集體土地管理法精選(九篇)
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第1篇：集體土地管理法范文
你局（1992）魯土監字第1號、第2號、第3號、第4號、第5號關于對《土地管理法》有關問題的請示收悉。經研究，答復如下：
一、關于［1992］魯土監字第1號文請示鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設違法占地應如何適用法律條款處罰的問題。
鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設，違反《土地管理法》第四十條規定，未經批準非法占用土地的，應適用于《土地管理法實施條例》第三十六條處罰。
二、關于［1992］魯土監字第2號文請示《土地管理法》第八條第二款中“農業集體經濟組織”的理解和“村民小組是否擁有土地所有權”的問題。
同意你局在該文中提出的對“農業集體經濟組織”的理解，即：“農業集體經濟組織”必須有一定的組織機構、管理人員、資金，具有一定的民事權利能力和民事行為能力，能夠以自己的名義獨立承擔民事責任。《土地管理法》第八條規定“村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有”，根據上述規定，在生產隊解體改為村民小組后，原生產隊所有的土地，可以屬于該村民小組相應的農業集體經濟組織的農民集體所有，不應理解為村民小組擁有的土地所有權。
三、關于［1992］魯土監字第3號文請示個人使用集體土地進行非住宅建設，其土地使用權由哪級政府確定的問題。
同意你局在該文中提出的意見，即：個人使用集體土地進行非住宅建設，其土地使用權由縣級以上地方人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。
四、關于［1992］魯土監字第4號文請示收回國有土地使用權后，對地上建筑物應如何處理的問題。
同意你局在該文中提出的意見，即：對使用國有土地不按批準的用途使用的，依照《土地管理法》第十九條規定，由土地管理部門報縣級以上人民政府批準，收回用地單位的土地使用權，注銷土地使用證。對地上建筑物，可以作價收歸國有；可以由原單位自行拆除；屬于采取欺騙手段騙取批準使用國有土地的，可依照《土地管理法》的有關規定，拆除或者沒收地上建筑物和其他設施。
第2篇：集體土地管理法范文
【關鍵詞】農村集體土地；征收；公共利益；征地補償
中圖分類號：F303文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)03-068-01
一、我國現行農村集體土地征收制度立法缺陷
（一）我國農村集體土地征收條件不明確
我國《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權法》》第四十二條第一款、《農村土地承包法》等法律法規規定，農村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達成某項公共利益，政府才能要求集體土地權利人做出犧牲服從征收，但是并沒有對“公共利益”做出明確的界定。并且，我國《土地管理法》第四十六條的規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記”，這意味著行政機關擁有對公共利益的認定的完全自由裁量權。這造成在現實操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權，嚴重損害了農村集體組織和農民的合法權益。
（二）我國農村集體土地征收程序不完善
第一，農村集體土地權利人的知情權、參與權和表達權受限。《土地管理法實施條例》規定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見的公告形式只作為已經擬定的征地補償、安置方案的附屬程序，目的是用于權利登記，被征地人根本不能表達自己的意見。這種被動的、滯后的、有限的參與對征地方案并不能產生實質性影響；第二，土地征收糾紛解決機制不完善。按照《行政復議法》第六條、第三十條第二款的規定，農村集體土地權利人對征收決定只能提起行政復議。此外，根據《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規定，土地征收的補償、安置方案都要由行政部門擬訂、批準、實施，即使集體土地權利人對補償標準有爭議，也只能由人民政府協調、裁決，不能向人民法院，而且征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。這意味著在征收程序中，從批準、實施到救濟都由行政機關主導，這就隱藏著排除司法機關的介入與救濟的危機。豍
（三）我國農村集體土地征收補償制度不合理
第一，補償原則不明。法國在《人權宣言》中確立了“公正補償”的原則，美國在憲法第五條修正案中明確了“公平補償”的原則，日本在《日本國憲法》中確立了“正當補償”的原則，而我國《土地管理法》第二條第四款規定國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償，這里的給予補償究竟是應該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實上在我國這種補償不僅談不上公平，甚至不能保障農村集體土地權利人的生存與發展權豎；第二，補償標準過低。《土地管理法》第四十七條規定“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍，征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍”，這種補償標準完全不考慮土地的預期收益和增值空間；第三，補償范圍過窄。《土地管理法》四十七條規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、勞動力安置補助費以及地上附著物以及青苗的補償費。《物權法》四十二條規定必須安排被征地農民的社會保障費用。但現行法律沒有考慮殘留地、對相鄰土地造成的損害等特殊情況的賠償。
二、我國農村土地征收制度的重構
（一）嚴格界定公共利益，防止土地征收權濫用
公共利益本身是一個抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規定規避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業或市政建設，教育、文化、衛生、體育、環保、綠化、慈善機構等社會公共事業，涉及國家安全的國防事業以及其他由政府或者社會組織興辦的以公益為目的的事業。除此之外，還要賦予農村集體土地被征收人對征收決定異議的訴訟權以及一定期限內被征收集體土地未用于公共利益的撤銷權或買回權，即如果被征收集體土地沒有在規定期限內按照原定公共利益使用，原農村集體土地權利人可以主張買回該土地。
（二）尊重農村集體土地權利人意愿，確立公平補償原則
所謂公平補償包括幾下幾點原則：第一，就行政機關而言，要充分尊重市場，以被征收的集體所有農地所在地的市場價為基準，并充分到失地農民的社會保障與再就業問題；第二，就農村集體組織內部而言，要平衡好集體組織和成員的內部利益；第三，擴大農村集體土地征收補償的范圍，例如必須考慮被征收土地因為開發方案被批準而增值的收益情況，保障被征收權利人能夠從中獲取合理的預期增值收益；第四，創新農村集體土地征收補償大的方式，除了現金補償外，還應該更加重視土地承包經營權入股、土地權利換換社會保障等長遠的補償機制，強化失地農民的生存與發展能力。
注釋：
陳小君.農村集體土地征收的法理反思與制度重構[J].中國法學,2012（1） .
第3篇：集體土地管理法范文
土地征收是國家為了公共利益的需要，按照規定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變為國家所有，并給農民集體和個人以補償的法律制度。土地不僅是不可再生的資源，也是人類賴以生存的物質基礎，因此歷來為人們所重視。那么作為土地征收的有關立法也顯得異常重要，但我國還沒有專門的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《憲法》和《土地管理法》及其實施條例來調整。這樣的立法現狀不但與土地征收的法律地位不相適應也顯得有點單調。另外隨著我國的飛速及各地化、城市化進程的加快，大量的土地被征收，用于非農化建設，農村集體土地征收的狀況更加混亂。因此農村集體土地在征收過程中所暴漏出來的也就越來越多，有些行為已嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意。主要表現在以下幾方面：如土地征收權被濫用、各地補償標準及范圍不合理、征收程序不規范不民主及以租代征等等。這一系列問題的存在如不加以妥善解決將直接侵犯廣大農民的利益，另外也直接擾亂國家整個土地資源規劃和利用，因此作者建議從以下幾方面加以完善。一、首先從立法上明確規定“土地征收”和“土地征用”的區別。二、村民小組作為土地所有權人的法律地位應加以明確。三、嚴格限定土地征收的條件。四、農村集體土地征收應市場化運作，加強政府向服務型功能轉化。五、擴大土地補償范圍，采取多種形式的土地征收補償方式。六、完善土地征收程序，加強征地民主。七、“公共利益”應法定化。八、制定專門的土地征收法。
關鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用
缺陷及完善
土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設征用土地，也就是國家運用行政權力把農民集體土地轉為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現在一般認為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變為國家所有并給農民集體和個人以補償的法律制度。土地作為農民生產的基本要素和人類賴以生存的物質基礎其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實施條例和《憲法》的原則性規定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應。另外隨著我國經濟的飛速發展和各地工業化、城市化進程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農化建設，有些純粹是經營性的開發，完全是為了獲得私利。這些行為嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴重了我國土地征收市場發展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。
一 目前我國土地征收的法律概況
我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現形式，土地所有權也相應分為國家土地所有權和集體土地所有權。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規定，我國的土地征收也只能發生在國家和農民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權的征用。
近年來隨著我國城鎮化水平的進一步提高，土地征收現象越來越普遍，它也成為農村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經濟發展的結果，它和經濟的發展密不可分，經濟越發達的地區，土地征收發生率也越高，這就使我國的土地征收和經濟發展緊密相連并且表現得越來越明顯。土地的征收在國民經濟生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實施條例》以及國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條理》等相關行政法規、規章來調整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農民集體所有的土地實行強制征收。并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決。但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。另外按照現行《土地管理法》第47條的規定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規定。
實質上土地征收的補償費用在我國是和當地的經濟發展相適應的，東部地區往往高于中西部地區，就目前中原地區一般耕地年產值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補償費用為3萬元，這點費用根本不能保障失地農民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補償費用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區大搞各類開發區，以致前幾年出現大規模的“圈地運動”，甚至有些地方出現了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費土地資源的現象。另據有關部門統計：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。
二 當前土地征收制度的缺陷
（一） 土地征收權被濫用
當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規的不完善和政府對土地管理的缺位有關。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上公共利益的概念已被擴大到經濟建設，可以說許多企業都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學校和是為了公共利益，我開發一個經濟適用房住宅小區是否也為公共利益呢？
另外“公共利益”外延界定的不明確也導致土地征收權被國家權力機關極度濫用。因為我國土地征收的補償費用實行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標準和范圍，遠遠低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權的濫用。
（二） 土地征收補償標準和范圍不合理
1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據
按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農村集體所有轉變為國家所有。既然是兩種所有制的轉移，那么在市場經濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構來評估。而現行法律規定是按照被征用土地前3年的平均產值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區差異、種植條件等。另一方面按照法律規定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，被征收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內，而對于被征地單位的補償要求高于10倍的救濟措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規定也違背了民法規定的財產所有權的基本權能，體現不出農村集體組織作為土地所有權人的法律地位。
2、征地補償范圍小、標準低
從現行的法律法規來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥
另外德國對土地的補償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標的物權利損失補償標準為：以土地或其他標的物在征收機關裁定征收申請當日的轉移價值或市場價值為準。（2）營業損失補償，補償標準為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標的物上的一切附帶損失。⑦其實土地征收補償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規定的就有保養費，并且在該辦法第24條還對保養費的發放辦法作出了詳細規定。
另一方面土地的補償標準也有點過低，按照法律規定補償標準為被征收前3年畝產量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。
3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現行勞動法不協調。
例如湖北省的安置補助費一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費，用人單位根本
第4篇：集體土地管理法范文
關鍵詞：集體土地所有權；主體；物權法
中圖分類號： D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2010）-12-0068-1
2007年實施的《物權法》第60條規定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：（1）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；（2）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；（3）屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。”上述法條中，物權法將集體土地所有權界定“成員集體”，以區別“農民集體”，而實質上依然沒有解決集體土地所有權主體不明的狀況。
1 對集體土地所有權制度認識的困境
1.1 集體土地所有權認識主體與現實脫節
集體土地所有權的主體到底是農民集體還是農村集體經濟組織？集體土地到底是“鄉（鎮）一級所有”、“村一級所有”、“村民小組一級所有”還是“三級所有”？由誰代表村農民集體行使所有權？是村民委員會、村經濟合作社還是三分之二以上村民抑或三者兼是？現實生活中與土地有著密切聯系的農民對土地權屬的認識主體虛位。村集體作為法律明文規定的土地所有者卻不能從其所有的土地中獲得收益。農民認為土地屬于國家是由于法律的規定與現實脫節造成的。
1.2 集體土地所有權性質認識模糊
集體土地所有權性質立法尚未明確，理論界對此爭議各異：（1）集體土地所有權是一種由“集體經濟組織”享有的單獨所有權。（2）集體所有權是“個人化與法人化的契合”，集體土地為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產享有股權或社員權。（3）集體所有權的實質是集體成員對集體財產享有占有、使用和收益權，并且依法按照平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權。（4）集體土地所有權制度是普通法上的合有權。（5）集體土地所有權是一定社區范圍內的農民共同共有的所有權，農民集體不是一個抽象的名詞，而是一種能按章程或規則行使權利的組織形式。
1.3 農民集體的法律地位認識不明確
農民集體的法律地位不明確的觀點有以下方面：（1）農民集體既非個人，也非法人，它本身并不能作為人格者享有土地所有權。因此農民集體不是一種獨立的民事主體形態。（2）農民集體是一種能按章程或規則行使權利的組織形式。在農民集體中每個成員的權利是平等的，如對集體土地享有平等的承包經營權。（3）農民集體既非自然人，也非法人或其它組織，而是指一定社區范圍內的全體農民。（4）我國農民集體所有權組織規定為一定社區范圍內的成員集體組織，成員集體應當是以成員個人的集合，是成員的全體。
2 集體土地所有權的主體、類型及其定位
2.1 集體土地所有權主體的定位
1982年《憲法》第10條之規定，農村和城市郊區的土地屬于“集體”所有，但沒有界定“集體”的概念。根據1986年《民法通則》第74條第2款之規定，集體所有的土地屬于“村農民集體”所有或“鄉（鎮）農民集體”所有。《民法通則》將集體土地所有權的主體界定為“農民集體”。1986年的《土地管理法》第8條第1款作出與上述《民法通則》相同的規定，只是在第2款又增加規定了“各該農村集體經濟組織的農民集體所有”。《土地管理法》也是將集體土地所有權的主體界定給“農民集體”。修改后的《土地管理法》第10條明確了集體土地所有權的主體是“農民集體”，而農村集體經濟組織、村民委員會、村民小組享有的是經營管理權。筆者認為：我國現行法律規定集體土地應屬于“農民集體”所有。集體土地所有權就是指一定范圍內的農民集體對集體土地享有占有、使用、收益和處分的權利。
2.2 集體土地所有權的主體類型及其定位
集體土地所有權的主體類型，《民法通則》第74條第2款規定了“村農民集體”和“鄉（鎮）農民集體”兩類。1986年《土地管理法》第8條第1款在《民法通則》規定的兩類主體的基礎上增加了一類主體，即“各該農村集體經濟組織的農民集體”。1998年修訂后的土地管理法將集體土地所有權的主體定位為三類：（1）鄉（鎮）農民集體；（2）村農民集體；（3）村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體。村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體也可以理解為組農民集體。由于我國各地農村的情況復雜，因此具體涉及某一地方或某一鄉（鎮），則可能存在上述三類集體土地所有權主體；也可能只存在兩類所有權主體，即鄉（鎮）農民集體和村農民集體，或者村農民集體和組農民集體；也有的地方可能只存在一類所有權主體，即一般是村農民集體，但也可能只存在組農民集體。
3 集體土地所有權的立法思考
從憲法層面上規定農村和城市郊區的土地屬村農民集體所有。對于法律語言來說，清楚、準確地反映立法意志，這是最基本的要求。“集體”不是一個嚴格的法律術語，不能再出現在物權法中。因此，所有權層面上的權利主體還須作進一步的研究與分析。筆者結合《物權法》第60條之規定，從所有制層面上將集體土地界定為村農民集體所有，以便與全民所有的國家所有制相對應，適度考慮將現行憲法第10條第2款修改為：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬村農民集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬村農民集體所有。從所有權層面上，可以將集體土地的所有權主體直接界定為“村經濟合作社”。憲法以及法律規定的國有以外的農村和城市郊區的土地屬村經濟合作社所有，但是由鄉（鎮）人民政府代為管理的鄉鎮公共事業、公益事業用地和鄉鎮企業、政府機關辦公用地除外。所有權的行使不得違反法律和妨害公共利益。
參考文獻
[1] 孔祥俊.民商法新問題與判解研究[M].人民法院出版社,1996.
第5篇：集體土地管理法范文
一、關于農村集體建設用地征收補償的立法現狀 我國立法上尚無關于農村集體建設用地明確的法定概念，只有《土地管理法》中的相關規定可推定其的一般類別。根據《土地管理法》的規定，除公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地外，任何單位和個人進行建設，應先通過征收將集體土地轉化為國有土地后再在國有土地所有權的基礎上設立使用權。雖然《物權法》中所述的集體建設用地與《土地管理法》不同，把在《土地管理法》中應屬于農村集體建設用地范疇的“宅基地”使用權單獨立章入編，認定為國家所有的土地，卻也未對集體建設用地的范圍給一個明確的界定。
其他與農村集體建設用地征收有關的立法有：一是
《憲法》第10 條，從憲法層面明確了土地征收制度的合法性，奠定了土地征收法律制度的憲法基礎，是一切土地征收法律規范的最高指導原則;二是《物權法》第42 條、《土地管理法》第2 條、《農村土地承包法》第16 條規定;三是現行其他土地征收法規規章，是為土地征收實踐中的操作指南。如 《土地管理法實施條例》《征用土地公告辦法》《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》等。現有的關于農村集體土地征收補償的規定少之又少，散見于各法律條文中只有“依照國有土地征收”、 “參照耕地征收補償”等字眼，缺少系統全面的規定。 二、農村集體建設用地征收補償問題及其原因 （一）公權力的行使對私權的尊重和保護不足根據《土地管理法》及《土地管理法實施條例》等相關規定，對集體建設用地征收存在爭議協調不成的，由批準征地的人民政府按照一定的程序進行裁決，但未規定向司法機關尋求救濟的權利。我國《土地管理法實施條例》第25 條規定，征收土地方案的實施，不論被征收征用土地的所有權人、使用權人對征地補償、安置是否有爭議。換言之，被征收人對行政征收行為有異議，國家仍然可以強制執行，并未給被征收人提供救濟的途徑[1] 。一旦征收過程中出現矛盾，就難以保證失利者一方得到公正、合理的解決途徑。“行使公權力不得侵害合法的私權利”作為《物權法》的基本理念之一，是所有法治化國家所提倡的，在我國卻沒有被作為征收補償的原則性規范提出來[2] 。政府一方作為征收申報審批和具體方案擬定的主持者，一方面既是公權力的行使者，一方面又是整個社會經濟組織的管理和決策者;而主體中另一方農民或者農民集體，在整個征收過程中都處于較為被動服從的地位，二者之間的地位本已懸殊。而立法中缺乏相應的救濟機制，公權力處于絕對優勢地位，集體土地征收補償出現爭議，許多法院甚至不予受理，可見公權力的行使并未充分考慮對私權利的尊重和保護。
（二）集體建設用地所有權的歸屬不明，農民的利益常常“被代表”
集體建設土地征收過程中，享有集體建設用地所有權的主體是農村集體經濟組織，補償的主要對象也是農村集體經濟組織。根據法律規定，農村集體所有權的主體分三級，分別是：村農民集體、鄉鎮農民集體和村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體。現實中，涉及土地征收補償協議的簽訂、征地補償款的分配等重大利益問題時，村、鄉鎮領導不征求村民意見，以村務公開的形式公布征地補償狀況及分配情況或只是向村民小組通報一下情況。“土地集體所有實際上最終淪為了鄉村干部的小團體所有，甚至成為個別鄉、村干部的個人所有。”[3] 集體的意志如何體現，征收補償協議是由村內全體集體成員決議還是由鄉內全
現實問題法律均未明確規定。因為所有權的歸屬不明，造成各個組織競相逐利，以各種名義克扣征地補償款，而真正的權益主體卻未得到補償。
（三）的范疇不明，為公共權力濫用提供法
“公共利益”律漏洞
根據《憲法》的規定，土地征用的合法化的首要條件必須是為了公共利益。什么是公共利益？我國現行法律《物權法》到《土地管理法》都只是概括性地規定，并未詳細闡述關于公共利益的適用條件和類別。正是由于公共利益本身在法律上沒有一個明確的內涵和范疇，導致實踐中存在大量假借“公共利益”之名謀取私利的做法。國家可以運用公共權力征收農村土地的前提條件是要明確公共利益的范圍，制定詳細的操作規范，保證征收為了公共利益的合法性，從而作為土地征收的前置程序。
（四）補償標準過低，保障作用不強
依據《土地管理法》第47 條，只對耕地的征收補償有較為明確的規定，而集體建設用地等其他土地的征收補償則由省、自治區、直轄市參照征收耕地的標準處理。依此規定計算，征地補償款項經歷各環節而真正最后支付到農民個人時，遠遠低于土地的市場價值，且土地征用主要采用一次性現金補償的方式。可見，實際上的征地補償制度不能反映土地的市場價值，不僅侵害了農村集體和農民在土地上的農業收益，而且剝奪了農民的土地發展的權利，乃至未來的生存保障。其次，依據我國法律的規定，只補償征地所導致的直接損失，并不考慮土地增值收益分配的問題。對于集體建設用地征收期間造成的企業經營損失、失去宅基地農戶的搬家費和無家可歸時必要的安家費等其他損失不予補償。
（五）受償的主體范圍窄，無法全面覆蓋所有失地農民
依據法律的規定，集體建設用地征收受償的主體分為兩類：一為農村集體經濟組織;二為被征地的農民，而受征收影響的其他權利人如集體建設用地地上青苗所有權及地上房屋設施的所有權人等無權獲得補償。再加上法律對于農村集體建設用地征收補償收益分配的規定也不明確、不合理，使得本來就不多的土地收益主要劃歸鄉鎮政府、村委會等用于發展當地經濟和各項社會公益事業，僅地上附著物和青苗補償費的小部分收益用于對農民進行土地補償。
（六）征收補償的程序缺乏公開、公正的設置
集體土地征收補償程序帶有濃厚的行政色彩，缺乏公開透明的制度，缺乏相應的社會監督和司法救濟，并沒有給予農民真正的參與權。具體征收補償的方案由政府部門通過行政手段單方面制定，制定后才發公告告知農民，在此過程中，農民沒有參與權。在確定征收補償方案方面，大都是由農村集體經濟組織的代表參加聽證會，農民很少參與到協商談判中來，而法律規定對聽證會提出的意見“只有在確需修改的情況下”才可改動，這使得聽證會的實際作用受限。加之在實施程序中缺乏外部監督程序。行政主體及其工作人員總是循著有利于自身的方式來處理征收中的問題，如此非常不利于處于相對弱者地位的農民的權益救濟。與此同時，法律并沒有為農民提供當出現征收爭議向人民法院的救濟途徑[1] 。
三、完善農村集體建設用地征收補償制度的建議 （一）設立有效的私權利救濟機制 通過引入市場機制，確立事先補償制度。行政主體在
未經事先合理補償的情況下不能享有集體建設用地征收
權。提高了征收權行使的法律門檻，提高了農民的主體地
位，更好地保證農民的權益。其次，設立價格評估制度和價
格異議制度。以市場評估的方式確定征收補償標準及補償
的最低保障標準，衡平農民與政府之間不平等的關系，以
建立民事平等主體的關系為框架的農村集體建設用地征
收制度，并按照被征收土地及其附著物的一般市場交易價 格對農民進行征地補償，經協商確定土地補償費，同時要 將安置補償等有關費用公開，改變以往的“官本位”的做 法，力爭從制度設置上保障農民的權益。 （二）明確公共利益的內容 從理論上看，只有當政府為了公共利益需要相對人的
財產權益而又不能通過私法上的平等主體之間自由買賣 的方式來實現時，才能夠使用通過國家進行土地征收的方 式強制取得。實踐中，對于農村集體建設用地的征收一般 來說是為了與國家社會經濟宏觀戰略布局的需要相吻合， 主要以城鄉交叉位置或者城鄉接合部的農村集體建設用 地作為切口進行集體土地征收使之轉化為國有土地，再對 整合起來的土地進行統一規劃用以建設能“惠及全民”的， 如：國防設施建設、國家重點扶持的能源、交通、水利、科 技、教育、醫療、文化、體育等項目。
（三）以市場定價為主，擴大補償范圍，增設其他保障 措施 1.以市場定價為主，擴大補償范圍。在集體土地征收過程中，土地價格應按市場價格標準進行補償，同時應考慮土地的增值問題。應增設集體建設用地的補償標準，標準的制定不僅要參考集體建設用地原用途，還要增加考慮 “未來用途”所帶來的土地增值，以市場價值來設定征收補償的標準[4] 。征收涉及的利益主體不僅僅包含土地所有權主體，集體建設用地地上青苗所有權及地上房屋設施的所有權人、宅基地使用權人都應包含在內，以宅基地使用權最為突出，應當納入受償范疇。擴大補償的損失范圍，需要進行在立法上予以明確。
2.以區域經濟發展水平為標準，合理增設其他的保障措施。應強制建立失地農民的最低生活保障制度，給予失地農民生活補貼，保證其維持最基本的生活不受影響。失地農民的社會保障應包括醫療保險、養老保險、最低生活保障三個方面。失地農民因征地被迫成為城市的“邊緣人群”，既不享有城市居民的待遇又失去了賴以生存的土地，故而對于該類農民社會保障的補償標準不應低于當地城市居民的養老保障、醫療保險及最低生活保障所確定的標準[5] 。或者可以采取集體成員入股分紅或宅基地換房、農民身份轉換為城市身份等的補償方式，并配套采取把失地農民納入城鎮養老、醫療保險體系、提供就業上崗培訓等措施。至于欠發達地區，土地特別是耕地和宅基地是農民維持其基本生存的重要財產，應當限制對這兩類集體土地的征收，我國一向嚴格實行耕地保護政策，而對于宅基地的征收做出的限制不足以體現其作為農民
據以生存的私權的重要地位。
（四）完善土地征收救濟機制
“法律的目的是保護和救濟無辜者。”有必要在征收補償制度中建立有效的權利救濟機制，保證農民的合法權益。在《憲法》中把“行使公權力的同時不得侵害合法的私權利”理念納入農村土地征收的原則，其次，對《物權法》和《土地管理法》中征收的內容及被征收主體的權利救濟深入明確具體化。可以從基層調解、仲裁機構調解制度的建立和完善入手進行分析，農村基層調解組織可以由村委會主任或書記及其他成員兼任。由于基層調解組織對于失地農民的生活狀況和心理情緒比較了解，比較容易把握失地農民的心理和情緒，特別是威望較高的基層調解組織。其次，建立仲裁制度，公開開庭，接受公眾的監督，保證救濟的公正性。
（五）規范農村集體建設用地征收補償程序
1.完善征地審批程序，設立公共利益認定環節。只有保證審查程序和審查結果公開化，受外部的監督和制約，才能有效地保證征地權的合法合理化行使。公共利益的審查是土地征收程序中的重要內容，是土地征收、補償等程序的啟動程序。公共利益認定程序應由申請、調查、舉行聽證會、審查、認定、公告等幾個環節構成。在申請環節，申請人需就征地的目的、條件進行自我論證說明。為保證農民權益不受侵犯，行政機關應當在做出公共利益認定決定之前公開進行調查，接受公眾的質疑和監督，聽取意見。對于范圍較大的土地征收，還開舉行由土地申請人、被征收集體和有關專家組成的聽證會。對征收決定應及時向土地權益人進行公告。對于公共利益的正當性、合法性的論述，應有理有據，確認所實現的公共利益大于其所造成的損失。另外，公告的內容應包含土地征收的目的、范圍、用途以及補償方案，并列明有關權益人陳述意見的權利及時限。
2.健全補償安置程序。將補償安置程序作為征收執行程序的前置程序進行獨立設置。若征地補償安置程序設計科學合理，為公眾所接受，由此而引起的糾紛也會大量減少。其次，增設補償安置方案中的民主協商環節。行政主體負責查明并通知所有的征收補償主體，征地雙方在共同參與的情況下，就補償金額進行協商，協商不成的，再可選擇者其他途徑確定補償金額。
參考文獻：
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[2]崔文星.物權法專論[M].北京：法律出版社，2011.
[3]王衛國.中國土地權利研究[M].北京：中國政法大學出版社版，1997.
第6篇：集體土地管理法范文
被告：四川省綿陽市國土局。 法定代表人：劉期益，局長。
第三人：綿陽市高新區街道辦事處。 法定代表人：宋少華，主任。
李清蓉系下崗職工，原有住房86.25平方米。1995年5月19日，李清蓉又申請修建50平方米的住房。5月22日，李清蓉所在的村、組簽批同意。同日，李清蓉向綿陽市高新區街道辦事處交納建房押金200元及建房管理費50元。6月9日，綿陽市高新區街道辦事處國土管理所以不符合建房條件為由，未予批準。后李清蓉又口頭向該街道辦事處申請修建營業用房。同年9月4日，綿陽市高新區街道辦事處國土管理所又批示，同意李清蓉租用集體土地修建50平方米的營業用房。同月22日，李清蓉與綿陽市高新區凝祥寺村居委會五組簽訂《土地出租合同》。即李清蓉承包集體土地120平方米修建營業用房及綠化帶，并按時向居委會交納各種承包費。租期暫定兩年。11月6日，李清蓉與唐某某簽訂《建房合同》，并動工修建樓房。
1999年1月14日，綿陽市國土局根據群眾舉報，派員去李清蓉占地建房現場調查，并作了《勘驗筆錄》。李清蓉在此筆錄上簽字，表示同意接受處理。3月10日，綿陽市國土局就李清蓉違法占地建房一事召開聽證會。同月29日，綿陽市國土局作出綿國土監（1999）1號處理決定。該處理決定認定李清蓉在沒有取得有批準權限機關有效批準的情況下，在原住宅前面占用集體土地153.2平方米修建永久性建筑物，其行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第三十八條、《四川省〈土地管理法〉實施辦法》第二十三條的規定。依據《中華人民共和國土地管理法》第四十五條之規定，處罰如下：（一）責令李清蓉在收到本處罰之日起十五日內，自行拆除違法修建的建筑物；（二）拆除建筑物后，必須將非法占地面積恢復原狀，并交綿陽市高新區凝祥寺村五組，按新頒布的《中華人民共和國土地管理法》的有關規定進行管理。
李清蓉不服綿陽市國土局的處理決定，向綿陽市中級人民法院提起訴訟。 原告李清蓉訴稱：1998年5月19日，按規定向村委會和5社提出建房用地申請，得到村、社和街道辦事處的批準，持批文與村、社訂立了土地租賃合同，并按街道辦事處的要求交納了建房管理費和建房押金計250元，按照國家和街道辦事處有關規定申報辦理了批準手續，不存在違法占地，亦投入20余萬元進行修建營業用房，被告稱原告用地違法，強令原告停止施工，于1999年3月29日作出處罰決定，要求撤出即將峻工的房屋。原告不服，認為被告的處罰決定缺乏事實和法律依據，嚴重損害了原告的合法權益，向四川省綿陽市中級人民法院提起行政訴訟。
被告綿陽市國土局辯稱：被告依照法定程序查實的物證、證言等調查筆錄和現場勘驗，原告沒有縣級人民政府發出的用地批文。被告對原告違法占地的行為，只能依據土地管理法律、法規的具體規定作出行政處罰決定。原告的建房申請與村社簽署的意見以及辦事處國土管理所簽具的意見和辦事處財政所收取的費用，不是法律規定行使最終審批建設用地的政府機構，不具有法律規定的合法性。被告從原告建房下基礎開始即多次到場制止違法占地建房，原告卻繼續強行修建。故原告違法占地建房依法應予拆除，所受損失應由原告自行承擔。 第三人未作答辯，但向法院提供了本案有關的書面材料。
「審判
綿陽市中級人民法院經審理認為：原告李清蓉申請建房，雖填寫了《農房建設用地規劃申請表》，村、社又簽了同意修建的意見，因其原有住房面積已達到國家土地管理法所規定的標準，未予批準。后又租用其住宅前面的承包空閑地及垃圾坑建造營業用房，發展培育種植技術，經國土管理所批準50平方米建勞營業用房，按此批文與本村5組簽訂土地租賃合同，期限暫定兩年。建房實際占用土地153.2平方米，超過批準面積103.2平方米，認定事實清楚，證據確實，程序合法，處罰正確。但被告及第三人責令原告停建查處中措施不力，原告并未停止修建，故原告不應承擔全部過錯責任。第三人在原告建房申請中未批準給建住宅用地正確，但在越權批準原告建營業用房中的批文不規范，批文后行政監督不嚴，又未具體交待辦理他項手續，亦未上報綿陽高新區國土分局備案，其發現原告超面積建房后制止不力，到1999年2月1日才將書面停建通知發出時，原告修建的營業用房已基本竣工。
根據《四川省〈土地管理法〉實施辦法》第四十一條的規定，應予承擔越權批地造成損失的責任。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第1款第（1）項之規定，該院于1999年9月1日作出判決： 一、維持被告綿陽市國土局對原告李清蓉違法占地建房的處罰決定。 二、因第三人越權行政行為給原告造成的損失賠償另案處理。
一審判決宣判后，李清蓉不服，以上訴人占地建房是經綿陽市高新區街道辦事處國土管理所批準的，系國土部門極不規范的管理造成的，應由批準部門承擔責任等理由，向四川省高級人民法院提起上訴。 四川省高級人民法院經審理認為：上訴人李清蓉申請建房用地，雖經辦事處國土管理所批準，但國土管理所對此無法定審批權，其批準行為屬超越職權，無效。上訴人在國土所越權審批的情況下又超面積占地建房，系違法行為。國土所越權審批導致上訴人違法用地建房造成損失，應承擔賠償責任。被上訴人對上訴人違法占用土地建房的行為作出處罰，其認定事實清楚，主要證據充分，定性準確，程序合法，應予維持。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。上訴人的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（1）項之規定，于1999年11月16日作出判決：駁回上訴，維持原判。
「評析
本案系一起基層國土管理所超越職權批準建房導致違法占用土地建房的行政處罰案，在處理中應當注意以下幾個問題。
一、關于超越職權批準占用土地建房的認定和處理問題。 本案原告（上訴人）李清蓉系下崗職工，原有住房86.25平方米。1998年5月19日李清蓉又申請修建50平方米的住房，填報了《農房建設用地規劃申請表》，經所在的高新區凝祥寺村和5組居民委員會簽具意見“同意修建”，街道辦事處亦收取了其建房押金200元和建房管理費50元后，于同年6月9日經辦事處國土管理所批簽：“不同意修建，因已有住房，不符合建房條件”，國土管理所未批準給建住宅用地是正確的。但后來經李清蓉以從事個體經營需要，為改變住宅周圍環境達到創衛要求，利用原告房屋前荒地垃圾坑修建營業用房等再次提出申請后，辦事處國土管理所于同年9月4日批簽：“茲有凝祥寺居委會5社社員申請50平方米建營業用房一事，因結合創衛需要，故同意以租賃性質建房，其占地土地性質不變，仍屬集體土地，該戶應與5社簽訂租地協議，另該戶建房以后涉及國家建設需要，要無條件拆遷。”其超越職權批準李清蓉所建營業用房中批文不規范，批文后行政監督不嚴，又未具體交待辦理他項手續，亦未上報綿陽市國土局高新區國土分局備案，當其發現原告李清蓉超面積建房后亦制止不力，僅于1999年2月1日才將書面停止修建的通知發出，此時李清蓉修建的營業用房已基本竣工。 綿陽市國土局對辦事處國土管理所超越職權批地的行為作出綿國土監（1999）第2號處理決定：“1.撤銷第三人1998年9月4日批準李清蓉與凝祥寺村5組簽訂租地協議建房等所有文件；2.高新區國土分局應監督并協助第三人收回李清蓉違法占用的案件土地并交凝祥村5組；3.第三人應在收到本決定之日起3日內將有關部門收取原告所交的有關費用全額退還；4.第三人的直接責任人應在收到本決定5日內寫出書面檢查送市國土局高新區分局，等候處理。四川省綿陽市中級人民法院根據《四川省〈土地管理法〉實施辦法》第四十一條的規定，認定第三人應承擔超越職權批準用地建房造成的損失，判決因第三越權行政行為給原告造成的損失賠償另案處理是合法的、正確的。
第7篇：集體土地管理法范文
我們知道，《憲法》賦予了國家征用土地的權力。《土地管理法》則進一步規定，農村土地要轉化為建設用地，必須通過國家征收。該法還制訂了以農業收入作為計算標準、以不降低農民生活水準為目標的補償辦法。但是，這一立法至少存在三個問題：
第一，合憲性問題。《憲法》規定了兩種土地所有權形式，但是沒有對農村集體所有權作出明確限制。農村土地轉變為建設用地，本是土地所有權的權能之一，也是發揮土地物盡其用的一個重要手段。《土地管理法》對農村土地所有權進行限制，在《憲法》上并無明確依據。
第二，征地補償顯失公平。《土地管理法》規定以農業收入作為計算標準，但政府征用土地后轉讓所得遠遠高于補償價格。這些巨額收益悉數歸政府所有，對于農民極不公平。
最后，在巨額利益的驅動下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭利”之實，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農民之間的矛盾。
我們沒有理由懷疑《草案》的起草者們沒有看到這些問題，我們也相信他們發現了立法上的“兩難”：如果采取“集體土地與國有土地一樣可以出讓和轉讓”的立法思路，則會與《土地管理法》等基本的土地制度相沖突；而要維護基本制度的一致性，就只能維持這些顯失公正和有違憲之疑的土地制度。面對兩難，立法者采取何種選擇，端賴于他們的政治智慧和價值立場。
第8篇：集體土地管理法范文
關鍵詞：土地征用 集體土地 公共利益 安置補償
一、土地征用的概念
土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。
二、土地征用具有的特征
（一）國家建設征用土地的主體必須是國家
只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關，企事業單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據自己的用地的實際需要，依照法律規定的程序向土地機關提出用地申請，并在申請批準后獲得土地的使用權，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。
（二）國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性
國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。①這是因為國家建設征用土地法律關系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（集體組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經濟組織必須服從，而且在這種法律關系中也不遵循等價有償原則。
（三）國家建設征用土地是國家公共利益的需要
國家建設征用土地的原因是國家建設之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設需要或公共利益的需要。比如發展和興辦國防建設，公用事業，市政建設，運輸，水利事業，國家機關建設用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業，其二，是廣義地國家建設需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義化建設，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設立國家主管機關批準的集體，三資企業，興辦國家主管機關批準的民辦大學以及其他社會公益事業等等，均是廣義上的國家建設和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設征用土地的原因。
（四）國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件
國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制地進行，而是有償地強制進行。土地被征用地集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。國家建設征用土地與土地征購不同。它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用，但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。應當指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務是直接產生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權的行為。
（五）國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地
國家建設征用土地的標的，建國以來經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。應當指出的是，國家建設用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權，國家可直接行使處分權利。
三、集體土地征用應遵循的原則：
（一）十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的原則
我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：1，加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地2，要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地3，要優先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監察和土地違法行為地打擊力度，切實制止亂占耕地地濫用土地行為。
（二）保證國家建設用地的原則
國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從， 這不但因為征用土地是國家權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益得體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地得前提下保證國家建設用地。
（三）妥善安置被征地單位和農民的原則
集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四，是征地給農民造成的損失要適當補助。
（四）誰使用土地誰補償的原則
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。
四、集體土地的補償安置問題
集體土地征用的補償，是征地工作的主要，亦是一項難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設項目的投資和國家建設的發展，又要考慮被征地單位以及農民地生產生活水平，力求做到國家利益優先，兼顧用地單位和被征地單位和農民的各方利益。
（一）征用集體土地的補償原則
1、保持被征地農民原有生活水平的原則土地是農民最基本的生產資料，征用農民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補償應使被征地農民的生活水平不降低為原則，以保障農民兄弟的利益不因征地而受損。
2、按照被征用土地的原用途給予補償的原則。征用土地的補償標準和補償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補償標準和補償范圍原來是耕地的，按耕地的標準給予補償，原來是林地的，按林地的標準給予補償，對地上物的補償和對人員的安置也是如此。
（二）征用集體土地的補償范圍和標準：
國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：②
1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。
2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。
3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。
（三）安置剩余勞動力
因國家建設征用土地造成的多余勞動力，由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織被征用單位，用地單位和有關單位，通過發展副業生產和舉辦鄉鎮企業等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業，并將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。
（四）土地補償費用的處理
國家建設征用土地的土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。③市縣和鄉鎮人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用構成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。
五、我國土地征用中存在的若干問題及其對策
我國現行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經濟體制時期形成的，當時對于保證國家建設起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，這個制度的缺陷就日益凸現，目前主要存在如下一些問題亟待解決：
（一）相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
（二）土地征用的補償問題。土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。④為了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農民集體所有權表現為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平等等，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民所接受。
（三）土地征用權的行使。從世界各國對土地征用權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些比較發達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當收買發生困難時，才實行土地征用。在我國，憲法明確規定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發區、園等向投資單位提供優惠政策，而土地使用費往往作為其優惠的條件之一。盡管現行的《土地管理法》規定征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。
（四）土地收益分配和管理問題。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規定，土地補償費歸集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農民的土地使用權成為虛置。加之我國保障體系很不健全，農民未被納入社會保障之列，因此盡管在征地中對完全失去土地的農民進行相應的安置，但這種安置方式是在計劃經濟的背景下產生的，隨著我國從計劃經濟向市場經濟轉變并趨向成熟的過程中，地位及用工制度發生了巨大變化，競爭上崗，能者上，弱者下，農民即使通過安置獲得一份非農職業，但受其自身素質的限制難以適應企業的需要，往往成為下崗的首選對象。
以上問題的存在，主要是制度的設計存在問題，建議國家有關部門應盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經濟的要求。
1、嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農村集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業單位用地；（3）能源、用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。⑤在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。
2、以農用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據。現行《土地管理法》盡管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產量因為不能反映土地的位置、地區經濟水平、人均耕地面積等土地價格的經濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現產量差別的真實價值，世界大多經濟發達國家或地區將土地市場價格作為征地補償依據。在計劃經濟年代，土地沒有價格，征地補償依其常年產量未嘗不可。但在市場經濟條件下，繼續這樣作就不利于保護農村集體經濟組織和村民利益。為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現狀土地利用條件下，在公開市場中所有權形態所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，農地所有權的市場價格要體現這三重功能。相關補助金是指因征地而導致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農地中一些尚未折舊完畢的投資，對農村建設用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。
3、合理分配土地征用補償收益，明確界定產權是實現征地補償費合理分配的關鍵。我國法律明確規定農村土地屬集體所有，農民享有本集體土地的承包經營權。這些權利可以通過土地登記，并發放相應的土地權利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權利證書中應明確規定集體土地權利主體的權利和義務，通過土地利用現狀調查或地籍調查查清各權利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權利的行使能夠對應特定的物，從而防止權利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權或使用權。由于我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料。⑥土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業及改善和提高生活水平。農村集體經濟組織所得份額于本集體經濟組織內的生產建設，如興修農田水利建設，購置農機具，幫助農民引進先進的農業技術，更新品種，提高農業單產，同時還可進行鄉鎮企業的建設，為失地農民提供更多的就業機會。總之，土地補償收益必須進行合理的分配和使用，真正體現農民的利益。只有這樣，才能真正體現產權工作的經濟利益。
此外，我國土地征用制度，其他相關措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場，又十分有利于保護耕地。二是縮小征地范圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產權市場，尤其是要建立和開放農村集體建設用地使用權市場。但必須符合土地利用總體規劃和土地用途管制，充分發揮市場機制的作用進行運作。三是加快我國農用地定級估價的步伐，以促進農用地市場迅速發育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻。四是應盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機制和經濟機制為紐帶的土地征用制度。 注釋：
1、參閱張明《房屋拆遷操作規范及拆遷安置補償費標準實務全書》，載于93頁《第三種做法》。
2、參閱《中華人民共和國土地管理法》第四十七條。
3、參閱《中華人民共和國土地管理法》第四十九條。
4、參閱濟南市人民政府法制網《淺淡集體土地統一征用》一文，載于第五部分《進一步完善征地立法，適應新工作的需要》。
5、參閱《中華人民共和國土地管理法》第五十四條
6、參閱法律網民商法探索《對農村占地補償分配糾紛問題的思考》一文，載于第二部分《問題的根源》。
資料：
1、符啟林著《房地產法》法律出版社2002年版
2、符啟林著《城市房地產開發用地法律制度研究》法律出版社2000年7月版
3、梁書文 馬建華 張衛國主編《房地產管理法及配套規定新釋新解》人民法院出版社
4、梁書文 黃赤東主編《土地管理法及配套規定新釋新解》人民法院出版社
第9篇：集體土地管理法范文
關鍵詞：小產權房;城鄉二元結構;集體土地所有權
嚴格地說，小產權房只是民間的一種約定俗成的說法，所謂的小產權房是指在農村集體土地上建造的房屋，出售給非集體組織成員，因為其只有鄉鎮或村委會所發的產權證明，沒有國家房管部門頒發的合法產權證，因而被稱之為小產權房。若作詳細區分，又可以分為集體建設用地上的小產權房、宅基地上的小產權房和集體農用地上的小產權房。建立在農用地上的房屋因為會從根本上威脅到我國的糧食生產安全，堅決禁止。本文對建立在符合土地利用總體規劃的集體建設用地和宅基地上的房屋所占據土地使用權流轉的合法性進行探討。
一、小產權房的現狀及形成原因
(一)小產權房的現狀
根據國家相關部門2007年不完全調查顯示，現存小產權房的數量非常龐大，北京市早已突破1000萬平方米，大概占住房總量的20％，分布在房山、通州昌平、順義、密云等京郊；西安市郊小產權房超過100萬平方米；深圳等一些城市小產權房所占的比重甚至高達40％[1]。針對小產權房如火如荼的發展趨勢，政府相關部門也表示了明確態度，2004年11月國土資源局《關于加強農村宅基地管理的意見》中規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”國務院辦公廳在2008年1月11日下發的《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》曾針對小產權房問題作出如下批示：“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。“單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發。”然而現實狀況是“小產權房”禁而不止。
(二)小產權房形成的原因
第一，近年來，全國各地房地產價格不斷攀升，而“小產權房”的價格只有同樣位置商品房價格的40—60%甚至只有同樣位置商品房價格的30%~40%。在商品房價格居高不下和一路飚升的過程當中，高昂的土地價格無疑起到了推波助瀾的作用。國土資源部曾組織有關單位對40個樓盤作了典型分析，結果顯示，不論是協議供地方式還是“招拍掛”，地價占房價的比例平均在25%~30%左右。國務院發展研究中心的一份研究報告顯示，2000—2004年間，土地成本上漲50%是房價上漲的主要動因[2]。其中最大的獲利者就是地方政府和房地產商。
事實上，自20世紀90年代至今，地方政府對土地出讓金收入的依賴以幾何倍數增長，據中國社科院2007年中國社會發展藍皮書顯示，1990年，全國土地出讓金僅10.5億，到2005年，全國土地出讓金總額達5505億元，這15年間，土地出讓金收入累計2.19萬億元。橫向比較看，在沿海經濟發達地區，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，土地出讓金凈收入占地方預算外收入的60%。因此經濟適用房、廉租房等社會保障性住房推動相當不易[3]。城市商品房價的居高不下和經濟適用房、廉租房等社會保障性住房的明顯供應不足，因此城鎮居民即使明知購買小產權房不會取得合法的房屋所有權，且將面臨很多風險，仍甘愿冒險一試，以此改善居住條件。
第二，我國二元制的土地所有權制度。小產權房存在的根本原因在于我國二元制的土地所有權制度。根據我國憲法第10條規定，我國土地利用主體為兩類：國家，針對的是城市市區的土地；農民集體，針對的是農村和城市郊區的土地屬于農民集體所有。雖然集體土地所有權與國有土地所有權在憲法上具有平等性，但根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第6條和《中華人民共和國土地管理法》第63條規定，只有國家所有的土地才能用于房地產開發，農村集體所有的土地不能直接用于商品房開發建設。只有通過國家相關部門補償征收后，變集體所有的土地為國家所有的土地，才能出讓給有資質的房地產開發企業進行開發。這是基于國家的行政管理職能來考慮的，并限定必須為了公共利益才能征收集體土地，但對于“公共利益”的界限憲法與法律并沒有詳細規定，因此，政府打著“公共利益”的旗號侵害農民集體利益的現象層出不窮。地方政府一邊禁止集體所有土地直接進入土地流轉市場，一邊又通過低價征收了集體所有的土地，然后以征收補償費用的幾十倍甚至幾百倍的價格出讓給房地產開發商。有些集體經濟組織為了維護自身經濟利益，在集體所有的土地上以各種名義建造房屋，并通過出售獲取了一定的經濟利益。
二、小產權房違法性探究
根據上文所述，國家所有土地和集體所有土地在憲法上具有平等性。憲法規定，任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。可見，憲法不加區分的允許集體土地使用權和國有土地使用轉讓。同時，《物權法》第3條第3款規定：“國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利。”物權法第4條進一步確定，國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權都受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。通過憲法和物權法的規定可以得出這樣一種結論：國家和集體在社會主義市場經濟體制下是兩個平等的主體，作為土地所有者，集體與國家具有平等的法律地位，利用土地謀求自身發展的權利也應當平等。如果法律對國有土地使用權能不加限制，那么對集體土地使用權也應平等對待。
限制集體土地使用權的流轉的規定來自土地管理法。《中華人民共和國土地管理法》頒布于1986年，分別于1988年、1998年、2004年進行了三次修訂。該法在最初是允許城鎮非農業戶口居民取得集體土地使用權進行住宅建設的。1986年的《中華人民共和國土地管理法》第41條規定：“城鎮非農業戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費。”[4]
因此可以說《土地管理法》的規定從法理上分析而言是違憲了，小產權房并未違憲或者違背《物權法》的規定。
三、小產權房的出路
(一)“小產權房”應當疏導而非禁止
反對小產權發展的人最直接的理由就是，如果農民集體土地用于商品房開發，那么將會造成耕地大面積減少，中國將會造成糧食安全問題，因此，小產權房絕對不能合法化，一旦開了這個口子就會威脅到國家糧食命脈。但所謂小產權房合法化會影響我國耕地保護的土地政策本身就是一個偽命題。事實上，真正威脅到土地安全的是我們的地方政府，國土資源部執法監察局局長張新寶說，在當下的土地違法案件中，地方政府成為主導因素。“凡是性質嚴重的土地違法行為，幾乎都涉及政府或相關領導。”據統計，新《土地管理法》實施以來的七年中，也就是1999—2005年，全國共發現土地違法行為100多萬件，涉及土地面積近500多萬畝，比2004年全國新增的建設用地總量402萬畝還要多出近100萬畝[6]。正如前文所引數據表明，地方政府財政收入對土地出讓金的嚴重依賴導致政府為了追逐高額利潤，一方面不允許農民將自己的集體所有制土地用于商品房開發，從而獲得更高的效益，另一方面卻通過征收補償的方式，將農村集體土地轉為國有土地，出讓給開發商用于商品房開發或其他商業開發獲取暴利。與個體農民相比較，地方政府違法征地的破壞性更大，造成的影響更惡劣。
