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一是統一思想，進一步加大宣傳力度。以深入開展“五五”普法宣傳活動為載體，廣泛宣傳土地管理法和基本農田保護條例等法律、法規，進一步增強干部群眾依法用地和依法管地觀念。以培訓為抓手，采取外掛鍛煉、考察學習、集中培訓等措施，加強區國土部門業務人員、鄉鎮（街道）干部和村級班子的培訓，進一步提高依法管地能力。
二是堵疏結合，進一步加大管理力度。按照分類處理、不留死角、穩妥推進的原則，正確處理好堵與疏、政策與法律兩種關系，扎實開展土地執法百日行動和土地違法違規案件專項行動，對少數性質惡劣的違法建房行為依法組織強拆，并著手研究農村違法建房處理政策。加強農村建設留用地的規劃管理，幫助村級組織調整建設留用地內土地的置換，嚴格制止私自買賣土地的行為。抓好村莊建設規劃，在試點的基礎上，研究出臺《衢江區農村宅基地置換實施意見》，從根本上解決農村建房的無序狀況。優先解決農民建房指標，每年安排農民建房指標不少于當年可用新增建設用地指標總量的10%，緩解農民建房指標不足的矛盾。
三是明確職責，進一步落實管理責任。進一步明確各鄉鎮（街道）及相關部門的職責，整合區公安、國土、法院、綜合執法等執法力量。建立健全協調聯動機制，落實責任追究制，完善考核獎懲辦法，切實解決當前農村集體土地管理職責不夠清、分工不夠明、協調聯動機制不完善的問題。
一、工作開展情況：
（一）違法建設整治工作成效顯著
1、強化宣傳，營造良好的政策輿論環境。為更好地加強城鄉規劃管理，杜絕違法違規建設，我辦創新宣傳形式和載體，有針對性地開展一系列的宣傳教育活動。一是利用了電視臺等媒體進行專題播報。在縣電視臺通過新聞和滾動條的形式對《縣人民政府關于進一步加強城鄉規劃建設工作的通知》中的重點部分進行了為期一周的播報。二是開展了法律咨詢活動。在縣城的繁華地段、街道等地進定點開展法律咨詢活動，廣泛宣傳與“征地拆遷”和“拆違”相關的法律。三是制作宣傳標語和發放宣傳資料。共制作固定性標語、橫幅30余條，發放《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《致群眾朋友的一封信》等宣傳資料共計4000余份。四是通過短信平臺編發了一批“查違控違”宣傳教育短信。
2、以明確職責為抓手、以強化巡查執法為手段，有效遏制住了違章建筑搶建態勢。一是確定目標，分清職責。始終把查處違法建設工作擺上第一議事日程，堅持常議、常抓、常巡、常督。單位每周召開一次例會，專門聽取一周以來違章建筑的巡查和整治情況，確定查處違法建設工作的目標要求。嚴格執行《縣違章建筑動態巡查工作獎懲辦法》，明確每一個執法人員在查處違法建設中的職責，充分調動其查處違法建設的積極性。二是強化責任，巡查不留盲區、死角。采取“定人、定崗、定路段、定片區、定責任”的包干責任機制，實行“執法中隊長、執法人員崗位責任考核細則”，實施班子領導、執法中隊、執法小組和執法隊員“分片管理、逐級負責、責任到人、績效掛鉤”四級管理模式。進一步加大巡查力度和次數，每日將對責任范圍區進行不低于2次“拉網式”巡查，一些車輛進不去的小道、小巷，一律采取步行的方式進行巡查，做到巡查不留盲區、死角。三是堅持依法查處。在查處違法建設過程中，對建筑物是否具備相關土地或規劃批準手續需確認的，均能夠及時報送土地或規劃主管部門進行確認；經確認屬違法建設的一律實施，全年共查處、制止違法建設170余宗（其中66宗制止在萌芽狀態或自行拆除），占地面積12680余平方米，其中99宗150余次，占地面積7300余平方米、建筑面積8860余平方米。
3、加強監管，防止預留地、安置地違規建設。針對縣城規劃區預留地、安置地超層建設、批少建多情況嚴重，縣人民政府對縣城規劃區內國有出讓土地、安置地及其它建設用地建立承諾制度，建設業主必須與我辦簽定《城鄉規劃承諾書》，同時由我辦加強監管。自今年9月中旬接管此項工作的三個月時間以來，我辦共共查處溫坊村新生預留地、梅福村金福花園北側安置地、國際酒店后百羅口安置地、村橋背路預留地等10余處違規建設，共查處、制止超占地面積510余㎡，建筑面積12000㎡。
4、堅持疏堵結合方式，有序做好遺留違建的處理工作。
科學有序的推進了違建戶補辦手續工作。根據縣政府第五、六批補辦手續的抄告件，迅速組織工作人員開展核查、收費、辦證等相關后續工作，全年完成了72宗違建戶的手續補辦工作。
（二）重點工程房屋征收監管工作順利推進
1、培訓拆遷工作人員。組織全體干部職工參加了房屋征收工作監管的培訓，帶領業務骨干赴兄弟縣市學習拆遷安置經驗。
2、重點工程拆遷工作有序推進。原溫坊小學周邊地塊開發項目所涉房屋已全部拆除完畢，協助做好了城南大道及延伸段、東城大道延伸段、東環路、路、防洪堤二期、三期等重點工程。
二、工作存在的問題和困難
1、由于長期以來縣城規劃區概念比較模糊，界址不夠明析，執法巡查存在一定的盲區。如：鎮村、村邊緣地帶、村小組等。
2、縣城規劃區內出現一些在屋頂擅自亂搭亂建鐵皮棚的行為及一些一夜之間能夠成型的違法建筑，如：用水泥磚砌的廚房、車庫、廁所、豬牛欄等，此類違法建設搭建速度快、隱蔽性強，巡查時難以發現和制止。
3、人員不足。控違拆違、征地拆遷工作中任務繁重，人員相對不足，特別是有豐富工作經驗的、工作能力強的骨干非常缺少，影響了各項工作的開展。
4、執法難度較大，執法人員經常受到當事人的漫罵侮辱，甚至遭受人身攻擊，人身安全無保障。如：今年在村畢家屋、古樟工業園內遭遇當事人的暴力抗法，致使我辦多名工作人員受傷。
三、工作設想及下一步打算
1、進一步加強拆違控違工作。將此項工作進一步細化、責任化，杜絕新的違法建設行為的發生。重點整治嚴重影響規劃的違法違規建筑，對不影響規劃又不前來接受處理的違章建筑實行停水、停電等措施。對影響較大又不接受處理的違章建筑推出來作典型，實施強拆，做到拆除一片，教育一方。
2、加強學習，培養骨干力量。認真組織全體干部職工參加學習培訓，堅持每周不少于一次的專題培訓，重點對《城鄉規劃法》、《土地管理法》、《房屋征收與補償條例》等法律、法規進行講解，使其能夠熟練掌握運用，形成業務知識學習、培訓制度化、經常化。
目
錄
一、××鎮概況………………………………………………………1
二、現行規劃實施情況………………………………………………2
（一）現行規劃實施效果……………………………………………2
（二）現行規劃主要執行情況………………………………………3
（三）現行規劃存在的問題…………………………………………4
三、規劃修改的必要性和意義………………………………………4
（一）規劃修改必要性………………………………………………4
（二）規劃修改的意義………………………………………………6
四、規劃修改的指導思想、原則依據………………………………7
（一）規劃指導思想…………………………………………………7
（二）規劃原則………………………………………………………7
（三）規劃修改的依據………………………………………………8
五、規劃修改的簡要過程……………………………………………8
（一）組織準備階段…………………………………………………9
（二）調查分析研究階段……………………………………………9
（三）規劃修改階段…………………………………………………9
（四）規劃成果形成階段……………………………………………10
六、現行規劃（1997－20__年）實施情況分析……………………10
七、本規劃（20__－20__年）與現行規劃（1997－20__年）的銜接………………………………………………………………………11
八、規劃修改中若干具體問題的說明………………………………12
（一）關于基礎數據的來源…………………………………………12
（二）重要指標規劃的協調情況……………………………………13
（三）與城鎮規劃的協調情況………………………………………17
（四）與其他規劃的協調……………………………………………18
九、規劃方案的可行性分析…………………………………………18
十、需要進一步說明的的問題………………………………………18
十一、規劃修改的成果………………………………………………18
×××區×××鎮土地利用總體規劃（20__－20__）
說
明
《××區×××鎮土地利用總何體規劃（20__－20__年）》（以下簡稱“本規劃”）××鎮土地利用總體規劃的主要成果，也是政府評議、報上級政府審批和組織實施的政策性文件，包括：總則、土地利用現狀及潛力分析、規劃目標與方針、土地利用總體布局、主要用地規劃和空間管制引導、規劃實施與管理，附則及附表等內容。為了對本規劃有一個全面的了解，現將有關問題作如下說明。
一、××鎮概況
××位于××區東南部，集鎮距市區15公里，屬半丘陵半圩區地形。東與××縣、××鎮和×××接壤，南與××鎮相連，西與××鎮隔河相望，北與×××和××鎮緊連，是××區建制鎮之一。
全鎮轄××村民委員會××個街道居委會，×××個村民組，轄區總面積×××平方公里。20__年全鎮總人口5.4萬人，其中農業人口4.5萬人，非農業人口0.84萬人，人口密度475人/平方公里,耕地總面積5823.90公頃，人均耕地0.1072公頃。
××鎮是×××區×大建制鎮之一，區域位置較佳，××省級開發區區域面積三分之一在我鎮境內有××鐵路及復線和××高速東西穿越，×××省道北穿而過，交通便捷。
這里典型的溫帶氣候，加上獨特的地理位置，使得××擁有皖南山區的樸質，更兼江南水鄉的柔美。境內山巒起伏、環境優美。南有千年古壩－×××壩，滋潤著××兒女；東有圣地－×××，休閑度假好去處。
境內自然資源極為豐富，有儲量可觀的石、方解石、煤，還有錳、銅、硫、鐵等金屬，廣袤的山場盛產、李、中草藥等。
改革開放以來，××經濟和社會事業得到了快速發展，人民生活水平逐步提高。程控電話容量1萬門，電子網絡遍布世界各地。
二、現行規劃實施情況
（一）現行規劃實施效果
1、強了耕地保護力度，確保了耕地總時的穩定
現行規劃通過實行“占一補一”制度，加大土地開發、復墾、整理的力度，使耕地在數量及質量上保持穩定；通過嚴格控制建設占用耕地，尤其是基本農田，使基本農田得到特殊保護；通過中低產田改造提高了耕地質量，進一步穩定了農業的基礎地位。
2、嚴格控制了建設用地的規模，規范了建設用地管理
通過對建設占用耕地指標的嚴格控制，鼓勵充分利用現有建設用地、確需擴大建設用地規模的優先安排利用非耕地或劣質耕地，有效地控制了建設占用耕地的規模。同時通過建立基本農田保護區和劃定各項建設用地范圍，有效地制止了不按規劃建設、少批多占等現象，使建設用地管理得到進一步規范。
3、提高了土地利用效率
現行規劃的實施使基本農田保護責任明確，穩定了農民在承包地上投資、投肥、投勞的積極性，同時通過對中低產田改造，提高耕地總體質量的同時，使耕地地力得以更大化發揮，提高了土地利用效率。
4、穩定了經濟發展
現行土地利用總體規劃在制訂和實施過程中，注重與各專項規劃、經濟發展計劃相軒調，將交通、水利、基礎建設等用地規劃及發展規劃較為合理地與本地社會經濟及自然實際狀況相統一，促使經濟以較高的速度穩定發展。
（二）現行規劃主要執行情況
規劃實施以來，各地嚴格實行土地用途管制，促進了用地管地觀念的轉變，有效遏制了建設用地盲目擴張，嚴格保護了基本農田，提高了土地利用水平；另一方面，通過合理安排用地，確保重點工程等各建設項目用地的合理需求，為我鎮經濟建設社會民展提供了用地保障。
通過調研民現，現行規劃實施以來總體情況良好。規編制過程中公眾與程度較高。規劃宣傳普及率達85%；現行規劃實施后，土地利用率、土地產出率、土地集約度等得到明顯提高；各項耕地質量指標有所提高。
（三）現行規劃存在的問題
1、規劃缺乏
足夠的動態性。現行規劃在1999年完成并實施以來，隨著時間的推移，現行規劃所依賴的基礎條件發生了較大變化，因此原規劃在一定程度上已缺乏現勢性，不能有效地調控和指導各類用地的布局。
2、現行規劃缺乏足夠預見性。現行規劃沒有充分考慮農業結構調整對土地利用結構的影響，對新出現的土地需求預見性不強，使得現行規劃不能很好地解決規劃實施中出現的新情況、新問題。
3、現行規劃缺乏足夠的可操作性。現行規劃偏重于強調規劃指標的分解落實，對規劃建設用地的定位和布考慮不夠充分，在基本農田布局和建設用地布局中未能有效地結合當地實際條件，不能適應城市化發展需要，規劃缺乏一定的科學性和可操作性。
三、規劃修改的必要性和意義
（一）規劃修改的必要性
現行規劃在1997年至20__年期間得到了較好的貫徹實施，在耕地保護、建設用地規劃管理、土地用途管制方面發揮了積極作用。但隨著××省“東向發展戰略”思想的提出，以及我鎮經濟的快速發展、工業化、城鎮化過程的加快，農業結構和城鎮體系戰略的調整，行政區劃調整工作的完成，全鎮土地利用結構和布局的變化、現行土地利用總體規劃在建設用地和基本農田空間布局等方面逐漸暴露出一些與新形勢不相適應的問題。
1.社會經濟調整及產業發展布局的變化要求土地利用布局的調整。
為了能主動融入“長三角”經濟圈和適應××省“東向發展戰略”的發展，××鎮進行了經濟結構的戰略調整和產業重新布局。大力推動農業產業化，大力發展特色農業與生態農業，要求新的土地利用布局。
2.調整土地利用總體規劃是加快農業和農村現代化建設的迫切需要。
在農業和農村現代化建設過程中，必須進一步優化城鎮、村莊和基本農田的布局，使其成為一個完整統一的有機整體，形成城鎮和農村相協調，居民點和農田相襯托的新格局，而縣級土地利用規劃正是調整這一格局的重要依據。因此，修改土地利用總體規劃，增強規劃的科學性、可行性，對于促進農業和農村現代化建設顯行尤為重要。
3.調整土地利用總體規劃是實現土地資源可持續利用的必然選擇
新《土地管理法》實施以來，土地利用管理日益加強，而現有的規劃在實施中的矛盾也不斷顯現，分散的建設用地布局越來越不適應新形勢下土地管理的要求。因此，有必要進一步科學準確地測算建設用地規模、范圍，預留必要的發展用地，把有限的用地指標落實到合適的地塊上，使有限的土地資源得到最優的配置。
（二）規劃修改的意義
1、為××鎮實施可持續發展戰略提供了必要的用地保障。通過××鎮土地利用總體規劃的調整，合理配置、優化各類用地，使社會、經濟和生態效益協調一致，實現可持續發展。
2、土地利用總體規劃在制訂和實施過程中，注重與各專項規劃、經濟民展計劃協調。將交通、水利、基礎設施建設等用地規劃及發展規劃較為合理地與本地社會經濟及自然實際狀況相統一，促使經濟以較高的速度穩步發展。
3、進一步提高土地資源的利用率與產出率。土地利用結構調整與優化是在不增加土地投入的條件下，實現產出增長以獲取結構效益的有效途徑，同時能促進土地資源利用集約型邊轉變，從而提高土地資源的利用率和產出率。
四、規劃修改的指導思想、原則和依據
（一）規劃指導思想
××鎮土地利用總體規劃以國家和省的的關法律、法規為指導，根據社會、經濟和生態可持續發展的原則以及產業發展的實際需要，在對國民經濟和社會發展用地需求做出科學預測的基礎上，合理確定土地利用的方向，實行“占一補一”政策，統籌安排各業用地，從嚴控制建設占用耕地，優化配置和節約利用土地資源，提高土地利用率和產出率，為實現國民經濟持續、穩定、健康、協調民展和保護、改善生態環境服務。
（二）規劃原則
1、堅持供給引導需求、兼顧各方利益、統籌安排各類用地的原則；
2、堅持切實保護耕地、合理利用土地資源的原則；
3、堅持規劃的科學性與可操作性相結合的原則；
4、堅持占用耕地與土地開發、整理、復墾相掛鉤的原則；
5、堅持從實際出發、因地制宜和動態調整原則；
6、以土地資源可持續利用為根本出發點，堅持土地資源節約、集約和高效利用的原則；
7、堅持城鎮面積增加與農村居民點面積減少相掛鉤原則。
（三）規劃修改的依據
1、《中華人民共和平共國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《中華人民共和平共國基本農田保護條例》、《中華人民共和平共國城市規劃法》、《中華人民共和平共國環境保護法》、《中華人民共和平共國森林法》、《中華人民共和平共國水法》、《農業承包法》等。
2、《××省實施〈土地管理法〉辦法》、國家《土地利用總體規劃編制審批規定》、《××省鄉（鎮）級土地利用總體規劃編制規程》、《××省劃定基本農田保護區技術規程》、《村鎮規劃標準》。
3、《××區土地利用總體規劃》（1997－20__年）、《××區基本農田保護區規劃法》（1996－20__年）、《××區城鎮體系規劃》（1997－20__年）、《××鎮建設總體規劃》（1997－20__年）。
4、××鎮“十一五”規劃和20__年國民經濟與社會發展計劃。
5、省、部其他規范性文件和相關基礎資料。
五、規劃修改簡要過程
根據《中華人民共和國土地管理法》、區政府下達我鎮土地利用總體規劃有關指標以及其他相關法規、政策的規定和規劃修改的動態原則，在行政區劃調整的基礎上，對××鎮土地利用總體規劃進行修改工作，大致經歷了以下四個階段。
（一） 組織準備階段
這一階段主要開展計劃制定，落實經費，組成領導小組和規劃小組，總體規劃方案設計，選定研究專題以及業務培訓等準備工作。
著先是制定工作計劃，工作方案落實經費，組成領導組和工作班子。如開了領導組、工作班子會議，審議和討論工作計劃技術方案。
其次，為了修改好本次規劃，在全鎮對修改土地利用總體規劃重要性進行廣泛宣傳，統一了思想、提高了認識。
最后，研究討論了修改規劃的指導思想、原則、依據和工作方法，明確了本次規劃修改的目的、任務和重點內容，并制定了工作計劃和方案。
（二） 調查分析研究階段
這一階段的主要任務是收集，整理和分析有關自然資源，土地資源，土地利用和社會經濟等方面的數據、圖件、文件等資料，并找出土地利用中存在的主要問題。
（三） 規劃修改階段
1、在收集、分析規劃資料和開展前期專題調研的基礎上，根據孫埠鎮國民經濟和社會發展及各部門各行業的用地要求，確定土地利用的方針和目標；
2、對作鎮土地需求和土地供給量進行分析預測的基礎上， 運用綜合平衡、目標規劃法等方法，制定了適應當前社會經濟發展的土地利用方案，并從國民經濟和社會發展的角度進行了各類用地結構的調整；
3、在用地方案和土地利用結構調整的基礎上，對全鎮主要用地進行了規劃，并制定了相應的管制導則；
4、擬定規劃方案，形成文字及圖件成果。落實各項地指標，進行相應的土地利用結構調整，制定規劃實施措施，撰寫規劃文本、說明。
（四） 規劃成果形成階段
在調查、分析、研究和規劃修改的基礎上，整理出本次規劃的主要成果：
1、《××鎮土地利用總體規劃文本（20__－20__年）》；
2、《××鎮土地利用總體規劃（20__－20__年）說明》；
3、《××鎮土地利用現狀圖（20__）》（1：1萬）；
最后，由××鎮向上級主管部門申請評審，根據評審結果進行修改形成最終規劃成果。
六、現行規劃（1997－20__年）實施情況分析
1、基本農田保護面積
現行規劃××鎮的基本農田保護面積為5059.90公頃，基本農田保護率為86.88%。
規劃實施期間，我鎮嚴格執行基本農田保護，基本農田保護面積和布局與規劃保護一致（表1）
表1××鎮現行規劃基本農田保護招待情況
單位：公頃
行政單位 1996年底
耕地面積 規劃20__年
保護面積 20__年基本
農田保護面積 規劃指標
完成率（%）
××鎮 5823.88 5059.86 5059.90 100
2、建設占用耕地控制指標執行情況
依據現行土地利用總體規劃，××鎮1997－20__年新增建設占用耕地指標為40.98公頃,1997－20__年全鄉實際建設占用耕地指標為6.1公頃，剩余指標為34.88公頃（表2）。
表2××鎮現行規劃建設占用耕地執行情況
單位：公頃
現行規劃建設用地
占用耕地面積 1997－20__年
實際執行 剩余指標 指標完成率%
××鎮 40.98 6.1 34.88 1.49
七、本規劃（20__－20__年）與現行規劃（1997－20__年）的銜接
1、耕地基本農田保護指標的銜接
根據本規劃到20__年的耕地面積規劃為5863.55公頃，本規劃與現行規劃的耕地指標保持一致。本規劃到20__年的基本農田保護指標規劃為5059.90公頃，而現行規劃到20__年的基本農田保護指標規劃為5059.90公頃，本規劃與現行規劃的基本農田保護指標保持一致（表3）。
表3××鎮規劃耕地與基本農田保護指標銜接情況
單位：公頃
現行規劃
20__年耕
地保有量 現行規劃
基本農田
保護面積 現行規劃
基本農田
保護率 本規劃20__年耕地保有量 本規劃基本農田保護面積 本規劃基本農田保護率
××鎮 5863.55 5059.90 86.88 5863.55 5059.90 86.88
2、建設用地及其占用耕地指標的銜接
本規劃20__－20__年的建設用地指標規劃為52.48公頃，其中占用耕地指標規劃為34.88公頃，而現行規劃1997－20__年的規劃占用耕地指標為40.98公頃(表4).
表4××鎮規劃建設占用耕地指標銜接情況]
單位:公頃
現行規劃建設用地
占用耕地面積 1997－20__年
實際建設占用
耕地面積 現行規劃剩余建設中用耕地面積 本規劃建設占用耕地面積
××鎮 40.98 6.1 34.88 34.88
八、規劃修改中若干具體問題的說明
（一）關于基礎數據的來源
1、人口資料：包括歷年人口、城鎮人口、農村人口、暫住人口、流動人口、自然增長人口、機械增長人口等，其主要來源于××鎮國民經濟與社會發展統計資料，公安部門的統計資料等。
2、有關經濟與社會發展方面的規劃指標主要來源于××鎮相關部門的規劃資料。
3、土地方面的數據主要來源于歷年各項建設用地資料、土地出讓、轉讓資料、以及土地登記等資料；××鎮歷年土地利用變更調查資料；××鎮土地整理、復墾和開發指標等。
4、有關規劃方面的資料主要來源于歷年社會經濟統計年鑒、基本建設投資統計、農業用地效益資料、物價變化資料；氣候、水文、工程地質、地形地貌、水系、植被、氣象和主要自然災害資料；孫埠鎮各部門發展規劃及用地計劃資料。
（二）重要指標的依據
1、農業用地指標
耕地、園地、林地等各項用地量的預測，分別從需求和供應兩個方面進行預測，對于預測結果在區級指標之內，以縣級別分解指標作為××鎮的用地指標，在耕地需求方面，與縣級規劃一樣，從糧食生產總需求、糧食生產水平、糧地系數三方面預測；在耕地供應方面，則在耕地后備資源評價的基礎上，結合社會經濟條件的耕地開發能力進行預測，園地及林地在未利用地適宜評價的基礎上，根據人口與經濟發展水平的結果，對規劃期間園地、林地開發及非農業建設占用園地、林地情況預測。
本次規劃的生產潛力預測主要是對農作物單產進行預估，預測20__年糧食作物的單產為6225.00公斤/公頃。年。
2、建設用地預測
（1）人口發展預測
人口的民展變化關系著國民經濟發展速度、城鄉居民建設規模和土地的承載力，因此，人口預測是土地需求量預測的前提。
按人口自然增長率和人口的機械增長預測，20__年全鎮人口將達到7.5萬人。
（2）城鎮建設用地預測
根據土地供給決定土地需求的原則及我鎮經濟發展與地關系狀況，并按照城鎮人均建設用地規劃相關規定的要求，城鎮用地總規模將由20__年的157.27公頃調整到20__年的180.15公頃。
（3）農村居民點用地預測
由于對土地集約利用的追求，行政村的合并，農村居民點的整理，同時中心村建設步伐加快，拆村并點，農村居民點用地集約度進一步提高，人均用地面積將大幅度減少。本次規劃期內農村居民點用地將由現狀（20__）年的569.521公頃調整到規劃年（20__年）的562.63公頃，到20__年農村居民點用地規模減少6.89公頃。
（4）獨立工礦用地預測
××鎮20__年的獨立工礦用地為26.61公頃。規劃期內獨立工礦用地將分布城鎮以外集中，主要以內涵挖潛為主，但由于長三角地區的產業轉移的帶動下，××鎮獨立工礦用地面積還將進一步快速增長。預計到20__年獨立工礦用地面積將增加到41.11公頃，凈增加14.5公頃。
（5）交通用地預測
根據我鎮規劃期內交通用地指標，至20__年，我鎮各類交通用 地規模基本保持不變。
（6）水利工程用地預測
根據我鎮規劃期內水利設施用地指標，至20__年，我鎮水利設施用地規模基本保持不變。
3、基本農田保護區規劃指標
遵照國務院《基本農田保護條例》、安徽省等有關法律、法規，孫埠鎮土地利用總體規劃要確保耕地保有量和基本農田，規劃期間基本農田保護面積為5059.90公頃。
4.土地利用結構優化和平衡表的編制
為了保護規劃用地指標的落實和使我鎮各類用地的配置能從國民經濟和社會發展的角度得到合理的安排，增強本規劃的實用性和科學性，在部門用地指標調整上，多次進行了由鎮政府組織的部門用地協調會，反復討論、協商，廣泛征求意見，盡可能地從行政、經濟和技術上合理安排各類用地，同時，根據全鎮經濟和社會發展趨勢，從提高土地利用率和產出率、走集約和節約用地的道路出發，積極引導部門接受鎮規劃用地指標。
⑴農、果、林、水產部門用地：農業部門用地給予優先安排和滿足，優化大農業結構，實行多種經營，增加蔬菜、經濟作物、果園面積，提高大農業經濟從價值。
⑵鎮區、工礦部門用地：鎮區、工礦部門的用地在本著集約和節約的原則，進行統籌安排。
以此為原則，采用綜合平衡法，根據各類用地在規劃期內的增減變化，編制了20__－20__年的土地利用平衡表。
5.土地利用分區
土地利用分區的主要目的是為土地用途管制實行提供依據，用地區域類型的劃分是根據土地利用總體規劃規程中的有關規定進行，并突出了農業用地的劃分，共分為農業用地區、園業用地區、林業用地區、城鎮建設用地區、村鎮建設用地區、獨立工礦用地區、其他用地區等七個區。
在具體區劃劃分方法上，是以土地利用現狀分析、土地適宜性分析和區域自然和社會經濟發展為基礎，根據土地主導用途的不同，采用定量研究與定性分析相結合的方法。為確保土地用途管制的實行，還針對每種土地用地區的用途特點，制定了詳細的用途管制細則。
6.各項用地指標的分解
××鎮鎮級土地利用總體規劃是整個土地利用總體規劃體系的最終落實點，是縣級規劃得發實施的基本保障，因此在鎮規劃主要用地控制指標，服從縣級規劃分解指標，特別是非農建設占用耕地、耕地開發、復墾指標上，以確保縣級耕地總量占補平衡的實現，另外對退耕還林指標也給保證。
7.用地布局的依據
⑴規劃年全鎮國民經濟和社會發展對土地所作的戰略安排。
⑵各部門用地發展規劃中的布局要求。
⑶《土地管理法》及相關法、法規對用地布局所作的要求。
⑷全鎮的自然、社會經濟條件、土地利用方式、土地質量和土地生產效益的差異。
（三）與城鎮規劃的協調情況
考慮到城鎮規劃用地分類與土地利用規劃用地分類的技術口徑不同，本次土地利用規劃與城鎮規劃用地規劃協調的著重點放在城鎮建設用地新占農用地、特別是新占耕地面積上，而對城鎮用地現狀面積、規劃面積不強求統一。在城鎮建設用地新占農用地、特別是新占耕地面積方面，城鎮規劃與土地利用總體規劃是統一的。
（四）與其它規劃的協調
本規劃在與生態、農業、水利、林業等部門規劃的協調方面，充分考慮了這些部門的規劃成果，優先保證了這些部門的勝地需求，在本質上是協調一致的，只是在具體的土地面積數據上按照上級部門的要求統一采用了土地部門的數據。
九、規劃方案的可行性分析
1、組織上的可行性。在規劃的整個過程中，從最初的技術方案的論證到資料的收集和規劃講座稿子論證都多次進行了專家、部門的調查咨詢，保證了一次規劃的科學性、合理性和可行性。
2、基礎數據和資料的可行性。整個規劃都是以土地詳查和變更調查數據為基礎基準，國民經濟、社會發展的統計年鑒等資料的權威性強。各部門提供的基礎數據、規劃數據和資料是各有關部門根據自身的發展，經過長時間的努力完成的，具有較強的可靠性。
十、需要進一步說明的問題
1、關于規劃范圍的說明
本次規劃范圍為××鎮轄區全部土地，土地總面積11440.06公頃。
2、關于規劃時間的說明
基期年20__年，規劃期20__—20__年。
3、關于土地質量評價的說明
土地質量評價堅持為生產服務原則，采用聯合國《土地評價綱要》提出的土地適宜性評價思路（ITC）并結合××區××鎮目前土地的利用方式進行。
4.關于基礎數據口徑不一致問題。根據《中華人民共和國土地管理法》和國家有關的規定，要求土地利用總體規劃中土地面積的基礎數據必須是土地詳細和土地變更調查數據，因此，本次規劃中將所有其它數據都統一到了土地變更調查數據的基礎上，會與專利號部門提供的原始數據不完全一致，由于土地詳杳和變更調查，是嚴格按照土地利用現狀三大類進行的，各類土地利內涵，與各部門用地類型劃分存在較大的差異，故二者在外延上有明顯的區別。
十一、規劃修改的成果
1、《××區××鎮土地利用總體規劃（20__－20__年）》；
2、《××區×鎮土地利用總規劃（20__－20__年）說明》；
3、《××區××鎮土地利用總規劃圖（20__－20__年）》。
××區××鎮土地利用總體規劃
（20__～20__）
說
明
（送審稿）
××區××鎮人民政府
二0__年十月
目
錄
一、××鎮概況………………………………………………………1
二、現行規劃實施情況………………………………………………2
（一）現行規劃實施效果……………………………………………2
（二）現行規劃主要執行情況………………………………………3
（三）現行規劃存在的問題…………………………………………4
三、規劃修改的必要性和意義………………………………………4
（一）規劃修改必要性………………………………………………4
（二）規劃修改的意義………………………………………………6
四、規劃修改的指導思想、原則依據………………………………7
（一）規劃指導思想…………………………………………………7
（二）規劃原則………………………………………………………7
（三）規劃修改的依據………………………………………………8
五、規劃修改的簡要過程……………………………………………8
（一）組織準備階段…………………………………………………9
（二）調查分析研究階段……………………………………………9
（三）規劃修改階段…………………………………………………9
（四）規劃成果形成階段……………………………………………10
六、現行規劃（1997－20__年）實施情況分析……………………10
七、本規劃（20__－20__年）與現行規劃（1997－20__年）的銜接………………………………………………………………………11
八、規劃修改中若干具體問題的說明………………………………12
（一）關于基礎數據的來源…………………………………………12
（二）重要指標規劃的協調情況……………………………………13
（三）與城鎮規劃的協調情況………………………………………17
（四）與其他規劃的協調……………………………………………18
九、規劃方案的可行性分析…………………………………………1 8
十、需要進一步說明的的問題………………………………………18
十一、規劃修改的成果………………………………………………18
×××區×××鎮土地利用總體規劃（20__－20__）
說
明
《××區×××鎮土地利用總何體規劃（20__－20__年）》（以下簡稱“本規劃”）××鎮土地利用總體規劃的主要成果，也是政府評議、報上級政府審批和組織實施的政策性文件，包括：總則、土地利用現狀及潛力分析、規劃目標與方針、土地利用總體布局、主要用地規劃和空間管制引導、規劃實施與管理，附則及附表等內容。為了對本規劃有一個全面的了解，現將有關問題作如下說明。
一、××鎮概況
××位于××區東南部，集鎮距市區15公里，屬半丘陵半圩區地形。東與××縣、××鎮和×××接壤，南與××鎮相連，西與××鎮隔河相望，北與×××和××鎮緊連，是××區建制鎮之一。
全鎮轄××村民委員會××個街道居委會，×××個村民組，轄區總面積×××平方公里。20__年全鎮總人口5.4萬人，其中農業人口4.5萬人，非農業人口0.84萬人，人口密度475人/平方公里,耕地總面積5823.90公頃，人均耕地0.1072公頃。
××鎮是×××區×大建制鎮之一，區域位置較佳，××省級開發區區域面積三分之一在我鎮境內有××鐵路及復線和××高速東西穿越，×××省道北穿而過，交通便捷。
這里典型的溫帶氣候，加上獨特的地理位置，使得××擁有皖南山區的樸質，更兼江南水鄉的柔美。境內山巒起伏、環境優美。南有千年古壩－×××壩，滋潤著××兒女；東有圣地－×××，休閑度假好去處。
境內自然資源極為豐富，有儲量可觀的石、方解石、煤，還有錳、銅、硫、鐵等金屬，廣袤的山場盛產、李、中草藥等。
改革開放以來，××經濟和社會事業得到了快速發展，人民生活水平逐步提高。程控電話容量1萬門，電子網絡遍布世界各地。
二、現行規劃實施情況
（一）現行規劃實施效果
1、強了耕地保護力度，確保了耕地總時的穩定
現行規劃通過實行“占一補一”制度，加大土地開發、復墾、整理的力度，使耕地在數量及質量上保持穩定；通過嚴格控制建設占用耕地，尤其是基本農田，使基本農田得到特殊保護；通過中低產田改造提高了耕地質量，進一步穩定了農業的基礎地位。
2、嚴格控制了建設用地的規模，規范了建設用地管理
通過對建設占用耕地指標的嚴格控制，鼓勵充分利用現有建設用地、確需擴大建設用地規模的優先安排利用非耕地或劣質耕地，有效地控制了建設占用耕地的規模。同時通過建立基本農田保護區和劃定各項建設用地范圍，有效地制止了不按規劃建設、少批多占等現象，使建設用地管理得到進一步規范。
3、提高了土地利用效率
現行規劃的實施使基本農田保護責任明確，穩定了農民在承包地上投資、投肥、投勞的積極性，同時通過對中低產田改造，提高耕地總體質量的同時，使耕地地力得以更大化發揮，提高了土地利用效率。
4、穩定了經濟發展
現行土地利用總體規劃在制訂和實施過程中，注重與各專項規劃、經濟發展計劃相軒調，將交通、水利、基礎建設等用地規劃及發展規劃較為合理地與本地社會經濟及自然實際狀況相統一，促使經濟以較高的速度穩定發展。
（二）現行規劃主要執行情況
規劃實施以來，各地嚴格實行土地用途管制，促進了用地管地觀念的轉變，有效遏制了建設用地盲目擴張，嚴格保護了基本農田，提高了土地利用水平；另一方面，通過合理安排用地，確保重點工程等各建設項目用地的合理需求，為我鎮經濟建設社會民展提供了用地保障。
通過調研民現，現行規劃實施以來總體情況良好。規編制過程中公眾與程度較高。規劃宣傳普及率達85%；現行規劃實施后，土地利用率、土地產出率、土地集約度等得到明顯提高；各項耕地質量指標有所提高。
（三）現行規劃存在的問題
1、規劃缺乏足夠的動態性。現行規劃在1999年完成并實施以來，隨著時間的推移，現行規劃所依賴的基礎條件發生了較大變化，因此原規劃在一定程度上已缺乏現勢性，不能有效地調控和指導各類用地的布局。
2、現行規劃缺乏足夠預見性。現行規劃沒有充分考慮農業結構調整對土地利用結構的影響，對新出現的土地需求預見性不強，使得現行規劃不能很好地解決規劃實施中出現的新情況、新問題。
3、現行規劃缺乏足夠的可操作性。現行規劃偏重于強調規劃指標的分解落實，對規劃建設用地的定位和布考慮不夠充分，在基本農田布局和建設用地布局中未能有效地結合當地實際條件，不能適應城市化發展需要，規劃缺乏一定的科學性和可操作性。
三、規劃修改的必要性和意義
（一）規劃修改的必要性
現行規劃在1997年至20__年期間得到了較好的貫徹實施，在耕地保護、建設用地規劃管理、土地用途管制方面發揮了積極作用。但隨著××省“東向發展戰略”思想的提出，以及我鎮經濟的快速發展、工業化、城鎮化過程的加快，農業結構和城鎮體系戰略的調整，行政區劃調整工作的完成，全鎮土地利用結構和布局的變化、現行土地利用總體規劃在建設用地和基本農田空間布局等方面逐漸暴露出一些與新形勢不相適應的問題。
1.社會經濟調整及產業發展布局的變化要求土地利用布局的調整。
為了能主動融入“長三角”經濟圈和適應××省“東向發展戰略”的發展，××鎮進行了經濟結構的戰略調整和產業重新布局。大力推動農業產業化，大力發展特色農業與生態農業，要求新的土地利用布局。
2.調整土地利用總體規劃是加快農業和農村現代化建設的迫切需要。
在農業和農村現代化建設過程中，必須進一步優化城鎮、村莊和基本農田的布局，使其成為一個完整統一的有機整體，形成城鎮和農村相協調，居民點和農田相襯托的新格局，而縣級土地利用規劃正是調整這一格局的重要依據。因此，修改土地利用總體規劃，增強規劃的科學性、可行性，對于促進農業和農村現代化建設顯行尤為重要。
3.調整土地利用總體規劃是實現土地資源可持續利用的必然選擇
新《土地管理法》實施以來，土地利用管理日益加強，而現有的規劃在實施中的矛盾也不斷顯現，分散的建設用地布局越來越不適應新形勢下土地管理的要求。因此，有必要進一步科學準確地測算建設用地規模、范圍，預留必要的發展用地，把有限的用地指標落實到合適的地塊上，使有限的土地資源得到最優的配置。
（二）規劃修改的意義
1、為××鎮實施可持續發展戰略提供了必要的用地保障。通過××鎮土地利用總體規劃的調整，合理配置、優化各類用地，使社會、經濟和生態效益協調一致，實現可持續發展。
2、土地利用總體規劃在制訂和實施過程中，注重與各專項規劃、經濟民展計劃協調。將交通、水利、基礎設施建設等用地規劃及發展規劃較為合理地與本地社會經濟及自然實際狀況相統一，促使經濟以較高的速度穩步發展。
3、進一步提高土地資源的利用率與產出率。土地利用結構調整與優化是在不增加土地投入的條件下，實現產出增長以獲取結構效益的有效途徑，同時能促進土地資源利用集約型邊轉變，從而提高土地資源的利用率和產出率。
四、規劃修改的指導思想、原則和依據
（一）規劃指導思想
××鎮土地利用總體規劃以國家和省的的關法律、法規為指導，根據社會、經濟和生態可持續發展的原則以及產業發展的實際需要，在對國民經濟和社會發展用地需求做出科學預測的基礎上，合理確定土地利用的方向，實行“占一補一”政策，統籌安排各業用地，從嚴控制建設占用耕地，優化配置和節約利用土地資源，提高土地利用率和產出率，為實現國民經濟持續、穩定、健康、協調民展和保護、改善生態環境服務。
（二）規劃原則
1、堅持供給引導需求、兼顧各方利益、統籌安排各類用地的原則；
2、堅持切實保護耕地、合理利用土地資源的原則；
3、堅持規劃的科學性與可操作性相結合的原則；
4、堅持占用耕地與土地開發、整理、復墾相掛鉤的原則；
5、堅持從實際出發、因地制宜和動態調整原則；
6、以土地資源可持續利用為根本出發點，堅持土地資源節約、集約和高效利用的原則；
7、堅持城鎮面積 增加與農村居民點面積減少相掛鉤原則。
（三）規劃修改的依據
1、《中華人民共和平共國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《中華人民共和平共國基本農田保護條例》、《中華人民共和平共國城市規劃法》、《中華人民共和平共國環境保護法》、《中華人民共和平共國森林法》、《中華人民共和平共國水法》、《農業承包法》等。
2、《××省實施〈土地管理法〉辦法》、國家《土地利用總體規劃編制審批規定》、《××省鄉（鎮）級土地利用總體規劃編制規程》、《××省劃定基本農田保護區技術規程》、《村鎮規劃標準》。
3、《××區土地利用總體規劃》（1997－20__年）、《××區基本農田保護區規劃法》（1996－20__年）、《××區城鎮體系規劃》（1997－20__年）、《××鎮建設總體規劃》（1997－20__年）。
4、××鎮“十一五”規劃和20__年國民經濟與社會發展計劃。
5、省、部其他規范性文件和相關基礎資料。
五、規劃修改簡要過程
根據《中華人民共和國土地管理法》、區政府下達我鎮土地利用總體規劃有關指標以及其他相關法規、政策的規定和規劃修改的動態原則，在行政區劃調整的基礎上，對××鎮土地利用總體規劃進行修改工作，大致經歷了以下四個階段。
（一） 組織準備階段
這一階段主要開展計劃制定，落實經費，組成領導小組和規劃小組，總體規劃方案設計，選定研究專題以及業務培訓等準備工作。
著先是制定工作計劃，工作方案落實經費，組成領導組和工作班子。如開了領導組、工作班子會議，審議和討論工作計劃技術方案。
其次，為了修改好本次規劃，在全鎮對修改土地利用總體規劃重要性進行廣泛宣傳，統一了思想、提高了認識。
最后，研究討論了修改規劃的指導思想、原則、依據和工作方法，明確了本次規劃修改的目的、任務和重點內容，并制定了工作計劃和方案。
（二） 調查分析研究階段
這一階段的主要任務是收集，整理和分析有關自然資源，土地資源，土地利用和社會經濟等方面的數據、圖件、文件等資料，并找出土地利用中存在的主要問題。
（三） 規劃修改階段
1、在收集、分析規劃資料和開展前期專題調研的基礎上，根據孫埠鎮國民經濟和社會發展及各部門各行業的用地要求，確定土地利用的方針和目標；
2、對作鎮土地需求和土地供給量進行分析預測的基礎上，運用綜合平衡、目標規劃法等方法，制定了適應當前社會經濟發展的土地利用方案，并從國民經濟和社會發展的角度進行了各類用地結構的調整；
3、在用地方案和土地利用結構調整的基礎上，對全鎮主要用地進行了規劃，并制定了相應的管制導則；
4、擬定規劃方案，形成文字及圖件成果。落實各項地指標，進行相應的土地利用結構調整，制定規劃實施措施，撰寫規劃文本、說明。
（四） 規劃成果形成階段
在調查、分析、研究和規劃修改的基礎上，整理出本次規劃的主要成果：
1、《××鎮土地利用總體規劃文本（20__－20__年）》；
2、《××鎮土地利用總體規劃（20__－20__年）說明》；
3、《××鎮土地利用現狀圖（20__）》（1：1萬）；
最后，由××鎮向上級主管部門申請評審，根據評審結果進行修改形成最終規劃成果。
六、現行規劃（1997－20__年）實施情況分析
1、基本農田保護面積
現行規劃××鎮的基本農田保護面積為5059.90公頃，基本農田保護率為86.88%。
規劃實施期間，我鎮嚴格執行基本農田保護，基本農田保護面積和布局與規劃保護一致（表1）
表1××鎮現行規劃基本農田保護招待情況
單位：公頃
行政單位 1996年底
耕地面積 規劃20__年
保護面積 20__年基本
農田保護面積 規劃指標
完成率（%）
××鎮 5823.88 5059.86 5059.90 100
2、建設占用耕地控制指標執行情況
依據現行土地利用總體規劃，××鎮1997－20__年新增建設占用耕地指標為40.98公頃,1997－20__年全鄉實際建設占用耕地指標為6.1公頃，剩余指標為34.88公頃（表2）。
表2××鎮現行規劃建設占用耕地執行情況
單位：公頃
現行規劃建設用地
占用耕地面積 1997－20__年
實際執行 剩余指標 指標完成率%
××鎮 40.98 6.1 34.88 1.49
七、本規劃（20__－20__年）與現行規劃（1997－20__年）的銜接
1、耕地基本農田保護指標的銜接
根據本規劃到20__年的耕地面積規劃為5863.55公頃，本規劃與現行規劃的耕地指標保持一致。本規劃到20__年的基本農田保護指標規劃為5059.90公頃，而現行規劃到20__年的基本農田保護指標規劃為5059.90公頃，本規劃與現行規劃的基本農田保護指標保持一致（表3）。
表3××鎮規劃耕地與基本農田保護指標銜接情況
單位：公頃
現行規劃
20__年耕
地保有量 現行規劃
基本農田
保護面積 現行規劃
基本農田
保護率 本規劃20__年耕地保有量 本規劃基本農田保護面積 本規劃基本農田保護率
××鎮 5863.55 5059.90 86.88 5863.55 5059.90 86.88
2、建設用地及其占用耕地指標的銜接
本規劃20__－20__年的建設用地指標規劃為52.48公頃，其中占用耕地指標規劃為34.88公頃，而現行規劃1997－20__年的規劃占用耕地指標為40.98公頃(表4).
表4××鎮規劃建設占用耕地指標銜接情況]
單位:公頃
現行規劃建設用地
占用耕地面積 1997－20__年
實際建設占用
耕地面積 現行規劃剩余建設中用耕地面積 本規劃建設占用耕地面積
××鎮 40.98 6.1 34.88 34.88
八、規劃修改中若干具體問題的說明
（一）關于基礎數據的來源
1、人口資料：包括歷年人口、城鎮人口、農村人口、暫住人口、流動人口、自然增長人口、機械增長人口等，其主要來源于××鎮國民經濟與社會發展統計資料，公安部門的統計資料等。
2、有關經濟與社會發展方面的規劃指標主要來源于××鎮相關部門的規劃資料。
3、土地方面的數據主要來源于歷年各項建設用地資料、土地出讓、轉讓資料、以及土地登記等資料；××鎮歷年土地利用變更調查資料；××鎮土地整理、復墾和開發指標等。
4、有關規劃方面的資料主要來源于歷年社會經濟統計年鑒、基本建設投資統計、農業用地效益資料、物價變化資料；氣候、水文、工程地質、地形地貌、水系、植被、氣象和主要自然災害資料；孫埠鎮各部門發展規劃及用地計劃資料。
（二）重要指標的依據
1、農業用地指標
耕地、園地、林地等各項用地量的預測，分別從需求和供應兩個方面進行預測，對于預測結果在區級指標之內，以縣級別分解指標作為××鎮的用地指標，在耕地需求方面，與縣級規劃一樣，從糧食生產總需求、糧食生產水平、糧地系數三方面預測；在耕地供應方面，則在耕地后備資源評價的基礎上，結合社會經濟條件的耕地開發能力進行預測，園地及林地在未利用地適宜評價的基礎上，根據人口與經濟發展水平的結果，對規劃期間園地、林地開發及非農業建設占用園地、林地情況預測。
本次規劃的生產潛力預測主要是對農作物單產進行預估，預測20__年糧食作物的單產為6225.00公斤/公頃。年。
2、建設用地預測
（1）人口發展預測
人口的民展變化關系著國民經濟發展速度、城鄉居民建設規模和土地的承載力，因此，人口預測是土地需求量預測的前提。
按人口 自然增長率和人口的機械增長預測，20__年全鎮人口將達到7.5萬人。
（2）城鎮建設用地預測
根據土地供給決定土地需求的原則及我鎮經濟發展與地關系狀況，并按照城鎮人均建設用地規劃相關規定的要求，城鎮用地總規模將由20__年的157.27公頃調整到20__年的180.15公頃。
（3）農村居民點用地預測
由于對土地集約利用的追求，行政村的合并，農村居民點的整理，同時中心村建設步伐加快，拆村并點，農村居民點用地集約度進一步提高，人均用地面積將大幅度減少。本次規劃期內農村居民點用地將由現狀（20__）年的569.521公頃調整到規劃年（20__年）的562.63公頃，到20__年農村居民點用地規模減少6.89公頃。
（4）獨立工礦用地預測
××鎮20__年的獨立工礦用地為26.61公頃。規劃期內獨立工礦用地將分布城鎮以外集中，主要以內涵挖潛為主，但由于長三角地區的產業轉移的帶動下，××鎮獨立工礦用地面積還將進一步快速增長。預計到20__年獨立工礦用地面積將增加到41.11公頃，凈增加14.5公頃。
（5）交通用地預測
根據我鎮規劃期內交通用地指標，至20__年，我鎮各類交通用地規模基本保持不變。
（6）水利工程用地預測
根據我鎮規劃期內水利設施用地指標，至20__年，我鎮水利設施用地規模基本保持不變。
3、基本農田保護區規劃指標
遵照國務院《基本農田保護條例》、安徽省等有關法律、法規，孫埠鎮土地利用總體規劃要確保耕地保有量和基本農田，規劃期間基本農田保護面積為5059.90公頃。
4.土地利用結構優化和平衡表的編制
為了保護規劃用地指標的落實和使我鎮各類用地的配置能從國民經濟和社會發展的角度得到合理的安排，增強本規劃的實用性和科學性，在部門用地指標調整上，多次進行了由鎮政府組織的部門用地協調會，反復討論、協商，廣泛征求意見，盡可能地從行政、經濟和技術上合理安排各類用地，同時，根據全鎮經濟和社會發展趨勢，從提高土地利用率和產出率、走集約和節約用地的道路出發，積極引導部門接受鎮規劃用地指標。
⑴農、果、林、水產部門用地：農業部門用地給予優先安排和滿足，優化大農業結構，實行多種經營，增加蔬菜、經濟作物、果園面積，提高大農業經濟從價值。
⑵鎮區、工礦部門用地：鎮區、工礦部門的用地在本著集約和節約的原則，進行統籌安排。
以此為原則，采用綜合平衡法，根據各類用地在規劃期內的增減變化，編制了20__－20__年的土地利用平衡表。
5.土地利用分區
土地利用分區的主要目的是為土地用途管制實行提供依據，用地區域類型的劃分是根據土地利用總體規劃規程中的有關規定進行，并突出了農業用地的劃分，共分為農業用地區、園業用地區、林業用地區、城鎮建設用地區、村鎮建設用地區、獨立工礦用地區、其他用地區等七個區。
在具體區劃劃分方法上，是以土地利用現狀分析、土地適宜性分析和區域自然和社會經濟發展為基礎，根據土地主導用途的不同，采用定量研究與定性分析相結合的方法。為確保土地用途管制的實行，還針對每種土地用地區的用途特點，制定了詳細的用途管制細則。
6.各項用地指標的分解
××鎮鎮級土地利用總體規劃是整個土地利用總體規劃體系的最終落實點，是縣級規劃得發實施的基本保障，因此在鎮規劃主要用地控制指標，服從縣級規劃分解指標，特別是非農建設占用耕地、耕地開發、復墾指標上，以確保縣級耕地總量占補平衡的實現，另外對退耕還林指標也給保證。
7.用地布局的依據
⑴規劃年全鎮國民經濟和社會發展對土地所作的戰略安排。
⑵各部門用地發展規劃中的布局要求。
⑶《土地管理法》及相關法、法規對用地布局所作的要求。
⑷全鎮的自然、社會經濟條件、土地利用方式、土地質量和土地生產效益的差異。
（三）與城鎮規劃的協調情況
考慮到城鎮規劃用地分類與土地利用規劃用地分類的技術口徑不同，本次土地利用規劃與城鎮規劃用地規劃協調的著重點放在城鎮建設用地新占農用地、特別是新占耕地面積上，而對城鎮用地現狀面積、規劃面積不強求統一。在城鎮建設用地新占農用地、特別是新占耕地面積方面，城鎮規劃與土地利用總體規劃是統一的。
（四）與其它規劃的協調
本規劃在與生態、農業、水利、林業等部門規劃的協調方面，充分考慮了這些部門的規劃成果，優先保證了這些部門的勝地需求，在本質上是協調一致的，只是在具體的土地面積數據上按照上級部門的要求統一采用了土地部門的數據。
九、規劃方案的可行性分析
1、組織上的可行性。在規劃的整個過程中，從最初的技術方案的論證到資料的收集和規劃講座稿子論證都多次進行了專家、部門的調查咨詢，保證了一次規劃的科學性、合理性和可行性。
2、基礎數據和資料的可行性。整個規劃都是以土地詳查和變更調查數據為基礎基準，國民經濟、社會發展的統計年鑒等資料的權威性強。各部門提供的基礎數據、規劃數據和資料是各有關部門根據自身的發展，經過長時間的努力完成的，具有較強的可靠性。
十、需要進一步說明的問題
1、關于規劃范圍的說明
本次規劃范圍為××鎮轄區全部土地，土地總面積11440.06公頃。
2、關于規劃時間的說明
基期年20__年，規劃期20__—20__年。
3、關于土地質量評價的說明
土地質量評價堅持為生產服務原則，采用聯合國《土地評價綱要》提出的土地適宜性評價思路（ITC）并結合××區××鎮目前土地的利用方式進行。
4.關于基礎數據口徑不一致問題。根據《中華人民共和國土地管理法》和國家有關的規定，要求土地利用總體規劃中土地面積的基礎數據必須是土地詳細和土地變更調查數據，因此，本次規劃中將所有其它數據都統一到了土地變更調查數據的基礎上，會與專利號部門提供的原始數據不完全一致，由于土地詳杳和變更調查，是嚴格按照土地利用現狀三大類進行的，各類土地利內涵，與各部門用地類型劃分存在較大的差異，故二者在外延上有明顯的區別。
十一、規劃修改的成果
1、《××區××鎮土地利用總體規劃（20__－20__年）》；
關鍵詞：法律；規范；房地產交易
一、現行法律存在問題
（一）土地征用制度不健全
要規范房地產市場必須從源頭入手：嚴格控制土地征用。現行的土地法律規范重要包括《城市規劃法》和《土地管理法》以及一些地方自己出臺的相關規定，但遺憾的是這些法律對于土地征用過程中可能存在的問題規定的普遍過于籠統，有些實質性的問題更是只字未提，這樣的話不利于房地產交易市場的健康發展。
（二）拆遷賠償制度的不合理
在現行的賠償制度中，賠償數額的確定是一個老大難的問題，按照現行的土地法的相關規定。城市的土地屬于國家所有，農村的土地屬于集體所有。但土地上的房屋等其他不動產去屬于私有，這二者的分離在造成了在賠償的時候只是賠償房屋及其不動產的價值，再加之賠償標準的偏低等因素導致了大量釘子戶的出現，比如近期的“宜黃事件”，這在一定程度上破壞了和諧社會的構建。
（三）商品房預售款的監管存在問題
在具體的實踐中，由于法律對房屋預售有相當嚴格的規定，許多房地產企業由于自身資金不足問題就會想盡各種辦法拿到預售許可證，從而將房屋購買者的預購房款套入自己囊中，然而由于其自身資金的不足也就難免其將預購房款挪作他用，這種情況則很容易的就導致資金鏈斷裂的情況發生，最終使購房者的權益受到損害，從而不利于房地產交易市場穩定的發展。最近各地相繼了規范挪用預售款的政策，預售資金將全部存入在商業銀行開設的專用賬戶監管，而開發商在任何情況下要使用這筆資金都需要經過審批，資金將只能用于指定樓盤的建設。這只是一個開始，在實際的運用過程中會遇到很多問題，開發商同樣可以巧立名目來提取預售款。要徹底解決這個問題，還需要做長期的努力。
（四）行政強制拆遷所帶來的問題
在實際的過程中，各地政府特別是基層政府，為了完成拆遷任務，經常會出現強制拆遷的行為，這會使群眾更加的反感，激起群眾的憤怒，從而發生過激的行為，這不利于社會的穩定，也不利于房地產的交易。近日據法制晚報報道，新拆遷條例有望近期出臺，行政強拆將被取消，這對房地產交易市場來說是一個利好消息。
二、房地產交易市場的存在的風險
隨著經濟社會的進步，人們的消費觀念發生的變化直接導致了在房地產市場中按揭制度的盛行，銀行業隨之大量的向社會發放貸款來獲取利潤。然而由于我國法律體系存在的諸多問題，使我國房地產市場中存在著大量的風險，具體而言這些風險主要表現在以下幾個方面：
（一）預售中存在的問題
房地產企業可以通過規避法律的方式順利的申請預售許可，而預售許可又可能導致房地產企業對預售房款挪作他用，這又可能導致房地產企業資金鏈的斷裂，從而使那些本該用于房屋建設的資金不能到位，最后造成房屋的交付不能或者不能交付，使購房者的權益受到難以彌補的損害。雖然現在出臺了設置預售款專用賬戶的文件，但是能不能有效地防止這一現象的發生還有待驗證。
（二）房地產交易中存在大量的欺詐現象
由于法律規范存在漏洞，直接導致了“一房多賣”等現象的發生，這樣不利于整個市場交易的穩定，增加了欺詐存在的可能性。然而現有的法律在對待此類問題時多是將其定性為民事欺詐行為，這不能從對此類違法者予以有效地打擊也加劇了風險的存在。
（三）房地產企業自身的問題
資金問題肯定是不能回避的，但在具體的實踐中有些開發商為了在短期內回收資金和再生產，故而將土地抵押給銀行以獲得預售許可從而對房屋進行預售。但由此產生糾紛時沒有法律依據使得購房者的權益得不到保障。
三、預防、控制房地產交易市場風險的建議
（一）完善房地產市場關于預售的相關法律法規
立法機關應從源頭入手抓住最根本的問題。除了各地出臺的規范預售款的文件，國家更應該對房地產市場預售作更為嚴格的相關規定，加強對預收款的監管，確保專款專用。
（二）嚴格房地產市場的準入標準，提高準入門檻
相關部門應加強對本地區、本行業的房地產市場的監管，嚴格的控制準入標準，確保房地產企業的優生；同時要堅決的對那些信譽差、資質低的企業進行淘汰，從而達到降低房地產企業違約的風險的目的。
（三）定期公布房地產企業抵押擔保的信息
公布企業的抵押擔保信息有利于購房者在決策的時候作出更為合理的判斷，使購房者的權益得到更為合理的保障。
（四）銀行應加強對貸款企業相關資質的審查
銀行在發放貸款的時候應兼顧地區及客戶結構的審查，將貸款投放到那些信譽好、發展成熟的企業上；同時要嚴格控制對貸款的滾動發放；另外一個方面要防止貸款詐騙的現象，確保房地產交易市場的平穩健康發展。
（五）加強執法
相關部門應加大對土地市場的監管力度，防止土地浪費現象的發生；另外也要加強對房地產市場的監管力度，重點打擊那些惡性炒房引發的行為，加大對房地產交易市場中欺詐行為的打擊力度。
四、結束語
綜上所述，當前我國房地產試產存在的問題不是輕而易舉就可以解決的，對房地產市場管理的相關法律法規進行全面的修改現在又不可行，因此我們只能在現有的法律框架體系下對該問題循序漸進的予以解決。我們可以對法律作進一步更為細化的規定，加強對土地的統一管理，將國家的調控與市場的調控有機的結合起來，徹底完善土地管理法與房地產市場交易的相關規定，合理的預防和控制房地產交易市場中存在的風險。
參考文獻：
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為有效保護耕地，國務院和浙江省有關部門相繼下發了通知，要求加強土地管理，堅決制止土地違法行為，維護農民合法權益和社會穩定。但是，臺州市黃巖區一些鄉鎮、街道和個人受利益驅動，無視土地法律法規，對土地進行非法買賣。
在黃巖區十四屆人大一次會議上，潘桂良等35位代表提出了關于要求區政府嚴厲打擊非法私自買賣土地的建議。代表們指出，打擊非法私自買賣土地的行為，關系農村社會穩定與和諧發展。全區共有非法買賣土地等違法行為2925起，涉及991.8畝；個人非法占用土地建住宅2213起，涉及287.3畝；村級集體非法轉讓出租用地40起，涉及152.5畝。有的村（居）、社違法用地比例甚至高達80%以上。這些非法買賣的現象，嚴重擾亂了正常的土地市場，影響了工業用地的招拍掛和社會穩定，廣大人民群眾反映強烈。
代表們建議，黃巖區政府要在調查摸底的基礎上，組織力量，采取果斷措施，依法加大打擊力度，整治和規范土地使用市場。
辦理結果
組織專項行動整治違法用地
對潘桂良等代表提出的建議，黃巖區委、區政府高度重視，對違法用地整治作了專題研究和部署，成立了以區委書記和區長為組長，區委宣傳部、紀檢監察、國土、建設、規劃、農業、林特、交通、水利、工商等部門主要領導組成的領導小組。打擊非法買賣土地等行為工作領導小組下設辦公室，由區國土資源分局負責人任辦公室主任。各鄉鎮（街道）也建立相應的打擊非法買賣土地等違法行為工作機構。他們的具體做法是：
一、組織專門力量，對涉及私自買賣土地問題實地調研。具體承辦的區國土資源分局按照《中華人民共和國土地管理法》、《國務院關于加強土地宏觀調控的通知》精神，組織力量對人大代表建議提出的問題進行了詳細的摸底調查和核實，初步摸清了事實情況，撰寫了書面調查材料提交區打擊非法買賣土地等行為工作領導小組。
二、開展土地執法大行動，進行兩次強拆。區打擊非法買賣土地等行為工作領導小組在2007年4月至5月，相繼組織開展土地執法專項行動，將一批群眾反映強烈及嚴重違反土地利用總體規劃違法用地戶，每天在當地電視臺黃金時間予以公開曝光，形成輿論高壓態勢。從2007年4月25日起，由國土、建設、規劃、城建等部門人員組成聯合執法隊，連續兩天、每天出動400余人次，分別對黃巖新前、西城等地侵占基本農田的違法建筑進行，面積9392.2平方米。6月27日，由區國土資源分局牽頭組織有關部門260多人，對涉及3個鄉鎮的7處違法用地違法建筑進行了，共拆除5940平方米非法占地上的3460平方米的建筑。至今，黃巖區已組織3次大規模聯合執法行動，先后投入人力4800多人次、資金28萬余元，拆除非法建筑12460平方米。
三、對個別非法用地戶主進行刑事拘留。黃巖西城辦事處羽村6戶人家，在基本農田上聯建別墅，占地近6畝，區國土資源分局人員多次上門制止并下發停建通知書，但違法用地戶均不予理睬，繼續搶建。工作人員搜集證據，移送公安部門偵查。公安部門依法對6戶違章戶中的2人實行了刑事拘留，后另外4人到公安部門投案自首。目前，6戶違法建筑已基本拆除。
四、加強節日執法巡查，及時制止違法搶建行為。區國土資源分局對有搶建苗頭的重點街道、村進行走訪溝通，與相關村的“兩委”一起做好村民思想工作。“五一”和國慶節期間，區國土資源分局組織加強執法巡查。據統計，共發現25宗違法用地（包括個人建房），違法用地面積共計2300平方米，巡查隊立即發放停建通知書，現場拆除11宗，計1800平方米。
農村集體建設用地是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農民個人進行各項非農業建設所使用的土地。根據憲法、土地管理法和物權法的規定，集體建設用地所有權歸村民集體所有，農民享有使用權，沒有使用期限的限制。集體建設用地一般分為三類：鄉鎮企業用地、農村宅基地、公共設施和公益事業用地。因公共設施和公益事業建設用地所占比例較小，集體建設用地主要指宅基地和鄉鎮企業建設用地。《土地管理法》第43條規定，除興辦鄉鎮企業和村民建設住宅以及鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用集體所有的土地的以外，所有建設都要使用國有土地，集體土地用于非農業建設必須經過國家征收轉化為國有土地方能使用。該法第63條規定，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，除因破產、兼并等原因使土地使用權發生轉移外，集體建設用地的使用權不允許出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，法律將集體建設用地用于建設保留在極其狹小的范圍內。隨著新型城鎮化的推行，大量的集體建設用地成為解決城鎮建設用地緊缺的必然選擇。政府在遵循兩公告一登記制度后，給以農民一定的補償，即可將集體土地征收為國有土地，永久地脫離農民集體。雖然2008年十七屆三中全會中央就提出要嚴格界定公益性和經營性建設用地，縮小征地范圍，改革征地補償機制，按照同地同價的原則給集體經濟組織和農民以合理的補償，但實踐中并沒有嚴格執行。國土部為解決城鄉建設用地雙擴張的局面，也推出城鄉建設用地增減掛鉤政策，意圖通過土地的綜合整治，將整理的土地復墾后等量置換新增建設用地指標，確保城鄉建設用地總量不增加，實現保護耕地和保障城鎮建設用地供給的目標，但在執行中背離了初衷，侵犯了農民利益而處于清理階段。目前低價征收仍是集體建設用地利用的主要方式。
二、農村集體建設用地利用中存在的問題
（一）集體建設用地流轉受到嚴格限制，集體建設用地產權不完整
集體建設用地使用權的流轉被政府所掌控，忽略農民集體作為農村土地所有權主體對其產權的收益與處置權利。
1.以征收為主的利用方式，忽視農民的土地財產權。
首先，法律未對公共利益作出明確界定《土地管理法》第43條又模糊了土地征收的公益性，為政府擴大征收權提供了法律上的支持，政府可以合法的濫用土地征收權，任意擴大征地范圍，為城鎮化發展提供建設用地，以致強征強拆等違法、違規現象層出不窮，侵害失地農民的合法權益。其次，集體土地所有權主體虛位，集體建設用地產權不完整，弱化了農民集體處分和流轉土地的權利，集體土地的經營管理權基本集中在村委會，村長和村委會成員成為實際的所有者，致使土地征收中職務犯罪頻發，侵占、挪用、截留征地補償款的現象時有發生，農民無法抵制這些侵害。最后，土地征收補償機制不完善，征地程序缺乏透明度和協商機制，政府按照被征收土地的原用途對失地農民采取一次性的貨幣形式補償，農民沒有話語權。政府通過低征高賣所得的增值收益基本與農民無關，農民群體所得的征地補償費僅相當于土地征收之后增值收益的1/50，集體土地所有者的權利被否定，土地的社會保障功能喪失。政府成為土地征收的最大受益者，不僅催生了土地財政，透支了未來的土地收益，更為嚴重的是農民集體基本被排除在土地增值的受益群體之外，忽視了農民的土地權利，導致政府、開發商和農民群體三方利益分享嚴重失衡，與農民的預期收益發生沖突，在利益訴求缺少救濟途徑的情形下，征地過程中的矛盾不斷激化。今年10月13日和14日發生于河南駐馬和昆明富有村的暴力沖突事件都源于征地拆遷事件，特別是富有村沖突出現致8人死亡的嚴重后果，社會影響極壞。
2.城鄉建設用地增減掛鉤，違背了農民的意愿。
為克服集體土地征收的固有頑疾，創新集體建設用地的利用方式，推行城鄉建設用地增減掛鉤政策，提高了集體建設用地的使用效率，改善了農村面貌，一定程度上緩解了城鎮建設用地供需矛盾。但在增減掛鉤過程中為了獲得更多的城鎮建設用地指標，擅自擴大試點范圍和掛鉤周轉指標規模，大規模開展拆村并居，強制村民搬遷，增減掛鉤變成了讓農民“上樓”的行動。實踐中對安置樓房的標準、樓層、樓間距等問題都沒規定，安置房的建設并沒有考慮農民生活的實際狀況，引起部分農民的不滿。農民宅基地轉化為城鎮建設用地的增值收益的絕大部分都歸屬于政府，跟農民無關。增減掛鉤并沒有突破城鄉二元化的土地格局，未從根本上解決我國土地二元制所帶來的矛盾，農民的話語權有限，缺乏表達自己意見的意愿和機會，仍處于弱勢地位。2010年底國務院發文要求對增減掛鉤進行清理。農民集體在土地使用權流轉中享有的權益難以得到保障，現行集體建設用地制度犧牲了農村和農民的利益。
（二）缺乏科學的建設用地規劃，土地利用效率低
在城鎮化過程中，由于法律對集體土地流轉的限制，加之相關制度的缺失，出現城鎮和農村建設用地同時擴張，耕地面枳不斷減少，導致建設用地緊張與浪費并存的局面。
1.規劃的缺失，使集體建設用地利用粗放。
農村集體建設用地沒有規劃或者對規劃執行不力，導致農房建設無序，布局分散零亂，農村居民點呈條狀分布且以庭院式結構為主。缺乏必要的監督和指導，亂圈亂占宅基地的現象時有發生，一戶多宅現象普遍存在，難以治理。農村建設用地基本處于自發狀態、缺乏有效的約束與管理機制，布局散、用地亂、環境差是當前農村建設用地的顯著特點。規劃、土地、城管等部門在對農村集體建設用地進行管理中工作有交叉，政出多門，形成管理漏洞，存在一定的“扯皮”現象。大部分農村地區的集體建設用地規劃建設實際上處于放任自流的狀態，造成無序管理的局面。
2.集體建設用地利用率低，閑置或低效利用問題突出。
隨著城鎮化的推進，大量農村人口轉移到城市，原宅基地被閑置或廢棄。另有大量兩棲居民的存在，因宅基地無償取得且缺失監督和制約，回村又重選址建房，原有的宅基地閑置，出現一戶多宅的現象，同時在城鎮也擠占建設用地，出現了城市和農村兩頭擠占耕地的現象，導致農村建設用地的增加和耕地的減少，農村空閑住宅達到10%至15%。法律禁止宅基地使用權的自由轉讓、抵押和出租，宅基地的交換價值不能實現，大量閑置宅基地不能盤活利用，降低了農村土地的利用效率。雖有一戶一宅的規定，但沒有相應的配套措施。重新選址和進城的村民都保留宅基地，由于缺乏積極的土地回收、復墾機制，宅基地退出機制不健全，各地農村均存在人均建設用地超標、空心村、用地粗放的問題。農村人口在減少，但農村居民點面積卻有增無減，出現大量的閑置用地，閑置規模相當于現有城鎮用地的1/4到1/3，進城人口占用的宅基地并沒有退出。既增加了城市建設用地的緊張狀態，又在農村形成事實上的耕地緊缺與宅基地浪費并存的局面。
（三）集體建設用地自發流轉無序，沖擊了國家土地制度和土地交易市場
法律限制集體土地使用權的流轉，集體土地的價值難以體現，隨著城鎮建設用地的需求越來越大，集體建設用地的價值逐漸凸顯，為集體建設用地交易提供了機會。由于集體建設用地的管理空白和流轉成本低，潛在收益導致集體建設用地隱形交易市場大量存在。集體建設用地突破了原有的使用范圍，通過私下交易進行自發流轉，從自建自用轉變為出租、抵押、轉讓、入股等方式進行流轉。農民個人非法占用集體土地建小產權房和私下轉讓宅基地，導致不受法律保護的小產權房大量地存在，并且蓬勃發展，屢禁不止，如北京的“畫家村”、深圳的“城中村”等；農村集體將集體土地使用權進入地下交易市場，通過聯營、股份制、出售、出租等各種形式變相轉讓土地使用權；而政府也鼓勵利用集體建設用地興辦工業園區，大力招商引資以加快經濟的發展，這與現行的法律法規相背離。但在利益的驅使下人們大肆進行“灰色”交易，集體建設用地使用權頻繁地進入“黑市”流轉，給土地法律制度帶來重大挑戰，導致集體建設用地隱形市場活躍，沖擊了土地利用總體規劃的有效實施和國有土地交易市場，造成土地利用混亂和交易秩序混亂。缺少法律的保護和制約，易引發糾紛，給流轉雙方交易安全帶來隱患，也不利于保證交易安全。但法律限制了集體土地的流轉，禁止集體土地入市，集體建設用地的使用權能和處置權能得不到有效保障，阻塞了農村集體建設用地流轉渠道。
三、完善農村集體建設用地利用的對策
弱化農村集體土地所有權制度，實現集體建設用地所有權與使用權相分離的制度，允許集體建設用地入市，通過統一的土地市場實現對集體建設用地資源配置的優化。
（一）科學制定并嚴格執行土地利用規劃，促進農村建設用地合理布局
1.完善土地利用規劃，堅持以規劃控制為前提。
加強土地規劃用途管制，編制鄉鎮土地利用總體規劃、村鎮建設規劃、村級土地利用規劃和村莊整治規劃，發揮土地利用規劃的調控功能。按照控制總量、合理布局、節約用地的要求，加大對農村宅基地的管理，嚴格劃定農村居民點，合理確定宅基地數量、布局和用地規模，引導農村居民點由零亂分散變為集中有序、促進自然村落適度撤并，穩步推進居住點向小城鎮、中心村集中，禁止散點建房，確保農民新建住宅按照規劃、計劃使用土地。重新開發和利用廢棄、閑置的土地，推行占一補一工程，拆除廢棄房屋，杜絕一戶多宅情況的發生，逐步清理空心村。統籌生產生活設施、公共服務設施，加強基礎設施建設，改造村莊環境的整治，整治村容村貌，突出鄉村特色，實現農村居民點建設用地的有效整合與規范，保證土地利用總體規劃和村鎮建設規劃的實施。目前農村建設用地有2.84億畝，承載著7.4億人，而城鎮建成區面積只有5700萬畝，卻承載著5.7億人，農村人均占用建設用地是城市人口的3.8倍。充分挖掘集體建設用地的潛力，對集體建設用地進行規劃和整合，可以避免農村集體建設用地無序和混亂流轉，實行土地利用規劃法制化，節約大量的集體建設用地。
2.嚴格執行宅基地使用權面積標準，建立宅基地有償使用制度。
可效仿海口市《農村宅基地管理辦法》，建立宅基地使用權收回、退回和置換機制，采取經濟措施對退出宅基地的農戶給予補償和獎勵，引導和規范農村閑置宅基地的合理流轉，對地上農房依法給予合理的經濟補償，對積極復墾宅基地的農戶給以土地復墾、整理補助費，以解決一戶多宅、超標準占地等問題。推進村鎮規劃的實施和空閑宅基地的盤活和復墾，提高農村宅基地的利用效率。嚴格執行宅基地使用權面積標準，引導農民依法按程序申請和使用宅基地，在面積標準范圍內，農民無償使用，對超出標準的部分實行有償使用，其有償使用價格由市場的供求關系決定。堅持一戶一宅和面積限制的原則，賦予農民對宅基地享有占有、使用、收益等完整的權能，允許出租、抵押、轉讓、置換、繼承等方式流轉宅基地，促進宅基地的商品化。農民一旦將宅基地流轉，不能再無償從集體取得宅基地，只能依轉讓、出租的方式取得宅基地，對于一戶多宅和面積超標的農民住宅，征收宅基地使用費，每年向集體經濟組織繳納多宅或超標部分的宅基地使用費。弱化宅基地的社會保障功能，將農民的社會保障與宅基地分離，實現城鄉一體化的社會保障體系，減少農民對土地的依賴。賦予宅基地使用權人繼承人合法的繼承權，給予不符合條件的繼承人適當的經濟補償，將宅基地使用權收回。
（二）允許集體建設用地入市，建立城鄉統一的建設用地市場
1.對集體建設用地確權登記。
賦予集體建設用地與國有建設用地平等的地位和相同的權能，修改土地管理法、擔保法、物權法等法律法規，推進相關法律法規的修改和完善。建立農村集體建設用地、宅基地和農村房屋的確權登記發證制度。成立專門的登記機構，開展集體所有權和使用權確權登記，在確權的基礎上，頒發具有法律效力的集體土地使用權證、宅基地使用權證及房屋所有權證，享有與國有土地同等的權利。通過產權制度保障集體土地同權參與城市開發。集體建設用地確權、登記、發證工作是集體土地流轉管理的基礎，為集體建設用地流轉提供條件，切實保障農民長期分享土地增值收益。
2.允許集體建設用地入市，打破政府對建設用地市場的壟斷。
一、指導思想
以科學發展觀為指導，認真貫徹落實監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部聯合下發的15號令和《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》文件精神。嚴厲打擊違法用地、違法建設行為，規范土地市場秩序，建立和完善土地執法監察體系，全面提升鎮村建設的整體形象，不斷優化人居投資環境，為蓬街中心鎮建設創造一個良好的國土資源環境。
二、工作目標
按照“強拆、清理、規范”的工作原則，利用一個多月時間，在全鎮范圍內開展集中整治違法用地專項行動，各相關部門密切配合，組織開展拆違整治“攻堅戰”，對違法用地做到“查案查處糾位、拆除復耕到位、責任追究到位、罰沒到位”，確保土地執法檢查順利通過驗收。并根據《關于加強國土資源聯合執法監管工作的意見》文件精神，落實土地聯合執法監管各項責任措施，建立土地管理長效機制，確保無反彈、不回潮，杜絕新的違法用地行為發生。
三、整治重點
（一）拆除對象
一是2012年度衛星遙感監測圖斑所涉及的違法用地；二是2013年發生的各類違法用地；三是違法性質惡劣或涉及反映強烈和嚴重影響規劃實施的違法用地。
（二）清理對象
一是2010年監察部、國土資源部衛星遙感監測圖斑所涉及違法用地處罰未到位的案件；二是2008年4月1日至2012年12月底發生的違法用地。
四、方法步驟
（一）宣傳發動（2013年4月6日-2013年4月12日）
1、建立組織。加強對違法用地綜合整治專項行動的領導，確保整治工作順利開展。成立違法用地綜合整治專項行動領導小組，負責領導、協調、查處等各項工作。領導小組下設辦公室（以下簡稱鎮領導小組辦公室），辦公地點設鎮城建辦。各個村居成立調查小組。
2、召開動員會。全面部署專項行動各項工作，出臺實施方案。各村居要成立工作班子，召開黨員、村民代表會議，統一思想、提高認識、明確任務。
3、調查摸底。鎮國土中心所、各村居要密切配合，及時開展調查摸排工作，進行全面調查，摸清情況，并進行登記造冊，匯總情況報領導小組辦公室。
4、廣泛宣傳。利用廣播、農民信箱、宣傳櫥窗、橫幅等各種宣傳工具，廣泛宣傳《土地管理法》，監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部聯合下發的15號令和《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》文件等法律法規，為專項行動提供強有力的輿論支持。
（二）（2013年4月13日-2013年4月30日）
1、限期整改。各鎮國土中心所對專項行動方案中涉及的拆除對象，在2013年4月16日前發出限期整改通知書，責令違法當事人于2013年4月23日前自行整改。
2、強制執行。各工作片、駐村居干部、村（居）要加強與鎮城建辦、鎮國土中心所的協作，分組上門對違法違章建筑當事人督促檢查，動員自行拆除。對違法用地當事人不自覺履行整改的違法用地，或超過自行拆除期限，仍未按整治要求拆除并復耕到位的違法違章建筑，要按照區委、區政府土地聯合執法監管要求，采取停水、停電、拆除等強制措施，于2013年4月30日前組織拆除并復耕。
（三）清理（2013年4月13日-2013年5月5日）
1、限期整改。鎮國土中心所、鎮城建辦對專項行動方案中的清理對象，2013年4月13日前填寫整改通知書，由駐村干部發至違法當事人，責令違法當事人于2013年4月25日前履行處罰決定內容。對一些確因一時無法拆除復耕，既無又不影響近期規劃實施的違法用地，在違法當事人自覺繳納罰款（滯納金免繳），并向所在地鎮（街道）承諾無償拆除的前提下，可以暫時保留違法用地上的建筑物。
2、期限內違法當事人不自覺履行處罰決定的，將這類該違法用地列入重點整治對象，采取停水、停電、拆除等強制措施依法處理。
（四）規范（2013年5月1日-2013年5月10日）
根據區委、區政府文件精神，結合蓬街實際，建立和完善長效管理機制，落實監管責任，制定土地綜合執法實施細則，完善土地日常監管體系和工作機制，形成群眾、村（居）干部和機關干部共同參與的，政府管理和社會自治結合的違法違章建筑監管體系，形成全社會齊抓共管的監督網絡。
五、工作要求
（一）統一認識，加強領導
違法用地綜合整治專項行動是當前鎮政府一項重點工作，各工作片、各村（居）、各有關單位要從落實科學發展觀的高度，要做到認識、組織、人員、精力四到位，確保違法用地綜合整治專項行動正常開展，保證整治工作取得成效。
（二）明確任務，落實責任
違法用地綜合整治專項行動是一項復雜、繁重的工作，各村（居）、各相關單位要明確任務、落實責任，要密切配合，互通信息，交流整治工作中出現的新矛盾、新問題，互相支持、相互幫助杜絕互相推諉扯皮現象。鎮專項行動領導小組及辦公室要切實履行協調、督查職能，要依法履行行政執法職能，確保整治工作順利推進。
從車站走到她所居住的地方還有段距離，這期間她的左手一直插在上衣兜里，等進屋坐定，她拿出這只手小心地墊在膝上時，我注意到她手腕處兩道明顯的疤痕，不規則的紋路很是刺眼。后來通過她的講述了解到，這兩道疤痕是她在想要追回房子和捍衛她的尊嚴時留下的，這一切都發生在過去的三年里。
我們交談的地方在旅館的一個房間里，是當地政府“安排”的居所，里面住著張蘭和她已屆耄耋之年的雙親，從屋里的陳設和居住的痕跡看，他們在這里住的時間不短。
張蘭說，從2012年“兩會”至今他們在這里已經住了1年多。對于過去三年里發生的事情，她能夠非常流暢的復述出每一個細節，我想不僅僅因為她是事件當事人，也是因為她在此之前已經對很多人講述過，不過依然沒能改變目前的現狀。
2009年3月的一天，包括張蘭在內的400多戶居民很詫異的從當地新聞聯播里得知，他們所居住的小區地塊被劃定為了商業用地。張蘭說，他們此前沒有接到任何通知，卻以那樣的方式被告知生活了多年的房子要被拆遷，一時間很多人接受不了，于是找相關部門討要說法。即使如此，也沒能阻止事態的繼續發展。到2010年5月，拆遷工作正式啟動，當年8月的一天，張蘭下班回家時發現自己家被強拆了，而至今，房子的產權證還在她的手中。
我看到這片土地的時候，張蘭所描述的幾棟居民樓早就不見了蹤跡，取而代之的是一片平整后的建筑廢墟，這片被圈住的地塊位于十字路口的一角，寬敞的馬路那邊是一座現代化電子商城，熙來攘往的人群使那邊看起來十分繁華，與此形成鮮明對比的，是馬路這邊的沉寂。
其實我相信類似張蘭的遭遇，正普遍發生在我國很多地方。因為我此前曾親眼目睹當時還依然被稱為北京宣南區的胡同里，留守釘子戶家的屋頂被砸出窟窿，一面墻壁被拆掉。房子甚至失去了遮風擋雨的基本功能。看到這樣的情形很多人都會條件反射式的追問，為什么要堅守在這里。“對拆遷補償款不滿意啊。”記得當時同行的同伴這樣回答。這樣的理由是最容易被人們理解和接受的。
強拆背后總有幾個相似的要素：沒有足額的補償、缺乏正當的程序，有行動力的拆遷隊以及“有背景”的開發商。張蘭說，她所居住地段的商品房價按照市值計算每平方米已逾3萬元，而政府補償的拆遷款未經評估就按照每平方米1.2萬元計算。
回來后，我帶著張蘭的案例向一位研究土地產權領域的學者請教，他直言，“出現這樣的情況，是因為這個地方實施的是分地段統一定價，不管這個地塊是不是離某個學校、公園近，也不管這個地塊的實際房價可能高出統一定價幾倍，而是簡單按照每畝多少價來補償，這是一個區域定價的概念，如果當地繼續這樣推行新型城鎮化，那老百姓真是太苦了。征地基本上都是政府說了算，價格也是政府定，再由政府搞運營。既沒有足額補償也沒有正當程序。要解決這個問題，就要把《土地管理法》改為《土地法》。這么改就是把各種權屬，人和土地的關系確立起來，從權利的角度講，誰擁有所有權同時就擁有哪些權利，包括轉讓權還有所謂的剩余的分配權等等，這些產權是一個產權束，它怎么轉到別人的手里，這都是《土地法》應該涉及的。”
我們應該以什么樣的態度對待土地，或許國外的做法能夠帶來一些啟發。
【關鍵詞】小產權房 博弈 相關主體
一、小產權房的界定
1、小產權房的概念
“小產權房”是相對“大產權房”而言的。狹義上小產權房即“鄉產權房”,是指在農民集體土地上建設的,未繳納土地出讓金、耕地占用稅等費用,其產權證不是由國家房管部門頒發,而是由鄉政府或村委會頒發的商品性住宅。這種產權必然沒有國家頒發的產權“大”,也就顧名思義被稱為“小產權房”。廣義上講,“小產權房”則泛指在農民集體土地上違規或違法建設與銷售、租賃的房屋。
2、小產權房的現狀
我國《土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請國有土地”,同時我國《土地管理法》還規定農村宅基地上的房屋不允許出售給城鎮居民,所以小產權房不管是從建設還是交易方面來說都是違法的,但是受居高不下房價的影響和各參與主體利益的驅使,在北京、天津、鄭州、杭州、廣州、昆明等各大中城市出現了大面積連片建設的小產權房,由于價格便宜,出現了供需兩旺的局面。就全國范圍來看,小產權房在城市房屋開發中,占了相當大的比例。截止到2009年底全國小產權房面積已經超過66億平方米,相當于2009年全國商品房銷售面積總額的近7倍(據國家統計局統計,2009年全國商品房銷售面積為93713萬平方米),目前小產權房已經從個案發展成為普遍性、全國性現象。
二、以博弈視角分析小產房產生原因
博弈行為中參與博弈的各行為主體都有著各自不同的利益目標,他們在達到各自的利益目標的過程中會考慮到對手的各種可能性行動方案,并力圖選取對自己目標利益最大化的決策。小產房的存在和發展實際上就是各方對于土地增值收益分配的利益博弈的產物。政府三令五申地發出禁止建設和購買小產權房的通知,而集體經濟組織和開發商依然大規模“開發建設”,購買者明知是辦不到產權證的違法建筑卻依然進行購買。在這個建設、購買、禁止的三種行為之間已構成一種典型的博弈關系。
1、建設行為主體與禁止行為主體博弈
(1)房地產開發商與政府博弈。政府是整個博弈規則的制定者也是博弈行為的參與者,政府一方面要保障自身利益又要考慮社會的穩定和可持續發展。開發商開發小產權房,沒有經過政府征用為國有土地然后招牌掛的法定程序,因而規避了土地出讓金等費用,造成國家利益流失,同時也擾亂了正常的商品房市場,不利于社會的穩定和可持續發展,所以政府會嚴格禁止開發商開發小產權房。雖然政府禁止小產權房開發的態度明確,但是由于正規房地產市場獲取用地的高門檻以及開發小產權房的高利潤,使得開發商在政府出臺對小產權房處理的切實可行的具體細則和強有力的執法行為之前,依舊會選擇進行小產權房的開發。
(2)村委會、農民與政府博弈。近幾年農村土地流轉雖然在逐步放開,但是由于城鄉土地二元產權結構為特征的土地管理制度及其相關法律滯后于城鄉快速發展的需要,使農村集體土地與城市國有土地同地不同權、同權不同價,特別是農村集體土地只有被征收為國有土地以后才能作為合法的房地產開發用地,導致村委會和農民難以獲得土地增值的利益。
一方面農地被征后,最高補償為前三年平均年收入的15倍;另一方面,即使村委會和農民不進行小產權房開發,規劃范圍內的農地也遲早會被政府征收或征購為建設用地。以武漢市為例,從事農業生產年收入3000元/畝計算,一畝地獲得的補償不足5萬元,而一畝地(約666.7平方米)建成小產權房出售,獲得的收益將高于政府征地的補償費用的數倍。所以村委會和村民會有強大的驅動力去開發小產權房,以獲得更高的增值收益。而政府為了防止土地財政收益的流失,以及國家18億畝耕地紅線被動搖而威脅到國家的糧食生產安全,會選擇對村委會和農民的違法行為進行管制。
2、購買行為主體與禁止行為主體博弈
國土資源部于2004年下發的《關于農村宅基地管理的意見》中也明確規定:“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地”,建設部于2007年6月18日也了購房風險的提示,提示消費者不要購買小產權房。多省市地方政府也采取了一些強拆的行動。雖然政府明令禁止購買小產權房,但是消費者對購買小產權房仍有著強大的驅動力和無奈。
小產權房的購買者多為農村集體經濟組織以外的村民或城鎮居民,他們由于經濟能力有限而承受不了當前的商品房市場持續高漲的高房價而只能“嘗試”小產權房。如武漢市商品住宅2007年底均價為4300元/m2左右,而到2010年二季度均價就已經漲到6325元/m2左右,漲幅達47%。住房價格的快速上漲嚴重超過了一般家庭的支付能力,據粗略估計一般家庭25年的可支配收入,才能勉強購置一套住房。而小產權房的價格只相當于周邊商品房價格的30%―60%,例如武漢市小產權房較為集中的洪山區的熊家咀惠安“小區”的房價僅2000元/m2左右,而周邊的正規商品住宅均價高達7000/m2。因此,小產權房在售價上對城市中低收入家庭有極大的吸引力。此外,政府對于中低收入群體的經濟適用房等保障性住房的建設和監管力度不夠(全國多個城市出現的經濟適用房連號現象就是其諸多問題的典型表現),造成中低收入群體的居住問題得不到切實可行的解決。加上政府對購買者還沒有具體可操作性的處罰措施,使購買小產權房的“安全”預期大于風險預期,實際需求依然不減。
3、建設行為主體與購買行為主體博弈
(1)小產權房開發者與購買者博弈。由于政府對小產權房的叫停和多種風險提示,使小產權房的銷售已經不能以前那樣“名正言順”了,只能由公開轉為地下。購買者對小產權房的選擇會更加的謹慎,但是由于無力購買正規的商品房,購買者為了居有定所,會權衡考慮一些他們覺得相對安全的小產權房,在購買時也會要求相對苛刻。小產房的開發者為了打消購買者的顧慮,一方面會提高小產權房的建設質量和完善相關的配套設施,另一方面會通過“以租代售”、“法律公正”等方式來誘導消費者進行購買。在無力購買高價的正規商品房的情況下,購買相對安全的小產權房也不失是一個無奈中的“選擇”。
(2)村委會、村民與購買者博弈。政府對小產房明確叫停,雖然部分消費者在無力購買高價的正規商品房的情況下會選擇相對“安全”的小產權房,但是購買者會利用政府對小產權房的打壓政策在購買時討價還價。作為但是村委會、村民是農村集體土地的真正管理者和具體的使用者,也是最有權力與購買者直接對話的群體。村委會、村民可以利用這個特殊的身份與購買者進行私下“公正”和頒發“集體產權證”等方式來讓購買者誤以為購買行為安全、公平。
三、基于博弈分析的解決路徑
1、針對建設行為主體與禁止行為主體博弈的解決路徑
建設行為主體在與禁止行為主體博弈中之所以還有發展空間,一方面是我國土地流轉的相關法律制度不健全,很多地方與我國目前改革的進程和市場經濟的發展不相適應,另一方面是在土地用途轉變的利益分配機制中農民的利益得不到切實的保障。所以政府應該采取有效的辦法,結合當前的具體情況加強立法工作和不斷完善相關的法律法規,保障農民的切實利益。
首先,完善集體土地流轉的立法工作,創新土地產權制度。尊重農村集體對土地所有權的主體地位,加快研究農村土地直接進入市場的途徑和相關制度,完善和整合現行的立法,統一農村宅基地的劃分標準及流轉辦法。在保證農民的土地收益足以解決農民生存問題的同時,確保農民通過土地收益改善生存與發展的環境,以促進城鄉統籌的實現。盡快完善集體土地流轉的立法工作,使集體建設用地和國有建設用地享有真正同等地位,逐步達到“同地、同權、同價”,確保在集體土地流轉中農民的利益得到實現,使農村集體建設用地的流轉有法可依、有法必依、規范有序、逐步推進。
其次,完善集體土地用途轉變的利益分配機制,保障農民的利益。現在土地出讓的利益基本上由國家控制,由于土地長期計劃征用,土地用途轉變增值的收益分配中,農民只能得到5%―10%,甚至更少。在既保護當地農民利益又要實現公平的基礎上,集體組織所收取的土地收益當以稅收的方式上交國家一部分,剩下的收益應用于農民的基本社會保障,從而使農民的利益得到充分的實現。
2、針對購買行為主體與禁止行為主體博弈的解決路徑
購買行為主體在與禁止行為主體博弈中有強大的驅動力的原因在于,一方面小產權房的購買者都為中低收入人群,無力承擔商品房市場的高房價。另一方面是政府對保障性住房的執行管理不到位。
(1)采取嚴厲措施抑制高房價。政府規范房地產市場降低準入門檻以提高商品房供給的同時,要采取嚴厲的措施抑制高房價,如2010年4月國務院出臺的二套房貸政策在一定程度上抑制房價的瘋漲。但是僅這一政策很難真正解決房價繼續走高,國務院、相關部委和各地方政府也必須出臺配套措施,給予遏制高房價以強大的政策支持。
(2)加大保障房建設的力度以消除小產權房的需求“市場”。由于住房制度改革中住房保障的不完善,以及經濟適用房、廉租房供應較少等原因,城市中低收入者為了解決自己的住房問題不得不購買低廉的小產權房。在現行土地制度短期內無法改變的前提下,政府部門應建立有效的社會保障體系,大力完善城鎮居民住房保障制度,加大廉租房、經濟適用房、限價房等保障性住房的建設力度,滿足城市中低收入居民的住房需求,只有緩解了中低收入者的購房需求和壓力,小產權房問題才會真正得以解決。
3、針對建設行為主體與購買行為主體博弈的解決路徑
建設行為主體與購買行為主體的博弈主要在于“地下市場”的博弈,要解決這一問題要從購買者的心理進行分析,并對供地行為的源頭實行有效監管。
(1)消除購買者的僥幸心理。政府在切實有效地解決中低收入人群的住房保障問題的同時,要加大對小產權房違法行為制止的宣傳和執行力度。一旦發現小產權房建設和購買行為就要進行查處,真正做到一案一處理,加大購買者的博弈成本。對需要拆除的小產權房進行“高調”地拆除,傳遞政府對小產權房違法處理的決心和信心,以消除購買者的僥幸心理。這樣在一定程度可以阻止潛在的購買者進入小產權房市場,遏制了小產房的進一步發展。
(2)嚴格執行城鄉規劃管理制度以控制小產權房供應“市場”。為了控制小產權房的供應市場,各級政府(尤其是鄉鎮府)不僅要嚴格貫徹執行城鄉規劃管理制度,確保農村土地的合理利用,維護農民的合法權益,而且要健全土地供給監督管理機制,確保對城市土地的合理供給。對違反用地規劃的單位應該加大處罰力度、明確相關責任人的責任;對行政劃撥用地單位所使用的土地要加大監管力度,同時幫助其制定合理的土地利用規劃,這樣就有可能從源頭控制小產權房的供應“市場”。
四、結束語
小產權房的產生是各方利益主體博弈的結果,有著經濟、社會和制度層次的原因,在短期內很難得到根本的解決,國家解決小產權房問題也不可能一蹴而就。對小產權房治理,從近期來看應該針對各博弈主體從需求和供給方面通過市場調節加以緩解;從遠期來看則必須完善相關立法和創新土地產權制度。只有這樣,小產權房問題才可能最終得以解決。
【參考文獻】
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