運(yùn)行保障管理制度化建設(shè)路徑淺析

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制度化是群體和組織的社會(huì)生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認(rèn)可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過(guò)程，是群體和組織發(fā)展和成熟的過(guò)程，也是社會(huì)生活規(guī)范化、有序化的變遷過(guò)程。其具體過(guò)程，一是確立共同的價(jià)值觀念。通過(guò)宣傳教育促使成員認(rèn)清其利益，樹(shù)立一致的價(jià)值取向，建立規(guī)范體系，加強(qiáng)個(gè)人對(duì)組織的認(rèn)同，并將其人格融入組織當(dāng)中，以增強(qiáng)群體凝聚力。二是制定規(guī)范。共同的價(jià)值觀需要規(guī)范來(lái)支持。根據(jù)共同的價(jià)值需要而制定的規(guī)范，把人們的行為納入相同的固定模式之中，它注重的是普遍性而不是特殊性。三是建立機(jī)構(gòu)。規(guī)范的實(shí)施要由組織機(jī)構(gòu)保證，制度化過(guò)程也是組織機(jī)構(gòu)建立和健全的過(guò)程。政府運(yùn)行保障管理制度建設(shè)的過(guò)程即是政府運(yùn)行保障管理制度化。制度化具有鮮明的過(guò)程性特點(diǎn)，從出現(xiàn)一個(gè)制度規(guī)范，到政府運(yùn)行保障管理主體內(nèi)部所有組織成員對(duì)其自覺(jué)踐行，需經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)歷程，且在此階段中還需要實(shí)踐不斷檢驗(yàn)制度并予以修正、完善。政府運(yùn)行保障管理制度建設(shè)是在政府基本管理制度的基礎(chǔ)上，保證機(jī)關(guān)高效運(yùn)行、不斷改進(jìn)并完善保障制度體系的過(guò)程，是未來(lái)由試點(diǎn)到普及、由地方到中央、由軟法到規(guī)章、由規(guī)章到法律的一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，更是政府機(jī)關(guān)共同價(jià)值觀的漸進(jìn)形成、統(tǒng)一規(guī)章的確立及政府運(yùn)行保障管理工作高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程。

一、政府運(yùn)行保障管理制度化建設(shè)的必要性

政府運(yùn)行保障管理制度化作為規(guī)則對(duì)組織成員行為予以約束和規(guī)范，且具強(qiáng)制性和權(quán)威性，有利于維護(hù)保障主體內(nèi)部穩(wěn)定運(yùn)作。當(dāng)前對(duì)于政府運(yùn)行保障管理的制度要求正是整個(gè)保障活動(dòng)進(jìn)行的基礎(chǔ)，關(guān)系著政府的改革前景，同時(shí)也是對(duì)當(dāng)下法治社會(huì)建設(shè)的一個(gè)肯定回應(yīng)。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆五中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書(shū)記指出，“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)之一是國(guó)家治理效能得到新提升，國(guó)家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升。而在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，政府治理的現(xiàn)代化特別是作為現(xiàn)代化治理手段的制度化建設(shè)顯得尤為迫切。政府運(yùn)行保障管理各項(xiàng)保障制度和措施的設(shè)計(jì)，將以時(shí)代特征和發(fā)展趨勢(shì)為基準(zhǔn)，以解決現(xiàn)實(shí)需求和制定高效的現(xiàn)代管理方式為內(nèi)容，這不僅是促進(jìn)政府運(yùn)行保障管理方式和手段現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，也是政府運(yùn)行保障管理主體根據(jù)時(shí)代要求進(jìn)行的自我提升與更新。這既有利于推動(dòng)機(jī)關(guān)工作模式和機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展，也有利于實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行保障管理的現(xiàn)代化、科學(xué)化和高效化，本質(zhì)上就是要適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，即通過(guò)制度的建立和發(fā)展來(lái)更新保障方式和手段，用智慧化工具實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化管理，制定配套的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化管理的指標(biāo)與流程，用制度方式深化治理、用制度手段推動(dòng)治理的現(xiàn)代化。目前，我國(guó)與政府運(yùn)行保障管理相關(guān)的行政法律法規(guī)涉及面廣且數(shù)目多，但如果不能形成具體的、可操作性強(qiáng)的制度，且為政府掌握和運(yùn)用，就可能造成這些法律法規(guī)無(wú)法落實(shí)到位。運(yùn)用制度深化法治思維和法治方式，發(fā)揮制度的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，善于用制度的形式保障改革措施落地見(jiàn)效，注重建章立制、形成規(guī)則，才能為完善相關(guān)制度乃至法律法規(guī)積累經(jīng)驗(yàn)，確保為政府運(yùn)行保障管理工作提供直接依據(jù)，防止保障工作偏離法治方向。提升效能是制度化的重要目標(biāo)，制度化、規(guī)范化是提升效能、降低成本的重要途徑。治理效能的提升可以體現(xiàn)為執(zhí)行力的提升和成本的降低。執(zhí)行力的提升體現(xiàn)在2個(gè)層面。一是將工作內(nèi)容通過(guò)制度設(shè)計(jì)編制成對(duì)成員具有約束力和指引力的工作指南，促進(jìn)政府運(yùn)行保障管理工作規(guī)范化、法治化。二是通過(guò)制度化的過(guò)程逐漸形成調(diào)整和約束組織成員的內(nèi)部行為規(guī)范，促使組織成員依據(jù)制度來(lái)處理各種事務(wù)。成本的降低也可以體現(xiàn)在2個(gè)層面。一是明確的權(quán)責(zé)和公開(kāi)透明、標(biāo)準(zhǔn)的辦事程序使避免重復(fù)和盲目的投入成為可能。二是制度化理順了資源配置，優(yōu)化了資源的利用方式和使用途徑，延長(zhǎng)了資源的使用周期，從而降低了行政成本。當(dāng)然，組織成員通過(guò)遵守制度提高執(zhí)行力而節(jié)約的人力成本也包括在其中。因此，政府運(yùn)行保障管理制度化的過(guò)程可以看作是逐步提升執(zhí)行力和降低成本的過(guò)程，更是提升政府內(nèi)部治理效能的關(guān)鍵所在。

二、政府運(yùn)行保障管理制度化建設(shè)的路徑

制定者與執(zhí)行者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。只有當(dāng)管理者把被管理者定位為自身的有機(jī)組成部分時(shí)，才是管理與被管理模式最理想的角色定位方式，政府運(yùn)行保障管理亦是如此。制度其實(shí)可以看作是制度的制定者與執(zhí)行者在工作中達(dá)成的一項(xiàng)協(xié)議，需要制定者和執(zhí)行者對(duì)制度的內(nèi)容達(dá)成共識(shí)，尤其是繁復(fù)的政府運(yùn)行保障管理工作，共同的價(jià)值追求才能保證行動(dòng)一致，使工作有條不紊地進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)效能目標(biāo)。如果制度制定者以打壓、擠占執(zhí)行者的態(tài)度處理問(wèn)題，在設(shè)定內(nèi)容時(shí)采取武斷、強(qiáng)制態(tài)度或者執(zhí)行者對(duì)制度內(nèi)容不認(rèn)同，將會(huì)極大地影響執(zhí)行者的工作效率和質(zhì)量。若制定者在實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的同時(shí)，能夠以促進(jìn)執(zhí)行者更好發(fā)展、拓展為出發(fā)點(diǎn)，執(zhí)行者的積極性將會(huì)得到極大的提升。制定者和執(zhí)行者應(yīng)該有機(jī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。從點(diǎn)到面、實(shí)現(xiàn)整體優(yōu)化。高效行政管理的精髓在于科學(xué)、合理的制度機(jī)制形成，而作為組織有序運(yùn)行的基石，制度的建立意味著管理和行為的統(tǒng)一。政府運(yùn)行保障管理各部門首先應(yīng)通過(guò)確定各項(xiàng)活動(dòng)的程序與標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范組織成員的行為模式。換句話說(shuō)，保障工作有序展開(kāi)需要有共同的價(jià)值追求和規(guī)則，約束成員行為，為“做什么、怎么做、做得好”提供行為指引。只有各部門都重視制度化建設(shè)、建立起規(guī)范體系，才能促進(jìn)政府運(yùn)行保障管理工作有條不紊地進(jìn)行。用制度化、規(guī)范化的思維、理念、方法開(kāi)展工作，繼而升華到以制度引領(lǐng)政府運(yùn)行保障管理工作創(chuàng)新發(fā)展，不僅會(huì)促進(jìn)各部門良性運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)各機(jī)關(guān)尤其是政府運(yùn)行保障管理部門的整體優(yōu)化，統(tǒng)一、系統(tǒng)的行為體系也會(huì)逐步被建立，從點(diǎn)到面為組織成員提供統(tǒng)一、應(yīng)參考的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，促使他們更好地遵守工作流程，讓工作更順暢。權(quán)責(zé)匹配與制度公平。在整體優(yōu)化的同時(shí)，應(yīng)兼顧權(quán)責(zé)匹配。清晰的制度應(yīng)當(dāng)幫助政府厘清不同部門以及各個(gè)崗位組織成員的責(zé)任和業(yè)務(wù)內(nèi)容關(guān)系，即可以做什么、應(yīng)當(dāng)怎么做以及不同做法將會(huì)產(chǎn)生的后果。除此之外，制度化也為組織成員能力的發(fā)揮創(chuàng)造了一個(gè)公平的平臺(tái)，不會(huì)因?yàn)樵u(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的不同，導(dǎo)致對(duì)組織成員努力的評(píng)定產(chǎn)生大的誤差。讓組織成員通過(guò)明確的制度來(lái)了解工作要求，在其中找對(duì)自己的位置，有依據(jù)可尋，組織成員由于有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可供參考，可以明了自己工作需要達(dá)到的要求，對(duì)自己的工作有一個(gè)明確的度量，從而發(fā)現(xiàn)差距，有自我培訓(xùn)發(fā)展的動(dòng)力和標(biāo)準(zhǔn)，并不斷取得進(jìn)步、獲得發(fā)展。通過(guò)建立制度體系將組織成員的各項(xiàng)工作納入標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)中，也有助于管理者公平、公正、公開(kāi)、全面地對(duì)組織成員各時(shí)間段的工作情況進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)，杜絕了一般業(yè)績(jī)考核的弊端，實(shí)現(xiàn)了考核評(píng)價(jià)的規(guī)范化、定量化，促進(jìn)了管理加強(qiáng)和管理創(chuàng)新。

作者:邢坤 單位:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院 國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)行保障研究中心