國外養老保險模式對我國的啟示
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一、智利養老保險模式運作的特點
(一)市場化的投資運營方式
智利的《養老保險法》將養老金委托給獨立于政府機構的基金管理公司進行專業化、市場化的管理和投資。目前，智利共有二十多家養老基金管理公司，除了受到政府較為嚴格的監管之外，其機構設置、組織性質、運行模式與普通的市場主體無異。養老基金管理公司可以用養老金購買政府和中央銀行的債券、購買股票、也可以購買國外債券等，通過多樣化的投資渠道，極大地提高了基金保值增值的能力。
(二)管理體系與監管體系的獨立化運行
分散化、透明化、獨立化是智利養老保險基金投資運營所遵循的基本原則。在“新制”下，智利的養老基金管理局作為政府部門負責對養老基金的投資范圍、投資工具、投資數量、投資收益等方面進行規范和監督，為制度的有效運行提供法律和政策上的支持。養老基金管理公司作為法定的經營者，依法對養老金進行市場化投資運營，并享有向繳費者征收管理費用的權利，同時也必須要履行定期向繳費者提供個人儲蓄賬戶報告的義務。在這種模式下，監管者與被監管者高度分離，基金運作過程高度透明，有利于該種制度的可持續發展。
(三)養老金支付為確定繳費型(DC模式)
智利“新制”規定參保人退休后領取的養老金按照個人賬戶的積累額確定，領取方式包括計劃提款、終身年金、臨時提款加終身年金等多種方式。在這種確定繳費型模式下，職工退休后領取的退休金數額完全由個人的繳費能力和繳費時間決定，職工個人承擔的風險較大;但是由于個人賬戶完全屬于個人所有，職工繳費所得的回報可以得到保障，且個人賬戶也可以隨職工工作的調動而轉移，這樣可以減少勞動者在工作轉換時領取養老金的損失，有利于市場經濟下勞動力的流動。
(四)政府承擔擔保責任和轉軌成本
智利“新制”規定政府主要承擔以下兩個方面的擔保責任:提供最低養老金保障以及保障養老金的最低投資收益率。參保成員中凡繳費滿20年，但未達到領取最低養老金標準的，政府補足其賬戶余額，保證符合條件的參保成員能夠達到最低養老金標準;當養老基金管理公司不能達到預期投資收益率時，應當先由公司利用儲備金和自有資金補足，如果還不能滿足投資收益率的需求，應當由政府對該公司進行清算，同時政府負責保證養老基金持有者的權利和收益。此外，智利在建立完全積累的個人帳戶制度的過程中付出了較高的成本。在養老金籌集制度改革前已經參加工作的職工產生了大量的養老金歷史欠帳，政府對這些轉制成本進行補償是建立新制度基本的前提條件。智利政府關于歷史欠賬的補償問題采取了以下兩條措施:首先，將新制度中受到保障的對象分流。“老人”適用“老辦法”，即由政府負全部責任，承擔全部養老金欠賬;“中人”適用“中辦法”，由政府為其承擔養老金制度改革之后的欠賬。這一措施將政府責任確定在改革后的新制度開始實施之時，且不隨新制度的實施時間而逐漸增加;其次，通過發行“認可債券”的特種長期國債等方式，以及鼓勵大規模地將國有財產私有化來籌措補償資金。這些舉措意味著對歷史欠帳或轉制成本的補償需要多屆政府逐步消化。
(一)建立穩定且可持續的養老保險基金籌集機制
首先，要不斷強化養老保險費征收的主渠道作用，強化雇主為雇員繳費、雇員為自己繳費的法律責任，堵住欠繳、少繳養老保險費用的制度漏洞，加大對違法單位的懲處力度;同時，中央和地方政府要加大對社會保險基金的投入力度，保證財政投入隨財政收入的增長而增長，不斷提高財政補貼水平。其次，必須要明確參保者對個人賬戶的所有權，參保者有權要求養老基金管理公司定期向其披露個人賬戶投資運營狀況的權利，從而確保基金運作的透明、安全和投資人的知情權;同時還要打破壟斷，引入競爭機制，擴大基金管理公司的范圍和投資種類，為投保人提供更多選擇的權利，將個人賬戶的支配權真正交給投保人個人。
(二)適度增加個人責任以減少政府負擔并提高效率
智利強制個人儲蓄養老的制度強調養老問題個人負責對于培養國民的養老儲蓄意識起到了積極作用，也在一定程度上促進了國民積極就業和堅持繳費觀念的形成，對智利經濟的發展起到了明顯的推動作用。從這一點來說，個人責任的適度回歸對于養老保險走出現收現付模式下政府財政負擔過重的困境，矯治傳統養老保險制度中個人過分依賴政府的弊端，確實是一劑有效的良方。因此，在我國養老保險制度改革中也應當適度增強個人責任，例如除讓個人承擔適度的繳費義務外，政府還應當出臺相應的激勵措施，鼓勵個人繳費越多越好，繳費時間越長越好，并賦予投保人對個人賬戶的所有權，即占有、使用、處分、收益的權利(當然需要受到嚴格的限制)。但要注意的是，個人責任的回歸不能走向智利那樣完全積累模式的極端，否則就喪失了養老保險制度設計的根本意義。
(三)擴大養老保險基金的市場化投資，提高基金的收益率
智利的經驗表明，市場化的投資運營可以極大提高養老金的投資收益率，再輔之以政府的嚴格監管，其投資運營的安全性也得到了很好的保障。根據有關數據顯示，在二十世紀八十年代，智利養老基金的年均投資收益率達15%，而在傳統國家統一投資運營體制下收益率僅約為3%。由此可以看出，在政府嚴格管控下，引進自由競爭的市場機制，適度擴大基金的投資范圍和投資限額有利于提高基金的投資回報率。目前我國養老保險基金的投資范圍局限于銀行與國債領域，收益率自然遠遠低于私營化的市場運行所得到的收益率，因此，智利的這種引入市場競爭機制來提高收益率的制度模式值得我們深入研究與探討。但同時我們也注意到，智利私營化的養老保險基金運行機制雖然有較高的投資收益率，但是其運行成本較高。為了在市場競爭中獲得更為有利的條件，私營養老基金公司必須要通過市場營銷來擴大其影響力，吸納專業的管理人才來提高其基金運作的質量，這中間產生的各類管理費用幾乎占到整個養老金資產的五分之一，而這筆費用全部都要由參保者個人來承擔，這對于參保者來說無疑是一項不小的負擔。因此，我國在借鑒智利模式經驗的時候，應當注意控制基金管理公司的運營成本，減少對基金的人為消耗。
(四)建立透明、高效的政府監管機制，確保基金安全穩健
借鑒智利經驗，政府監管機構應當利用法律手段管理養老保險基金經辦機構和運營機構的業務，重點明確以下三方面內容:一是明確監管對象的權利、義務及其管理和運營的行為標準;二是明確監管機構的法律地位、監管的權力、職責、行為標準和具體程序;三是明確監管機構與繳費單位、個人、基金管理機構、基金托管銀行以及債券、股票、基金等各類金融產品運營機構之間的關系。此外，政府在監管過程中應當遵循以下五條原則:第一，法制性監管與行政性監管并立的原則。以法律手段為主，以行政手段為輔，保證基金監管的有效運行;第二，公平性原則。法律應當對監管對象做出統一規范，并在執法中提高透明度;第三，獨立性原則。監管機構與監管對象及其他機構應當明確各自的職責權限，不相互干涉，保持彼此的獨立性;第四，安全性和謹慎性原則。政府要督促基金運營機構加強對基金運營風險的監控和應對，最大限度地防范各類風險的發生，保證基金的安全;第五，科學性原則。政府應當建立科學的監督指標體系，提高監管的質量和效率。
(五)政府應當合理承擔養老保險的最后保障責任和轉軌成本
我國政府應當仿效智利，在加強對基金管理公司的監管，嚴格規定基金管理公司的投資方向和限額的同時，對個人養老金賬戶承擔最后保障責任，例如保障投保人的最低退休金、發放福利性養老保險金等，以免基金管理公司投資失誤后導致養老金支付困難，繼而影響投保人的個人生計和社會穩定。此外，養老基金歷史欠賬及轉制成本的補償也是我國養老保險模式改革所面臨的重要問題。智利模式的成功經驗為我國養老保險制度的改革指明了方向:政府應當明確制度改革過程中責任劃分的時間點，準確估算改革前的歷史欠帳，采取多種途徑逐步進行消化。養老保險基金的歷史欠賬是養老金制度轉軌過程中的產物，根據我國目前的國情，這一制度轉軌的成本可以通過調整國家財政支出結構、變現或劃撥部分國有資產、發行類似智利“認可債券”的特種長期國債、征收特種稅、發行福利彩票籌集資金等多種渠道進行消化。政府應當出臺相應的政策或法律，推進上述措施的有效落實，盡快彌補我國養老金的歷史欠賬，為人口老齡化高峰到來時養老金支付的壓力緩解做好準備。
作者：馮錦彩 李卉卉 李琢 單位：山西省委黨校 山西大學政治與公共管理學院
