基本養老保險制度的評估與展望

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摘要：統賬結合是我國基本養老保險制度的主要特征。該制度在擴大覆蓋面、增強基金支付能力等方面取得了較大成績，但是實際運行情況和當初的制度設計目標之間存在較大差距，存在著籌資不足的短期矛盾、人口老齡化的長期矛盾以及勞動力市場變遷的挑戰。對于個人賬戶的做實問題，理論上和實踐中都給出了否定答案。我國基本養老保險制度改革的方向是非常明確的，實施名義賬戶制改革，放棄個人賬戶的積累功能、做大個人賬戶規模、強化個人賬戶的記賬功能以完善個人賬戶制度，加強精算平衡，促進基本養老保險制度可持續發展。

一、短期矛盾

我國基本養老保險制度改革的方向是圍繞著籌資模式展開探索的。這充分表明短期矛盾主要是籌資不足、基金缺錢。當時養老保險制度改革需要配合國企改革、安置下崗職工，而在此背景下養老保險基金嚴重匱乏、存在較大缺口，因此“缺錢”是統賬結合制度建立初期面臨的最大問題。為了解決這一短期矛盾，相應的改革措施主要有三個：挪用個人賬戶、做小做實個人賬戶、擴大征繳面。1.挪用個人賬戶。統賬結合制度設立之初，統籌賬戶和個人賬戶應該分開管理，統籌賬戶實行現收現付制，而個人賬戶實行完全積累制。但是在實際運行過程中，由于社保基金缺錢，各級政府為了確保當期養老金發放，不得不挪用個人賬戶，導致個人賬戶積累的目的落空，統賬結合的制度目標難以真正落實。根據Wind數據，2016年底我國基本養老基金保險收入為5.4億元，支出為4.7億元，累計基金結余為4.4億元；2013年基本養老保險個人賬戶記賬額是3.5萬億元，做實賬戶的是4154億元，空賬3萬多億元。2.做小做實個人賬戶。為了發揮個人賬戶制的積累功能，面臨個人賬戶空賬，做實自然成為下一個政策目標。由于完全做實個人賬戶存在較大困難，政府采取了做小做實、逐步做實的策略。為此，自2000年，東北三省、天津、上海、山東、山西、湖北、湖南、河南和新疆等十幾個省開始進行城鎮社會保障體系十點，嘗試做實個人賬戶。個人賬戶規模占比也從20世紀90年的16%，逐步下降到21世紀初的8%甚至3%。個人賬戶規模逐步縮小，一方面是公平和效率觀念發揮作用；另一方面，地方財政壓力迫使地方政府進行變革。隨著越來越多的省份選擇做實賬戶，空賬卻逐漸增加。支付缺口導致地方政府開始挪用個人賬戶。直到十八屆三中全會提出完善個人賬戶制度，這意味著地方政府并未實現做實個人賬戶的目標。2.擴大征繳面。對于現收現付制養老金制度而言，擴大征繳面、讓更多的職工參保是緩解基金短缺的一個重要策略。在20世紀90年代，由于國有企業改革，勞動力所有制結構發生巨大變化，新增勞動力難以進入舊的體制內，導致基本養老保險制度內職工對退休人口的贍養率迅速惡化，1995年全國就業人口贍養比為5.1∶1，集體企業為4.9∶1，國有經濟為4.6∶1，而其他所有制經濟仍然高達12.2∶1。在這種贍養率差異的情況下，政府有著強烈的動力擴大覆蓋面，讓其他所有制職工加入養老保險制度中來，以緩解資金壓力。目前，我國基本養老保險參保擴面工作取得了顯著成效。2016年，全國參加城鎮職工基本養老保險人數達到3.8億人，參保職工為2.8億人，參保離退休人員為1.0億人。綜上所述，針對短期矛盾基金缺錢的問題，上述三個措施的實施基本解決了缺錢的問題，基本養老保險基金結余每年還在增加。但是從長期來看，特別就統賬結合制度當初設計的目標而言，個人賬戶空賬運行，沒有實現最初積累制的目的。導致這個問題的原因是制度設計之初并沒有解決好轉軌成本的問題，政府試圖依靠養老保險制度本身來慢慢消化解決這個問題，實踐證明這個思路是行不通的。但是，在擴大征繳面的過程中，讓更多的職工參加基本養老保險，這無論是對職工本人還是對養老保險制度建設而言都是非常有意義的。

二、長期矛盾

我國統賬結合制度面臨的長期矛盾是人口老齡化的問題。建立個人賬戶的最初目的也是為了解決這個長期問題。個人賬戶有兩個目的：一是實現基金積累，二是加強激勵。當由于沒有解決轉型成本問題，這兩個目的又是彼此沖突的。加強激勵需要做大個人賬戶，而做大個人賬戶就意味著加劇做實個人賬戶的資金壓力。由于沒有解決轉型成本的問題，在外部沒有大規模財政補貼的情況下，做實個人賬戶的策略只能是做小，做大的話就需要更多的財政補貼。而做小的結果就是個人賬戶在退休待遇中所占比例較小，導致激勵效果不明顯。因此，在統賬結合制度下，通過做小做實個人賬戶來應對長期的人口老齡化風險也是不成功的。在無法通過基本養老保險制度來應對人口老齡化風險時，政府必須通過其他輔助性途徑來間接的應對老齡化風險。這些輔助性措施包括兩個方面，一是建立多層次的養老保障制度，二是健全儲備基金———全國社會保障基金。1.建立多層次養老保障支柱。建立多層次養老保障支柱的核心是分散風險。多層次的養老保障支柱有助于實現替代率的相互搭配、積累程度的相互搭配、管理主體的相互搭配，并以此實現風險的分散。世界銀行在1994年提出了三支柱的養老金模式，2005年又提出了五支柱模式。因此，多支柱養老保險改革成為一個世界潮流，我國也不例外。我國三支柱體系的養老保障體系具體為：第一層次為統賬結合的基本養老保險制度；第二層次為補充性質的企業年金和職業年金制度；第三層次為個人儲蓄性養老保險。建立多層次養老保障制度是應對人口老齡化的重要措施。但是，由于諸多原因，導致我國養老保障制度中的第二、第三支柱不發達，絕大多數退休人員還主要依靠第一支柱。主要原因在于第一支柱繳費率過高，企業建立補充保險的能力受到制約。機關事業單位職業年金剛剛啟動；第三支柱個人商業養老保險規模不大。2.建立戰略儲備基金。成立于2000年8月的全國社會保障基金經過十多年的發展，規模不斷壯大、治理結構不斷完善、投資收益率表現良好。根據Wind數據，2017年基金資產總額22231億元，基金自成立以來的累計投資收益額10074億元，年平均投資收益率為8.44%，成為養老保障基金的后備力量。

三、適應勞動力市場：從安置下崗職工到適應流動性

理解中國養老保障制度發展變遷的第三個視角就是勞動力市場的變遷。中國養老保險制度經歷了從安置下崗職工到適應勞動力流動的轉變。1.安置下崗職工。養老保險制度是和整個社會經濟體制密切相關的。20世紀90年代，我國確立了社會主義市場經濟體制，在此過程中，國有企業進入了改革、改組、改制、“減員增效”的關鍵階段，如何安置“下崗分流”職工成為當時社會保障制度的一個重要內容。1998年以后，我國政府在社會保障領域采取了“兩個確保”和“三條保障線”的重大舉措，以保證國企改革和經濟轉軌的順利推進。在此過程中，社會保障制度建設也有新的突破，諸如建立了中央財政補助基本養老基金支付缺口、基本養老保險社會化發放和企業退休人員社會管理的機制。這些管理機制對中國養老保險制度的發展具有深刻影響。2.適應勞動力流動。勞動力的大規模流動與基本養老保險關系轉移接續問題已經成為當前社保工作的難點和熱點問題。根據wind數據，2017年，全國流動人口已經達到了2.44億人。長期以來，基本養老保險轉移接續存在較多問題，特別是跨省級統籌范圍流動就業的，轉移接續更加困難。為了解決轉移接續難問題，人力資源和社會保障部、財政部于2009年下發了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（國辦發〔2009〕66號）。然而盡管我國已經頒布了轉移接續的暫行辦法，由于轉移接續問題非常復雜，涉及到多方面的利益關系，實際執行效果還不盡如人意，與跨地區就業人群的轉移接續需求還存在較大差距。

四、統賬結合制度的前景與展望

1.世界養老保障體系改革的六種模式和中國的選擇。2005年，世界銀行提出社會保障制度改革的五種模式。同時，很多國家也在進行整合碎片化改革。這六個改革模式可分為兩大類，一類是根本性改革措施，包括參數式改革、名義賬戶制改革和完全市場化改革，這三項改革措施具有排他性；第二類是輔助性改革措施，包括公共預籌積累制改革改革、多支柱改革和整合碎片化改革，這三項改革措施之間以及和上述三項根本性改革措施之間存在兼容性。就目前中國養老保險制度而言，我們主要采取了輔助性改革措施，尚未采取根本性改革措施。在輔助性措施方面，我國已經建立了戰略儲備基金，實現了公共預籌積累的早改；也已經成功實現從三支柱到五支柱的變革，實現了多改；同時，2015年以來我國整合碎片化改革也在有序推進。這些輔助性改革措施為采取根本性改革措施奠定了基礎、鋪平了道路。但是，對于根本性改革措施，我國應該采取哪種方式呢？（1）參數式小改。參數式改革不改變現有社會保障制度的性質，只是對該制度的具體參數進行調整。養老保險制度的三個主要參數有繳費率、老年撫養比和替代率。這三個參數之間的關系是繳費率等于替代率乘以老年撫養比，該等式制約著參數調整。目前，我國基本養老保險的繳費率已經達到28%，養老金平均替代率約為40%，老年撫養比目前約為13%、預計2050年將達到42%。因此，面對長期矛盾———人口老齡化的加劇、老年撫養比的不斷攀升，通過提高繳費率或者降低替代率來實現基本養老保險制度的財務平衡是不現實的。我國在調整基本養老保險制度參數的空間非常有限。（2）完全市場化大改。完全市場化改革是建立私人管理的、積累制的社會保障制度，也就是采取完全市場化改革，因此完全市場化改革不僅改變籌資方式（從非積累制到預籌積累制），而且還改變了管理模式（從公共管理到私人管理的轉變）。在中國，實行完全市場化改革需要面臨三個問題，一是轉軌成本如何化解，二是投資體制如何建立，三是再分配效果如何實現。對于后面兩個問題，可以通過制度設計予以實現，但是對于轉軌成本的問題，則需要更多的資金注入。而這在當前是難以實現的。（3）名義賬戶制中改。名義賬戶制度采取的是現收現付制，當期繳費已被用于支付當期待遇了。在名義賬戶制（名義繳費確定型或非實賬積累制）下，建立個人賬戶以記錄個人（及其雇主）的繳費和獲得名義利率。對于名義賬戶制而言，名義利率取決于兩個因素，一是個生產增長率，另一個是人口或者勞動力增長率，這樣經濟和人口波動的影響都被內置于制度之中。此外，還可以建立自動平衡機制保持制度的財務平衡。在支付階段，名義賬戶上記賬金額被轉換成年金，而年金也會根據退休時的預期壽命的變化而進行調整。名義賬戶制的本質屬性就在于強調精算平衡，進而有效應對長期的人口老齡化危機。因此，名義賬戶制恰好是解決我國基本養老保險制度長期矛盾的有利工具。2.完善個人賬戶制、堅持精算平衡。在當前制度環境下，只有深入推進基本養老保險改革才能夠走出當前統賬結合的制度困境，堅持完善個人賬戶制度、健全多繳多得激勵機制、堅持精算平衡原則、適應流動性。在當前國情下，結合目前的統賬結合制度現狀，采取名義賬戶制改革、完善個人賬戶制度勢在必行。個人賬戶的主要有兩個功能，一是積累功能；二是記賬功能。完善個人賬本的本質就是完善統賬結合制度、應對人口老齡化風險，具體措施：一是放棄個人賬戶積累功能；二是加強記賬功能、加強精算平衡。（1）放棄個人賬戶積累功能、放棄做實個人賬戶。無論是從理論的角度還是實踐的角度，必須放棄個人賬戶積累功能。在我國目前的國情下，個人賬戶的積累不能有效盯住工資增長率，個人賬戶的賬戶收益率比較低。因此，目前個人賬戶的積累功能基本無法實現，與通貨膨脹率、工資增長率等指標相比，實際上是處在貶值狀態。個人賬戶積累功能的一個重要體現是能夠獲得長期的市場收益率。目前的實際狀況是無法實現這個目標的。（2）擴大個人賬戶規模、強化記賬功能、堅持精算平衡。在放棄個人賬戶的積累功能之后，應該發揮個人帳的記賬功能，加強精算平衡。目前，我國個人賬戶實際所發揮的功能和制度設計之初的目的有較大的偏離。一方面，設計個人賬戶的一個重要目的是為了維持財務可持續性，保持收支平衡，但是目前個人賬戶的實際運行情況是財務風險的一個重要源泉；另一方面，個人賬戶規模不大，無法實現真正的激勵效應。

五、結論

我國統賬結合的基本養老保險制度在二十多年的發展和改革過程中，基本上解決了基金匱乏的短期矛盾，擴大了覆蓋面，增強了基金支付能力，但是面對人口老齡化的長期矛盾，我國養老保險采取了多項輔助性改革措施，根本性改革措施還有待深入推進，但是這些輔助性改革措施為進一步采取根本性改革措施創造了良好的條件。當前我國養老保險制度改革的核心內容就是應對人口老齡化危機、便利勞動力流動、促進養老保險制度可持續發展，而在制度模式上，名義賬戶制的本質特征就在于在一定程度上能夠有效應對人口老齡化危機。因為，無論是經過實踐探索還是理論爭鳴，我國基本養老保險制度改革的方向是非常明確的，實施名義賬戶制改革，放棄個人賬戶的積累功能、做大個人賬戶規模、強化個人賬戶的記賬功能以完善個人賬戶制度，加強精算平衡，促進基本養老保險制度可持續發展。

參考文獻：

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[3]鄭秉文．中國養老金發展報告2014[M]．北京：經濟管理出版社，2014

作者：孔帥 單位：北京大學經濟學院