部股份的10%；勞齡股是指在村集體經濟中付出過一定勞動的人員所享有的股份，勞齡股占全部股份的60%；居齡股是指根據在本村居住時間的長短所享有的股份，居齡股占全部股份的30%。 。其他各區鎮對集體經濟的分紅標準各不相同，但總體差距不大。

從各區鎮的調研情況來看，土地法流轉后農民的相關收入遠大于流轉前農民從事農業生產的收入。

四、政府主導模式下農村集體建設用地流轉與產業發展和就業的關聯機制

1.農村集體建設用地流轉與產業結構演化的關聯機制

天津近郊地區的土地流轉是政府主導的模式，但是政府只是起到了一個推動的作用，其根本原因還是由于農村的經濟發展到一定水平而引起產業結構的升級變化，隨著各產業技術水平的不斷提高，傳統的土地模式必然成為制約當地產業結構向更高水平升級的瓶頸，因此迫切需要將農村的集體建設用地轉變成具有更多使用用途的國有土地，從而為地區經濟的發展和產業升級提供更大空間。因此無論是自發性土地流轉還是政府主導的土地流轉，其流轉的前提和經濟基礎是一致的，只是在流轉后的土地使用方面，政府主導的流轉模式比自發的流轉模式更有利于整個地區的長遠規劃和整體布局。

一個地區的城市化可以從產業結構的變化反映出來。隨著城市化程度的提高，第一產業比重逐步下降，第二產業比重逐步升高；當城市化達到一定程度后，第二產業比重逐步下降，第三產業比重逐步升高；從產業的地理分布來看，三次產業呈階梯狀分布于遠郊區、近郊區和中心城區。如圖2所示，我們所調研的天津近郊地區正處于從鄉村向城市演進的過程中，第一產業在耕種條件逐步惡化、農產品收益率低、家庭式農耕生產抗風險能力差等因素的影響下越來越萎縮，出現大量拋荒棄耕的現象。與此相對應的是第二產業發展優勢明顯，農村的鄉鎮企業等集體經濟組織從零星分布狀態逐步轉向聚集分布狀態。然而第二產業在發展過程中受到土地的制約，加上技術、資金、管理落后，無法形成一定的規模效應，第二產業發展遭遇瓶頸。同時當地農民并沒有完全脫離家庭式的農耕模式，對商品經濟的依賴程度不高，第三產業缺乏發展的空間，幾乎是空白。為了促使三次產業協調發展，推動產業升級演化，首先要使第二產業形成技術、資金、管理全方位的規?；l展狀態，這就需要建設成熟的工業園區以使第二產業形成一定的聚集分布。但是傳統的土地模式限制了產業的發展，需要把分散的農村集體建設土地整合在一起，轉化成具有工業、商業、住宅等用途的國有建設用地，因此農村集體建設用地的流轉必然產生。

政府在土地流轉過程中承擔了重要的角色，一方面通過政策、法律、稅收、補貼等手段保障了農村集體建設用地的順利流轉和流轉后農民的利益；另一方面，對流轉地的未來發展建設進行了遠景規劃：流轉后的地區在保持耕地面積不變的情況下根據地方土壤特點發展特色農業，使第一產業的生產得到了恢復，并向著現代化集約農業方向發展；大規模工業園區和相關配套設施的建設促進了第二產業向更高技術水平和更大規模發展；隨著農民生活方式的轉變和生產方式的變革，當地的第三產業也開始從無到有并不斷壯大。

總之，土地流轉與產業結構的升級形成了一定的關聯機制：產業結構的升級演化在遭遇土地問題的瓶頸制約后，政府推動了農村集體建設用地的流轉，而流轉后的土地集約為產業結構升級提供了基礎和廣闊的發展空間。

2.農村集體建設用地流轉與就業的關聯機制

就業結構的變化反映出產業結構的演變，產業結構的演變緣于三次產業間收益率的差異，本次調研地區的情況就印證了這點。第一產業收益率明顯低于第二產業，微薄的土地收益無法支撐家庭的消費支出，絕大多數本應該從事農業的勞動者拋荒棄耕，或外出務工或就近轉移入第二產業，從事與農業無關的勞動。但農民的身份并沒有改變，加之二元經濟體制的桎梏并未完全打破，此時的農村勞動者處于一個尷尬的境地：一方面早已脫離農業勞動、脫離土地，并長期從事非農產業，成為事實上的第二、第三產業工人；另一方面其農民的身份使得他們無法享有與城鎮居民同等的相關待遇，無法分享城市化成果。這一狀況亟須得到根本性的制度變革。如果僅僅提供就業機會而沒有相應的配套措施，那么即使給予其市民的身份，也無法使失地農民享有體面的工作和生活方式，只能長期徘徊在社會的底層，這是土地流轉過程中必須要解決的問題。政府主導的土地流轉比自發的土地流轉在解決這一問題上更具備優勢。

從圖3可以看出，首先，在政府主導下的土地流轉使得分散的集體建設用地整合在一起并改變其使用用途，農民改變了原有的居住模式和鄰里相處模式，這種生活方式的轉變使得農民不再具備小范圍耕種的條件，徹底脫離了家庭式自給的生活模式從而依賴于商品經濟；同時農民又獲得了相應的失地補償款，使失地農民具備從事家庭式商業經營的可能，在繁榮當地商品經濟的同時又為自己帶來穩定的收入，這種體面的生活方式為失地農民的就業轉型提供了基礎。其次，土地流轉后農民徹底失去了家庭承包式耕種的可能，雖然仍可選擇留在土地上從事農業產業，但已經不再是經營風險自負的傳統勞動，而是具有一定契約形式的有償勞動，其經營風險由經營農業或工業的經營者承擔。具備一定實力的經營者有條件擴大生產經營規模，引入更新的生產技術和更有效的經營管理模式，并創造了更多的就業機會，傳統的農業生產和工業生產都上了一個新的臺階；低技能高勞動強度的工作將逐步被淘汰，失地農民在獲得更多就業機會的同時也提高了勞動的層次，這種勞動模式的轉變為失地農民體面生活和就業轉型創造了條件。最后，戶籍制度改革最終改變了農民的身份，并為其提供與城鎮居民相同的社保體系，同時還保留了其村民待遇，如集體經濟的分紅等，為失地農民實現就業轉型提供了根本保障。至此，通過政府主導的土地流轉徹底改變了農民的身份、傳統的生活方式和勞動方式，加速了農民向市民的轉化，促使農民實現就業轉型。

五、結論

政府主導下的農村集體土地流轉并不是將分散的集體土地進行集中的單純行為，而是包含了地區建設規劃、村集體經濟改革、戶籍制度改革等相關內容在內的一系列行為，土地流轉的最終結果是在促進城市化進程的同時加速了地區產業結構的演化升級與失地農民的就業轉型。盡管土地流轉行為是在政府主導下發生的，但是產業結構和就業結構升級的先期變化是土地流轉的先決條件；而經過集體土地流轉這一具有實質意義的變革后，無論是地區的產業結構還是農民的就業結構都提高到了一個新的層次。因此，農村集體土地的流轉是地區產業結構升級和農民就業轉型的需要，而農村集體土地流轉本身又促進了當地產業結構的演化升級，并通過產業結構的升級變化帶動當地的就業結構升級，特別是在政府相關配套措施的支持下，失地農民從生活環境、勞動條件到身份和社會保障都有一個質的飛躍，帶動了農民的就業轉型。相比而言，政府主導模式的農村集體土地流轉在帶動地區產業結構升級、促進農民就業轉型等方面，比農民自發模式的農村集體土地流轉更具優勢。

參考文獻：

北京大學國家發展研究院綜合課題組.2010.還權賦能：奠定長期發展的可靠基礎——成都市統籌城鄉綜合改革實踐的調查研究[M].北京：北京大學出版社：5.