總預算會計管理推進財政國庫改革探思
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摘要：隨著現(xiàn)階段國家財政經(jīng)濟的不斷擴張，其國庫財政制度需要結(jié)合現(xiàn)階段的實際情況來做出調(diào)整，對于預算調(diào)控有效地展開分析，樹立起預算調(diào)控意識并完善會計核算的制度，根據(jù)實際情況來選擇合適科學的預算調(diào)控的實施路徑，從而實現(xiàn)國家財政收入的不斷增長。
關(guān)鍵詞：財政國庫；預算調(diào)控；資金
在近些年來黨中央、國務院有關(guān)精神和要求當中，對于財政預算做出了嚴格的規(guī)劃，財政資金的使用效益實現(xiàn)了穩(wěn)步提升，對于社會經(jīng)濟得以高質(zhì)量的發(fā)展提供了必要的動力，在財政部門當中，利用一系列的財政預算措施和考核制度來對預算支出進度、盤活存量資金起到加快的作用。在《國務院辦公廳關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕70號）當中，其主要的核心內(nèi)容為對專項資金的預算回收，以此來實現(xiàn)財政國庫管理制度改革，從而建立起全新的預算執(zhí)行管理體制和機制，最終可以實現(xiàn)國庫財政資金的重大改革和政策的全方位實施。
一、財政國庫預算調(diào)控的重要性
在國家財政中，實現(xiàn)預算調(diào)控，可以從宏觀層面實現(xiàn)國家財政資金的有效合理調(diào)配劃分，以此來實現(xiàn)對國庫財政資金的集中管理和透明支付，對于財政資金的管理成效可以實現(xiàn)有效科學保證。利用對財政資金的預算調(diào)控，可以實現(xiàn)國庫資金的集約化科學管理，資金的調(diào)配效率可以最大限度地得到提升。執(zhí)行預算經(jīng)濟計劃，可以使國庫的資金得到統(tǒng)一的分配和規(guī)劃，從而使國庫的最佳庫存量可以得到最全面的科學預算，以此來對國庫的現(xiàn)金流進行科學調(diào)控和監(jiān)督管理。
二、理論框架的構(gòu)建
黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》當中，提出了“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，明確指出“建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責任和財力相適應的制度”，對于我國的財政治理體系來說，需要對政府預算的執(zhí)行做出科學調(diào)整。財政屬于政府資源配置分配的主要方式，預算的執(zhí)行對于財政總體的治理水平可以產(chǎn)生直接的影響?，F(xiàn)階段，對于政府的財政預算的理論主要集中在了對財政收入的因果關(guān)系方面，也就是需要對收定支假說、以支定收假說、收支同步假說和收支分離假說4種理論進行分析，其中收定支假說方面，財政收入與財政支出具備正向因果關(guān)系。此種說法充分說明了財政收入對于財政支出的因果性對于財政收入的來源具有影響和取決作用。自有財政收入當中，對于稅收收入比較看重，在地方政府的財政預算執(zhí)行方面具備良好的發(fā)展視角，理論層面當中的預算執(zhí)行屬于比較模糊的狀態(tài)，在實際的執(zhí)行過程當中，需要實現(xiàn)精準核算。對于國庫的空虛現(xiàn)象來說，很大程度上存在流動性不足的問題，因此對于財政方面的不差錢現(xiàn)象，需要在收付實現(xiàn)制度的基礎(chǔ)上來對流動性短缺問題做出有效的改善。在此基礎(chǔ)上，需要充分借助財政所后入的因果關(guān)系基礎(chǔ)，來實現(xiàn)國庫預算收支的保管出納會計管理制度，實現(xiàn)政府財政預算的有效科學執(zhí)行，地方性的政府財政預算執(zhí)行的邏輯圖如圖1所示。將我國的實際國情作為出發(fā)點，理論框架可以對社會主義初級階段主要矛盾的轉(zhuǎn)變進行最大限度的體現(xiàn)和分析，被稱之為“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。在財政治理方面，更為關(guān)心是的經(jīng)濟發(fā)展的水平，財政收入的規(guī)模擴大和質(zhì)量的提升方面更為重要，在依靠稅收收入、非稅收收入以及稅收返還和國庫的擴大合并過程當中，可以對于沒有錢的問題進行及時的解決。在國庫資金充足的情況下實現(xiàn)財政收入規(guī)模的擴大，財政收入的質(zhì)量可以得到有效的加快，實現(xiàn)財政預算執(zhí)行進度的提升。對于現(xiàn)階段的發(fā)展不平衡不充分的問題可以得到及時有效的解決。對于現(xiàn)階段存在的發(fā)展不平衡和不充分問題來說，政府需要對公共產(chǎn)品的目標加以實現(xiàn)，即為實現(xiàn)社會效益的最大化，滿足基本公共服務均等化的需要，與此同時，還要不斷地深化供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性問題，對預算編制做出最全面的完善，最終保證預算支出結(jié)構(gòu)可以得到合理科學的調(diào)整。在這個過程當中保證財政支出結(jié)構(gòu)合理的狀態(tài)下，政府之間的權(quán)利和責任還要保持清晰的狀態(tài)，從而有利于地方政府進行有效科學的預算執(zhí)行。對于財政支出結(jié)構(gòu)的不合理現(xiàn)象，如果其中的某一項占據(jù)了大量的財政預算資金，則需要對預算資金進行調(diào)度和周轉(zhuǎn)，其難度也會對應加大，最終對于財政地方的預算執(zhí)行進度造成一定程度的影響，甚至加劇地區(qū)的財政預算資金緊張現(xiàn)象，比如社會保障、教育、農(nóng)業(yè)、科技等重點支出被“擠占”，重點支出的資金項目難以保證，對于政府預算執(zhí)行的邏輯分析框架來說可能會出現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象，在本文當中從以下兩個方面做出了分析：一方面，地方國庫資金在一部分地方政府當中存在名義賬和實際賬脫離的兩極分化現(xiàn)象。對于中央和省級的財政國庫來說，賬面當中的資金不存在不足的問題和現(xiàn)象，由于受多種因素的影響，比如轉(zhuǎn)移支付時間因素、項目撥款財務限制、預算編制與項目執(zhí)行脫節(jié)等因素造成了資金的落實延遲現(xiàn)象。對于基層的政府機關(guān)和事業(yè)單位來說，利用虛假撥付和套取專款的現(xiàn)象代替了直接擠占挪用財政專項資金的現(xiàn)象，在這個方面，在受到多種因素的制約下，比如剛性支出多、現(xiàn)金支付多等，造成了多種項目資金已經(jīng)支出現(xiàn)象，因此便出現(xiàn)了資金不足的情況，各種違規(guī)的操作直接導致了賬面上的資金與實際的現(xiàn)金脫離的問題。對于國庫資金來說，可以利用充裕程度來判斷政府“有沒有錢”。暫付款當中，即為各級的財政部門對于其他單位給予的臨時籌借的款項，在預算當中是沒有主要依據(jù)的，如果國庫內(nèi)部的暫付款項相對較多，則對于財政的支出統(tǒng)計來說會造成準確性缺失的現(xiàn)象，最終使全面決算過程當中的財政支出的數(shù)量脫離財政支出的真實規(guī)模。如果暫借款的規(guī)模得到了不斷擴張，就會導致財政自有資金的嚴重不足，從而最終實現(xiàn)融資借款的轉(zhuǎn)化，對于財政資金的成本會造成相當嚴重的影響，最終使得資金的使用和管理方面出現(xiàn)脫節(jié)問題，導致違規(guī)操作的風險。另外，對于融資借款調(diào)整到國庫內(nèi)部來說，此種方式形成的暫借款的規(guī)模會更大，因此在時間跨度方面會延長，最終導致納入隱性債務核算的形成，融資平臺的借款調(diào)入國庫后，會利用原途徑返還給融資平臺，因此此種方式下的財政國庫就成為過渡賬戶，為融資平臺的“第二財政”形成提供了有利條件，很容易發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風險。在此種情況下，需要將暫借款當作國庫資金虛增的狀態(tài)來進行客觀反映，國庫內(nèi)部的暫存款越多，政府的財政預算執(zhí)行的進程和速度也就越慢，呈現(xiàn)正比的狀態(tài)關(guān)系。另一方面，財政資金的支出在結(jié)構(gòu)方面存在明顯的地區(qū)兩極分化，集中體現(xiàn)在發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)兩個部分。發(fā)達地區(qū)的資金規(guī)模相對較大，因此在國庫內(nèi)部的可支配調(diào)配資金也相對充足，從而可以實現(xiàn)資金的支出流動調(diào)配在“三保”方面不會出現(xiàn)問題和難點，對于財政預算支出來說主要可以適用于經(jīng)濟建設(shè)方面，對于非剛性的支出來說可以對預算執(zhí)行的進度要求做出規(guī)定，其需求相對較低，可以實現(xiàn)年終的一次性支出，結(jié)合現(xiàn)階段的預算考核體制來說，很大程度上對于“花錢難、花錢繁、花錢險”等方面的問題的解決有弊端，政府財政預算執(zhí)行方面的速度相對較慢，剛性的支出在較大的情況下，其缺口對應也相對增大。在這個過程當中，如果收入相較于缺口來說比較小，需要累積到下一個支付周期當中，從而對于資金現(xiàn)金方面出現(xiàn)的流動性不足現(xiàn)象進行有效的緩解。
三、財政國庫預算調(diào)控實施路徑
（一）樹立預算調(diào)控意識
在預算調(diào)控的實施過程當中，需要首先對科學的預算調(diào)控意識進行樹立。對于現(xiàn)階段的國庫管理制度改革來說，預算單位當中的財務工作人員在觀念方面還存在一定的問題，從而對于依然采用傳統(tǒng)的預算管理方法和手段進行預算工作的開展，造成了預算工作的調(diào)控作用缺失。在此種情況下，需要對國庫資金的制度進行宣傳教育，對于預算單位的財務人員來說需要保持預算調(diào)控工作重要性的強調(diào)，促使財務人員的觀念得到根本性轉(zhuǎn)變，以此來科學劃分對資金的使用撥付和使用方式，找出適應單位財務管理制度改革要求的方式。在認知提高的基礎(chǔ)上，還需要對預算調(diào)控的主線性質(zhì)做出調(diào)整，實現(xiàn)計劃編制、執(zhí)行和決算等工作的科學重點強調(diào)。最終體現(xiàn)預算單位的預算管理計劃的優(yōu)勢，實現(xiàn)對自有資金和國庫資金的科學合理的安排。
（二）完善會計審核預算制度
在預算調(diào)控的實施監(jiān)理基礎(chǔ)上，需要做出會計的精準核算，因此需要實現(xiàn)對會計核算制度的完善，以此來保證預算單位可以基于用款性質(zhì)等多個條款實現(xiàn)資金用款計劃申請的完善和調(diào)配。在實際的工作過程當中，需要結(jié)合國家的實際需求來做出資金用款額度的有效科學劃分。站在會計核算角度來進行分析的話，對于二者存在的差異是難以分析的，因此需要結(jié)合資金的使用內(nèi)容來明確其中的實質(zhì)區(qū)別。對于財政授權(quán)支付資金來說，在此基礎(chǔ)上對會計核算進行精準分析，以此來實現(xiàn)對單位虛增資產(chǎn)問題的有效避免。對于資金的使用額度審批來說，預算單位內(nèi)部可以根據(jù)其到賬的情況來進行額度的顯示和明確，對額度進行準確的計算。針對財務方面的財政補助收入和支出，可以利用貸記和收入對其進行標明，借記則屬于支出情況。對于資金的用款額度審批過程，利用授權(quán)支付額度和直接支付額度的年限，以此來為結(jié)余的額度提供查閱的便利條件。
（三）采用零基預算模式
對預算的調(diào)控，需要在預算編報完成的基礎(chǔ)上實現(xiàn)。在編報質(zhì)量的確保方面，可以利用零基預算模式來對其進行質(zhì)量提升。在具體的實踐工作中，對于預算數(shù)據(jù)需要向中心進行匯總分析，以此來保障資金收支的科學預測。根據(jù)財政預算的要求，可以根據(jù)自身內(nèi)部的預算表達式來進行編制，實現(xiàn)預算中心轉(zhuǎn)移至管理部門和課題組等基層單位，實現(xiàn)預算的進一步細化和協(xié)調(diào)，使預算編報的真實性、明晰性得到增強。對于單位的年度財務預算管理，需要按照綜合預算、定員定額和優(yōu)先保障的原則對其支出管理進行加強，以此來實現(xiàn)對單位資金的宏觀調(diào)控。
（四）資金使用計劃的制訂
在預算編報完成之后，實現(xiàn)資金使用計劃的確定，從而使財務實施得到科學調(diào)控管理。在年初，預算單位對于國庫資金用度可以結(jié)合編報做出調(diào)整，以此提出年度用款計劃。對于資金使用計劃的制訂，需要最大限度地避免預算單位出現(xiàn)混淆各項支出的情況，最終保證經(jīng)費用款和支出都可以得到有效控制。其中對于實際的工作，結(jié)合財務部門與業(yè)務部門的用款支付進度來做出協(xié)調(diào)優(yōu)化，在年終及時進行剩余月份國庫資金用度便可以實現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整。在此種情況下，可以實現(xiàn)預算財政計劃參考數(shù)據(jù)的分析，最終在資金使用效益方面達到理想狀態(tài)。
（五）規(guī)范預算的計劃執(zhí)行
在預算計劃得以落實的過程當中需要進行精準調(diào)控，以此來實現(xiàn)對國庫資金的科學有效調(diào)控。因此在進行預算調(diào)控的過程當中，需要根據(jù)會計所制訂出的預算計劃來實現(xiàn)對計劃執(zhí)行工作的規(guī)范，最大限度地確保財政資金能夠充分發(fā)揮作用。在國庫支出管理需求的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對財政支出的科學具體分類，最終實現(xiàn)小額零星支出、購買類支出、轉(zhuǎn)移類支出、工資類支出等多種分類的科學劃分。在具體的實踐工作內(nèi)容當中，國庫資金需要為單位報賬員統(tǒng)一進行備用金卡的開立。如果出現(xiàn)了單位內(nèi)部的公務卡消費的支出現(xiàn)象，則需要根據(jù)支票來進行資金的調(diào)配。由資金國庫中心來完成資金的審核，最終在資金利用備用金卡上進行支付。對于單位內(nèi)部的專用材料費等支出，需要將其添加到強制計算目錄中加強管理。對于其具體的實踐管理工作而言，由于其支付業(yè)務流程繁雜，因此需要實現(xiàn)規(guī)范的流程化操作，以此來有效避免發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務后丟失相關(guān)原始憑證的現(xiàn)象，在資金批復調(diào)配的過程當中，需要按照批復用款計劃進行支付申請，將其和原始憑證提交至國庫資金的調(diào)配管理中心。在審核資金票據(jù)無誤之后，利用財政零余額賬戶對資金進行支付，同時還要完成資金清算。
（六）強化預算監(jiān)督管理
對于預算調(diào)控的實施來說，需要借助預算管理監(jiān)督來實現(xiàn)加強。對預算進行約束化的加強過程當中，利用預算支出執(zhí)行預警機制來實現(xiàn)預算指標的下達，同時將其劃入功能分類科目和經(jīng)濟分類科目當中，以此來完成對預警監(jiān)控系統(tǒng)的建立，此種方式可以實現(xiàn)銀行和預算單位信息的雙向?qū)崟r接收。根據(jù)財務部門制定的預警規(guī)則，來對國庫資金當中的多個業(yè)務進行篩選加強，以此來判斷出其中存在的可疑支付或違規(guī)支付問題。如果發(fā)現(xiàn)了可疑項目，對其中斷支付操作并且發(fā)出預警。基于互聯(lián)網(wǎng)現(xiàn)階段經(jīng)濟的快速發(fā)展，對于國庫集中網(wǎng)絡(luò)支付方式的完善和開發(fā)會越來越強。針對此種情況，還需要實現(xiàn)對監(jiān)管系統(tǒng)的科學、安全建設(shè)，確保部門預算執(zhí)行的透明度可以在完善的監(jiān)管體制制度下得到提高。對于配套的法律法規(guī)也要做出科學的加強和建設(shè)，以此來為預算監(jiān)督管理提供法律保障。對于基層預算單位而言，借助法律來對自身的財務管理規(guī)章制度進行完善，最終促使國庫資金的支付監(jiān)督可以最大限度地滿足要求，保證用款單位能夠在嚴格監(jiān)督下實現(xiàn)真實會計核算，使單位資金計劃的執(zhí)行得到有效監(jiān)管，繼而使預算調(diào)控得到有效實施，為國家的資金安全帶來全方位多角度的保障。
四、結(jié)束語
綜上所述，在現(xiàn)階段我國經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的過程當中，財政國庫的管理改革需要不斷地深入和科學發(fā)展，對于財政國庫管理方向和趨勢而言，需要根據(jù)現(xiàn)階段國內(nèi)的實際情況來對財政國庫體制和管理方式做出科學的變革優(yōu)化，最終促進國家的發(fā)展。
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作者:路璐 單位:西安市高陵區(qū)財政局