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    高校預算管理問題分析

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    高校預算管理問題分析

    [摘要]隨著科教興國理念的不斷深入人心,國家對高等教育事業的資源投入力度也在逐年加大,在上述背景下,高校預算科學化管理的重要性自然不言而喻。但目前高校預算管理工作在規劃、編制、執行及績效評價方面存在諸多不足。基于實際問題導向原則,本文提出若干建議,希冀為高校預算管理科學化工作提供些許綿薄之力。

    [關鍵詞]高校;預算管理;芻議

    一、引言

    自2015年1月1日起,《中華人民共和國預算法(2014修正)》(下簡稱預算法)正式頒布實施,標志著高校預算管理工作已進入到一個全新的發展階段,如何科學規劃預算,強化預算約束,加強對預算的管理和監督,建立健全統一規范、公開透明的預算制度,已成為各高校可持續發展道路上所必須解決的一項重要課題。

    二、高校預算管理體系現存問題

    如果以預算規劃、編制、執行、績效評價的整體生命周期作為考量口徑,高校現有預算管理體系主要存在如下幾個問題:

    (一)規劃角度

    首先,高校預算與自身發展戰略的契合度不高,不少預算項目在規劃時僅以具體事宜為籌劃口徑,以自下至上的簡單數字報送、歸集作為實施途徑,而忽視該事宜的實際必要性和客觀可行性,以及與學校整體發展戰略之間的聯動性,因而預算呈現出較為明顯的“斷點性”、“分散性”的特點,無法為高校整體戰略的科學分解和落實提供有力的支撐;其次,預算收入結構也不盡合理,主要體現在現有財政主流撥款模式中的“生均綜合定額”撥款與各專項資金撥款之間相對獨立,核算方式、基礎均不一致,且實際主管部門眾多,管理辦法多樣,因此無法形成有效地規劃協同,導致資源不能得到合理配置;再次,高校現有預算規劃環節缺乏對取得效益與投入成本之間的配比評估,對于資源的投入規律也欠缺可參考的內外部標桿,加之存在人為劃分預算周期以及高校自身運行特點等情況,致使預算的連續性和合理性都大打折扣;最后,多數高校采用的是基數加增長的預算分配方式,雖然這種增量方式操作簡便,但不一定符合高校發展的客觀實際,也不利于推廣增收節支的觀念。

    (二)編制角度

    除了有上述規劃方面提到的一些共性問題外,在預算編制環節存在的另一主要問題是參與部門、人員較少,且囿于職能分工型的管理模式以及自身視野所限,這些人員無法就預算在空間、時間范疇內運行的全面軌跡有更為深入的理解和認識,致使預算編制水平不高。

    (三)執行角度

    主要體現在高校預算執行的內部控制不到位。例如一些高校尚未建立起真正的預算管理內部控制制度,只是實行簡單的歸口管理,將預算管理的權限劃撥給各相關的執行部門,這種看似權責分明的管理機制實質上只是一種對人不對事的粗放型運作模式,無法切實提高高校預算管理水平;另一方面,高校需要進一步完善預算調整機制,目前實踐中有兩種代表性的傾向,一種是認為預算一經主管部門批準,需要嚴格執行且不得變更,這種傾向易于造成資金使用效率低下,無法動態適應形勢發展;另一種傾向是對預算管理進行弱化,隨意對預算進行調整、追加,這種傾向不利于管理規范度的提高,且易于滋生腐敗現象。

    (四)績效評價角度

    預算績效評價工作不僅是本次預算管理價值鏈的終端環節,同時也是后續預算工作的開篇所在,并為其合理開展和持續優化提供必要的經驗支持,上述預算法也第一次在公共財政預算收支中將法律的內涵融入了績效管理,凸顯了績效管理在預算管理工作中的重要作用。但現實是不少高校預算評價體系缺失,層次不清晰,流于形式,預算指標選擇不科學以及預算績效評價所需的如獎懲、文化建設等配套機制仍不完善,等等。

    三、完善高校預算管理的若干建議

    (一)從宏觀維度分析,應建立并完善高校預算規劃體系,主要是做好如下幾方面要素的平衡。

    1、高校預算與高校整體發展目標之間的互動平衡。所指互動應包含如下內容:第一,是指高校預算管理的最頂層設計,是高校整體發展目標在高校預算管理工作方面的體現,以形成高校預算管理工作的核心理念,指引高校預算工作的前進方向;第二,依據高校預算工作特點對高校整體發展目標進行持續影響和動態調整,使其不斷地適應預算管理實踐規律所提出的新要求。2、高校預算的綜合平衡。首先要做到統籌考慮各項收入來源之間的平衡,特別是以往年度結轉結余,專項基金,往來款項等資金來源,應將其統一納入到預算收入管理范疇;其次,不僅要做到常規意義上的正常經費內部收入支出平衡,專項經費內部收入支出平衡,更要做到正常經費與專項經費之間的收入支出平衡。目前不少高校采用申報專項經費的形式以彌補正常經費的不足,這種模式導致專項經費申報總額連年加大,占高校預算比重也在逐步提升;加之每筆專項經費的管理特性不一致,歸口主管部門各不相同,使得專項資金和正常經費之間的配比結構日趨失衡,合理銜接關系也趨于模糊。例如,由于缺乏統一地思考和規劃,大量的專項資金被投入到固定資產購置工作中,隨之而來的眾多后續運行、維護成本,又給正常經費帶來沉重的壓力,這就形成了明顯的惡性循環局面。基于這種窘境,就要求在高校預算規劃環節必須做好各個層面的收入、支出平衡,要做到全校一盤棋,確保有限的資源得到保值增值。

    (二)從中觀維度分析,應加強高校預算管理所需實施機制的建設。

    1、廣泛吸收國內外相關預算管理領域的優勢經驗,最大程度上體現成功預算需要全員參與的核心思想;并在傳統職能分工的基礎上,逐步拓展預算管理內涵,以優化高校內部預算管理部門的組織結構。例如澳大利亞高等院校設置的預算委員會是預算制訂的責任主體,其編寫的預算初稿必須向全校并征詢修改意見,等預算文件正式定稿后也必須向廣大師生進行公布并接受監督;再如美國高等學校同樣設有專門的預算編制機構,專門行使預算編制職能,財務部門承擔具體實施工作,此外,還設有專門的內部控制部門以履行監督職責。國內高校預算管理亦可參考上述成功做法,例如在組織機構建設上適時成立預算管理委員會為核心的預算管理架構,該委員會直接對高校的最高權力部門如校長辦公會負責,其主要工作職責包括預算政策制訂和解釋、預算可行性分析及編制、大額預算調整方案制訂以及預算管理人員隊伍建設等;財務處以及相關業務部門作為具體預算執行者,在操作層面接受預算委員會的指導;同時,高校的審計、紀檢等部門須充分履行內部監督的職責,全程參與從預算編制到執行、評價的各個工作環節,必要時也可引入會計師事務所等外部中介機構作為監督機制的有益補充。此外,最重要的一點是需要建立預算的公開機制,以便充分接受廣大師生的質詢和監督。2、建立預算資金循環,做好預算管理的內部控制工作。例如從高校功能定位的角度看,可將預算循環劃分為人力資源價值增值循環、人才培養循環、科技創新循環、社會服務循環等;從高校預算資金運動特點及具體業務類型角度看,可將預算循環劃分為籌資循環,投資循環、資產管理循環、支出循環,等等;同時在此基礎上,建立并完善不同循環內部的相關管理過程(組),明確過程(組)之間的銜接和權責界限,明確每個過程(組)所需的輸入資源和輸出成果,以及關鍵控制點、控制目標、控制流程等,識別并應對可能的風險。通過上述舉措,借以研究不同預算資源要素投入的配比特性,研究各循環中不同資金收入、成本支出的驅動效應和價值體現,梳理高校預算管理的最佳實踐,以切實做好預算管理的內部控制工作。3、基于勝任力模型,做好預算管理人員角色的轉換。美國國際公共人力資源管理協會提出的管理者勝任力模型指明,人力資源管理者的勝任力分別在人力資源管理者的四種角色(人事管理專家、業務伙伴、領導者和變革推動者)中發揮作用。筆者認為上述思路對于高校預算管理人員自身角色塑造和轉換方面也有著十分有益的參考作用。作為一名合格的高校預算管理人員,不應該被束縛在傳統日常服務提供者這個被動位置,應該積極地實現角色轉換。首先要具備足夠的戰略眼光,能站在學校整體發展的高度來考慮預算設置的必要性和合理性;其次要成為業務專家,不僅局限于應承擔的具體分工內容,更要適時了解相關領域的專業知識,力爭做到一專多能;再次要履行培訓師的角色,指導其他不具備相關經驗、能力的人員順利開展工作,適應預算管理要求;最后要充分發揮文化宣貫者的角色,在高校內部營造良好的預算管理環境。

    (三)從微觀角度分析,應著重建設高校預算管理績效評價體系。

    建議從兩個方面開展高校預算管理績效評價體系建設,一方面應該實施一般評價,從資產保值增值的角度出發,對預算管理各個過程的合規性、合理性等屬性進行評價,如下表所示。同時在此基礎上適時采用層次分析法(AHP)、德爾菲法等管理工具,以形成分析矩陣,將從統計或其他觀測來源渠道獲得的數據、專家意見等要素有機地結合起來。另一方面,需要對高校預算管理進行專項評價或重點評價,主要體現在預算效益評價、預算管理水平評價等方面。在這個環節,確實有必要考慮參考借鑒一下企業財務管理評價的一些工具和辦法,例如在預算效益評價時,引入公允價值、機會成本、回收期、報酬率、凈現值等參考指標;在評估預算管理水平時,考慮資本結構,敏感性資產組合等要素,以實現不同渠道收入支出的合理配比;或在評估資產管理水平時,突破高校固定資產不提折舊的傳統處理模式,通過平均年限法,加速法等折舊辦法以反映固定資產的實際使用情況,諸如此類,等等。換句話說,在一定程度內實現高校預算評價體系的企業化模式重構,對于提高高校預算管理水平將是很有益的嘗試,試想如果在高校預算評價體系中引入類似杜邦價值分析體系中權益凈利率一類的核心概念,并將其劃分為幾個關鍵指標,配合層層分解,覆蓋預算管理的主要領域,并通過指標間的配合關系以及對應報表披露,以揭示預算管理的實際水平,這將會顯著提升高校預算管理的科學化程度。

    參考文獻

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    [2]劉巧華,胡軍華,劉銳軍.平衡計分卡在高校專項資金績效管理中的運用[J].財會通訊,2010,(22).

    作者:志偉 單位:北京工業大學

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