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中圖分類號:C912.82 文獻標識碼:A 文章編號:1001-828X(2013)04-0-01
現代工業化和城鎮化的快速發展使工業用地越來越多,因此大量的農業用地被征用。雖然政府實施了一系列措施防止這種現象的擴張,但都無法遏制失地農民數量不斷增加的趨勢。和諧社會的建設需要有各階層人民生活的保障為基礎,而失地農民由于歷史及當前社會的種種原因在社會保障上并不能得到有力的支撐,這促使政府催生出更完善的經濟模式。失地農民在生產生活中的新生存渠道的產生,會對實現經濟社會協調發展有重大意義。
一、失地農民社會保障制度解析
社會保障制度是國家強制規定和實施的一項基本制度,責任的主題是國家和社會,對象是全體社會成員(主要包括社會底層需要幫助的勞動力喪失者和特殊群體)。社會保障的基本目標是實現社會成員基本生存需求的滿足,保障社會成員的生存權,其存在價值是保證社會公平和正義的實現。
目前在大中城市的由失地農民轉型的就業者,多是農民工或其他類型的雇傭者,在城市的最底層勞動,居住條件偏遠且沒有耕種的土地。社會保障在他們身上并沒有太多的顯現。這些已經進入城市的失地農民擁有著城市居住地和戶口,但仍舊無法享受到城市居民的待遇。在醫療、保險、就業、養老等等社會生活保障方面都存在著很多問題,失地農民在社會弱勢群體的身份中長久羈絆難以脫離。
目前我國失地農民的社會保障是從有地可失到政府補償,再到社會給予保障的過程,與傳統家庭的穩定結構形式背道而馳,政府掌握了社會中的分配職能,而使原有的農村家庭經濟名存實亡。
由于悠久的歷史文化原因,中國傳統農民依賴農業土地作為家庭經濟的主要生產資料,這使得失地農民社會保障制度在建立過程中將遇到很大的阻力作用。失去土地的農民便失去了核心家庭的主要經濟生活來源,轉而接受了失地補償的現金儲蓄,從傳統家庭經濟轉向現代意義上的家庭結構。
二、失地農民社會保障制度的設計
為了保障失地農民的生活水平和基本收入,失地農民保障制度必將建立起來,農村家庭經濟在基于“互惠”和“再分配”模式中重新建立,能夠解決農村社會保障受到的現代化“市場交換模式”和有風險的分配情況的破壞。失地農民社會保障制度的設計也要以此為基礎。
追溯失地農民社會保障制度設計的最終基礎,必然是對農民財富增長的有效保障,而農民財富增長的有效途徑之一,就是要重建農村家庭經濟。由此可見,目前失地農民社會保障制度設計存在問題的原因,主要是現代化“風險分配”和“市場交換模式”對農村家庭經濟的忽視或破壞,而有效的解決辦法必須是基于“互酬”和“再分配”模式的農村家庭經濟的重建。
在失地農民保障制度設計的研究中,土地置換制度、市民化社保制度、征地賠付制度等都提上日程,成為有力保證大量失地農民的有效方法。而對于在制度實行中出現的農民循環性生活收入來源、土地價格波動產生的分配問題等不可持續性的可能,此類設計都無法權衡。因此在設計失地農民保障制度的時候,必須考慮到基礎性的失地農民利益,保證失地農民財富能夠逐漸增長,完美的完成從農民到市民的角色轉變。
三、保障制度的基礎――農村家庭經濟
1.以互惠為指導的社會保障制度
農村家庭經濟需要以整體互酬為主旨。互酬是基于人與人之間利用親近關系在非盈利的狀態下做出遵循社會傳統習俗、完成社會責任的行為。這是一種長期存在的交換模式,通常存在于家庭關系和類似親近關系的社區中,源自于人類心層中的默契。
農村家庭經濟在互酬的方向上可以做出具體的措施指導:
首先,政府在政策上要與失地農民同心。政策的施行需要有廣大受眾的支持和傳播才能維持和發展下去。如果政府只是背道而馳的想快速把農民和土地分離,不考慮一系列的連帶問題,那么失去民心的政府將在普及政策的時候舉步維艱。同時,失地農民也要切實的分析自己的處境,協調與政府政策之間的交集和共通性。在社會保障、就業分配、農民轉型市民后的相關政策等都是為失地農民重建農村家庭經濟的方向指標。
其次,在分配上達到利益平衡。失地農民的家庭經濟在發展過程中需要政策經濟補償的合理性。從社會經濟中抽取一部分資金平衡失地農民的損失,采取例如增加補償金水平和期限,補償標準上升到居民正常收入等措施,發展農村家庭經濟規模。作為農村家庭經濟的主要收入,土地的溢價是農民最應當獲得的社會報酬。政府和集體部門需要按照正常溢價水平向失地農民進行補償,或者以此為基金,為失地農民建立起一套完善的基金保障。這都有效的提高了失地農民的經濟保障水平。
最后,失地農民在思想上還殘留著傳統中國文化中的土地地位和家庭經濟思想,改變收入模式將承受著巨大的心理壓力,給轉變后的社會保障體制也提高了要求。
2.失地農民社會保障中風險再分配的加入
風險再分配是指失地農民在社會中對其生產生活產生的風險,有負責性的分擔損失。包括失業再分配――即在失去土地后農民對于工作性質的選擇和改變和事故風險的再分配。在面臨這種突如其來的風險時,政府有責任為失地農民提供相應的解決措施和指導意見。在農民失去土地之后,政府應該進一步的加強對失地農民的其他技能培訓和職業測評及推薦。為失地農民開發出自己能夠勝任的可持續發展性的職業。在就業過程中產生的個人所得稅、培訓費用都需要政府在政策上的賠償支持。而在最不幸的重大事故中,政策經濟中的政府部門更應該聯動社區、集體及相關部門通過經濟支援、精神撫慰等形式為保障體系的受用者著想。在與市場經濟的博弈中,產生的風險,政策中也應該為失地農民盡可能的規避。政府作為可操控者需要為失地農民提供一些免費咨詢、無息或低利息的貸款、減免稅收等幫助。從而最大限度的降低失地農民風險水平。
互惠和風險分配的加入是農民家庭經濟成為失地農民社會保障制度的關鍵。為社會保障制度的建立,城市化進程的推動,都起到了至關重要的作用。
參考文獻:
[1]譚宗憲.論新型農村家庭經濟發展的制度支持[J].安徽農業科學,2005(04):562.
農民工是當代中國城市的特殊群體,特指具有農村戶口,卻在城鎮務工的勞動者。農民工已成為我國產業工人的主體。根據第五次人口普查資料,農民工在第二產業從業人員中占58%,在第三產業從業人員中占52%,在加工制造業從業人員中占68%,在建筑業從業人員中占80%。他們為城市繁榮和國家建設作出了重大貢獻。
然而,作為城市的“邊緣人”,農民工享受的社會保障程度很低。2006年8月,國家統計局對全國范圍內農民工(包括固定崗位就業的農民工和靈活就業的農民工)的調查顯示,農民工購買保險比重較低,沒有購買養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險的農民工分別占被調查農民工總數的73.37%、73.77%、84.65%、67.46%。另外,已參保農民工的退保問題嚴重,部分地區農民工的養老保險的退保率甚至高達95%以上。參加醫療保險的農民工盡管可以享受醫療費用報銷,但由于只報銷超出起付線部分的一定比例,農民工仍然要自負一部分,對于難以承受自負部分的農民工來講,實際上也享受不到相應的待遇。從社會救助方面來看,現行城鎮社會救助體系只是覆蓋城鎮戶籍人口,農民工享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助,在因失業、疾病、意外傷害導致生活陷入困境時,往往孤立無助。
一 農民工社會保障權益缺失的原因
農民工參保率低,社會保障權益缺失,究其原因,主要有以下幾個方面。
(一)城鄉二元社會結構是農民工社會保障缺失的根源
1998年以來,我國全面推進社會保障制度改革,但迄今為止的各種社會保障制度改革的思路基本上還是以戶籍為基礎,且重心明顯傾向于城鎮。而自從原有的集體保障和合作醫療制度隨著集體經濟的瓦解而喪失后,農村基本上陷入了依靠單一的傳統家庭保障的境地。農民工雖然進入城鎮從事非農產業,但由于他們還是農村戶口,身份依然是農民,所以仍被屏蔽在城市的社會保障體系之外。雖然有些地方制定了有關農民工社會保險的暫行辦法,但由于種種原因,絕大多數農民工仍然游離于社會保障的“安全網”之外。
(二)現行社會保險制度不適應農民工的特點
1.城鎮社會保險門檻高,操作缺乏靈活性
現行社會保險制度是從傳統計劃體制下國有企業職工保險轉化而來的,保險費率的設計上包括了轉制成本。由于承擔了國有企業歷史債務負擔,現行各地城鎮社會保險的費率普遍很高。企業繳納的基本養老、醫療和失業三項保險費平均為工資總額的28%,個人繳費為11%,企業和農民工普遍感到負擔太重,降低了參保積極性。另外,有的地方規定退休前5年必須到該地參保,更加大了農民工的參保難度。
2.社會保險關系無法轉移,農民工參保后的權益得不到保障
由于地區發展差距大,以及社會保險設計缺陷,養老和醫療等社會保險制度被分割在2000多個統籌單位(多為縣市級統籌)內運行,各統籌單位之間政策不統一,費率不統一,導致了地區間的轉移接續困難,不適應農民工流動性大、工作轉換頻繁的特點。按照現行規定,職工跨地區流動時只轉移養老保險個人賬戶,不轉移社會統籌資金,因此,農民工社保關系的轉移實際是不可能的。
3.允許退保實際上損害了農民工權益
現行養老保險政策允許農民工退保,結果導致農民工流動時反復參保、退保,由于農民工退保只退個人上交的,企業上交部分大多被留給政府,用以填補城市社保基金的缺口,直接損害了農民工享受社會保障的權益,也影響了用人單位的參保積極性。
(三)社保立法不健全,缺乏對農民工社會保障的法律保護
自1998年以來,我國相繼建立了城鎮職工養老、醫療保險等相關法律,但關于農民工社保問題沒有相應立法。由于缺乏全國性的法律規定,在促使企事業單位履行繳納農民工保險金義務時,很難獲得法律的保護,也無法通過司法途徑來強制保障企事業單位如約履行。目前,雖然有一些零散的地方性法規和一些規范性文件對農民工的社會保障權益加以規定,但因為各地法規不統一,做法也各不相同,彼此之間常存在許多不協調甚至矛盾之處,從而使現有的關于農民工社會保障的地方性法規和規范性文件無法發揮出應有的作用。
(四)農民工、用人單位和地方政府均存在短視行為,參保不積極
從農民工自身來看,一方面對參保不夠重視,另一方面也對現行社會保險制度缺乏信任,對自己以后能否享受養老待遇心存疑慮。由于現行養老保險制度規定按月享受基本養老金的最低繳費年限為15年,而農民工流動頻繁,如果不能實現轉移接續,多數很難達到該年限標準。所以農民工在離開參保地時一般都選擇退保。從用人單位來看,農民工所在單位多為民營企業、外資企業、鄉鎮企業以及個體工商戶,主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術含量較低的勞動密集型行業。這些用人單位為追求利潤,千方百計減少人工成本,不重視人力資本投資,主觀上也不愿為農民工投保社會保險。從地方政府的角度看,由于擔心推進農民工參保會提高本地企業的經營成本,影響當地的投資環境和地方的經濟發展,因而也缺乏推動農民工參保的積極性。
二 農民工社會保障的定位和制度選擇
農民工是介于農民與工人之間的一個特殊社會階層,過渡性是農民工群體最基本的特征。在城鎮化過程中,現有的農民工會不斷分化,大部分可能成為城鎮居民,也有一部分可能因種種原因不得不返回農村。而農村剩余勞動力的大量存在會源源不斷地補充農民工群體。無論農民工的定位是農民還是工人,最后只能是絕大部分成為工人,少部分回到農村。
農民工的過渡性特征決定了針對這個群體的社會保障制度安排也是過渡性的,社會保障的基本制度安排所提供的是一種“過渡”的途徑和機制。土地是農民工因其身份而獲得的最后的保障,割斷農民工與土地的聯系,就必須提供對等甚至更優越的保障替代安排。農民工社會保障制度的安排并非重新構建新的社會保障體系,而是在銜接現有社會保障體系的前提下,通過制度創新,發揮社會保障的吸引、分化功能,推動農民工向市民的轉化,同時將無法適應城市發展的農民工淘汰回農村。
針對農民工群體自身構成的復雜性及其對社會保障需求的差別,應該根據具體情況區別對待,以就業方式為標準對農民工群體進行劃分,實行分層分類保障。將穩定就業(從事正規就業,建立勞動關系,以及事實勞動關系5年以上)的農民工納入現行制度,參加城鎮養老、醫療、失業、工傷等社會保險,同時改革和完善現行的養老和醫療保險制度,使穩定就業的農民工能夠享受其待遇。對不穩定就業(簽訂短期合同,頻繁流動以及從事各種靈活就業的)的農民工引入過渡性的辦法,除工傷、失業保險按現行規定執行外,養老保險先建個人賬戶、不建社會統籌,實行過渡性的個人賬戶制度,將本人的社會保障權益直接記入個人賬戶;醫療保險先建社會統籌、不建個人賬戶,實行低門檻、保大病、管當期。隨著我國社會保障制度的改革完善,在基礎養老金實行全國統籌之后,再將農民工逐步納入統一的城鎮社會保障體系。
三農民工社會保障制度的模式設計[1](一)按《工傷保險條例》為農民工參加工傷保險所有用人單位都要按《工傷保險條例》規定為農民工參加工傷保險,使得農民工和城市企業職工在工傷保險面前不再有差別。首先保證采掘業、建筑業等高風險行業的農民工盡快參保。目前沒有參加工傷保險的企業,也要按照有關規定,讓農民共享受到工傷及職業病的補償。要強化工傷預防工作,探索適合我國國情的工傷預防工作模式和工作機制,從源頭上遏制工傷事故和職業病的發生。
(二)加快建立農民工大病醫療保險
在城鎮職工醫療保障制度框架內,有針對性地開展農民工大病醫療保險,提供當期住院醫療保障。鄉鎮企業的本地農民工既可參加當地的新型農村合作醫療,也可參加農民工大病醫療保險。大病醫療保險實行社會統籌,不搞個人賬戶,基金單獨管理,單獨使用。根據農民工大病發病率實行低費率,費率一般控制在2%,由單位負擔,農民工個人不承擔繳費責任。同時,要根據農民工的實際情況,適當調整醫療保險的起付線、個人自負比例、等待期、住院押金等方面的政策,降低門檻,使農民工更容易享受到有關待遇。
已參加城鎮職工大病醫療保險的農民工,原則上不再同時參加新型農村合作醫療。農民工患大病時不愿或無能力在城市治療的,可制定相應的措施,將大病醫療保險關系和資金轉入農村合作醫療,或一次性提供住院醫療費用補貼。
(三)建立適合不穩定就業農民工特點的過渡性養老保險制度
對于不穩定就業農民工的養老保險宜實行個人賬戶積累模式,實行低費率、低保障待遇。繳費由用人單位和個人共同負擔,以單位繳費為主,繳費額一般不低于職工工資總額的10%,個人繳費一般不高于工資收入的5%,全部繳費計入個人賬戶。按農民工身份證號碼在銀行建立個人賬戶,在全國范圍內實行一人一戶,農民工因工作單位變動時無論流動到哪里,均向此唯一的賬戶繳費,不需轉移養老保險關系和基金。個人賬戶儲存額用于支付養老金,不能提前支取,也不能退保。為農民工發放個人賬戶卡,供其查詢繳費記錄和賬戶積累情況。
一、農民工社會保障法律制度存在的缺失及原因
從當前農民工社會保障的現狀來看,主要存在以下法律制度的缺失,甚至是空白:
(一)農民工不享有失業保險。城鎮居民在失業期間,基本都享有失業保險,但農民工由于不是城鎮職工,沒有被納入失業保險制度的范圍,不享有失業補助。在失業期間,他們多數是靠自己過去的積蓄生活,或者向親友、老鄉借錢生活,直到找到新的工作。因為找不到工作,也有一部分農民工不得不離開城市回家去,很少能夠依法得到勞動單位或地方組織的幫助。
(二)農民工沒有醫療保險。農民工盡管是以青壯年為主的群體,但生病也是在所難免的。尤其是他們大多數從事的是重體力、超強度、多危害的工種,很容易引發疾病。據調查顯示,有36.4%的農民工生過病,甚至多次生病。他們生病以后有許多人因經濟問題不是選擇去醫治,而是憑著年紀輕、體質好硬挺過來。即使有的農民工花錢看病,支出絕大部分是自費,用人單位往往為他們支付很少的醫療費甚至根本不支付,農民工看病難、看不起病的問題十分嚴重。
(三)農民工不享有工傷保險。絕大多數農民工從事的是危險性高的工作,經常會發生意外事故造成傷害。但很少有用工單位愿意為農民工辦理傷亡保險,甚至連保障人生命健康的工傷保險也不辦理。一旦出現工傷事故,很難得到必要的經濟補償,受到傷害最嚴重的是農民工,輕者終身殘疾,生活無保障,重者家破人亡,妻離子散。
(四)農民工及子女不能享受到平等的培訓教育。不少農民工是舉家進城打工的,都希望自己的子女能受到良好的教育。但是城市現有的公共教育資源不能接納和滿足越來越多農民工子女求學的愿望,導致農民工子女上學成了一大社會難題。無論進入私立學校或公辦學校,都要支付高額的教育費用,城市居民都感到吃力的教育費用,農民工更是很難承受得起。在農民工就業培訓方面,也存在不平等問題。城市職工一般都能享受到培訓、提高的機會,即使是下崗職工,政府也會采取再就業培訓措施,增強勞動者的職業技能。但農民工與此無緣,他們本來文化素質偏低,缺少一技之長,很少有用人單位或政府機構愿意為農民工提供培訓機會,即使有少數的機構組織農民工進行培訓,往往也是留于形式,走走過場,針對性不強,效果不好。
(五)農民工合法權益得不到應有的保障。主要表現在:1、拖欠、克扣農民工工資的問題十分普遍而且嚴重。據統計,我市農民工拖欠的工資占應發工資的13%。據省婦聯對進城務工婦女的調查,有34%被調查者不能足額按月領取工資,餐飲服務業拖欠率占43.9%,而且老板以各種理由扣發工資的現象也最為常見。因拖欠工資導致討要工資的各種惡性糾紛和問題屢見報端。20__年5月31日,30多名外地民工為討要拖欠工資,被毆打致傷,引起社會各界強烈關注。2、農民工勞動保護措施不力,生產、生活條件差。許多用工單位為農民工提供的住宿條件很差,擁擠、臟亂、不通風,不僅危害農民工的身體健康,而且極易引起一些流行病的滋生和傳播。3、超時工作或加班成為“家常便飯”。很多企業為了趕工,要求工人超時工作或長時間加班,有的甚至無償占有農民工的休息時間非常普遍。據有關資料統計,我市10%的農民工沒有休息日,13.3%的農民工沒有固定休息日,60%的農民工日工作8~10小時,10%的農民工日工作超過12小時。建筑業力工平均日工作12小時,建筑工地工程緊張時,最多一天要干14~15個小時,目前還沒有相關法律法規給予明確的規范,農民工的休息權很難得到保障。
分析出現上述問題的原因很多,也很復雜,但根本原因主要體現在以下幾個方面:
一是體制上的弊端 。我國計劃經濟時代形成的城鄉二元社會結構是農民工社會保障法律制度缺失的根本原因。中國特有的以戶籍制為基礎的城鄉相互隔離的社會結構,即城鄉二元結構是計劃經濟模式向社會領域滲透的結果。由戶籍制派生出來的一系列社會功能,即戶口與入學、公費醫療、低價住房、各種補貼、退休養老等權益緊緊聯系在一起,造成了城鄉嚴重不平等。同時,社會保險關系接續難,目前我國的養老、醫療等主要社會保險被分割在多個統籌單位內運行,各統籌單位之間政策不盡統一,難以互聯互通,保險關系轉移難以落實,農民工流動性大,擔心只參保、難受益,保險關系難以接續。只有真正解決了社會結構、社會體制問題,才能從根本上解決農民工問題。
二是立法上的缺失。由于當前我國關于農民工權益保障所立的法位階較低,效力等級不夠高,沒有很好的發揮應有的法律效力,到市一級這方面的專項立法就更少了。如改革開放以來,國家及有關部門先后出臺了一些有關法規,如《關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》、《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》、《關于非全日制用工若干問題的意見》、《關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》等,但這些主要是行政法規和部門規章,有的是通知,有的是決定,而且使用的大都是口號性或號召性的語言或參照或比較原則的規定,操作性不強,不僅法律效力等級低,而且其權威性不夠,在實踐中很難執行。
三是思想觀念上的不認
同。第一種觀點認為:政府承擔城鎮居民特別是下崗職工社會保障的負擔已經是異常沉重了,因而對農民工的社會保障已無力承擔。這種單純從經濟視角來看待農民工社會保障問題的觀點顯然是不合適宜的。城鎮社會保障負擔沉重并不構成不建立農民工社會保障制度的正當理由。同時,對農民工的社會保障代價估計過高也是一個誤區。第二種觀點認為:農民工雖然從事工人職業,但他們仍是農民,并且有土地,如果他們在城市里無法生活,還可以回農村去。因此,完全不必將他們納入城鎮社會保障體系。其實,“農民”并不是一種固定不變的身份標記,而只是一種職業。農民工已逐漸從這種職業中分化出來,成為非農職業的勞動者。另外,農村土地的生活保障功能也在隨著農村人口的增多、種地成本的不斷上升、農產品的價格逐漸下降而逐漸消弱。因此,該觀點既不符合絕大多數農民工的意愿及現實選擇,也不符合農村的實際情況。第三種觀點認為:政府以往并未承諾過解決農民的社會保障問題,農民工仍然是農民身份,因而同樣可以不考慮。然而,現代社會保障是建立在社會發展進步和社會公平的基礎之上,是基于人們對平等、幸福、和諧生活的追求和保障全體國民共享經濟社會發展成果的正義舉措。因此,社會保障制度的確立是在社會經濟發展進程中確保每一個國民均能夠免除生存危機的必要舉措,政府有義務根據國家財力和社會發展水平來推進社會保障制度建設,而不能將社會保障視為“包袱”,因為保障民生是政府的當然責任,也是政府賴以存在的基礎。
四是行政監管上的不到位。農民工權益得不到很好保護的原因,還反映在執法能力不足,監管不到位。農民工日趨增多,社會問題也越來越多,拖欠農民工工資問題就是一個長期的社會熱門話題。一方面是農民工維權的問題越來越多,另一方面勞動監察部門執法能力遠遠不能適應社會需求。在勞動監察部門中,人員不足、經費不夠、手段落后、人員素質不高等問題顯得十分突出。加之勞動社會保障部門本身所涉及方面很多,對農民工問題執法常常顯得力不從心。
二、建立和完善農民工社會保障法律制度的必要性
伴隨著改革開放和社會主義市場經濟的進一步深入,農民工會越來越成為推動城市建設和經濟發展不可缺少的重要力量,逐漸被城市接納。而且農民工隊伍會越來越龐大,涉及的社會問題會越來越復雜。因此,建立和完善農民工社會保障法律制度顯得非常重要,具有極其重大的意義。
(一)建立和完善農民工社會保障法律制度是市場經濟深入發展的必然要求。可以說,農民工是我國社會體制下產生的獨特現象,是隨著社會主義市場經濟體制逐步建立完善而出現的。農民工在促進經濟發展和城市建設中發揮重要作用的同時,也引發了諸多社會問題,尤其是在社會保障法律制度方面顯得尤為突出。因此,構建農民工社會保障法律制度是培育完備的市場體系的必要條件。勞動力市場的培育對于完備市場體系起著關鍵作用,目前農民工已經成為勞動力市場的重要組成部分。建立和完善了農民工社會保障法律制度,農民工才能在不同的地區、行業、部門,不同的所有制企業之間合理流動,達到勞動資源的有效配置??梢?,建立和完善農民工社會保障法律制度是構建市場經濟不可或缺的基礎性條件。
(二)建立和完善農民工社會保障法律制度是確保社會和諧穩定的現實需要。據前述調查,農民工是一個主要有年輕人組成的群體,其中30歲以下的人占64%;31歲以上的人僅占36%。這樣一個高活力群體如果失去經濟生活來源,又不被城市社會保障體系所接納,他們對社會穩定的威脅是可想而知的。一旦他們的中部分人員“失業”,沒有了經濟來源而陷于困境,或因遇到不公平待遇而又得不到法律保障,就極有可能激化矛盾,出現過激行為,甚至是報復社會,嚴重影響社會穩定。因此,建立和完善農民工社會保障法律制度,可以使農民工享受到最基本的社會保障,促進社會的和諧穩定。
(三)建立和完善農民工社會保障法律制度是維護農民工合法權益的重要手段。從目前農民工所處的工作現狀看,農民工在生產、生活中許多合法權益得不到有效保障,甚至是得到嚴重侵害。建立和完善農民工社會保障法律制度,就是要從法規制度層面保障農民工的合法權益,納入法律規范范疇,真正保護他們的合法權益。也只有建立和完善農民工社會保障的法律制度,才能真正從根本上解決這一社會問題,是維護農民工合法權益的重要手段。
(四)建立和完善農民工社會保障法律制度是是健全我國社會主義法制的客觀要求。任何一項法律制度的健全都是伴隨著社會發展的進步與需要而予以立法完善的。一項好的社會保障措施在實踐中取得了良好效果,說明它反映了經濟與社會的客觀要求,因而依法賦予一定的法律形式確立起來是十分必要的。反之,其立法內容尚欠單薄與不完整時,可以通過法律的修改與完善,使之趨于完整、成熟。因此可以說,農民工社會保障法律制度的建立和完善過程實質上就是推進社會民主與法制建設不斷健全與完善的過程,具有十分重大的意義。
三、建立和完善農民工社會保障法律制度的對策和建議
農民工社會保障體系是一個系統工程,需要逐步建立和完善。在解決農民工問題上,國家已經提出了很多重大舉措,特別是頒發了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》,最近又通過了《勞動合同法》(20__年1月1日施行),為解決農民工問題做了制度性安排,提供了建立和完善農民工社會保障法律制度的基本政策依據。目前,從我市的實際情況來看,重點應從以下幾個方面入手,盡快建立和完善農民工社會保障體系。
(一)加快推進農民工社會保障的立法進程。加強農民工社會保障立法工作力度,解決好目前有關農民工社會保障立法層次低、立法空白等問題,是從根本上解決農民工社會保障問題的最直接、最有效的途徑。依據國家就農民工問題出臺的相關政策,加快推進《__市進城務工農民權益保障辦法》的立法工作進度,為農民工在勞動就業、獲取報酬、社會保障、居住條件、子女教育、勞動技能培訓等方面提供法律保障。同時,根據新通過的《勞動合同法》,有必要對我市相關法規進行修改和完善,重點是就有關農民工的醫療保險、養老保險、工傷保險、社會救濟等法律保障制度及其原則作出明確規定。
(二)完善農民工社會保障配套制度建設。1、逐步建立與農民工社會保障制度相適應的一體化管理和網絡化服務制度。建立市一級社會保險關系信息庫,逐步實現農民工社會保險關系信息庫在地市間、省市間的聯網與信息共享,最終實現全國社會保險關系信息互聯互換。2、制定統一的農民工保險基金地市間、省市間轉移管理辦法,保證農民工的社會保障能夠隨之進行轉移和對接。3、建立農民工社會保障分類管理信用制度,分類對農民工進行管理,對符合一定條件的農民工應納入所在務工城鎮的社會保障體系,實行與城市職工相同的即社會統籌與個人賬戶相結合的制度,并應確保其個人帳戶能在地市間、省市間等較大范圍內轉移;對于短期務工及沒有固定和穩定工作單位暫時不符合一定條件的農民工,應逐步建立與其身份證相一致的社會保障個人賬戶,保證其個人賬戶能在全國范圍內轉移或與農村社會保險制度接續。4、深化戶籍管理制度改革,逐步放開農民工進城落戶限制,盡快解決身份轉化問題。可在原來落戶政策基礎上,參照河北、福建等地做法,對于在哈有穩定工作、有固定收入的農民工,解決在哈就業和居住的農民工戶籍問題,讓他們及子女享有市民待遇,身份平等。5、深化就業制度改革,建立城鄉一體的勞動力市場,按照即將施行的《勞動 合同法》的相關規定,完善相關的制度規定,切實保障農民工的合法權利,實行同工同酬。6、深化教育制度改革,實行農民工子女教育“國民待遇”。按照《職業教育法》的相關規定,充分發揮我市各級職業培訓機構的功能,推行農民工就業培訓政策,為提高農民工職業技能提供良好服務。
(三)完善保護農民工權益的法律援助體系。目前,農民工還屬于社會的弱勢群體,當受到不法侵害時,大多請不起律師,也不知道如何用法律手段保護自己的權益。20__年國家正式出臺的《法律援助條例》,為農民工合法權益受到侵害時,國家應給予法律援助提供了保障。近年了,我市在法律援助方面也做了一些有益的嘗試,也取得了很好的效果。進一步建立和完善保護農民工權益的法律援助專門機構非常必要,用法律援助方式維護農民工權益,幫助農民工在處理法律糾紛,有利于社會的穩定和諧與法制建設。同時,要充分發揮社區的社會保障功能和工會的維權主渠道作用。傳統的社會保障模式已經無法滿足我市農民工社會保障的要求,必須改革原有的社會保障制度,注入新的機制與活力。社區社會保障體系的建立對解決農民工的社會保障問題將發揮重要作用。當前,在城市社區,基本的社會保障功能日趨完善,如社會互助、醫療保健、治安聯防、社區福利與救濟、再就業安置等,這都為解決居住在社區的農民工的社會保障問題提供了途徑和可能。工會的基本屬性,決定了工會在維護農民工合法權益上具有義不容辭的責任,通過把農民工納入工會,積極發揮各級工會的點多、面廣、貼近基層、親和力強等優勢,能夠盡快了解并幫助解決好農民工遇到的就業歧視、工資拖欠、社會保障等突出問題,維護其勞動權益和經濟權益,從創造和諧、穩定大局出發,開展創造性工作,切實做好依法維護農民工合法權益的工作。這是工會在新時期工作領域新拓展,也是工會工作面臨著新的課題。因此,完善和發揮城市社區的社會保障功能和工會的維權主渠道作用,將對建立健全我市農民工社會保障發揮積極作用。
關鍵詞:農民;社會保障權;法理
一、中國農民社會保權所存在問題
伴隨著經濟的跨越式發展和進步,整個社會的經濟結構正在翻天覆地的調整,農民本能的對生活標準和質量的要求越來越高、本能的對社會保障權的渴望越來越強烈,而城鎮化速度正在快速前進折射出我們社會農民社會保障問題依然存在、亟需解決。
(一)立法根據不足,立法體系缺失
目前我國關于農民社會保障權的依據單一、籠統,不成熟,多數都是參考國務院頒布的相關行政法規,整體上社會保障權可謂形同虛設、缺少強制性、意義不大。
(二)法律監管機制缺失
中國農民的經濟基礎薄弱,又處于國家的弱勢群體行列,其法律地位必然處于較低的位置,法律意識沒有達成共識,缺失維護農民社會保障權的法律組織和機構。
(三)法律實施系統缺失
“有法必依”要求我們對于法律必須嚴格實施,才會保障法的有效性、強制性、存在性和延續性。中國目前對于農民社會保障權的法律已經處于劣勢地位,沒有引起足夠的重視,如果對于現有的法律不去實施,農民社會保障權無法得到保障,也難以發展更有效的相關法律,廣大農民長期仍然處于弱勢地位。
(四)國家經濟支持不足
中國農民保障權所面臨的問題最直接、根本的原因是中央政府資金投入不足、經濟支持力度不夠。一方面,我國地區發展不平衡,對于農村地區的財政支出相對較少。另一方面,對于當地政府,會把較大部分的經濟用于落后的農村的經濟發展、甚至有的當地政府把用于保障權的經濟資金用于經濟建設中,出現保障權基金被掏空而又無法彌補的不良現象。
二、中國農民社會保障權的法律視角
作為社會群體中的每一位成員,都會經歷困難時期,如今的城鎮群體各方面都比農民優越、因此對于廣大農民我們應該更加關愛給予照顧。
(一)農民社會保障離不開正義
我國深度改革發展正處于非常時期,社會上公平和正義問題有所彰顯,隨著人們法律意識的逐步提高和文化水平的提升,人們開始呼吁社會要公平、社會要正義。正義和公平的呼聲也標志著社會更加成熟、人類文明更加進步。“正義被認為是人類思想上最崇高的愿景,而法被認為是維護正義標尺?!比缃駥W術界的鼻祖也主張能夠維護和承載正義的最好手段是法律。構建中國特色的社會體系離不開正義的力量,有了正義我們的權利和義務才能合理和科學的分配,有了正義農民社會保障權的機制才能良性發展。我們的農村經濟水平比較落后,如果我們不能給廣大農民社會保障的權利來支持他們發展,農村發展將會與社會發展的軌跡越來越偏離,我們的正義就失去了條件,國家將會在發展道路上跛行??v觀歷史,每個時期的國家發展都離不開農村的發展,農村的發展離不開農民社會保障權的構建和完善,社會的發展離不開社會正義的彰顯,很早以前便成為人類追求的最高境界和終極目標。尤其處于經濟落后的農村,國家層面也采用有效的宏觀調控等法律手段進行收入再分配,來幫助廣大農村、農民的建設、以縮小貧困差距,來維持社會公平、消除影響社會和諧的因素。因此我們要時刻將正義感銘記于心,我們國家的農民社會保障體系才會今早完善、健全弱勢全體才會享受到權利。
(二)農民社會保障離不開平等
法律的魅力和權威源于法律面前人人平等,任何人無法超越法律的權限。平等是法律所追求的最終目的,同樣平等也是我們人類畢生所追求的價值觀。農民是我們社會大家庭中重要的分子卻無法和其他城鎮居民的待遇一樣,農民往往被邊緣化,往往沒有好的社會保障顧及到他們,越是弱勢全體,越是沒有得到格外關注,實質上這是極其不公平、不平等。一方面我們國家制定的、沒有平等的惠及到農民、保障制度、相關法律需要徹頭徹尾的修正,另一方面,應該提高農民保障制度的法律地位、將其與城鎮居民的法律待遇相同。只有這樣才能體現法律本身的平等性、才會維護法律的尊嚴、法律的正義性。例如、切切實實對農民有利的醫療制度、養老制度、也讓廣大農民能感受到病有所醫的便利和欣慰。
(三)農民社會保障離不開人權
法律最光輝的一面是有利于保障人權,人權是社會發展到一定階段的產物,如今是人權的時代,我們社會中的每一成員都可以享受到的最基本的權利,即可以從國家、組織及其他全團及個體得到幫助的權利,而我們的權利無法得到保障、落實、或者根本沒有充分享有時,我們可以借助法律的力量來捍衛自己的權利,爭取到最基本的、公平的、可以享受國家及社會團體或者個體幫助的權利。三農問題同樣也是當今改革發展中亟需解決的難題、只有農村發展好、實現現代化、我們中華民族的偉大復興才指日可待,只有農民的生活幸福安康,我們全中國才會太平,廣大農民的人權得到保障是農村發展的最終目標。我們以農民人權為出發點和落腳點,來實現廣大農民的社會保障權利意義深遠,即使農村地區狀況難以改變,例如老齡化人口集聚多、環境臟亂、文化水平低、人們法律意識薄弱、當自己的基本權益受到威脅時相對比較麻木而不是采取有效手段去捍衛、農民的人權沒有受到足夠的重視、這些難題都不是我們極力捍衛人權的障礙。因為人權不光對于個人的生存權有一定的保障作用,同時也是我國社會主義國家公民的人格尊嚴的彰顯。
三、應對中國農民社會保障權的法律思路
(一)完善憲法中有關中國農村社會保障權的相關規定
憲法是國家的根本大法,是其他法律的母法,其他法律都是憲法的子法,憲法的規定是最基本的原則,而其他法律規定都是憲法規定的具體化,憲法規定公民最基本的權利和義務。中國農村社會保障權的憲法性規定是指通過憲法這一國家根本法的形式來以憲法規范的形勢確認農民社會保障權的基本權利,已達到對農民社會保障權益的法律維護。憲法上的確認對農民社會保障具有最高效力,最高的權威,處于首要的地位。1982年憲法以及2004年的憲法修正案都對中國公民社會保障權作出了相應的規定,在我們看到中華人民共和國憲法對公民社會保障權利有明確規定的同時,我們還要審視這部憲法中的憲法規范對公民社會保障權利的不足:1許多條款具有宣示性的特征,問題的規定不確定,操作性不是很到位。2概念規定不清晰,沒有規定到具體的細節處,比如物質幫助權,應不當使用社會保障權。
(二)中國農民社會保障權需要通過立法來保障統一性
建立健全我國現代中國農民社會保障法律制度,摒棄我國落后的社會保障制度是當務之急,完備的社會保障法律制度是我國步入現代保障國家的前提條件。在現階段,我們要努力確認改革社會保障機制的法律成果,為中國農民社會保障權的鞏固打下了良好的法治平臺。世界各國的完善的社會保障制度的構建完全是以制定社會保障法來作為自己邏輯的起點的,沒有全國規范明確的,實施操作性強的法律就不可能稱得上具備完善成熟的現代化國家。應當將中國農民社會保障權利法律制度作為建立我國社會主義市場經濟法律制度的身份關鍵的部分,放在突出的位置上來抓,抓緊制定中國農民社會保障法。
(三)中國農民社會保障權法律制度的立法模式的選擇
對于我國農民社會保障權法律制度的立法構建模式的選擇角度,可以采用法律移植的思想來對國外先進的社會保障模式進行優劣權衡之后,加以選擇性的借鑒,并結合我國的國情來作出唯美的構建。
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關鍵詞 失地農民 社會保障 問題 對策
中圖分類號:C913.7 文獻標識碼:A
近年來,隨著我國城市化和工業化進程的加快,征地規模不斷擴大,大量的農業用地被征用為建設用地,產生了大批的失地農民。當前中國失地農民的總數已經超過了4000萬人,在“十一五”期間每年新增的失地農民約200萬,“十二五”期間失地農民的規模還將繼續增加。有學者測算,預計到2020年,失地農民將突破一億人,成為一個龐大的特殊群體。但當前,對于這個龐大的特殊群體的保障制度并不完善,作為農民,他們失去了基于土地產生的經濟收入作為生活來源,又不能享受到城鎮職工的社會保障體系帶來的后續保障,他們的合法權益得不到有效維護,使他們逐漸成為邊緣化的弱勢群體,由此產生了諸多的社會問題,各種沖突頻繁發生,嚴重影響社會和諧。在這種背景下,如何將被失地農民的利益考慮進來,切實使失地農民的生產和生活得以妥善安置,成為一個艱巨而任重道遠的使命。
1失地農民概念界定
失地農民這一詞匯是現階段我國由農業社會向工業社會快速轉變過程中產生的新詞匯,目前,學術界對失地農民這一概念并沒有形成統一明晰的認識。一般意義上來講,失地農民泛指失去土地的農民。白呈明(2003)認為,農民在失地過程中,不僅失去了土地、就業、生活的保障,還失去了政府對他們的技術、資金、農資等方面的支持的機會,農民那些與土地密切相關的文化、教育等方面的權利的實現也會受到極大的限制。所以,從這個角度上講,失地農民指的就是這樣一類弱勢群體,他們因為失去了土地而失去了與土地相關聯的一系列權益和利益。其與土地相關的權利包括財產權利、就業機會、基本生活保障以及與土地相關的政治、文化、教育和發展的權利等。
2我國失地農民社會保障存在的主要問題
現階段,土地的社會保障功能,這一對農民來說最為重要的功能正在逐步消失。農民失去了土地就意味著失去了就業機會和經濟收益,同時,失去了最基本的生活保障和養老資源,這一系列的問題讓他們面臨著來自生活、就業和社會保障多方面的困境,同時也暴露出了失地農民社會保障存在的一些問題。
2.1補償標準偏低,方式單一且費用分配不當
《土地管理法》規定,征用耕地的土地補償費用為該土地征用前三年平均產值的6―10倍,安置費為4―6倍。西部城市土地補償費和安置補償費平均標準為每人18000元(不含青苗和地上附著物補償),按目前農村居民人均消費支出計算,只能維持6年左右的生活;按目前城鎮居民人均消費支出計算,僅能維持3年的生活。雖然近幾年各地適當提高了征地補償標準,但是在征地過程中,土地補償款的分配混亂,出現大量暗箱操作和“尋租”行為,補償款被層層截留,大部分被中間商或地方政府所獲取。另外,在實踐中,其實有多種安置方式可供選擇,比如留地安置、住房安置、就業安置、投資入股安置、社會保障安置等等,但目前政府采用最多的方式是貨幣安置,其它安置方式卻很少采用。
2.2尚未建立完善的社會保障體系,覆蓋范圍窄
從嚴格意義上說,目前各地的失地農民社會保障政策并未形成一個體系。有些地區實行的保障政策只能稱為“基本生活保障”制度,其與社會保障相去甚遠,更不具備社會性、福利性、公平性和互這些社會保障的基本特征。而一些地區雖然建立了失地農民社會保障的制度框架,但社會保障的內容不夠全面。從目前各地的實施情況看,最主要的保障方式是養老保障,而醫療保障等其它保障方式則鮮有涉及,為失地農民辦理失業保險、提供就業指導與技能培訓也是在極個別地方實行。另外,目前普遍將失地農民的社會保障工作重心定位于養老風險的防范與保障上,而醫療保險、失業保障和工傷保險等僅在沿海一些經濟比較發達的地區出現,沒有得到普及推廣,社會保障覆蓋面窄。
2.3資金籌集困難,就業培訓不到位
失地農民社會保障資金主要來源于征地單位支付的征地補償費、安置補助費以及政府轉讓土地所獲得的土地出讓金,并以征地補償費和安置補助費為主。有的地區專門成立了第三方社會保險經辦機構,當地政府要求征地單位一次性將為失地農民補繳的保險費從征地補償費和安置補助費中扣除,并直接撥付到社會保險經辦機構;有的地區則由地方財政、村集體及失地農民個人共同負擔失地農民的社會保障。但是由于我國《土地管理法》的補償標準較低,而失地農民個人大部分缺乏繳費能力,地方政府從土地收益中拿出的補貼也較少,所以失地農民保障資金籌集難以保障。另外,沒有穩定的資金來源,也使得針對失地農民所進行的就業培訓工作難以開展。失地農民由于受自身知識水平和科學文化素質的局限,缺乏主動尋找出路的意識,在當前激烈的就業競爭中處于劣勢,因此其中的相當一部分農民處于失業和半失業狀態。
2.4保險費用缺乏精算且監管缺失
在實際運作中,社會保險部門沒有充分考慮諸如資金的時間價值、平均余命、工資增長率等因素,缺乏對保險費的繳納與待遇支付水平精算。目前許多地區的保險費繳納直接根據土地補償費的一定比例確定,而支付水平則以城鎮最低生活保障標準為依據,對保險待遇的調整也存在著極大的隨意性,沒有考慮失地農民的需求,也沒能適應社會經濟的發展。另外,對于保險資金具體的運營、管理以及監督,各地方在試行的過程中都沒有明確的、具體的規定,加上監管方面的缺失,都增加了保險資金的風險。
3完善我國失地農民社會保障的對策
3.1堅持分類實施,逐步提高補償標準
我國各地區經濟、社會發展水平差異性較大,在構建失地農民社會保障制度的過程中,要考慮各地區的具體情況,分別進行,循序漸進。首先可以從經濟基礎雄厚,經濟發展較快的地區著手,建立起具有當地特色的失地農民社會保障制度。對于經濟相對落后和相對貧困的地區,可以根據當地實際情況,以當地實際經濟發展水平為基礎,可以逐步提高保障的標準。另外,在明確并逐步提高失地農民社會保障的水平的同時,應該進一步確立合理的征地補償標準,以土地的市場價值為基礎,提高征地補償的規范性和公開性,從而真正維護農民的合法權益。
3.2完善社會保障體系,擴大覆蓋范圍
由于各地的具體條件不同,所以在建立社會保障體系方面也不能搞一個標準一刀切。而是應該在考慮到地區差異的情況下,分類型分層次的擴大對失地農民社會保障的覆蓋面,建立健全一系列的配套措施,解決失地農民的可持續生計和權益保護問題。具體可以從以下幾個方面入手:第一,實行不同于農村社會保障和城鎮居民社會保障的保障體系,使其界于兩者之間,既為失地農民失去工作退回農村留有退路,又為其農轉非納入城鎮居民保障體系過度銜接。第二,分層推進,逐步完善保障項目。首先建立失地農民的養老保險和再就業保障體系,因為養老保險是社會保險最重要的保障;其次是醫療保險;接著是工傷、生育、失業保險等,逐步與城鎮職工社會保障體系相銜接。第三,堅持低水平、廣覆蓋的原則。讓各種保障項目能夠在各地得到普遍實行,尤其是經濟不發達的地區,從而提高保障水平,擴大社會保障覆蓋范圍。
3.3暢通資金籌集渠道,增加資金投入
資金籌集是社會保障安置運行的基礎。社會保障資金的來源必須穩定、暢通、可持續。在實際操作中,考慮到失地農民承擔保障資金的不現實狀況,社會保障資金可采用“存量+增量”的方式解決。征地補償費為保障資金的一次性存量供給。增量部分來源于政府土地征收后的增值或土地使用過程中的收益。從目前情況看,土地征收后的增值收益主要進入了地方各級政府的“財政口袋”。這不僅加劇了失地農民社會問題的嚴重性,而且愈加誘發了地方政府征地的強烈動機。土地增值收益應當“取之于民(失地農民),用之于民(失地農民)”,因此,應將土地出讓金優先用于失地農民社會保障安置的支出??偠灾?,失地農民社會保障資金的籌集要從土地出讓過程中所有可得的收益中予以解決,從而增加失地農民社會保障資金的投入。
3.4構建就業保障機制,引導失地農民再就業
由于我國農民長期缺少接受教育和培訓的機會,文化素質和就業技能水平低下,在當今競爭激烈的市場經濟中處于不利地位,容易成為城市中新的弱勢群體。為此,我們要加快建立城鄉統一的勞動力市場網絡,實現用工信息共享;在發揮市場基礎性調節作用的同時,逐步建立一種勞動者自主擇業、平等就業的新型就業機制,實現在勞動力市場中統一、公平競爭的就業格局。構建失地農民就業保障機制應當做到以下幾點:一是要建立被征地農民就業專項資金,保證失地農民就業培訓工作能順利展開和進行。二是勞動保障部門要建立培訓基地,充分利用各類技工學校和職業學校的資源,幫助失地農民再就業。三是加大對失地農民就業培訓力度,通過落到實處的就業培訓,引導失地農民自主擇業和勇于創業,使失地農民能在激烈的就業競爭中占得一席之地。
3.5引入社會保障精算,健全監管機制
在社會保障領域,精算在制度建設、政策評估、財務預算、風險預警等方面都發揮著重要的作用。在建立新的社會保障制度時,通過精算,可以測算在給定的社會保障資源下可能提供的社會保障水平,或者為了實現一定的社會保障水平必須具備的經濟能力,從而為社會保障制度的建立提供依據。通過長期精算評估報告,反映制度未來的發展方向,為及時發現問題和解決問題提供依據??梢?,引入社會保障精算對于評估失地農民社會保障制度可持續性,評價失地農民社會保障相關政策是否能有效提供保障發揮著重要作用。另外,在健全監管機制方面要做到以下幾點:首先,要盡快建立和完善失地農民社會保障的相關法規體系,確保失地農民社會保障制度的健康運行。其次,明確監督主體及其監督職能,增強監督部門對資金監督的專業性、規范性和權威性。再次,要盡可能地將資金的使用渠道及辦法在制度中明確規定,增強透明度,加大社會監督的力度。
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論文摘要:目前,江蘇省的農村社會保障仍存在著法律制度缺失、覆蓋范圍窄、保障水平低、政府扶持力度小、社會化程度低等問題,針對這些問題,本文提出了建立和健全農村社會保障制度的法律、構筑覆蓋廣泛的農村救助體系、增加投入、擴大宣傳等建議,以建立健全農村社會保障體系,實現社會公平,促進城鄉融合和共同發展。
江蘇省的農村社會保障體系主要經歷了三個階段,即1992一1998年為試點起步階段,1999一2002年為整頓規范階段,2003年至今為探索發展階段。截止2006年6月,全省已有13個省轄市、101個縣(市、區),1310個鄉(鎮)建立了農保制度,參保人數已達859.95萬人(含鄉鎮企業職工),基金積累總額74. 45億元,領取養老金人數127. 57萬人,經過十多年的探索,農村社會保障工作取得一定的進展,參保人數和基金積累居全國首位。
目前,全省農業人口3699. 88萬人,其中農村勞動力人口2665萬人。而江蘇省參加農村社會養老保險的人數僅為859.95萬人,占全省農業人口的23.2%,占農村勞動力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖參保人數較少,覆蓋率較低,其余地區情況大體相同。因此,總體來講,江蘇省參保覆蓋面過窄,社會保障功能難以發揮和實現。
一、江蘇省農村社會保障存在的問題
1、制度不健全
健全的社會保障制度,是維護社會長治久安,保證經濟的可持續發展,完善社會保障制度,建立市場經濟體制的基礎。由于受社會經濟發展水平、城鄉二元結構、制度建設起步較晚等因素制約,許多關于農村社會保障的實施辦法都是通過行政性文件,缺乏法律強制力,資金難以得到有力保證,部分地區還存在政策落實不到位等問題,江蘇省尚未形成較為理想的制度模型,可以說農村社會保障基本上處于一種缺失狀態。
2.覆蓋面窄
目前,全省農業人口3699. 88萬人,其中農村勞動力人口2665萬人。而參加農村社會養老保險的人數僅為859.95萬人,占全省農業人口的23.2%,占農村勞動力人口32. 2%,社會保障制度主要集中在城市各類企業下崗職工或失業人員,因此,總體來講,參保覆蓋面過窄,社會保障功能難以發揮和實現。
3、資金缺口大
目前全省農民社保資金來源渠道少,且數量較低,與建立、健全農民社保體系所需資金相差甚遠,隨著人口老齡化趨勢的加強,資金投入的問題會更加突出。
4、生活保障水平低
改革開放以來,全省農村貧困地區的狀況得到了顯著改善,但是,由于城市經濟發展迅速帶來了城鄉兩級分化的狀況日益嚴重,農村居民收入相對于城市居民收入的比例下降了,農村貧困問題仍然嚴重。因此,農民的實際收入水平并不高,用于養老保障能力有限,農民的現金收入用于購買生活必需品和購置生產資料后所剩無幾。
5、參保意識淡薄
全省的農村社會保障工作缺乏總體的設計和政策支持,各級政府尤其是基層部門對農村社會保障工作的緊迫性、重要性認識不足,使得保障措施難以落實到實處。由于政治、經濟和文化條件的限制,農民沒有參保的意識,缺乏長遠打算,因而對參加社會保險、合作醫療等積極陛不高。
二、針對江蘇目前的農村社會保障情況。為建立、健全全省農民社會保障體系提出了一些的對策與建議
1、建立和健全農村社會保障制度的法律
法律制度的不完善,社會保障資金的使用監督力度不夠,使得全省農村社會保障沒有落實到實處,可以通過建立農民社會保障基金的咨詢和質問制度,給農民提供有關社保咨詢的平臺,同時賦予農民社保機構相應的行政處罰權力,對應繳納農民社保費用而未予繳納的單位和個人給予相應的處罰。
2、繼續推行新型農村合作醫療制度
不斷完善新型農村合作醫療制度,切實做好新型合作醫療資金籌集工作。新型農村合作醫療資金實行區縣統籌,農民個人負擔部分以戶為單位自愿繳納合作醫療費用。籌集標準原則上農民個人負擔每人每年不低于24元,經濟條件較好的地區可適當提高繳費標準。農村五保戶、低保戶參加新型合作醫療,其個人應承擔的部分,由財政負擔,市和區、縣各負擔50%,確保區縣低保戶、五保戶能無障礙進入合作醫療。
3、構筑覆蓋廣泛的農村救助體系,農村最低生活保障做到應保盡保
農村最低生活保障做到應保盡保。低保資金由區、縣負擔,對經濟較薄弱的區縣,市級財政給予適當補助,確保按時足額支付。進一步建立和完善以低保制度為基礎,以醫療救助、教育救助、災害救助為重點、社會互助為依托的農村救助體系。全市分散供養的,不低于當地農村低保標準的110%,集中供養的,不低于當地農村低保標準的150%。進一步提高五保戶集中供養率。
4、堅持“個人墩費、政府補貼、以收定支、收支平衡、統賬結合、多繳多得、制度街接、保障基本”的原則
建立繳費水平與收入現狀和承受能力相適應、保障水平與本地區經濟社會發展水平相協調、社會保障與家庭保障相結合、保險關系與企業職工基本養老保險相銜接的新型農村養老保險制度。
5、增加投入,建立多元融資渠道
為解決全省對農村社會保障投入資金不足的現狀,首先要建立穩定可靠的資金來源渠道,建立以政府為主體的融資渠道;其次應積極拓展社保資金的來源渠道,市、區、縣要加大對統籌城鄉發展的投入,如果財政資金有限,可以開展慈善投資、社會捐贈活動減輕財政的壓力,也可以通過冷行農民社保資金債券方式來緩解目前社保資金的不足。
6、參照城市居民最低生活保障制度,提高農村最低生活保障水平
首先,應該完善最低生活保障制度。可以參照城市居民最低生活保障制度,增加對無人贍養的老年人、失去工作能力的殘疾人、無勞動能力的未成年人給予基本生存的最低保障制度規范,以解決其溫飽問題。其次,要對建立農村低保制度所需資金進行統籌規劃,以確保資金來源的穩定性,加強對資金的管理和監督。最后,應該根據各地區的實際情況修改、完善低保制度,以確保低保制度符合各地區的發展水平,從而更好的保障當地人民最低的生活水平。
7、擴大宣傳,提高農民參保的積極性
全省農民參保意識薄弱,沒有意識,參保率自然就低,因此加強社保在農村的宣傳力度就顯得尤為重要。要充分利用電視、報紙、廣播、互聯網等多種媒體,擴大宣傳,營造社會保障工作的輿論氛圍。對新出臺的政策措施,要及時宣傳到位;對在農村社會保障工作上有突出貢獻的單位、個人,要及時宣傳報道。
8、各有關部門要統一行動,加大工作力度
關鍵詞:失地農民;土地征用;社會保障體系
中圖分類號:C913 文獻標識碼:A 文章編號:1006-723X(2012)06-0074-03
作為在工業化和城市化過程中由于土地權益結構的改變而剝離出來的一個新的社會群體,失地農民的存在是任何一個社會在現代化過程中都會出現的一種必然現象。但是這一現象在我國和西方國家卻存在很大差異,開展中西方失地農民社會保障體系建設比較研究,可以拓寬我們的視野,有利于完善我國失地農民社會保障體系。
一、土地征用
在土地征用的依據方面,公益目的性是西方各國憲法和法律規定的土地征用的唯一正當理由。[1]所以,西方各國法律明確界定了征地目的和使用范圍,以防止政府打著“公共利益需要”的旗號為營利部門征地。在土地征用的程序上,西方各國都確立了“公開、公平、合法”的基本原則,以最大限度地保護土地所有者的知情權和參與權等權利。雖然各國有不同的法律規定,但土地的征用程序一般都分為申請和實施(批準—公告—征用)兩個階段,并在議會、法院、新聞媒體、民間組織的嚴格監督下進行。[2](P66-79)關于土地征用的補償,西方發達國家對補償范圍、補償標準和補償方式等都作了較詳細的規定,形成了嚴格的土地征用補償制度。補償范圍不僅包括因征地而造成的直接損失,而且還包括殘余地損害、營業損失及其他因征地造成的各種附帶損失等間接損失。
在我國,土地征用速度快,效率高,但存在較多問題。第一,法律對征地中“公共利益”的界定是比較模糊的,包括“非公共利益需要”在內的一切建設項目都被包含在了征地范圍中。第二,現行法律賦予了政府在土地征用方面的絕對權力,它既是土地征用方案的設計者,又是征地過程中的協調者,還是最終的裁決者,農民失去了土地在流轉買賣過程中的處置權和談判權。第三,現有制度沒有對土地補償原則作出明確規定,其確定的征地補償標準和方式還帶有濃重的計劃經濟特征,沒有顧及對農民權益的保護。
二、失地農民社會保障體系
除嚴格按照法律程序征地、對被征人實行完全補償,以最大限度地保障被征用人的合法權益外,西方發達國家還直接將失地農民納入到統一的社會保障體系中去,建立起完善的失地農民社會保障體系。內容包括:建立失地農民的最低生活保障制度,健全失地農民養老保障制度、醫療保障制度、教育和培訓制度,給失地農民提供法律援助,專門設立失地農民社會保障基金等。
另外,在美國,政府還會積極培育主導產業,在解決失地農民就業問題的同時,保持城市活力、推動城市發展。例如,隸屬舊金山的帕洛阿爾托鎮只有56萬人,但依托毗鄰斯坦福大學的優勢,發展了電子、軟件和生物技術等高新技術產業,既增強了城鎮的可持續發展能力,帶動了新產業的發展和配套設施建設,又有效解決了失地農民的就業問題。[3]
在英國,政府出臺了許多相關福利政策,加強對失地農民的利益保障。比如,逐步完善農村剩余勞動力轉移的法律和政策,為失地農民創造就業機會,促進農村勞動力的轉移;并且將轉移農村剩余勞動力的政策與福利政策掛鉤,創造了失地農民轉移的良好社會環境。[4]
建立失地農民社會保障體系,既可使農民獲得基本的生存權與發展權,又可促進社會的穩定發展。但是,在我國失地農民的社會保障體系建設依然顯得任重而道遠。第一,按照國土資源部的相關規定,對于失地農民的保障應該是多種多樣的,比如貨幣補償、重新擇業、入股分紅、異地移民等。[5]但在實踐中,絕大多數地區都采取了一次性貨幣補償形式,并且土地征用補償僅僅是象征性的補償,很難彌補被征用人的實際損失,更談不上對他們的全面保障了。第二,未將失地農民納入社會保障體系,失地農民享受不到與城鎮居民同樣的基本養老保險、基本醫療保險以及最低生活保障等權益。第三,就業機制不健全,沒有形成按照市場化原則建立的城鄉統一的勞動力就業市場,失地農民不能享受城鎮失業人員再就業政策給予一系列優惠政策。
三、失地農民職業培訓和教育
通過就業換取保障,可以減少失業保險基金的支出,減輕政府的財政壓力,而向失地農民提供有針對性的技術培訓和職業教育,可以有效提高失地農民的素質,增強其在市場上的就業能力。所以,在西方失地農民社會保障體系中,失地農民職業培訓和教育是一項重要內容。比如在美國,從20世紀60年代開始,政府陸續頒布了一系列關于職業教育和職業培訓的法令,力圖通過法律的方式促進和提高失地農民的受教育程度和就業能力。通過職業培訓,提高了失地農民素質,促進了失地農民再就業,在緩解失業問題方面發揮了非常顯著的作用。
相比較而言,我國的失地農民職業教育培訓還存在許多問題。第一,缺乏法律保障,沒有將失地農民的職業教育培訓納入到社會保障的制度體系中,比如在有關對失地農民進行職業教育的具體權利義務和法律責任方面缺少具體規定。第二,相關培訓缺少針對性,農民在專業、課程的選擇上也存在極大盲目性,很少考慮農民自身的文化素質、專業方向及將來工作的內容。第三,缺乏必要的職業教育培訓試驗設施和場所,沒有充分的實習和實踐機會,同時,缺乏有一定的學術能力又有技術能力的“雙師型”老師,所以培訓中重理論輕實踐現象突出,培訓的成效不顯著。第四,失地農民職業教育培訓的多元化投入機制尚未建立起來,農民職業培訓的經費主要依賴國家和地方政府投資,行業、企業等社會力量很少參與,造成職業教育的培訓經費嚴重不足。
著力推進城鄉統籌發展
近年來,隨著我市特大城市建設和開放型經濟發展步伐的不斷加快,越來越多的農民失去了賴以生存的土地,因此,加快構筑“土地換保障”的實施辦法,切實維護失地農民的合法權益,已成為各級政府和群眾日益關注的熱點和焦點問題。我市失地農民的社會保障日益受到各級政府的重視,各地在推進失地農民社會保障制度建設進行了大膽地創新,失地農民基本生活保障制度已初步建立,并取得了一定的成效,但也存在一些問題,尚需今后進一步完善。一、全市征地補償和失地農民社會保障開展情況
1、全市歷年征地的基本情況。全市現有農業人口236.3萬人,其中農村勞動力124萬人,擁有耕地面積296.6萬畝,人均耕地面積1.25畝。近年來,隨著我市工業化和城市化加快,城市基礎設施和交通建設推進,用地需求明顯增加。據不完全統計,在1998年至20__年五年間,全市共有農村土地27.5萬畝被征用和使用,其中辦理國家征用20.1萬畝,共獲各類補償金53.2億元。全市征用土地共涉及11.8萬戶農戶、被征地農民總數為34.6萬人,其中勞動力19.4萬人,已就業的有15.7萬人,尚未就業的有3.7萬人,就業率達到81,就業比較為充分。被征地農民的基本生活保障主要依靠每年領取每畝幾百元至上千元不等生活補貼,另有少部分人參加了社會保險。
2、征地補償資金管理使用情況。各地在征用土地過程中認真執行《__市征用土地補償安置辦法》的征地補償標準,制定了詳細的補償政策,建立專戶,??顚S?,張榜公布,定期審計,保障了農民的知情權、財產權、監督權。去年來,又對歷年的征地補償費進行全面清理,全市共清欠被征地農民安置補償欠款8003.8萬元。
3、被征地農民保障方式。各地被征地農民的保障方式主要有以下幾種類型:一是就業安置。這是在20世紀80年代初至90年代末全市大部分地方采取的主要方法,即由當地政府和村集體經濟組織集中安排就業。二是給予一次性經濟補償。部分地區將土地補償費和安置補助費一次性補償給被征地農民。如__區實行一次性經濟補償給被征地農民的資金達19156萬元。三是存本付息,逐年支付。大部分開發區、工業園區將土地補償費和安置補助費作為本金不動,將增值部分保障農民的基本生活,普遍在年人均800—1200元之間。四是發放養老補貼。經濟條件好的地區對男年滿60周歲、女年滿55周歲的被征地老年農民發放養老補貼,標準有高有低,原郊區的鄉鎮補貼每月約在200—300元左右,其余地區每月約在100元左右。五是參加社會保險。主要是一些地方將使用土地取得的補償費為被征地農民辦理社會保險。六是試行社區股份制。有的地區將集體資產(包括歷年獲得的土地補償安置費)和土地使用權以股份的形式量化到人,農村集體資產統一由社區股份合作社經營管理,社員按股分紅。七是實行留地安置。一些經濟實力較強的村在征地時,根據城市總體規劃、土地利用總體規劃和村、鎮建設規劃,按比例預留部分土地,用于建設商業用房或標準廠房,依靠租金收入穩定分配給被征地農民。
二、存在的問題
我市的失地農民的社會保障,從總體上來看,尚處于起步階段,與城市社會保障制度差距較大,特別是市政府出臺失地農民基本生活保障制度試行辦法后,新老制度的并軌實施更帶來許多新問題、新情況。
1、歷史遺留問題的解決困難重重。一是保障資金難以到位。由于大多轄市區采取存本付息,逐步支付的辦法來保障失地農民,大部分資金已用于企業發展、基礎設施等,這部分資金事實上已成為難以化解的潛在風險,難以收回,若不加以解決,長遠會影響失地農民社會保障資金兌付。二是對原就業安置的失地農民部分失業離崗、退養人員保障難度較大。__區提出四類人員原征地安置就業在鄉鎮企業工作的,現已退休(養)在家,由于原來城保政策不允許參保,至今尚未解決進社保問題。據統計,這部分人退休(養)人員目前總數還有9100多人。三是補償標準不統一。如滬寧高速的擴道工程每畝的補償標準為9600元,商業用地卻高達數十萬元乃至上百萬元,其它建設用地征地補償標準也各不盡同,形成了同一地區低價征地與高價征地并存現象,加上各轄市區的補償標準也各不盡同,造成補償標準參差不齊,地區差別突出,造成群眾相互攀比。如__區,近年用于高速公路、鐵路等公益性事業征用土地8861畝,土地補償總額僅為9599萬元,而需要安置的失地農民卻為8993人,人均補償費僅為1.07萬元,遠遠無法解決其社會保障。
2、新老辦法相互銜接問題突出。一是前后征地標準不一。歷年征用土地的補償費中,留給集體的比例較高,失地農民安置補償比例偏低,真正用于為失地農民辦理社會保險的更少,全市約有八成左右的失地農民沒有參加社會保險,僅靠每年僅千元左右的補償生活,一旦沒有工作,生活將十分艱難。由于試行辦法實施的標準較高,而歷史上各時期征地的標準多的也僅為3萬元左右,少僅為數百元左右,對于同一村組不同時期的失地農民執行不同的標準,可能會引起矛盾,但按現有保障標準同步實施,資金缺口又會明顯增大,給轄市區帶來很大的壓力。二是對象范圍界定比較困難。實際操作中,__區提出,由于居住農村的人員比較復雜,分配的對象難以確定。往往是政策有規定應享受待遇的對象大多數農民不同意,如在實際操作中,歧視婦女,剝奪嫁女的權益。而__區提出有十二種對象難以界定。三是社會保障機制尚未建立。一是各地的失地農民社會保障政策不統一,各有各法,今后難以與城保接軌統一。如__區、 __區都提出對第一年齡段(16周歲以下)的失地農民按月發放生活補貼,沒有遵循試行辦法的要求,__區提出對第二年齡段(女性16周歲以上至49周歲,男性16周歲以上至54周歲)不辦理城保,采取一定年限養老保險金,不參加城保,這些將來容易形成新的政策壁壘,難以與城保接軌。二是由于失地農民社會保障這項工作面廣量大,沒有專門機構實施,難以操作,工作的隨意性較大,容易引發大家都管而又都不管現象。三是失地農民社會保障范圍不廣。由于歷史原因,本身積累較少,資金缺口較大,而財政托底機制又尚未建立,失地農民僅部分參加養老保險,目前未能享受城市的醫療保險、失業保險的待遇。
三、對今后工作的幾點建議
1、穩步推進農村社會保障體系建設。農村社會保障體系主要包括養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障等。外地一些城市通過建立覆蓋全體農業勞動者的新型農村基本養老保險并為老年農民建立社會養老補貼制度,不僅從根本上解決了廣大農民的基本生活,而且減少了征用土地中許多矛盾。因此要適應農村城市化、戶籍制度改革的發展需要,積極創造條件,加快建立以國家、集體和個人共同負擔的新型農村基本農民養老保障體系,加快原有的各種養老保險向城保、新型農村養老保險的接軌,形成城鄉相對完善社會保障制度。
2、努力實現被征地農民城鄉統籌就業。要確立就業優先的理念,按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則,徹底取消限制失地農民的就業歧視性政策,清理各種亂收費現象,逐步實現城鄉統籌就業,使失地農民真正享受市民待遇。以強化失了農民培訓教育為重點,著力提高失地農民的素質和就業競爭能力;按照“政府促進就業,個人自主擇業,市場調節就業”的原則,制定促進失地農民就業配套政策;大力鼓勵用地單位和企業把合適的崗位優先安排給失地農民;制定和完善關于鼓勵支持個體私營經濟發展的政策,鼓勵失地農民通過非全日制、臨時性、季節性工作等靈活多樣的形式實現就業。
關鍵詞:失地農民;社會保障模式;缺陷;建構
中圖分類號:DF452
文獻標識碼:A
文章編號:1002-3933(2009)09-0057-04
一、失地農民社會保障主要模式及利弊分析
(一)嘉興模式
嘉興模式可以簡單地概括為“三統”和“一不統”。“三統”即為政府統一實施征地,統一補償政策,統一辦理失地人員農轉非和養老保險?!耙徊唤y”即為不同年齡段的安置對象分別進行安置。具體包括以下措施:
1,建立以養老保險為主的被征地農民基本生活保障制度。保障對象為被征地時的在冊農業人口,保障的重點是勞動年齡段內和勞動年齡段以上人員。具體保障措施主要有以下三個方面:(1)投保標準:繳納年限以征地時在農村的勞動年限計算,最低從年滿16周歲起算,每滿1年為其繳納1年的社會保險統籌費,最高為15年。(2)享受待遇:對男滿60周歲女滿50周歲人員,在簽訂征地協議后次月,開始每月發放養老金398元(相當于當時城鎮企業職工的最低退休養老金)。對男45—60周歲,女35—50周歲人員,每月發150元生活補助和10元醫療包干,達到退休年齡后享受遇養后養老待遇;其中對男16—45周歲,女16—35周歲人員,一次性發給自謀職業費8000元,達到退休年齡后按照實際繳費情況享受相應養老待遇。對16周歲以下人員目前采取一次性農轉非,下一步擬采取逐步補償的方法,直至補償滿8000元。(3)資金來源:一是征地安置補助費,不直接支付給村集體和農民,而是劃入勞動保障部門設立的“安置費”專戶,其中繳費比例中7%作為個人賬戶資金;二是部分土地補償費,有條件的村可將集體資產用于提高本集體經濟組織成員的養老保險待遇;三是政府財政“托盤”。下一步擬采取個人、集體、政府按5:3:2比例出資投保。
2,建立就業援助和失業保險機制。(1)就業援助政策主要有四項:一是推出小額貸款擔保、稅費減免等優惠政策;--是鼓勵發展就業容量大的勞動密集型產業;三是積極開發社區服務、家政協理等就業崗位,不斷拓寬就業渠道;四是開展擇業輔導和就業培訓。采取社保補貼、崗位補貼等辦法,幫助失地失業人員解決就業困難。(2)失業保險機制:對男16—45周歲、女16—35周歲的被征地人員,分流方式可選擇:自謀職業+養老保險,一次性發給自謀職業費8000元/人,并按征地時在農村勞動年限(最低從年滿16周歲起算),每滿1年為其繳納1年的養老保險統籌費,最高為15年。兩年后沒有職業的,可申領失業證。自主擇業,征地時發給,《征地人員手冊》,直接進入勞動力市場。并按征地時在農村勞動年限,每滿2年為其繳納1年的養老保險統籌費,最高為15年。對未就業者每月發放生活補助費和醫療包干費160元,最高不超過兩年;對征地時16周歲以上被征地人員,自愿辦理自謀職業手續的,一次性發給自謀職業費12000元/人,兩年后沒有職業的,可申領《失業證》。對在征地時未滿16周歲的被征地人員或在校學生,當其進入勞動年齡或學習畢業后,發給《失業證》,進入勞動力市場。
3,推行社區股份合作制改革。按第一輪土地承包面積和對集體經濟貢獻的大小,將集體資產股份量化到人,成立股份經濟合作社,資產的最終所有權屬于個人。
4,建立征地調節資金。征地調節資金主要用于統一墊付征地補償費用、被征地農民參加基本生活保障的補助以及被征地農民勞動技能培訓的經費補助。目前是政府財政資金“托盤”,下一步準備建立征地調節資金。
5,與原征地政策相銜接。1993年以前實行就業安置,又由于非個人原因而失業的被征地人員實行后續政策,除企業在解除勞動合同時按每1年工齡補助1個月的工資外,再按(征地后參加企業工作時的年齡-16歲)&pide;2×每月工資追加補助,同時參照城鎮集體企業下崗職工享受500元的職業培訓和50元的免費擇業指導。實行股份合作制改革的村,還從村集體凈資產中提出5%用于補助1993年以前的失地農民;按人均300元標準提給新的居委會,用于補助養老保險、合作醫療和就業。
浙江嘉興經過多年的探索和實踐,形成的這一整套關于土地征用、補償和安置的政策措施,走出了一條“以養老保險安置為主要方式、與就業市場化相適應”的失地農民社會保障新路子。這種模式比較有創新之處一是政府不再向村集體支付人員安置費,而是將所有費用轉入到勞動社保部門的社保專用戶,直接落實到安置人員的個人賬戶上。同時出臺有關政策,按照不同年齡段對被征地人員分別進行安置。二是在失地農民未就業時,發放不超過兩年的生活補助費,孫助期滿仍未就業并符合城市居民最低生活保障的人員納入城市低保。就業后參加職工基本養老保險,其個人賬戶儲存額按照職工基本養老保險的政策規定進行銜接和計算。三是推行社區股份合作制改革并建立征地調節資金,并且充分考慮到現行政策與原征地政策相銜接,實現歷史與現實的對接。
嘉興模式優勢在于一定程度上解決了失地農民的社會保障問題。但這種模式也存在一些不足:第一,這種模式中的土地級差收益屬于征地主體,失地農民沒有獲得相應的等價補償,也不可能實現以土地權利參與工業化成果分享的機會;第二,這種模式人為地強化了城鄉社會保障的分割分治。由于只有失地的農民才能享有社會保障,現在還擁有土地的農民被排除在社會保障之外,這與和諧社會構建及統籌城鄉一體化的社會大環境是不相一致的。
(二)廣東模式
“廣東模式”,是指廣東省人民政府2005年6月23日廣東省人民政府第100號政府令,實施《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》,解決農村土地與農民的社會保障問題?!掇k法》使農地直接入市擁有了合法地位,規定集體土地與國有土地一樣,可以出讓、出租、轉讓、轉租和抵押,按“同地、同價、同權”的原則,納入統一的土地市場,通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式進行。通過出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地可以用來興辦各類工商企業,包括國有、集體、私營企業、個體工商戶、外資投資企業(包括中外合資、中外合作、外商獨資企業、“三來一補”企業)、股份制企業、聯營企業等;興辦公共設施和公益事業;興建農村村民住宅?!掇k法》讓農民成為土地流轉的主人,規定出讓、出租和抵押集體建設用地使用權,須經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意。《辦法》實現了“土地換社?!钡哪繕耍幎ǔ鲎?、出租集體建設用地使用權所取得的土地收益應當納入農村集體財產統一管理,其中50%以上應當存入銀行(農村信用社)專戶,專款用于本集體經濟組織成員的社會保障安排,不得挪作他用。
“廣東模式”實現土地所有權與土地使用權的和諧統一,既解決了土地私有可能導致的土地集中和兩極分化,又使土地使用價值通過市場調節得到公平體現,滿足了農民失去土地后的社會保障需要。但該模式也存在兩個問題:一是沒有四確界定“公共利益需要”征地問題;--是合法性問題?!稄V東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》規定,國家為了公共利益的需要,依法對集體建設用地實行征收或者征用的,農民集體土地所有者和集體建設用地使用者應當服從。但對“公共利益需要”征地的補償沒有提及。筆者認為,對于可以通過社會力量興辦的公共工程,應當按照市場規則去運作,如果對“公共利益”有爭議,應當依照行政訴訟的途徑解決,在司法判決之前,不得強行征地拆遷?!稄V東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》的合法性也要迅速解決,否則一旦發生糾紛,法院在法律適用方面將難以抉擇。
二、失地農民社會保障主要模式設計的制度缺陷及路徑依賴
(一)社會保障覆蓋面窄、受益主體少
社會保障的覆蓋面直接影響到社會保障制度的適用范圍,它關系到社會成員中有多少人能夠直接享受到社會保障權利,關系到社會保障制度的作用能否充分發揮,目前我國社會保障的覆蓋面還比較低。在城市居民中目前基本建-立了失業、醫療和養老保險等社會保障制度,規定了城鎮居民最低生活費標準,但在農村的覆蓋面不高。在現階段,各地只能根據自身情況辦理,經濟欠發達地區和不發達地區的失地農民的養老保障問題易被忽略或無力解決,如果失地農民所在地沒有建立養老保障體系,失地就意味著失去了養老保障。
(二)社會保障內容單一,水平較低
從目前各地推行的失地農民的保障方式來看,最主要的是提供一定程度的養老保障,而醫療、失業等其他保障方式則很少涉及,保障方式過于單一。而且養老保險的保障水平較低,難以滿足廣大失地農民養老的要求,也無法達到制度設計者的預期效果。
(三)社會保障資金來源渠道少、資金匱乏
第一,征收補償的范圍狹窄?!锻恋毓芾矸ā返?7條規定,征收補償費用包括土地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗補償費。這說明我國土地征收補償僅限于與被征收土地有關聯的直接損失,而其間接損失和一切附帶損失則不予補償。
第二,補償費標準偏低。我國《土地管理法》規定,征地補償費計算方法采取“產值倍數法”,即土地補償費為該土地被征前3年平均年產值的6—10倍;安置補償費為該土地被征收前3年平均年產值的4—6倍;如果土地補償費和安置補償費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經省、自治區、直轄市人民政府批準,可以增加安置補償費,但是其土地補償費和安置補助費的總和最高不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍,這種補償標準明顯偏低。
第三,征收補償方式單一。我國土地征收中多以貨幣補償為主,由于農民整體素質普遍不高,缺少就業能力和謀生手段,一旦失去土地,一次性補償費將很快被花光,農民的長遠生計將成問題。
第四,征收補償費的分配不夠合理。據調查顯示,目前大量的土地征收中,土地補償費真正到農民手中的只有5%-10%,村集體留下20%-30%,其他60%-70%為政府及各部門所得。目前由于土地的征收,我國部分農民成了“無土地、無工作、無社會保障”的“三無”人口,就成了游離于農村與城市之間的“社會性的弱勢群體”。
(四)失地農民社會保障法律不健全
當前我國對失地農民的社會保障沒有專門的立法對其加以系統的規定。與之密切相關的土地征收相關法律法規也不夠完善,其闕如主要體現在相關法律規定存在內在矛盾,法律適用的結果延伸出一些實際問題并成為沖突的深層根源之一。
三、失地農民社會保障新模式構想
(一)改革征地制度,提高土地補償標準
在總結各地土地征收制度改革試點經驗的基礎上,進一步完善土地征收立法,國家土地征收權的制約機制,重構我國土地征收法律制度,維護土地權利人的合法利益。
1,建立合理的利益補償機制。土地征用補償應充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際情況,提高標準應不低于農民征地補償費全部進入社保后能領到的城市居民最低生活保障金,而且能根據實際變化逐步調高。
2,建立合理的利益分享機制。除純公益性項目用地以外的征地項目,應逐步引人談判機制。讓集體經濟組織作為市場主體一方代表農民同征地主體平等協商談判,讓農民分享征地的增值收益或土地直接參與市場交易的收益。
3,確定科學合理的土地補償測算評估機制。征收土地必須予以補償,土地補償的標準,有必要建立專業的土地評估制度,建立一套健全完備的土地評估方法,以便在土地征收時委托具有豐富土地專業知識和經驗的土地評估師,運用科學的立法進行勘察評估,以確定被征收土地的客觀正常交易價格,使被征收人和征收收益人雙方都能信服和接受。
(二)發揮政府主導作用,逐步建立失地農民社會保障體系
1,改革城鄉二元社保體系,為失地農民設立專項社會保障基金。失地農民社會保障基金是實現失地農民社會保障權利的物質基礎。應建立由國家、集體和個人共同承擔的資金籌措體系,開展靈活多樣的籌資方式,基金來源可以由以下幾個部分組成:(1)安置補助費;(2)土地補償費;(3)從級差地租總額中提取和從土地招標拍賣增值收益中提取部分資金;(4)中央政府和地方政府的財政撥款;(5)被征地農民社會保障基金運營收入;(6)慈善機構的捐贈;(7)農民的自籌資金;(8)以土地的潛在收益和利用價值人股分息充交保費。另外,應盡快建立健全社會保障領域的資金運作和監管制度,需要將資金運作和監管納入法制化軌道,并使其依照市場經濟規律規范化運行。對此,我國可以借鑒國外(智利為代表)的經驗,將失地農民社會保障基金管理機構與經營機構分開設置,前者負責對后者的監管和對社會保障市場的調控,后者負責基金的籌集、投資運營和保險金的發放等,并保證監管機關的權威性、公正性、科學性和獨立性,確保失地農民社會保障基金正常運行,確保未來有足夠的支付能力。
2,建立失地農民基本養老保險制度。保障資金籌措采取“政府出一塊,村集體補一塊,個人繳一塊”的辦法,共同出資籌集。其中政府出資部分原則上不低于保障資金總額的30%,從市縣政府土地收入中列支;村集體和個人承擔部分,從土地補償費和安置補助費中列支或抵交,集體補助應占大頭,其余部分由個人承擔。實踐中失地農民基本上都是利用土地補償金,采用一次性繳費的完全積累模式,完全不同于城市職工在工作期間分期繳費的逐漸積累模式。一次性繳足養老保險費后,失地農民可以等到約定年齡之后再按期領取基本養老保險金。對于超過勞動年齡和喪失勞動力的,可以在一次性繳足保險費后直接享受養老保險待遇。對于尚在勞動年齡內的失地農民,等其在城市就業后就可以參加城鎮職工基本養老保險。在補足以前的差額和利息以后,與同年齡段的城鎮職工一樣采取分期繳費的逐漸積累模式繼續參加基本養老保險。
3,建立失地農民基本醫療保險制度。結合失地農民的具體情況,在協調好與農村合作醫療的關系的前提下,具體處理做好失地農民的醫療保障工作。當下最迫切的任務是盡快建立大病保險制度。但我國絕大多數農村經濟發展水平還不高,還不具備把所有失地農民的醫療保障均納入社會醫療保險制度的條件。因而,各地應當堅持因地制宜的原則,建立多形式、多層次的醫療保障制度,并建立國家、集體和個人共同投入、風險共擔的機制。其一,為失地農民建立相應的社會醫療救助制度。其二,商業保險仍不失為一條重要的選擇途徑或補充模式,可以為失地農民投保團體大病保險等。其三,有條件的地方建立新型合作醫療保障制度。
4,建立失地農民最低生活保障制度。失地農民的最低生活保障制度應該主要包括以下幾方面內容:(1)嚴格界定最低生活保障對象。對于符合條件,不得以失地農民曾獲得高額的土地征用補償費而將其排除在外。(2)科學確定最低生活保障線標準。需要考慮的主要因素是維持失地農民的基本生活物質需要、當地人均國民生產總值和農民人均純收入、地方財政和鄉鎮集體的承受能力以及物價上漲指數,在此基礎上確定一個較為科學、可行的最低生活保障標準。(3)堅持多渠道籌集資金,努力做到應保盡保。
5,妥善解決歷年被征地農民的社會保障。對歷次被征地農民社會保障問題,應該遵循新人新辦法,老人老辦法的原則,堅持從實際出發,雙向平衡政府與被征地農民承受能力,對責任主體、資金來源、保障方案等要拿出整體的基本框架,各級政府要逐步解決好這部分被征地農民的社會保障問題。
(三)實現失地農民社會保障的法制化
從制度上確保失地農民的社會保障權益,在制定社會保障法的時候,應將失地農民社會保障問題納入調整范圍,并作出明確規定。鑒于目前農村經濟發展的現實狀況、國家的財政承受能力以及與城市存在的實際差距,不能盲目強調失地農民與城市居民完全對等的社會保障權利,允許合理的差別存在。但是,從發展角度看,在農村經濟發展的基礎上,應逐步縮小城鄉社會保障法律制度’之間的差距,進而實現城鄉社會保障法律制度一體化,統籌城鄉的協調發展,保證社會穩定和諧。
(四)建立完善的再就業培訓體系,鼓勵被征地農民自主創業
為失地農民提供一份長期穩定的工作,是實現“可持續生計”目標的重要手段,積極開拓多種就業渠道,培育并完善城鄉統一勞動力就業市場,加強對被征地農民的技能培訓,采取一系列積極行政措施引導被征地農民實現向產業工人的轉變、實現穩定就業,具體而言,以下幾個方面有助于促進失地農民穩定就業:
1,加大以職業技術、崗位技能為重點的免費就業培訓,提高被征地農民轉崗再就業能力,對農業結構調整后的農村富余人員和被征地農民進行現代市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓,多開設一些適合失地農民的技能培訓項目,盡量實現就地安置。
2,健全就業服務體系,為失地農民就業提供更多幫助。(1)建立統一的就業政策和制度,形成統一、開放、競爭、有序的勢動力市場,促進被征地農民有序流動。(2)統籌城鄉勞動力市場,對被征地農民與城鎮勞動力應一視同仁,統一進行就業登記、統計發證。(3)加強勞動就業服務機構建設,搞好服務。一要完善政策咨詢、職業(創業)指導、技能培訓、提供就業信息等功能;二要強化求職登記、職業介紹、檔案管理等服務工作;三要積極動員社會力量參與提供就業服務,鼓勵私營就業服務中介機制的發展。
3,政府應該為被征地農民建立就業培訓基金,可從土地征收款項與集體資產積累中按一定比例提取,政府也應給予一定的財政支持。