行政單位預(yù)算會計問題分析

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一、現(xiàn)行預(yù)算會計存在的問題

（一）現(xiàn)行預(yù)算會計不能真實、完整地核算和反映實施國庫集中

收付制度和政府采購制度后出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)國庫集中收付制度和政府采購制度的實施，使財政資金的流向發(fā)生了重大變化。如預(yù)算單位用于發(fā)放工資、購建固定資產(chǎn)、購買材料及服務(wù)等所需要的財政資金不再由財政通過主管部門撥入用款單位，而是由財政部門從國庫賬戶按規(guī)定程序直接撥入職工工資賬戶或直接撥付（或通過預(yù)算指標(biāo)支付）給提供商品或服務(wù)的供應(yīng)商；行政、事業(yè)單位收到的財政資金不再表現(xiàn)為貨幣資金，而是一方面表現(xiàn)為收入的增加，另一方面表現(xiàn)為費(fèi)用的增加（如工資支出等）或非貨幣性資產(chǎn)的增加（如存貨、在建工程、固定資產(chǎn)等）。這就需要對行政單位和事業(yè)單位會計制度規(guī)定的核算內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的修改。目前，各地區(qū)均在開展財政支出方面的改革，如“集中核算”、“國庫集中支付”等形式，由于我國實行的是全國統(tǒng)一的會計制度，而試點辦法又沒有兼顧地方做法，不利于各地開展會計核算。在行政、事業(yè)單位的會計上出現(xiàn)了何時確認(rèn)購入的資產(chǎn)和購入資產(chǎn)按什么金額入賬等問題，在收付實現(xiàn)制下，行政、事業(yè)單位只能在實際收到撥款單據(jù)時按撥款金額確認(rèn)購入的設(shè)備，如果采購過程跨年度，采購已基本完成，但款項尚未付清，在年末會形成財政資金結(jié)余，則不能完整反映該項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動，這種會計處理不能真實反映預(yù)算執(zhí)行情況。

（二）現(xiàn)行預(yù)算會計不能為編制部門預(yù)算提供相關(guān)的會計信息

從表面上看，編制部門預(yù)算似乎與預(yù)算會計沒有大的關(guān)系，但從實質(zhì)上看，預(yù)算會計信息是編制部門預(yù)算時的一個重要依據(jù)，是編制部門預(yù)算的基礎(chǔ)。我國的預(yù)算編制正在以“零基法”取代“基數(shù)法”。在傳統(tǒng)的“基數(shù)法”下，按照基期年的支出基數(shù)簡單地加上一個增長比例確定各部門的支出指標(biāo)，因而，在決策時不需要過多的會計信息，在這種情況下，傳統(tǒng)的會計核算基礎(chǔ)存在的弊端也沒有顯現(xiàn)出來。但在“零基法”下，一切從“零”開始，主要根據(jù)各部門的職責(zé)、占用的經(jīng)濟(jì)資源、人員配備等客觀因素來確定資金使用額度，編制“零基預(yù)算”，除了有核定編制、制定標(biāo)準(zhǔn)定額等相關(guān)配套制度外，摸清各部門的“家底”、充分了解各部門資源占用和使用情況，具有十分重要的作用，如果沒有可靠的會計信息，就無法編制“零基預(yù)算”。我國的行政、事業(yè)單位長期以來在使用預(yù)算資金、開展公務(wù)活動中形成并擁有大量的房屋、建筑物等固定資產(chǎn)，許多事業(yè)單位如科研、高校、醫(yī)院等單位還擁有相當(dāng)數(shù)量的股權(quán)投資。在實際工作中，行政、事業(yè)單位因基建形成的固定資產(chǎn)存在登記不及時、甚至不入賬等情況；即使已入賬的固定資產(chǎn)，按現(xiàn)行制度規(guī)定不計提折舊，無法反映固定資產(chǎn)的使用情況，虛增了資產(chǎn)價值。

（三）現(xiàn)行預(yù)算會計不能適應(yīng)政府投融資體制改革的要求

近年來，我國財政投融資體制的市場化進(jìn)程不斷推進(jìn)，政府投融資主體多元化，隨著大量非財政性資金投入公共領(lǐng)域，對政府部門會計信息的透明度和準(zhǔn)確性提出了更高的要求，一方面要求實現(xiàn)與政府部門會計信息的可比性，另一方面要求政府部門提供充分的信息來對成本進(jìn)行計價、核算和比較。而現(xiàn)行預(yù)算會計難以適應(yīng)形勢發(fā)展的新要求。

二、改革我國現(xiàn)行預(yù)算會計的對策

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和公共財政框架的構(gòu)筑以及部門預(yù)算、國庫集中支付制度、政府采購制度等改革的不斷深入，現(xiàn)行預(yù)算會計的弊端和不足越發(fā)顯現(xiàn)，必須對其進(jìn)行改革，從我國的實際出發(fā)，參照發(fā)達(dá)國家預(yù)算會計實踐的成功經(jīng)驗，發(fā)展更為全面的預(yù)算會計。

（一）深化完善預(yù)算會計體系

現(xiàn)行的預(yù)算會計體系（狹義）包括：財政總預(yù)算會計、行政單位會計、事業(yè)單位會計。但隨著預(yù)算管理制度的改革，我國預(yù)算會計體系將向“政府和非營利組織會計”發(fā)展。我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家對企業(yè)會計和非企業(yè)會計的劃分方法，即按照單位活動的目的（而不是組織類別）的不同進(jìn)行分類。預(yù)算會計體系在近期應(yīng)由政府會計和事業(yè)單位會計構(gòu)成，事業(yè)單位會計在近期應(yīng)納入非營利組織會計，在遠(yuǎn)期應(yīng)向企業(yè)會計靠攏。我國政府財務(wù)報告應(yīng)當(dāng)提供全面反映政府業(yè)績和財務(wù)受托責(zé)任的財務(wù)及非財務(wù)信息，披露預(yù)算情況、國有資產(chǎn)、政府采購基金、社會保障基金等方面的信息。

（二）逐步轉(zhuǎn)向以權(quán)責(zé)發(fā)生制為會計基礎(chǔ)

權(quán)責(zé)發(fā)生制是使用者評價政府財政受托責(zé)任履行情況的必要手段，也是新公共管理體制下政府會計的改革方向，發(fā)達(dá)國家不同政府會計模式都不同程度地采納了這一會計基礎(chǔ)。根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，收入只有在政府提供服務(wù)時才加以確認(rèn)，而且在政府接受服務(wù)以后，就應(yīng)該將相應(yīng)的義務(wù)確認(rèn)為當(dāng)期費(fèi)用，并將其作為債務(wù)列入資產(chǎn)負(fù)債表，這樣，政府的財務(wù)報告就可以完整地反映政府的財政狀況和運(yùn)行成果；同樣，權(quán)責(zé)發(fā)生制要求在資產(chǎn)負(fù)債表上確認(rèn)所有的經(jīng)濟(jì)資源，如新加坡將道路橋梁和其他基礎(chǔ)設(shè)施確認(rèn)為資產(chǎn)，并確認(rèn)了其折舊費(fèi)用，這樣就會使政府更加注意其對有關(guān)資產(chǎn)的管理和維護(hù)，更好地認(rèn)識未來的短期債務(wù)、更好地管理基礎(chǔ)設(shè)施、更有效地重新分配預(yù)算。

（三）改進(jìn)完善政府會計信息體系

任何會計系統(tǒng)的基本目標(biāo)都是提供信息以滿足使用者的需要。財務(wù)報告是滿足各類使用者信息需要的基本工具，因為不同類別的使用者均需要通過財務(wù)報告獲取報告實體的相關(guān)信息。政府會計報告系統(tǒng)必須設(shè)計成能夠滿足不同使用者的需要。然而，現(xiàn)行預(yù)算會計報告系統(tǒng)提供的信息不全面、不完整、不透明，不能滿足報告使用者尤其是外部使用者的需要，應(yīng)當(dāng)加以改進(jìn)。在改進(jìn)現(xiàn)行會計報表結(jié)構(gòu)、項目的基礎(chǔ)上，增加編制現(xiàn)金流量表和政府完整的合并會計報表。完整的政府會計信息體系包括：及時提供有關(guān)政府支出和成本的可靠信息，以幫助政府部門進(jìn)行決策和控制支出；及時進(jìn)行內(nèi)部審計和獨立的外部審計，并編制審計報告；將會計系統(tǒng)與計劃、預(yù)算、現(xiàn)金和債務(wù)管理及審計系統(tǒng)相結(jié)合；報告有關(guān)非現(xiàn)金資源的信息（資產(chǎn)、負(fù)債、人力資本）；報告有關(guān)政府產(chǎn)出或政府政策后果的信息，促使政府提高工作效率，加強(qiáng)成本管理；編制政府各部門和政府整體的財務(wù)報告等。