保險業對社會管理的創新作用研究

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保險企業是當代社會十分重要的經濟主體，是加強和創新社會管理的重要參與者。作為市場化的風險管理機制，保險尤其在社會風險管理方面具有獨特優勢。但從目前來看，保險企業在參與社會管理方面發揮的作用有待進一步展現。因此，把保險納入社會管理體系使其為社會管理服務，是對社會管理格局的補充和完善，是對社會管理工作的加強和創新。人們對保險功能的認識和定位，隨著社會發展而逐步演化，從最初的海上保險到目前滲透至社會每一個角落的各類保險，保險已派生出越來越多的經濟與社會功能，也使得人們對于保險功能的認識發生了質的飛躍，從最初風險分散的技術層面，發展到經濟管理的制度層面，并最終上升為服務于社會安全與和諧的哲學層面。1.單功能說———經濟補償。早期人們對保險功能的認識僅限于補償功能。在商品經濟發展的初期，保險作為一種集合與分散風險的機制，把集中起來的保險費用于補償因保險事故而遭受經濟損失的被保險人，其功能主要體現為經濟補償。早期的“單功能說”由于當時經濟和社會發展水平限制，保險所表現出來的只是“由所有投保人均攤風險遭受者的損失”的初級形態，在此不多贅述。2.雙功能說———經濟補償和資金融通。根據米什金的定義，資金融通指的是資金盈余單位以一定的條件把暫時不用的資金交給資金短缺的單位使用，并獲得相應的回報①。隨著保險的發展，許多商業保險公司作為契約型儲蓄機構籌集了大量資金，這些資金具有來源穩定、期限長、規模大的特點，內在的投資需求使保險公司不僅為經濟發展提供了大量的建設資金，而且成為資本市場的重要機構投資者，這是資金融通功能的具體表現。因此，越來越多的人認同保險的金融屬性，把保險業與銀行業、證券業結合起來，共同稱為金融業的三大支柱。而后，許多支持者逐漸認同保險同時具備經濟補償和資金融通功能“，雙功能說”由此而生。3.社會管理功能說。在現代，保險作為風險管理最基本、最有效的手段，貫穿于人的生、老、病、死的全過程，在社會經濟生活中扮演著十分重要的角色。保險不僅是產品和服務，而且成為了一種有利于社會安全穩定的制度安排。越來越多的人意識到，當保險滲透到現代經濟的各個行業、現代社會的各個領域、現代生活的各個方面時，保險已經具有社會管理功能，能夠在參與社會風險管理、化解社會成員經濟糾紛、完善社會保障制度、維護社會穩定、促進社會和諧等方面發揮積極作用。金融史學家彼得•L•伯恩斯坦認為，管理風險就是管理社會的一大主題，一個社會在理解、度量和管理風險方面的差異，就是現代社會和古代社會的主要區別②。由此，保險被賦予了新的功能，社會管理功能說孕育而生。

荀子認為“人生不能無群”，人之所以異于禽獸，在于“人能群，彼不能群也”，而“群”即“社會”。保險存在的基礎，正是這種“群”，群是大數法則發生作用的先決條件。因此，保險是社會的產物，屬于社會學的范疇，對它的認識不能偏離人類社會結構與社會活動這個總體框架。而研究保險的功能，也應將其納入社會管理框架中。我們認為，從廣義上來看，保險的社會管理功能涵蓋多種表現形式，既包括分散風險、經濟補償、資金融通、資源配置、生活保障和市場監督，也包括社會保障管理、社會風險管理、社會關系管理以及社會信用管理等，它是一個功能體系、一個有機整體，我們稱之為“保險的社會管理功能體系”。在這里，我們采納廣義保險社會管理功能的有關界定，借鑒理論界和保險業內專家、學者的部分研究成果，可以搭建這樣一個“保險社會管理功能體系”的基本框架（見圖1）。

保險在加強和創新社會管理中的現實作用

近年來，保險業深入貫徹落實科學發展觀，從經濟補償、資金融通、社會管理等方面，充分發揮“經濟助推器”和“社會穩定器”的社會管理功能，為維護社會和諧穩定做出了積極貢獻。

（一）推動經濟發展，穩固社會基礎

1.保險業作為金融市場不可或缺的組成部分，其穩健經營和創造盈利是國家經濟穩定發展的重要基礎之一，且對于金融市場的穩定與發展具有銀行、證券等不可替代的作用。2011年，保險業保費收入達到1.43萬億元，行業市值位居全球前列。保險業保費收入由2000年的1609億元到2011年的1.43萬億元，11年間增長了791.19%，保險業是我國國民經濟發展最快③、最具潛力的行業之一，為國家GDP的穩步增長做出了貢獻。2.保險公司作為資本市場的重要機構投資者，其穩定資本市場和優化資源配置是經濟社會穩定發展的關鍵支撐。保險業依靠積累的巨額保險金，“可以不因市場的一時一事變化而改變自己的投資行為”④，弱化游資對金融體系的沖擊；可以“進入債券市場，有力支持國家重點工程項目的建設；進入股票市場，可以將資本引入經營效益好的優秀企業；進入外匯市場，能有效支持國家匯率穩定等”。

（二）完善社會保障體系，促進社會和諧

1.參與社會保障經辦，提高服務水平。保險業以委托管理型、共保聯辦型和保險合同型三種方式參與新農合、城鎮居民基本醫療保險、醫療救助和各類補充醫療保險等保障項目的經辦管理。2011年受托管理基金105.5億元，保費收入82.3億元，賠付與補償116.6億元，覆蓋2475萬人（次）①。以青海省為例，自2012年7月啟動商業保險機構經辦基本醫保服務試點工作以來,雖運行只有4個多月，但整體運行平穩，在降低行政成本，提高醫保服務工作效率、監督規范醫療服務行為，方便群眾就醫方面積累了一定經驗，取得了一定成效，贏得了地方政府及群眾的好評。以往異地住院或在定點醫療機構外住院的患者報銷，按照原先的報銷流程需要半月甚至更長時間，而委托保險公司經辦醫保后，患者只需攜帶完整報銷憑證到經辦服務中心當場審核后即可支付，大大方便了群眾就醫。

2.大力發展健康養老保險，積極構建多層次社會保障體系。近年來，我國保險業積極參與社會保障體系建設，通過市場機制提供范圍更大、水平更高的保障，減輕政府的財政壓力?！澳壳埃ｋU業共為人民群眾未來養老和健康積累準備金超過3.4萬億元。在養老保障體系建設方面，保險公司發揮精算、長期資產負債匹配管理、多樣化產品和服務、養老金支付等方面的經驗和優勢，參與多支柱養老保障體系建設。2011年底，5家養老保險公司受托管理資產1376億元，占企業年金法人受托業務的70%。同時，個人年金保險業務保費收入達到1077億元”②。稅延型養老保險試點工作也在部分城市加緊推進。目前，有近100家保險公司經營商業健康保險業務，涵蓋疾病險、醫療險、護理險和失能收入損失險四大類2000個保險產品③。各地先后出現了一批代表性很強的經辦模式。例如“湛江模式”是在居民繳費不變的情況下，將城鄉居民基本醫療保險個人繳費部分進行分拆，85%用于基本醫療保險支出，15%用于購買保險公司的大額醫療補充保險。再以青海省目前正在開展的大病醫療保險為例，新農合與城鎮居民醫療保險并軌運行，在城鄉居民人均400元醫保籌資經費中，按人均50元標準統籌建立大病醫療保險資金交由保險公司，對所有重特大疾病實行醫療保障，使大病患者個人自費負擔超過5000元的，實際費用報銷比例達到80%，民政救助對象再由民政予以醫療救助，使其實際費用報銷比例達到90%。事實證明，保險企業參與多層次醫療保障體系建設的做法，充分體現了保險企業運行高效、保障靈活、服務全面的專業優勢，對于擴大社會保障范圍，滿足各類保障需求，完善多層次、廣覆蓋的社會保障體系建設，必將帶來極大的促進作用。

3.完善現代農業服務體系，分散農業經營風險，促進農民增產增收。一是保障農業生產。2007年我國啟動中央財政支持的農業保險試點，到2011年末，農業保險累計保費收入超過600億元，年均增速達到85%。我國農業保險業務規模已超過日本，僅次于美國，躍居世界第二，成為全球最重要、最活躍的農業保險市場之一。農業保險在承保品種上已經覆蓋了農、林、牧、副、漁業的各個方面，在開辦區域上已覆蓋了全國所有省市區。5年來，農業保險共計向7000多萬農戶支付保險賠款超過400億元，戶均賠款近600元④。二是保障農民生活。為了更好地服務農村低收入人群，2008年啟動了農村小額人身保險試點工作，為農民提供保費少、保額低的保險服務。目前，試點工作已經由11個省擴大到全國，且保障對象擴大為全國范圍內的低收入人群。三是支持農村信貸。通過開辦小額信貸保險，為農民提供信用擔保，形成保險與信貸結合，從而有效解決貸款農戶和農村金融機構兩方面的風險保障問題。隨著銀保合作機制不斷鞏固和完善，商業銀行和保險公司對小額貸款保證保險試點的參與意愿明顯增強，保險機制破解融資難的作用逐漸顯現，初步實現了“客戶叫好、政府滿意、多方共贏”的政策目標。

（三）應對社會風險，維護社會穩定

首先，保險通過積極主動地參與防災防損工作，能夠發揮維護社會穩定的作用。尤其在重大自然災害如青海玉樹地震、甘肅舟曲泥石流發生時，保險業全力投入抗災救災和災后重建，積極履行賠付責任，得到了各級黨委、政府和群眾的認可，已經成為國家災害救助體系的重要組成部分。其次，保險作為重要的社會應急手段，通過參與各種社會突發事件的善后理賠工作，能有效降低事件的不良影響。如在“7.5新疆烏魯木齊打砸搶燒事件”、“7.23高鐵追尾事故”等發生后，保險公司都在第一時間成立工作小組及時做好理賠服務工作、積極履行保險責任，有效地預防和減少各類突發事件的擴大，最大限度地降低突發事件產生的社會動蕩，維護社會穩定。

（四）協調社會關系，化解社會矛盾

保險業通過安全生產責任、醫療責任、公眾責任等保險賠付機制，特別是近年來通過重點推進旅行社責任險、環境污染、安全生產、校方責任、醫療責任等與公眾利益密切相關的責任保險發展，化解民事糾紛、緩解社會矛盾、維護社會穩定，成為社會矛盾的“緩沖帶”。2010年保險業賠付支出累計3200.43億元，同比增長2.4%，其中承擔各類責任風險保障金額33.1萬億元，支付賠償金44億元①。

保險業加強和創新社會管理存在的不足

（一）保險業發展水平與經濟社會發展水平不相適應

自1980年恢復國內保險業務以來，保費收入以年均30%的速度增長。2011年我國保費收入1.43萬億元，國際排名第六位，而我國GDP國際排名第二。截至2011年底，我國保險業總資產6萬億元，而我國銀行業總資產達111.5萬億元。2011年，保險密度為1062元/人，保險深度為3%②，與發達國家保險市場相去甚遠。雖然目前我國已躋身保險大國行列，但還不是保險強國。與銀行業相比，我國保險業的影響有待進一步加強。

（二）保險宣傳力度不夠大，全社會對于運用保險機制加強和創新社會管理的認識有待深化提高

我國保險業脫胎于計劃經濟體制，起步晚、基礎差，面向公眾的保險宣傳還不夠，全社會對保險的認識和理解還比較粗淺。各地區各政府部門在開展社會管理工作時，對運用保險等市場化手段來解決社會管理問題還缺乏經驗。社會管理要真正得到加強，管理手段就必須創新。目前，一些政府部門也認識到，在加強和創新社會管理工作中充分發揮保險企業作用的重要性，也采取了一些措施，但從整體看，保險業參與社會管理的面還比較窄。

（三）保險企業參與社會管理的意識和能力有所欠缺

近年來，雖然我國保險企業在為經濟社會提供全方位的風險管理服務的同時，在參與社會管理方面也做過一些工作，但是與發達國家保險企業相比，與新形勢下經濟社會管理的復雜形勢和要求相比，我國保險企業參與社會管理的深度和廣度都明顯不夠，參與社會管理的經驗還比較缺失，參與社會管理的能力還有待進一步提高。

進一步推動保險業參與創新社會管理的對策

（一）國家從法律、法規和政策等方面加強對保險業參與創新社會管理的支持

1.轉變行政管理理念。按照轉變政府職能、創新公共服務管理體制的要求，樹立科學開放的社會管理理念，積極通過委托或購買商業保險服務的方式實現公共服務供給，提高公共資源的配置效能。國家和地方政府在制定經濟政策和行業政策時，要重視運用保險這一有效的經濟手段，防范和化解各類風險，通過采取給予適當政策傾斜和稅收優惠政策等手段，推進保險業在創新社會管理中作用的發揮。2.完善社保體系。將具備社會保障屬性的企業年金、養老和健康保險等納入我國社保制度發展與評價指標體系，實現統籌規劃和協同發展。將保險業納入應急處理機制和“三防”體系③。3.大力推行強制責任保險制度。推廣強制性食品安全責任、環境污染責任、安全生產責任、醫療責任、校園方責任保險制度，構建公眾權益保障和矛盾調處的市場化機制。針對地震等巨災風險，研究建立由政府、保險企業、投保人共同參與的巨災保險機制。在不斷總結和完善的基礎上，推動立法工作。4.深入研究政策性保險。研究保險業在公眾安全和社會應急體系建設中政府財政補貼的方式和途徑，進一步加大對政策性農業保險、森林保險等的財政補貼力度。在扶貧開發、公眾安全和社會應急管理體系建設中，充分運用保險這一有效的金融工具。

（二）保險企業要全面發揮社會管理功能

1.切實轉變觀念?？朔暗?、靠、要”的思想，增強社會責任感，積極滲透，主動開拓業務，改變片面重視經濟效益的錯誤認識，樹立長遠眼光，樹立服務民生的理念。2.創新保險產品。要對市場進行細分，針對各類群體、各類風險的保障需求，制定差異化的風險管理方案。要根據社會發展的需求，開發保險產品，豐富產品體系，適應社會管理領域的要求。3.完善業務支持政策。應制定相關發展規劃，業務費用適當向服務民生和社會管理領域的險種傾斜，適當提高該類險種的費用額度，提高基層保險機構的展業積極性。4.提高服務水平。針對不同的風險保障需求，量身定做風險管理計劃。發揮專業優勢，做好防災減損工作。災害和事故發生后，做好理賠服務，維護消費者權益。

（三）保險監管部門要為保險業發揮社會管理功能提供良好的環境和政策支持

努力營造良好的發展環境。要加強與地方政府和職能部門的溝通協調，積極向各級政府及相關職能部門匯報和宣傳行業發展動態、商業保險的專業優勢以及參與社會管理項目的重要意義和具體措施，爭取各級政府出臺相關政策支持，營造良好發展環境。營造良好的市場環境。積極創新監管體制，完善監管方式，強化監管措施，為保險業發揮社會管理功能創造良好的市場環境。加強市場行為監管，嚴厲打擊非理性價格競爭、銷售誤導等行為。加強服務監督，對拖賠、惜賠、無理拒賠的保險機構依法采取嚴厲的監管措施，進一步規范保險市場秩序。注重總結經驗。注意總結和推廣保險業參與完善創新社會管理的成功經驗和做法，為全社會創新社會管理發揮更大的作用。（本文作者：楊生玉、劉俊峰 單位：中國保險監督管理委員會青海監管局）