財政資金股權投資管理辦法精選(九篇)

前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的財政資金股權投資管理辦法主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。

第1篇：財政資金股權投資管理辦法范文

在新經濟發展模式下，我國經濟已經取得了突破性飛越，一些中小企業快速發展已經成為推動我國經濟發展中不可忽視的中堅力量。中國經濟取得了舉世矚目的輝煌成就，年均GDP增幅超過9%，這與中小企業的快速發展是分不開的。為了加快中小企業創新經濟的崛起，我國政府和私有經濟體系不斷推出各種基金形式投入到中小企業發展進程中，如：種子基金，天使投資，創業投資，私募基金，投資銀行等在中小企業創業過程中發揮著不可替代的作用。但因我國政策體制束縛和中小企業自身存在的因素，中小企業融資難仍舊是中小企業發展的障礙，它已經成為影響我國國民經濟增長、經濟結構調整和社會經濟穩定與發展的戰略性問題。

如何支持和引導科技型中小企業創新，在借鑒和參考國內外經驗的基礎之上，經過長期調研分析，財政部、科技部共同制定了《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》。財政將安排1億元資金建立引導基金,支持科技型中小企業創業投資。根據《暫行辦法》規定，引導基金通過引導創業投資行為，支持初創期科技型中小企業的創業和技術創新。該辦法的出臺使我國公共財政支持政策走過了從政府直接投資入手，到引導式優惠政策呵護的過程，創業投資引導基金如同“基金中的基金”，為中小企業輸血，并從臺前轉到幕后。

《暫行辦法》撬動社會資金流向中小企業

為了使國家級創業引導基金更好地服務于科技型中小企業，財政部、科技部聯合下發的這一《暫行辦法》，作為支持科技型中小企業自主創新的重要舉措，該辦法規定，引導基金通過引導創業投資行為，支持初創期科技型中小企業的創業和技術創新。創業投資引導基金將突破以往的傳統財政支持方式，突出以市場化、公共化、專業化三大原則和四種支持方法撬動社會資金流向高科技企業。

三大原則重在撬動社會資金市場化原則

其市場化原則主要體現在兩個方面。一是《暫行辦法》規定，引導基金以股權投資的形式投入，在創業投資中只占有較小的比例（最高不超過25％），不能成為第一大股東，不參與創業投資機構日常管理。這樣既保證了引導作用，也避免了對所參股創業投資機構的行政干預。二是引導基金在選擇支持對象時，不直接選擇項目，而是通過設定客觀條件，公開選擇創業投資機構，至于這些機構接受引導基金支持后，具體投資哪些項目，則由其從投資者的角度自行判斷和決定，引導基金不干預，從而使政府部門從“選項目”的苦境中解脫出來。

公共化原則

引導基金的公共化原則主要體現在引導基金對社會資金的撬動作用。引導基金不以盈利為目的，通過將部分投資收益讓利于投資者或者為投資者提供補助的方式，吸引社會資金向初創期中小企業投資。這可以不僅使更多的企業收益，更為重要的是可以使財政資金的輻射面更廣，從而使中小企業的融資環境從總體上得到改善。

專業化原則

投資決策具有很強的專業性。新出臺的《暫行辦法》把著力點放在對創業投資機構的判斷標準上，保證所支持的是確有能力的、專業化的并以支持中國高新技術產業發展為主要方向的創業投資機構。

為了保障引導基金的規范運作，《暫行辦法》還規定，對所要支持的創業投資機構，在財政部、科技部官方網站上及有關媒體進行公示，公示無異議的再予以支持，財政部、科技部將委托第三方機構，對引導基金的整個運作情況進行績效評價。

四種方法規避創投風險

根據我國中小企業特點和創業投資發展的實際情況，引導基金采用4種不同方式支持創業投資。業界專家認為，這4種支持方式針對性比較強，覆蓋面比較寬，符合中小企業特點和我國創業投資發展實際，對于創業投資機構，可以解決其投資風險過大而不向初創期科技型中小企業投資的問題；對于科技型中小企業，可以解決其初創期難以逾越的“死亡谷”問題。

階段參股：階段參股是指引導基金向創業投資企業進行股權投資，并在約定的期限內退出。主要支持發起設立新的創業投資企業，以擴大對科技型中小企業的投資總量。

1.引導基金的參股比例最高不超過創業投資企業實收資本（或出資額）的25％，且不能成為第一大股東.

2.引導基金投資形成的股權，其他股東或投資者可以隨時購買。自引導基金投入后3年內購買的，轉讓價格為引導基金原始投資額；超過3年的，轉讓價格為引導基金原始投資額與按照轉讓時中國人民銀行公布的1年期貸款基準利率計算的收益之和。

3.申請引導基金參股的創業投資企業應當在《投資人協議》和《企業章程》中明確：在有受讓方的情況下，引導基金可以隨時退出；引導基金參股期限一般不超過5年；在引導基金參股期內，對初創期科技型中小企業的投資總額不低于引導基金出資額的2倍；引導基金不參與日常經營和管理，但對初創期科技型中小企業的投資情況擁有監督權。

跟進投資：即引導基金與創業投資機構共同投資于初創期中小企業。這種方式主要支持已經設立的創業投資機構，以降低其投資風險。

1．創業投資機構在選定投資項目后或實際完成投資1年內，可以申請跟進投資；

2．引導基金按創業投資機構實際投資額50％以下的比例跟進投資，每個項目不超過300萬元人民幣。

3．引導基金按照投資收益的50％向共同投資的創業投資機構支付管理費和效益獎勵，剩余的投資收益由引導基金收回。

4．引導基金投資形成的股權一般在5年內退出。股權退出由共同投資的創業投資機構負責實施。

風險補助：即對已投資于初創期中小企業的創業投資機構予以一定的補助，增強創業投資機構抵御風險的能力。

創業投資機構在完成投資后，可以申請風險補助。引導基金按照最高不超過創業投資機構實際投資額的5%給予風險補助，補助金額最高不超過500萬元人民幣。

投資保障：即創業投資機構挑選出有潛在投資價值、但有一定風險的初創期中小企業，此時，由引導基金對這些企業先期予以資助；同時，由創業投資機構向這些企業提供無償的創業輔導，輔導結束后創業投資機構向這些企業進行股權投資，引導基金再給予第二次補助。這種方式主要解決創業投資機構因擔心風險，想投而不敢投的問題，對于科技企業孵化器等中小企業服務機構尤其適用。

1.獲得引導基金資助后，由創業投資機構向“輔導企業”提供無償創業輔導的主要內容，輔導期一般為1年，最長不超過2年。

2.引導基金可以給予“輔導企業”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣。資助資金主要用于補助“輔導企業”高新技術研發的費用支出。

3.經過創業輔導，創業投資機構實施投資后，創業投資機構與“輔導企業”可以共同申請投資后資助。引導基金可以根據情況，給予“輔導企業”最高不超過200萬元人民幣的投資后資助。資助資金主要用于補助“輔導企業”高新技術產品產業化的費用支出。

引導基金支持對象

引導基金的支持對象主要是從事創業投資的創業投資企業、創業投資管理企業、具有投資功能的中小企業服務機構以及初創期科技型中小企業。

創業投資企業：是指具有融資和投資功能，主要從事創業投資活動的公司制企業或有限合伙制企業。

創業投資管理企業：是指由職業投資管理人組建的為投資者提供投資管理服務的公司制企業或有限合伙制企業。

具有投資功能的中小企業服務機構：是指主要從事為初創期科技型中小企業提供創業輔導、技術服務和融資服務，且具有投資能力的科技企業孵化器、創業服務中心等中小企業服務機構。

初創期科技型中小企業：是指主要從事高新技術產品研究、開發、生產和服務，成立期限在5年以內的非上市公司。

引導基金 厚積薄發

數據顯示，我國約有數千萬家中小企業，占全國企業總數的99%以上。中小企業占據了市場經濟大潮的半壁江山，在社會經濟發展中日益發揮著不可替代的功能和作用，已成為推動我國經濟發展的重要力量。但和大企業相比仍處于不利的地位，面臨著各種難題，其中最普遍、影響最大的難題就是融資難，近年來，政府部門和社會各界對解決中小企業的融資問題，均給予了相當程度的關注。1998年中央政府第一次明確要求銀行系統增加向中小企業貸款，商業銀行均成立了中小企業信貸部，國家經貿委成立了中小企業司，上海、北京等地成立了專為中小企業服務的貸款擔?；?，一些省市相繼設立了科技風險投資基金和創新基金；民間也自發成立了融資擔保公司；人民銀行三番五次地重申要加強對中小企業的金融服務等等。但是這些舉措并沒有從根本上解決中小企業融資難的問題。癥結何在？

中小企業融資難的癥結

有關專家稱，中小企業融資難的癥結首先是體制上的原因，國家雖然出臺了一系列措施，但在實際操作中并沒有得到認真落實。在現行的金融體系中，國有商業銀行貸款給國有大中型企業似乎是天經地義的事。而貸款片面地向少數大型企業集團傾斜，加上過分嚴格地控制中小金融機構和民間金融活動，是導致中小企業和新興企業缺少融資渠道的根本所在。

其次，是中小企業自身的原因，多數中小企業在發展初期盲目追求短期利益，而不注重資本積累，其簡陋的條件和太低的信譽，令銀行和機構投資者望而卻步。

第三，是銀行經營理念存在誤區，貸款給大企業和小企業、貸款10億和貸款1000萬，其花費的時間和人力相差無幾，而有可能產生的效益是不同的，這就造成銀行工作人員在追求利潤最大化的前提下，寧可做“批發”而不愿意做“零售”業務。

另外，雖然國家出臺了一系列扶持中小企業的政策，但大多是針對中小高科技企業的，而更多科技型中小企業依然得不到足夠的資金支持。

厚積薄發管理辦法出臺

在這樣的國內外形勢下，財政部牽頭，會同科技部，共同提出了“科技型中小企業創業投資引導基金”的命題。從2006年啟動到現在，大約一年半的時間，科技部和財政部對全國各地財政部門、科技部門、國家高新區管委會、風險投資機構、業界專家、高新技術企業進行了大量的走訪和調研，在廣泛征求意見的基礎上，科技部和財政部形成一致意見，推出了《科技型中小企業創業投資引導基金管理辦法》（簡稱管理辦法）。

科技部相關負責人表示：“這個管理辦法既是國內外經驗的總結，也是國家貫徹落實《國家中長期科技發展規劃綱要》的一個重要措施。應該說是一種厚積薄發?！?專家表示，這一系列舉措意味著我國創業投資引導基金已開始進入規范運作的新階段。

科技型中小企業創業投資基金創立的目標就是利用國家財政科技投入，通過風險投資機制，發展和壯大風險投資機構，增加風險投資機構對初創期科技型中小企業的投資能力，提升科技型中小企業的自主創新能力。

財政支持從直接到間接

為了解決科技型中小企業融資難的問題，全方位地幫助中小企業進行由小到大的蛻變，“科技型中小企業創業投資引導基金”原則上各地政府將不再直接由財政出資設立創投企業，而是通過設立一定的合作條件將資金投資到其他中外創投企業中，這部分國有資本將以非經營性資產的身份進入，即不再有保值增值的硬性要求，“允許失敗”。 創業投資引導基金作為主要由財政出資設立，不以贏利為目的，意在引導社會資金設立創業投資企業的政策性資金，是一個財政政策而不是一個國資政策。 “創業投資引導基金”就像酒引子一樣，重在拉動、吸引更多的民間資本力量參與到創投企業中來。

引導基金發揮杠桿效應

創業投資引導基金的設立，引入了新的風險投資機制，真正發揮了公共財政的支持作用，對促進中小企業創新具有一定的現實意義和戰略意義。它克服了由政府出資成立國有控股投資公司、對高新技術產業直接投資或者無償貸款的傳統扶持方式帶來的一些弊端，充分發揮了政府資金的杠桿效應。

有關負責人指出：建立國家和地方性的創業投資引導基金，以“母基金”的形式再投資其他創投企業，項目導向則直指初創期創業企業和中小高科技企業，形成天使資本。政府、監管部門、金融機構等將進一步加大對中小企業的金融支持力度，為中小企業提供更為健全和完善的金融服務。成立創業投資引導基金后，財政資金原則上將不再直接設立創司。

總之，政府在創業投資發展過程所扮演的角色被定位在營造寬松的投資環境上，如建立健全風險投資的法律、法規體系，建立更規范的監管機制，引導和制定相關政策，清除體制弊端；引導風險投資機構實行規范的現代企業制度和規范的市場化投資制度，吸收除國有資本以外的其他資本，實行股權多元化制度等。這種機制可以吸引社會資本源源不斷地流向創新型企業，不僅使更多的中小企業受益，更重要的是可以使財政資金輻射面更廣，從而使中小企業融資難問題從根本上得到解決。

各地搭建科技金融服務平臺

2006年1月全國科技大會召開后不久，國家頒布了《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》和若干配套政策。綱要中明確指出：要實施促進創新創業的金融政策，建立和完善創業風險投資機制，起草和制定促進創業風險投資健康發展的法律法規及相關政策。

在《實施促進創新創業的金融政策》的配套政策中，提出要探索以政府財政資金為引導，政策性金融、商業性金融資金投入為主的方式，采取積極措施，促進更多資本進入創業風險投資市場。建立全國性的科技創業風險投資行業自律組織。鼓勵金融機構對國家重大科技產業化項目、科技成果轉化項目等給予優惠的信貸支持，建立健全鼓勵中小企業技術創新的知識產權信用擔保制度和其他信用擔保制度，為中小企業融資創造良好條件。搭建多種形式的科技金融合作平臺，政府引導各類金融機構和民間資金參與科技開發。鼓勵金融機構改善和加強對高新技術企業，特別是對科技型中小企業的金融服務。鼓勵保險公司加大產品和服務創新力度，為科技創新提供全面的風險保障。

綱要和配套政策出臺后，中關村科技園區、浦東新區、蘇州工業園等地方都陸續成立了一些創業投資引導基金。從2006年規劃綱要頒布至今，各地利好創業投資引導基金陸續出臺。

上海浦東新區啟動創業風險投資基金

作為全國試點，浦東新區創業風險投資引導基金于2006年10月正式啟動。此舉將充分發揮10億政府資金的引導和示范作用，在“十一五”期間集聚規模達200億的創業風險投資基金，為實現2010年浦東高新技術產業產值突破3000億的宏偉目標提供強大的資本動力。

為進一步優化自主創新的投融資環境，推動高新技術產業跨越發展，浦東率先落實國家政策，設立創業風險投資引導基金。與傳統的政府無償資助不同，引導基金雖屬于非營利資金，但強調政策性和引導性，要求保本微利經營，實現政府資金的有償使用。另一方面，與傳統政府項目評審機制不同，引導基金將充分利用專業機構的項目識別能力和資本運作能力，委托其挑選、管理項目，原則上不介入創業風險投資機構日常的經營管理，不干預其正常的投資決策，確保按照專業化、市場機制進行選擇，重點支持一批優秀的、有發展前景的企業或項目。

山西省創業投資引導基金項目正式設立

2007年7月，由山西省人民政府與國家開發銀行（CDB）共同發起的“山西省創業投資引導基金”項目正式組建成立，簽約儀式在太原舉行。

山西省創業投資引導基金，是國家開發銀行與地方政府合作建立的全國首家省級創投引導基金。該基金規模為8億元人民幣，并將逐步吸引20億元以上的海內外資金建立子基金。山西省委常委、常務副省長薛延忠表示，創投引導基金的設立，對于鼓勵和支持山西省科技型中小企業和高新技術產業的發展，解決“科技創新不足”這一制約山西省科學發展的“短板”和“軟肋”，進而促進山西經濟健康發展，具有重要意義。

中關村創業投資引導基金先行

中央未動，地方已先行，2007年3月，在國家級引導基金設立4個月前，中關村創業投資引導基金（以下簡稱“中關村基金”）就已經開始運作。作為投資人，它們與光大控股、聯想投資、啟迪創投和聯華控股共同發起了四只創投基金，中國第一批有引導基金參股的商業性創投基金面世。

中關村創業投資發展中心是中關村基金的具體管理方。其副總經理于鳳坤透露，中關村科技園區管委會共出資1.65億元，引進外部資金3.85億元，引導基金實現了3倍的放大效應。

海淀設創業投資引導基金 財政撥款每年7000萬

2006年9月，海淀區成立了創業投資引導基金，未來5年內總投資將達到5億元規模，用于支持本區域內企業發展。海淀區創業投資引導基金初期投資全部為財政性資金，每年財政撥款不少于7000萬元。

創業投資引導基金將主要通過參股創業投資企業的方式，引導、扶持、帶動海淀區創業投資事業的發展。該基金還與民間資本建立風險共擔機制，并配以有效的激勵制度，引導創業投資企業將資金投入到企業或項目的早期階段，解決中小企業融資難問題。

蘇州設立國內首個創業投資引導基金

2006年3月，國內第一只創業投資引導基金在蘇州工業園區成立。這一由國家開發銀行與中新蘇州工業園區創司共同組建的“蘇州工業園區創業投資引導基金”總規模達10億元。它的發起設立，對于吸引境內外資金參與國內創業投資將產生重要影響。

業內人士指出，創投引導基金的發展，能帶動中國本土創業投資和高新技術園區融資方式的改變，創投引導基金數量的增加，也將直接讓目前融資困難的創業企業受惠。

第2篇：財政資金股權投資管理辦法范文

關鍵詞：創投 引導基金 趨勢 建議

中圖分類號：F276 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）10-172-02

一、蘇州創投引導基金發展概述

蘇州創投引導基金起步較早，在2008年開始的國內第一輪創投引導基金高速發展階段處于領先地位。至2010年末，蘇州市本級、各區市和開發區就均設立了創投引導基金，甚至部分街道也設立了創投引導基金。其中，元禾創投、國發創投和高新創投都在行業內享有較高影響力，特別是元禾創投至今仍是國內規模最大的創投母基金，并多次獲得最佳政府引導母基金榮譽。經過多年發展，蘇州創投引導基金已達到一定規模，積累了豐富的實踐經驗，對創業創新和產業轉型發揮了積極助推作用。

但是，起步早也意味著最先遇到發展中的問題，受國企管理制度、區域產業結構和基金管理公司內部治理機制等多種因素影響，蘇州創投引導基金也面臨發展定位不明確、運行機制非市場化、考核激勵機制不完善、優秀人才流失嚴重、社會關注度衰退等挑戰。當前，多數創投引導基金處于員工、政府和企業三不滿意尷尬狀態。員工對內部激勵和發展前景不滿意，政府對基金公司促轉型促升級作用效果不滿意，企業對基金公司的效率與商業模式不滿意。一方面，多數創投引導基金業務模式類似普通商業創投基金，既過度關注項目回報和退出，又過度強調投資安全性，風險管理措施簡單化，僅僅是要求企業對賭，或提供連帶擔保。但另一方面，也沒能力提供管理、人才和營銷方面的增值服務，效率也沒有商業創投基金效率高。這種兩頭不靠的現象導致創投引導基金很難滿足創新型企業資金需求的特點，影響了其扶持創新創業和支持轉型升級作用的發揮。

橫向比較，在2014年國內開啟的第二次創投引導基金發展熱潮中，蘇州創投引導基金新設數量、管理資金增量和管理創新也領先優勢逐漸消退。當前，蘇州創投引導基金發展很難有效滿足大眾創新和萬眾創業發展之需，也無法滿足蘇州區域金融中心建設和蘇南自主創新示范區核心區建設之需。

二、國內創投引導基金發展新趨勢

理論與經驗表明，創投引導基金能夠彌補市場失靈，引導民資與外資進入戰略新興產業領域，發揮財政資金的杠桿效應，在孵化創新和產業轉型方面發揮商業創投基金不可替代的作用。為了落實《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006―2020年）》，2008年，國家發改委、財政部和商務部就聯合了《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，開啟了創投引導基金高速發展的第一階段。在經濟新常態階段，2014年5月，國務院常務會議再次提出“成倍擴大中央財政新興產業創投引導資金規模，加快設立國家新型產業創業投資引導基金，……”。2015年1月，國務院常務會議決定設立400億國家新興產業創業投資引導基金，助力創業創新和產業升級，激發創投引導基金步入新的發展熱潮階段。

2014年，全國新設創投引導基金39家，管理資本1956.12億元，同比分別增長2.5倍和8.4倍，超越了歷史最高點2009年的35家和194.80億元。當前，國內創投引導基金發展規?？焖僭鲩L，發展模式不斷創新，對創業創新與轉型升級的支持作用不斷凸顯。全國各地創投基金在制度、規模和模式等方面不斷創新，呈現出新趨勢和新特點。

1.在制度方面，地方政府頂層設計不斷完善。2014年，上海市根據新形勢修訂了《關于加快上海創業投資發展的若干意見》，提出了創投引導基金三年發展計劃，并專門制定了《天使投資引導基金管理實施細則》。天津市制訂了《國家自主創新示范區創業投資（新興產業）引導基金設立工作方案》，提出專設引導基金協調議事小組負責協調決策事宜。山東省《關于運用政府引導基金促進股權投資加快發展的意見》則提出2015―2017年按專項資金當年預算安排額30%左右的比例用于設立引導基金，省級政府引導基金規模達到100億元，市縣級政府也要積極支持設立基金。此外，重慶市、青島市和海南省等地也設立了創投引導基金管理中心（注：深圳早于2010年就設立了創業投資引導基金管理委員會辦公室，上海市設立了創業投資引導基金工作領導小組）。

2.在規模方面，新設創投引導基金數額快速增長。上海提出2015年至2017年市財政連續三年每年新增10億元用于補充創投引導基金。重慶則計劃專門設立戰略性新興產業的股權引導資金800億元。而深圳市更是提出2015年設立創新創業引導基金200億元，新興產業引導基金200億元，為“創投之都”和“現代化國際創新性城市”建設提供支撐。在深圳市，各區對創投引導基金也高度重視，例如，龍崗區就提出每年安排1億元，5年共計5億元的創投引導基金發展計劃。

3.在模式方面，專業化發展趨勢受到廣泛認同。當前國內部分地區將專業性創投基金作為培育經濟增長新引擎的重要抓手?；驅I性創投基金作為后招商時代，打造科技產業園區，優化投資環境的重要舉措。例如，2014年，上海市創業投資引導基金參股設立了2家集成電路產業專業創投基金。河北省設立了電子商務創投引導基金。為了落實《貴陽大數據產業行動計劃》，貴陽市也設立了專業性創投引導基金。蕪湖設立了機器人產業發展創投引導基金。

在產業細化之外，其他特色定位的創投引導基金也開始逐步興起。例如，2014年，上海市和杭州市分別專門設立了天使投資引導基金。2015年，深圳還專門設立了女性創業引導基金，以更好地調動女性高層次人才的創業積極性。

三、對蘇州創投引導基金發展的建議

（一）加強創投引導基金發展規劃指導

創投引導基金對創業創新的貢獻不及設立之初預期，是當前影響蘇州有關部門持續支持創投引導基金發展積極性的關鍵因素。關于這一問題，一方面要對創投引導基金發展成效不及預期的原因進行客觀系統分析，謀求突破瓶頸，不能因噎廢食。另一方面，要重新認識蘇州創業創新的新環境與新趨勢，重新認識創投引導基金發展的新機遇與新價值，謀求創新發展。

和全國多數地區相似，蘇州創投基金作用不及預期有基金自身能力與經驗不足的原因，但國資管理體制導致的治理機制非市場化，以及蘇州產業升級所處階段對創投引導基金投資需求的制約，還有國內金融市場發展所處的階段特點，這幾方面也是影響創投引導基金作用發揮的重要原因。因此，創投引導基金作用不及預期之“過”不在這一金融模式本身，而是多種因素制約了其作用的發揮。當前，隨著代工工業與低端制造業主導產業地位的退出，隨著蘇南自主創新示范區核心區建設的深化，創新創業和高端制造業在經濟發展中的主導地位將不斷提升。實體經濟發展對創投引導基金的市場內在需求將不斷增強，支持創投引導基金發展的產業基礎較2008年也更加現實。此外，隨著未來新三板、新興板、多形式股權交易市場的發展完善，隨著未來注冊制推出和產權交易制度的完善，創投引導基金發展的金融市場環境也將更加優化。

創投引導基金對蘇南自主創新示范區核心區建設具有重要意義，其發展所依賴的市場需求基礎和金融環境也趨于優化，有關部門不應因過去發展不及預期而失去對其源自內心的重視，相反，需高度重視先行先試的寶貴經驗，謀求突破瓶頸，在創投引導基金的第二次發展浪潮中發揮引領作用，將其打造成為蘇州創新創業發展的重要有機環節。具體工作方面，可以借鑒深圳或上海經驗，突破發改委負責登記，金融辦市場處負責指導的簡單化管理框架，考慮成立全市統一的管理機構。核心管理人員要面向全球招聘，有豐富的專業知識和市場經驗，并對蘇州產業發展規律深刻理解，制定創投引導基金發展意見和管理辦法。國家發改委正在修訂完善創投引導基金管理方案，蘇州市應主動對接，及早制定蘇州市相關管理辦法，推動全市創投引導基金協同有序發展。

（二）完善創投引導基金運作機制

有關部委2008年制定的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》就提出“政策性引導、多元化資本、商業化運作、專業化管理”的發展思路，2014年5月國務院常務會議再次提出“成倍擴大引導資金規模”和“完善市場化運作機制”。

繼承了蘇州經濟發展“強政府”的基因，和國內多數地區一樣，蘇州市創投基金運作機制市場化程度尚需提升完善。當前，蘇州市創投引導基金多數和政府國資公司或事業單位有著密切的關系，沿用了傳統的國有資產管理方式。在2008年開始的第一輪創投引導基金發展階段，在企業自主有效需求不足、資金募集困難、國內創投行業發展整體水平不高和股權交易相關市場不發達等背景下，國資主導，政府強力推進對于創投引導基金設立，資金募集與項目投資具有重要現實意義。但是，也導致創投引導基金定位模糊和運行效率低等不足。

1.部分出資人是沖著政府參與的低風險，資本市場退出的高收益進行投資的，對創投引導基金投資支持創新創業和轉型升級的設立宗旨并不認同。道不同而欲同謀，直接導致了創投引導基金經營過程中的定位模糊，股東溝通成本較大，無法有效發揮創投基金彌補市場失靈的作用。

2.創投企業高管由政府公務員兼職，投委會通常也主要由政府相關部門人員組成，導致項目選擇受政府影響大，項目決策效率不高，創投引導基金業務開展經常偏離創業資本市場的客觀要求，而是成為實施科技扶持政策和招商配套的政府延伸部門。

此外，多數創投母基金和直投基金被視同一般市場或服務性國有企業進行考核和監管，按年考核保值增值，重視被投企業財務指標，而對初創期和早中期項目發掘考核不夠關注，對創投基金產生外溢效應缺乏考核。這種考核機制一定程度上激勵了創投引導基金更多關注中后期成熟企業競爭，甚至同民營商業創司爭搶Pre-IPO項目，追求“快進快出”式的短期投資，缺乏投后管理和增值服務。2014年以前的，蘇州市創投引導基金初創期、早中期成功投資案例并不多見。這種行為也導致部分創投引導基金受2012―2013年IPO暫停影響，新增項目投資額增量非常緩慢，產生存量財政資金的浪費，降低了基金整體年化回報率，對基金后續募資產生不利效應，對財政資金杠桿效應也產生了負面影響。

當前，隨著蘇南自主創新示范區核心區建設的深化，數量眾多的創新性中小企業不斷產生，其在資金和創業經驗、管理、營銷等增值服務領域對創業資本的需求日益迫切。在經濟新常態發展階段，蘇州市民營企業依賴加工配套發展的空間日趨縮減，企業內在創新需求將日益提升。在2008―2010年的快速增長之后，國內創投市場又經歷了2012―2013年的市場洗禮，當前創投行業的發展已經趨于成熟，已經從之前的IPO熱逐漸回歸創投之本質。在行業市場發展趨于成熟的背景下，政府有關部門應主動及早按照市場化原則，完善創投引導基金的運作機制，建立市場化的項目決策、資產管理、股權轉讓和考核體系。在具體工作方面，對于新設創投引導基金管理公司，可以考慮借鑒以色列經驗，公開招募富有母基金管理經驗的市場化管理團隊。對于具有較強實力的龍頭創投引導基金管理公司，可以考慮借助股改和IPO實施混改，建設資本運營服務平臺。對于多數實力不強的創投引導基金管理公司，可以考慮積極引進國內知名創投或具有某方面優勢的金融機構，嘗試進行混改，完善基金管理公司的市場化運作機制，提升財政資金的杠桿效應。

（三）細化創投引導基金市場定位

設立創投引導基金之最終目的是為了發揮財政資金的杠桿作用，服務創業創新，彌補市場失靈，實現資源的最優化配置，而市場定位就是實現這一目的牛鼻子。按照市場在資源配置中發揮主導作用的原則，創投引導基金應確立投資的產業領域，以及投資企業的發展階段。蘇州需要設立產業泛化類創投引導基金，這類基金要以針對創客空間和孵化器的天使投資引導基金為主。另一方面，處于轉型關鍵期的蘇州，應結合蘇州產業發展規劃和產業演變趨勢，設立具體行業的產業引導基金。后一類基金在投資項目選擇上應考慮產業鏈整體布局的需要，抓住關鍵環節培育掌握核心技術或溢出效應強的重點企業，既要突出橫向規模發展，也關注產業鏈協同發展。此外，蘇州還需發揚國際化融合度高的優勢，在國際研發中心設立離岸引導創投基金或辦事處，以高效快速對接全球產業發展前沿。設立一帶一路創投引導基金，支持蘇州企業高起點對接國家戰略發展機遇。

人才是創投引導基金發展的核心要素，其綜合素質要求較高。圍繞市場定位和發展目標，政府相關部門應打破常規，大力支持專業人才的引進、培育與使用，打造優秀的投資管理團隊。團隊核心成員需要精通產業、技術、管理和金融等領域的知識與發展前沿，還需具有豐富的經驗，具有廣泛的格局觀、敏銳的洞察力和持久的關注力。管理團隊的專業性、穩定性是創投引導基金可持續發展的關鍵，蘇州市在人才激勵方面要給予基金管理人才一定傾斜，遵循市場化激勵機制，對優秀創投人才采取期權、跟進投資和績效分成等激勵方式。

參考文獻：

[1] 李朝暉.基于委托的創業投資引導基金管理模式研究[J].科技進步與對策，2011（12）

[2] 李西，王世文，范若光.區域金融中心競爭力現狀研究――以江蘇省蘇州市為例[J].商業經濟研究，2015

第3篇：財政資金股權投資管理辦法范文

[關鍵詞] 風險投資；政府公共政策；影響

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 11. 041

[中圖分類號] F830.59 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）11- 0086- 03

1 引 言

政府在風險投資業的發展中扮演著重要的角色，政府影響風險資本市場存在理論上的依據：一方面，科技創新活動的正外部性要求政府給予其一定的激勵和保護；另一方面，創業企業和投資者之間的信息不對稱增加了投資風險，抑制了風險資本的供給。外部性和信息不對稱的存在導致了風險資本市場的失靈，而且這種失靈問題難以單純依靠市場機制自身的調節解決。許多國家的實踐表明，風險投資業的發展與政府公共政策有著緊密的關系。政府參與風險投資的方式有多種，如無償資助、信貸支持、設立政府創司、設立政府引導基金、制定政策法規等。這些措施通過擴大風險資本的供給、提高風險投資收益、改善市場和制度環境來矯正風險資本市場的失靈，可有效促進風險投資業的發展。

2 政府公共政策對風險投資的影響

2.1 政府的財政支持對風險投資業的影響

政府運用財政資金對風險投資業進行資金支持的方式主要有：設立政府創司、設立政府引導基金等。

政府通過設立創司的方式直接從事創業投資活動是一種常見的政府參與風投的方式。Grilli和Murtinu（2014）分析了政府創司對位于七個歐洲國家的處于初創期的高科技公司在銷售和員工增長方面的影響，他們發現政府創司對于被投資企業發展的促進作用微乎其微。其他許多學者也通過實證分析方法得出過類似的結論。政府創司差強人意的投資績效并不是偶然的。首先，其投資活動的政策性目的明顯，不單純追求利益最大化。其次，政府直接從事風險投資，容易出現尋租行為。最后，政府創投機構通常缺乏專業的投資人才。還有些學者認為政府直接從事風險投資活動可能會對私人投資產生“擠出效應”。當政府投資者和私人投資者競爭同一個項目時，政府投資者的出價往往更高，因為相比于私人風投，政府投資者在投資回報率方面的約束一般要小得多。Lerner（2002）也認為政府資金應該與私人資本進行合作而不是競爭。而政府引導基金的運作方式正是貫徹了這樣一種理念，引導基金主要通過參股支持或融資擔保等方式扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。

從各國的實踐經驗來看，政府引導基金對于風險投資業的發展具有明顯的促進作用。美國國會1958年通過了《小企業投資法案》，由政府和私人資本共同出資設立小企業投資公司（SBIC），政府通過融Y擔?；騾⒐傻确绞较騍BIC提供支持，在組織管理上，則采取政府監督、私人經營的模式。Lerner（2000）將541家曾接受SBIC資助的公司和另外894家有著相似特點但沒有接受過SBIC資助的公司進行對比，研究結果表明接受過SBIC資助的公司無論在銷售增長還是促進就業方面都表現得更為優秀。SBIC計劃還培養了大批有經驗的創業投資家，從而極大地促進了美國風險投資業的發展和繁榮。

澳大利亞大創新投資基金（IIF）也是典型的政府引導基金。Cumming（2007）分析比較了IIF和澳大利亞其他風險投資基金的績效表現，他發現相比于一些私人基金，IIF更傾向于投資那些處于初創期的企業以及風險更高的高科技創業公司。IIF項目極大地促進了澳大利亞風險資本市場在20世紀90年代的發展。

在我國，政府引導基金經過十多年的發展，如今已經成為國內人民幣基金重要的LP。特別是近幾年，引導基金的數量迅速增長，新成立的基金的規模也越來越大。但是目前我國政府引導基金在運營和管理方面還存在一系列問題。第一，監管不力，存在權利尋租問題。政府引導基金對合作基金在注冊地和投資地上通常有的一定限制，這在某種程度上為尋租腐敗留下了空間。第二，政策性與市場化的矛盾以及政府注重資金安全性和其他投資者追求利潤最大化的目標之間的矛盾。第三，基金管理方面的專業人才不足。這些問題都制約著政府引導基金未來的發展。因此，政府引導基金若想要真正有效地推動我國風險投資業的發展，就需要加大監管力度，嚴防尋租腐敗，提高基金的市場化水平和運營效率同時注重對專業化的基金管理人才的培養。

2.2 稅收政策對風險投資業的影響

風險投資并非以獲得被投資企業的控制權或經營權為目的，而是旨在通過提供資金和管理上的支持將其做大做強，然后利用IPO、并購等方式退出并獲利。風險投資的獲利機制決定了與資本利得相關的稅收政策與其有著密切的關系。

為了促進風險投資業的發展，美國政府在1978-1981年間對資本利得稅率進行了較大幅度的下調。這段時期美國的風險投資業募集的資金規模實現了很大幅度的增長，許多人認為這與資本利得稅率的下降有著密切的關系。但也有人對此提出了質疑。因為美國在1978年放松了公共養老基金投資的“謹慎人”規則，允許養老基金投資于創業投資領域。但由于養老基金在美國是免稅實體，從而稅收激勵對于來自養老基金方面的風險資本供給的增加是沒有績效的。但蘇啟林（2003）認為仍有其他方面的證據可以證明美國資本利得稅激勵政策的績效，比如加拿大1976-1986年間對美國的創業投資的年均增長率為17.1%，而同期加拿大國內創業投資的年均增長率僅為5.7%，可見美國政府降低資本利得稅率的舉措在吸引國際風險資本的投資上具有一定的績效。Poterba（1989）則從風險資本的需求方面分析了資本利得稅對于風險投資的影響。通常較高的資本利得稅會抑制企業家的創業活動，因為資本利得稅政策會直接影響到創業企業家通過股票期權、可轉換優先股等方式獲得的收益的高低，從而影響其自主創業的意愿。因此，無論從風險資本的供給還是需求角度來看，資本利得稅激勵都對風險投資業的發展有著較為明顯的促進作用。

從各國的實踐來看，針對風險投資的稅收激勵政策設計也有多種選擇。除了降低資本利得稅率外，許多國家還允許資本損失對其他資本利得或普通所得進行抵扣；歐洲的一些國家通過對外資投資創業企業免稅來吸引外資；有的國家還通過對投資額給予稅收抵免或抵扣來激勵投資者。我國目前對通過股權投資方式投資于未上市的中小高新技術企業2年以上的創業投資企業給以投資額70%的稅前扣除優惠政策。但由于該政策的優惠對象認定條件較為苛刻，使得政策在實際實施中難以發揮理想的效果。此外，在我國現行稅法中個人投資者參與風險投資的損失不能進行抵扣，這無疑挫傷了個人投資者投資的積極性。因此筆者認為中國可以借鑒其他國家的經驗，一方面加強稅收政策對風險投資的激勵，擴大優惠政策的惠及面，實現優惠方式的多元化；另一方面通過具體的政策設計，鼓勵長期性的風險投資和對于初創期企業的風險投資。

2.3 金融管制對風險投資業的影響

美國1978年對養老基金投資的“謹慎人”規則的放松對于風險資本供給的增加產生了十分顯著的作用。 1978年，美國的風險資本來源中養老基金占比為15%，而到20世紀80年代中期，這一比例達到了40%以上，直到今天，養老基金仍是美國創業投資領域十分重要的LP。

在當前中國的VC/PE市場上，企業投資者是最為主要的LP，而來自養老基金、保險等機構投資者的投資在VC/PE的募資總額中所占比例仍然較低。但是，養老基金和險資被普遍認為有很大的發展空間。保監會在2010年9月和2014年12月陸續頒布了《保險資金投資股權暫行辦法》以及《中國保監會關于保險資金投資創業投資基金有關事項的通知》，分別對保險資金投資PE和創業投資基金開閘。而對于養老基金的投資管制，近年來也有逐步放寬的趨勢。2015年8月《基本養老保險基金投資管理辦法》放松了對養老基金境內投資的限制。這一系列利好政策的出臺使得險資和養老基金有望成為未來人民幣基金的重要LP。

金融管制的放松能夠有效地增加風險資本的供給，豐富風險資本的來源渠道。放松金融管制對于促進風險投資業發展的績效已有他國的實踐的證明，而我國也在謹慎、穩步的嘗試和推行之中。

3 結 語

本文總結了不同的公共政策在促進風險投資發展方面的影響與作用，在財政資金支持風險投資的方式上，相比于設立政府創司，設立政府引導基金有更好的績效；針對資本利得的稅收激勵能夠促進風險資本的需求與供給；金融管制的放松能夠通過增加風險資本的供給促進風險投資業的發展?；谏鲜龇治?，筆者提出了幾點建議：在政府引導基金的運營和管理方面，要加強監管、減少尋租現象，提高引導基金運作的市場化水平，注重對專業基金管理人才的培養；在針對風險投資的稅收激勵政策設計方面，要提高政策的普惠程度，發揮稅收政策對長期風險投資和早期風險投資的鼓勵和引導作用。

主要參考文獻

[1]Grilli L，Murtinu S.Government，Venture Capital and the Growth of European High-tech Entrepreneurial Firms[J].Research Policy，2014，43（9）：1523-1543.

第4篇：財政資金股權投資管理辦法范文

關鍵詞：風險投資基金；政府引導基金；基金治理結構；創業風險投資；基金管理機構；母基金；基金監管

中圖分類號：F832.39 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2012）01-0029-08

The Study of Development Modes ofChina’s Governmentguided Fund

JIANG Weiwei

(Research Institute for Industrial Economy and Enterprise Development,

Chongqing Academy of Social Science, Chongqing 400020, China)

Abstract: China’s governmentguided fund has initial scale but its management has the problems such as deviation in government position, low monitoring efficiency and investment efficiency, insufficient talent cultivation mechanism and incentive mechanism and so on, and its management structure has the problems such as low compensation of the agencies, inadequate performance information of fund managers, difficult dynamic adjustment and interests coordination of related departments and so on. China should set up nationguided fund and small enterprise management bureau, create governmentguided fund system from such three levels as central government ministries, big stateowned enterprises and local governments, solve a series of problems such as capital deficiency, supervision fuzziness and so on by optimizing company management structure so that China’s governmentguided fund can be boosted to smoothly and rapidly develop.

Key words: venture capital; governmentguided fund; fund management structure; entrepreneurship risk investment; fund management agency; mother fund; fund supervision

一、引言

政府引導基金亦稱為“母基金”，是由政府出資，并吸引有關地方政府部門、金融、投資機構和社會資本，以股權或債權等方式投資于創業風險投資機構或新設創業風險投資基金（子基金），以支持企業創業發展的政策性工具。

由于國外創業風險資本主要來源于民間資本，政府資本比重較低，有些國家的風險資本中政府資本比重甚至為0，所以國外學者對于政府和創業風險投資領域的研究，主要集中在宏觀政策方面，包括政府法律法規的完善、優惠政策的制定、金融市場的發展以及市場配套環境的健全等。對此研究比較深入的有Bygrave和Timmons（1992），他們指出一個國家或地區創業風險投資業的發達需要完善的法規、優惠的稅收政策、活躍的向高新技術創業傾斜的證券市場、寬松的投資政策、健全的會計審計制度等。Friedman（1989）考察了稅收政策調整對美國創業風險投資供給的影響，他的研究表明，創業風險投資發展初期，降低投資收益稅對風險資金供給量有明顯的刺激作用；但在創業風險投資業趨于成熟后，政府稅收政策的刺激作用將大為減弱。Murry（1994）的研究認為，風險資本的供給量與證券市場的發達程度息息相關，證券市場籌資功能越大、籌資機制越靈活，風險資本家的投資回報率就越高，流入該國的風險資本就越多；以NASDAQ為代表的支持創新的第二證券市場始終是推動美國創業風險投資業蓬勃發展的主要動力。Bernard和Ronald（1998）通過對比美國、日本和德國的金融體系對發展創業風險投資的影響后指出，美國創業風險投資成功的一個重要的原因是其具有發達的股票市場，可用于公司控制權的交易，從而對風險企業家形成激勵，這是德國全能銀行體系和日本主銀行體系都不能提供的。

江薇薇：我國政府引導基金發展模式研究

國內學者也進行了一系列研究。劉健鈞（2007）對以色列、英國、澳大利亞、中國臺灣地區、新加坡、美國、德國等7種境外創業投資引導基金的運作模式進行了全面研究，認為通過設立政策性創業投資引導基金來引導民間資金設立商業性創業投資基金是創業投資發達國家和地區的重要經驗，并總結出引導基金運作模式的共同規律；他認為，各地區應該根據自身發展狀況因地制宜地設立創投引導基金，要保證創投引導基金的政策性引導方向，不以盈利為目的，建立決策、評審與執行相分離的三權分立運作模式。陳和（2006）研究認為政府由于其自身的制度、能力、道德和資金缺失等方面的原因不適合作為創業投資主體，但這并不妨礙政府在創業投資行業有所作為，以政府資本為基礎的政策性引導基金便是政府在創業投資行業的意志體現，政策性引導基金有著其他創業投資形式所無法比擬的巨大優勢，它可以為創業投資機構和創業企業提供啟動資金、信用擔保和相關的優惠政策，從而極大地推動創業投資行業的發展。焦軍利（2007）通過分析比較國內外創業風險投資引導基金的運作情況，指出各地方政府非常有必要建立風險投資引導基金，以推動本區域科技進步、自主創新和經濟發展。

本文針對我國政府引導基金的政府定位、投資和監管效率以及治理結構等問題，提出建立一種資本市場層次體系合理、政府非理性干預減少、控制權分配補償到位、合約組織形式合理的發展模式，以期能為政府引導基金的良性運轉提供一種思路。

二、我國政府引導基金發展情況

從1998年民建中央提出“大力發展風險投資事業”的提案以后，風險投資在我國開始了快速發展。但是政府在政策層面的支持卻相對滯后，直到2005年才開始探索相應的管理辦法，2008年才開始借鑒美國、以色列、澳大利亞等國發展政府引導基金的經驗，提出了“政府出資引導民間資本投向，成立政府引導基金”的策略。從理論上說，這也是為了解決風險投資行業發展中的市場失靈問題而產生的。

在政策的鼓勵下，我國各地政府近幾年來均推出了一些政府引導基金，并且規模逐年遞增。據China Venture統計，目前國內已有15個省市建立了政府引導基金，承諾總規模預計超過400億元人民幣，其中完成募集8支，募集金額44億多元。

政府引導基金發展比較快的地方主要在北京、上海、天津、深圳這些發達地區。這些地區的政府引導基金成立比較早，特別是高新區的引導基金比較領先。例如北京海淀中關村的政府引導基金成立較早，政府的支持力度也較大。但是在其他一些經濟不發達又存在許多需要支持的中小企業的地區，還沒有發展政府引導基金，或者發展的規模比較小，原因可能在于一些地方政府還對風險投資行業和政府引導基金認識不夠。總體來看，政府引導基金在我國的地域發展非常不平衡。

投運作經驗的管理團隊采用母基金的合作模式，不參與管理，委托浦東科技進行管理運作，但參與基金的重大決策早中期生物醫藥、集成電路、軟件、新能源與新材料、科技農業等5 大業務

天津濱海天津濱海與國開行出資20 億，存續期15年；單個基金10 億以上成熟、有成功業績的管理公司參與母基金，決策及經營天津為主，高科技企業

重慶市政府出資20%；存續期10 年；規模無限制，但一般要求5 億元以上具有優秀的管理團隊和實際管理經驗負責基金使用管理重大決策，包括基金設立、終止等，如任命引導基金中心負責人高科技企業，重慶地區為主

陜西省總規模10億元；單個基金實收資本不低于5 000萬元人民幣；有明確的投資領域有至少3 名5 年以上創投相關業務經驗專職高級管理人員，且已取得良好的管理業績負責基金使用管理重大決策，包括基金設立、終止等，如任命引導基金管理負責人部分比例投資于本??；投資于早期/高新企業，資金比例高于資本30%

浙江省規模5 億元，單個基金1 億元（或首期3 000萬），參股不超過25%或跟進投資有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員，且取得3 個以上成功案例（投資年平均收益率不低于15%）負責重大事項決策和監管，參與投資及退出 初創期高新技術企業投資30~50%以上，本省投資80%以上

杭州市2008年投入2億元，單個基金1 億元（或首期3 000萬）；50%用于階段參股，50%用于跟進投資；5 年存續期有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員，且已取得良好的管理業績（投資年平均收益率不低于20%）負責重大事項決策和監管，可設立區縣引導基金本市投資80%，高科技初創企業50%以上

安徽省預計10 億元，單個規模1 億元有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員負責重大事項決策和監管

本省投資為主

蘇州市規模為10億元，投資人是國家開發銀行和中新創投，各出資50%，期限13年有長期工作經歷和行業經驗的團隊引導投資階段，不參與管理團隊的日常運作和項目的投資決策早中期高科技投資，重點投資新能源、新材料、電子信息、生物技術、裝備制造、環保工程、金融服務及現代服務業等自主研發創新能力的企業

深圳市10 家內資基金管理公司，管理20 個基金，基金總規模為60 億元具有良好管理業績的團隊，專職管理人員要具有5年左右的創投經驗在具體運作中，主要是采用聯合出資設立基金公司，然后再委托給深圳創新投資管理公司管理成長期及成熟期項目；高科技、消費、生物醫療、現代農業等創業企業

四川省成都市政府出資5 億元設立風險投資引導基金有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員組成的團隊或機構負責重大事項的決策和監管，不參與運作管理支持本省推動區域創新經濟發展的企業

山西省省政府與國家開發銀行等合作成立創業風險投資引導基金，基金總額為8 億元，并將逐步吸引20 億元以上的境內外資金建立子基金有長期工作經歷和行業經驗并且有成功管理經驗的機構負責重大事項的決策和監管，引導投資階段扶持省內有發展潛力的中小企業的發展

資料來源：根據風險投資研究院每周VC速遞2008年第19期及引導基金圖譜等資料整理

目前，我國中小企業對整個GDP的貢獻約為60%，就業貢獻約為75%。雖然政府對中小企業已經給予高度重視，但從全國來看政府引導基金對中小企業的支持力度仍然不夠，其整體規模偏弱。雖然科技部和財政部也只有一支風險投資引導基金，第一期規模也只有一個億，但是希望通過這個行動能夠推動各級政府加大投資力度，擴大各自區域的引導基金規模。目前已有一些地方積極響應上級的舉措，紛紛建立本地的政府引導基金，并取得了一定的成績。截止2010年年末，我國政府引導基金已經出現了遍地開花的局面，江蘇、北京、深圳三地的規模已經越來越龐大，累計子基金數量接近60多支；成都、重慶、陜西、山西、云南、貴州等地也陸續出臺了相關方案；一些地級市，例如溫州也已經研究了設立方案。5年多來，雖然我國的政府引導基金已經粗具規模，但是其發展中還存在許多問題。

三、我國政府引導基金運作存在的問題

1.政府在引導基金運作體系中定位存在偏差

在政府引導基金的運作體系中，需要明確政府自身的定位以及政府與投資機構的關系、政府與企業的關系，其中政府職能的定位至關重要。

目前我國的一些地方政府一般還是不愿意放權，在引導基金的運作過程中還帶有一定的行政色彩，在對子基金進行投資時不愿意讓利，也不愿意將投資重心集中到更高風險的新興行業中（郭麗虹 等，2007）。一些地方政府仍然想借助引導基金完成自己的績效目標，例如扶持剛剛渡過危機的傳統行業以增加當地的就業，保證稅收，等等。這樣，在一定程度上就違背了引導基金的操作方向和中央政府的意圖。

導致這種現象產生的根本原因在于地方的財政困難。2008年金融危機的爆發和2008年底4萬億元人民幣經濟刺激計劃的推出一方面減少了地方政府的財政收入，另一方面增加了地方政府的財政支出壓力，從而導致地方政府大量通過城司等融資平臺進行銀行貸款。據統計，2008年初我國地方融資平臺的銀行貸款總額約1萬多億元，而到2009年底，這一數字已經激增到6萬多億元?？梢?，地方政府資產的負債率水平較高，如果還要讓其再拿出額外的資金來做引導基金，同時讓利于民間資本，對一些地方政府來說是一件負擔重而見效慢的事情。因此短期內會出現一些地方政府在引導基金中掌握控制權的現象，市場化很難實現。在渡過了經濟危機、經濟形勢逐漸好轉的過程中，這種現象在一定程度上得到弱化，但是一些沒有經驗的地方政府同樣存在這種問題。

2．引導基金的監管效率低下

在2008年10月國家頒布的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》之前，國內已經零星出現了一批政府引導基金，但是這些早期的引導基金運作模式尚屬于探索階段，與后來的指導意見要求不符，這主要是因為配套法律體系不健全、監管不嚴格等所導致的。政府出資設立風險投資引導基金，其目的是通過引導民間資本支持鼓勵發展行業，促進行業發展，這種政策性目標在指標考察上具有模糊性，難以被量化。政府作為引導基金的出資人，行使對引導基金的收益所有權和使用監督權，但是抽象意義的政府作為出資人并不落實在具體的法人或自然人上，這就形成所有權虛位，沒有人對管理機構的經營者進行監督、約束和激勵（李朝暉，2010）。

一部分地方政府設立的所謂引導基金實際上只能算準政府引導基金，運作中甚至還有地方政府相對或者絕對控股風險企業的現象。盡管政府聘用了專業的基金管理人進行運作，但是薪資水平仍舊較低，年終獎雖然和業績掛鉤，但獎勵的程度和基金管理人付出的勞動不成比例。這種介于政府主導型基金和政府引導基金之間的模式，往往采用政府受讓大型私人風險企業股權的方式，收購后政府在一定程度上保留原來的管理團隊和薪酬制度，并盡量不干預其經營，這和一般政府主導型基金直接由政府出資進行工商登記成立不一樣。

引導基金監管不嚴也為地方政府提供了利用引導基金進行政績操作的平臺。很多地方政府為了政績而將政府引導基金的資金投向地方支柱性產業項目，以保證地區的GDP增速、就業和穩定政局；有些還將資金主要投資在東部沿海地區，投資階段往往選在企業的擴張期或者成熟期，以獲得較穩定且風險較低的投資回報，這些做法對地方政府的短期財政收入和政績都較為有利。

另外，政府引導基金體系內的微觀監管問題也比較突出。如有些地方政府作為出資人對子基金運作毫不知情，對其他出資人幾乎沒有任何監督；一些子基金對投資項目跟蹤監管也不到位，從而導致投資失??；等等。盡管政府只出資，不參與管理，但政府可以派相應的代表參加各子基金的合伙人委員會或董事會，同時規定政府派遣的代表雖然沒有重大決策的投票權但有知情權，可以將子基金的運作情況及時掌握，這樣可以防止其他出資人出現重大道德風險而侵害國有資本的收益。同時，子基金對于各個投資項目的管理也應當加強監管，提高監督效率，例如可以派相關高科技領域的專業人士參與項目重大決策和業務指導，同時派投資專業小組對投資標的進行階段性跟蹤評估，這樣可以有效地提高防范風險的能力以及投資項目成功的概率。

3．引導基金的投資效率低下

幾乎所有的政府引導基金在設立之初都把投資的引導方向確定為創新型高新技術產業中的中小企業，然而在實際運行過程中，卻出現了各種問題。政府引導基金被賦予促進高科技產業發展和高科技成果轉化的使命，這就造成了一些與政府合作的風險投資機構更看重相關技術的先進性而忽視其市場潛力，使得一些很有市場前景的項目得不到引導基金的支持。

國外運作較好的引導基金的管理機構都會對投資對象進行必要的監督管理，并且提供相應優質的服務，具體包括整合資源優化投資結構、提供管理建議等。但需要注意的是，這些管理機構所進行的監督管理主要是通過向被投企業派駐有經驗的人員進行治理制度等方面的設計，一般不參與投資對象的日常運作及管理。而我國的政府引導基金通常向企業派的基本上都是高級管理人員或政府官員，難免會對整個操作過程進行一定的行政干預，這在一定程度上影響了創業企業的自主決策性，嚴重影響了我國政府引導基金的投資效率。

4．缺乏人才培養和激勵機制

我國目前的政府引導基金具有相當的數量和規模，但在人才培養和激勵機制方面缺乏合理機制。在我國較有影響力的基金管理公司大多是外資金融機構或者由海歸人才組成的團隊，他們雖然在資金運作方面具有高超技巧但對我國國情的把握卻缺乏深度，由此會降低基金的運作效率。此外，由于引導基金中政府資金的公益性目標與社會資金的逐利性目標的矛盾導致社會資本面臨更大的風險，所以引導基金必須對社會資本進行補償。但是在實際操作中，由于對社會資金的利益分配和激勵機制不夠，導致社會資金參與的積極性不高（夏榮靜，2011）。

另外，從具體的運作情況來看，還存在以下問題：一是本土化傾向嚴重。引導基金參股的子基金要求必須在本地注冊，并且要求有一定比例的資金投資當地企業，從而降低了其他地區風險資本投入的積極性，也不利于吸引優秀的管理機構。二是許多政府的財政資金都是承諾出資，對于投資機構來說還是存在資金壓力。三是委托的管理機構有些是具有國有背景的機構，不可避免會對投資決策進行行政干預，從而降低了投資效率，在運作過程中也很難建立一套規范合理的激勵機制。四是組織管理主體不統一。目前，地方政府、發改委及科委都是基金的組織者，這不利于高效的資源統一配置。

四、我國政府引導基金發展模式探討

1．組織架構

推動我國引導基金行業進一步發展的關鍵在于建立有效的政府引導基金治理框架。通過借鑒國外發達國家的成功經驗，結合我國的實際發展情況，我們提出如圖2所示的組織架構。

國家引導基金和小企業發展管理局可以由財政部、科技部、發改委等部門抽調一些人員組成?？萍疾恳龑Щ饠盗靠刂圃?支比較合適；壟斷國企引導基金可以由中國石油、中國移動、國家電網等自然壟斷行業的國有企業專門成立3~5支行業引導基金，進行產業鏈的引導投資；地方政府引導基金則需要在現在遍地開花的局面下進行適當的規范，要求必須根據本地區的產業發展結構進行設立，不宜盲目求多?；鸸芾頇C構必須進行公開的篩選，聘請專業的風險投資評級機構進行指標評級，再選擇符合指標的基金管理機構。

2．資金來源

要構建一個更加合理的引導基金運作系統，如何解決資金來源是關鍵問題，因為政府引導基金更重要的作用在于發揮引導的功能。整體來講，引導的資金可以來自于我國的財政資金和國有企業的資金兩個方面，具體可以分為三個層次：

第一個層次是國家財政出資授權科技部專門成立的國家級引導基金，對現在的科技計劃、火炬計劃等費用補償進行配合。國家級引導基金和小企業管理局類似美國的SBIC，它可以有效地對國家科技計劃和火炬計劃等資金形成很好的補助，即形成一個很好的資金補助層級（蘇啟林，2004）。

第二個層次是具有壟斷優勢的大型國有企業的資金。我國許多大型國有企業每年的總收入遠遠大于民營企業的總收入，而這些國有企業除了每年上繳的稅收外，剩余凈利潤無法體現“國有”的性質，人民享受不到其應該體現的福祉。例如中國石油、中國移動等壟斷巨頭，民眾對他們的利潤爭議很大。其實可以由他們發起成立一種行業引導基金，專門投資于產業相關行業，一方面體現了其社會外部，另一方面也能推動產業內的一些中小企業快速發展。在產業轉型升級的背景下，由國有壟斷企業凈利潤中的一部分專門設立產業投資引導基金具有很大的戰略意義，它可以引導相關產業的快速升級，推動產業鏈中具有重大技術創新的小企業快速成長。同時，從目前的實際發展情況來看，也具有很大的可行性。

第三個層次是地方政府與國家開發銀行等政策性銀行合作設立的引導基金，資金來源主要是各省財政資金和政策性銀行的資金。

3．治理結構

當前我國政府引導基金治理結構暴露的主要問題在于：一是人薪資水平較低，不能有效鑒定人的能力和提高人的努力程度；二是沒有可供參考的基金管理人的歷史業績；三是治理結構不能根據新獲得的信息進行動態調整；四是各參與方利益較難協調。

（1）薪資水平方面。政府應當改變引導基金母基金的國有化管理體制，通過市場來招募有基金管理能力的專業人才而非直接任命官員進行母基金運作。同時，引入市場化的薪資安排，將薪資安排設定為固定工資和與經營業績掛鉤的年終獎，甚至可以引入適量的股權激勵等方式，并通過對其能力的觀測和市場競爭壓力來對其薪資進行調整，提高基金運作團隊的積極性。這樣，政府就能夠在一段時間后鑒定出人的能力，同時也能體現人的努力程度對薪資的敏感性。

（2）歷史投資績效信息方面。由于當前我國政府引導基金剛剛興起，不可能有可供參考的基金管理人歷史業績，但是，政府應當通過相應的法律法規使未來每一財務年度、每一風險投資基金的每一個基金管理人的投資業績都由專門部門收集做成系統的、公開的行業數據，就如同我國公募證券型投資基金那樣。隨著時間的推移，我國政府引導基金行業將形成完善的基金管理人歷史投資績效參照系，從而為人選擇合適的基金管理人提供科學參考，也促進了信息的公開化程度。

（3）治理結構動態調整方面。子基金進行項目投資時，最好以普通股權投資方式為主，這樣子基金有動力也有權限去監督企業的行為，進行激勵的動態調整，同時也避免了企業管理層雙重身份的出現。政府要充分給子基金其他出資人授權，防止企業管理層和母基金管理層串聯起來，影響子基金對企業的控制。在引導基金遵守既定的政策性方向開展相關業務的范圍內，引導基金派駐董事無權以任何形式影響子基金的投資行為；只有當子基金從事偏離既定的政策性方向業務時，才可通過參與決策的方式發揮必要的引導作用（強曉安 等，2010）。這樣，子基金才能以大股東的身份去監控風險投資項目，對風險投資項目管理層的權限進行限制，而非將項目交由企業領導層任意擺布。

（4）各參與方利益協調方面。之所以協調難度較大，主要是由各參與方定位不清晰、薪資水平行政化、投資方式非普通股權化、退出市場不完善、政府引導不到位造成的。前面三個問題的解決實際上消除了薪資水平行政化和投資方式非股權化的因素，并在一定程度上使得各方定位清晰，而且上述政府引導基金模式本身也有助于各博弈方定位清晰，并可通過合理的激勵手段實現引導到位。政府的投資如不及時退出或是為了經濟利益不愿從已成熟的項目中退出，就會產生“擠出效應”。因此，政府部門要注重發展多層次的資本市場，積極發展場外交易市場，鼓勵企業利用海外主板或創業板市場上市。

綜上所述，政府可以通過改變引導基金母基金管理體制、制定相應法律法規和政策、改變投資方式和充分授權、加強引導基金模式執行力度、完善退出市場等手段，來解決當前我國政府引導基金治理機制中的主要問題，從而使治理機制能夠有力地發揮其作用，達到提高風險投資行業市場運行效率的目的。

參考文獻：

陳和.2006.創業投資的政策性引導基金模式研究［J］.科學學與科學技術管理（5）：7983.

郭麗虹，趙新雙. 2007.優化政府創業投資引導基金效益的策略研究［J］.中國科技論壇(11)：99101.

焦軍利. 2007.關于國內外創業風險投資引導基金的比較分析報告［J］.科技情報開發與經濟（12）：129131.

李朝暉.2010.政府風險投資引導基金管理模式的選擇［J］.改革與戰略(10)：65-67.

劉健鈞.2007.借鑒國際經驗 發展我國創業投資引導基金［J］.中國金融（21）：3234.

強曉安，劉健鈞.2010.發展創業投資引導基金要處理好三大關系［J］.宏觀經濟管理（10）：47-48.

蘇啟林.2004.基金治理結構：一個分析框架及其對中國問題的解釋［M］.北京：經濟科學出版社.

夏榮靜.2011.推進我國創業投資引導基金發展的探討綜述［J］.經濟研究參考（36）：36-40.

BVGRAVE W，TIMMONS J.1992.Venture Capital at the Crossroads［M］.Harvard Business School Press.