醫藥衛生事業建設成就與基本經驗

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［摘要］新時期我國醫藥衛生事業取得了長足發展，在大健康觀、中國特色醫療衛生服務體系、醫藥產業三方面取得了重大創新，在全面取消藥品加成、健康扶貧工程、分級診療和社會辦醫等醫療衛生供給側改革方面亮點凸顯。同時，新時期我國醫藥衛生事業建設的基本經驗內容豐富，表現為：“以人民為中心、以健康為根本”是醫藥衛生事業建設的首要原則；高效的頂層設計是推進醫藥衛生事業建設的關鍵；“以基層為重點”是醫藥衛生事業建設的內在要求；自主創新是醫藥衛生事業建設的活力之源。

［關鍵詞］新時期；醫藥衛生事業；主要成就；基本經驗

我國醫藥衛生事業建設始終堅持走中國特色衛生與健康發展道路，通過不斷深化醫藥衛生體制改革，醫藥衛生服務能力得到顯著提升，國民健康水平不斷提高，居民人均預期壽命由1978年的68．2歲提高到2018年的77．0歲，孕產婦死亡率從1949年的1500／10萬下降到18．3／10萬，嬰兒死亡率從1949年的200‰下降到6．1‰①。新的歷史時期，我國醫藥衛生事業建設在取得歷史性成就的同時，挑戰依舊嚴峻，全國衛生與健康事業發展仍處于重要戰略機遇期。歸納總結新時期我國醫藥衛生事業建設的主要成就和基本經驗，有助于穩步推進醫藥衛生體制改革，把握未來衛生與健康事業發展方向，助推健康中國戰略的實施。

一、新時期我國醫藥衛生事業建設的重大創新

（一）理論創新：大健康理念形成并深入人心。長期以來，我國醫藥衛生事業以“治病”為中心展開建設，忽略了健康管理和疾病早期干預的重要性。隨著經濟社會發展，居民疾病譜②和健康理念已悄然改變，人民群眾對健康的需求早已不是單一的疾病治療，而是逐漸演變為綜合健康管理需求［1］。同時，影響居民健康的因素來源于生產、生活等眾多領域，單靠衛生部門單打獨斗的健康管理模式已難以應對日趨復雜的健康問題，必然要求政府各系統部門間通力合作，社會組織協同參與。隨著全局性的大健康理念逐漸形成，2015年“健康中國”正式被寫入“十三五”規劃，標志著大健康理念上升至國家戰略層面①。2016年在全國衛生與健康大會上提出，“要把人民健康放在優先發展的戰略層面”，強調樹立大衛生、大健康觀，將健康融入各項政策②。同年，中共中央、國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》，為落實大健康理念明確了目標和清晰的路線圖。2018年依據《國務院機構改革方案》，我國正式組建國家衛生健康委員會，為實施健康中國戰略提供體制和組織保障，助力“大衛生”“大健康”理念深入人心。由衛計委到衛建委的轉變，看似一字之差，實則體現了我國衛生與健康事業建設“以治病為中心”到“以人民健康為中心”的質的飛躍。相較于傳統的聚焦于疾病治療的健康觀念，大健康理念強調健康服務的可及性和公平性，服務范圍除醫療服務外，還向食品安全、健康教育、養老保健、生態綜合治理等領域擴展，并將滲透到人民生活的全方位和全周期。（二）制度創新：構建中國特色醫療衛生服務體系。21世紀初，我國衛生改革與發展過程中出現了一系列問題：2000年世界衛生組織對191個會員國的衛生系統進行了績效評估，中國在衛生負擔公平性方面排列在倒數第4位。2003年“非典”疫情暴發暴露出我國公共衛生體系，尤其是農村衛生服務的漏洞；藥品價格居高不下，醫療費用持續增長，百姓“看病難、看病貴”的問題突出；基層醫療衛生服務體系及醫療保障制度建設嚴重滯后，等等。這些情況迫切要求我國立足國情，通過深化醫藥衛生體制改革，構建具有中國特色的醫療衛生服務體系。醫藥衛生體制改革是一項涉及多部門、多行業、多個利益群體的復雜系統工程，是事關中國特色社會主義道路成敗的全局性、戰略性和前瞻性的重大政治問題［2］。2009年，為實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，提高全民健康水平，中共中央、國務院出臺《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》，明確了醫改的指導思想、總體目標、基本框架和政策措施。同年國務院印發《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009—2011年）》，確定了醫改的五項重點改革內容③。兩個文件的制定具有明確的指導性和針對性，創新地厘清了政府在衛生服務體系中的職責，并勾畫出構建我國醫療衛生服務體系的總體思路，即建立健全涵蓋公共衛生服務、醫療服務、醫療保障和藥品供應四項制度的中國特色醫療衛生服務體系。這為我國進一步深化醫藥衛生體制改革指明了方向，尤其是在當前和今后的很長一段時間內，要始終堅持醫療衛生服務的公益性，并將基本醫療衛生服務作為公共產品向全民提供，這是新時期我國醫藥衛生事業建設從理念到體制的重大創新［3］。（三）科技創新：醫藥產業不斷邁向現代化我國現代化醫療服務技術從無到有，蓬勃發展，尤其在醫院信息化建設和醫學科技創新兩個領域，取得了舉世矚目的成就。1．醫院信息化建設日新月異。信息化建設是促進醫院現代化建設，提高醫院經營質量和效益，提升醫院綜合競爭力的必要因素。新的歷史時期，受新醫改宏觀政策環境、醫院評審等級和評審要求以及醫院內部管理需求的推動，我國以醫生護士工作站、電子病歷、遠程醫療為核心的臨床信息系統應用得到了很大程度的普及。調查結果［4－5］顯示：我國三級醫院及三級以下醫院的平均年度信息化投入由2008年的232．90萬元和72．60萬元分別增加到2018年的765．03萬元和250．91萬元，10年分別增長了228．5％和245．6％。2018年4月，繼2016年《醫院信息平臺應用功能指引》和2017年《醫院信息建設應用技術指引》之后，國家衛生健康委員會正式出臺《全國醫院信息化建設標準與規范（試行）》，在國家層面構建起一個較完整的醫院信息化體系框架，引領我國醫院信息化建設進入一個全新的發展階段。2．醫學科技創新邁向新高地。黨的十八大以來，我國科技事業密集發力、加速跨越，醫學作為科技創新的重要領域，其發展的“加速度”顯著提升，取得了一批重大科技成果。如：我國自主研發、全球首創的晚期胃癌治療藥物阿帕替尼等一批新藥和仿制藥獲批上市；屠呦呦發現青蒿素并創制新型抗瘧藥———青蒿素和雙氫青蒿素，有效降低瘧疾患者的死亡率，并獲2015年諾貝爾生理學或醫學獎；建成了世界上規模最大的基于癌癥激酶靶點的高通量細胞篩選庫；自主研發創造高端醫療器械“安翰磁控膠囊胃鏡機器人”等。

二、新時期我國醫藥衛生事業建設的主要亮點

（一）全面取消藥品加成。我國公立醫院是由政府舉辦、向人民群眾提供基本醫療服務的醫療機構，其最顯著的特征是社會公益性和非營利性。計劃經濟時期，公立醫院運轉主要依靠國家相關政策、財政投入以及一定限度的醫療收費來支撐。1954年我國出臺了醫院藥品價格加成政策，允許縣及縣以上的醫療機構銷售藥品時，順加不超過藥品實際購進價格15％的加價率作價，所獲得的藥品差價收入則為藥品加成收入。在當時政府財政投入不足的情況下，公立醫院依靠藥品加成的收入得以正常運轉。但隨著我國經濟社會發展和物價水平提高，藥品加成政策的弊端日益突出，“以藥養醫”“藥品回扣”“誘導藥品消費”“大處方”等現象泛濫，醫院的公益性被沖淡，加劇了醫療行為的趨利性。為消除由藥品加成引起的藥品價格虛高，減輕人民群眾看病負擔，切斷公立醫院、醫務人員與藥品收入間的利益關系，規范用藥行為，我國于2009年出臺的《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中指出，改革藥品加成政策并逐步取消。2017年原國家衛生計生委、財政部等7部門聯合出臺《關于全面推開公立醫院綜合改革工作的通知》，要求2017年9月30日前所有公立醫院全面取消藥品加成。《2017年我國衛生與健康事業發展統計公報》顯示：截至2017年底，我國93．9％的城市公立醫院取消了藥品加成，患者藥品支出的下降直接帶動了其醫療費用整體漲幅的下降，其中2017年醫院次均門診費用、人均住院費用漲幅較2016年分別下降0．3和0．8個百分點，次均門診藥費、人均住院藥費較2016年分別下降了1．8％和7．1％。全面取消藥品加成雖然尚未從根本上解決“看病貴”難題，但從患者角度來看，其直接降低了醫療費用，一定程度上緩解了老百姓“看病難、看病貴”的問題，醫患關系得到一定的緩解；從醫生角度來說，其有效切斷了醫生與藥品收費之間的經濟利益，從而規范了醫生用藥行為；從醫院角度來講，其重新確立起醫療技術服務價值觀，引導“以藥養醫”向“以技養醫”轉變，充分體現了醫療技術服務在醫療主體中的核心價值。（二）實施健康扶貧工程，因病致貧發生率顯著降低。在致貧原因之中，因病致貧在各地區都是首要原因。國務院扶貧辦建檔立卡數據顯示，截至2013年，因病致貧、因病返貧貧困戶有1256萬戶，占貧困戶總數的42．4％［6］。因病致貧發生率高是貧困地區醫藥衛生服務水平低的最直接表現，并已經成為制約貧困地區經濟社會發展的關鍵因素。為消滅區域性整體貧困，中共中央、國務院于2015年《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，針對貧困地區因病致貧、因病返貧發生率高，提出實施健康扶貧工程，保障貧困人口享有基本醫療衛生服務。2016年原國家衛生計生委、國務院扶貧辦等15個部門聯合印發《關于實施健康扶貧工程的指導意見》，明確了實施健康扶貧工程的總體要求、目標任務和保障措施，對組織實施提出了要求。在解決貧困人口“看得起病、看得好病、看得上病、少生病”的核心問題上，我國實施一整套“組合拳”以切實提升貧困地區居民健康保障水平。如，建立“基本醫療保險—大病保險—醫療救助—疾病應急救助”醫療保障銜接機制；加強貧困地區基本醫療衛生服務機構標準化建設；實施全國三級醫院與貧困縣縣級醫院對口幫扶工程；開展地方病和重大傳染病攻堅行動等。健康扶貧工程實施以來，我國因病致貧、返貧發生率顯著降低，農村貧困發生率從2012年的10．2％下降到2017年的3．1％，貧困人口規模從9899萬人下降到3046萬人［7］。其中因病致貧、返貧戶由2013年底的1256萬戶降低到2017年的388．2萬戶［8］。2018年6月國務院出臺《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，繼續深入實施健康扶貧工程。（三）推進醫療衛生供給側改革，分級診療初見成效。我國醫療衛生發展進入新常態，供給與需求的矛盾日益顯現，其中以供給側問題最為突出，深化醫療衛生供給側改革勢在必行［9］。深化醫療衛生供給側改革的主攻方向是減少無效供給，擴大有效供給，增強供給結構的適應性和靈活性，提高全要素生產率和資源配置率。簡單地說，就是在保持醫療衛生服務供給制度連續性的基礎上，以構建基本醫療衛生制度為出發點和落腳點，通過優化、整合優質醫療資源，提升醫療衛生服務的可及性、均衡性和可負擔性。分級診療是推進醫療供給側改革的關鍵。實施分級診療是對醫療衛生服務體系、服務模式和就醫秩序的一項基礎性、長遠性、系統性制度設計，它與醫療聯合體建設、家庭醫生簽約服務形同“一體兩翼”，對擴大衛生健康服務供給總量、優化健康資源配置、構建優質的醫療服務體系具有重要意義。自2015年9月國務院辦公廳頒布《關于推進分級診療制度建設的指導意見》以來，我國以醫聯體建設、家庭醫生簽約、遠程醫療、全科醫生培養為抓手，在持續推進分級診療制度上取得了全新進展。《2017年我國衛生與健康事業發展統計公報》顯示：2017年我國基層醫療衛生機構診療量和入院人次分別達44．3億人次和4450萬人次，較2016年上漲0．7和3．6個百分點，分級診療初見成效。近年來，我國采取多舉措鼓勵社會辦醫，醫療衛生服務行業民營資本日趨活躍，多層次、多樣化的醫療服務新格局正逐漸形成。

三、新時期我國醫藥衛生事業建設的基本經驗

（一）“以人民為中心、以健康為根本”是醫藥衛生事業建設的首要原則。我國醫藥衛生事業發展進程中出現過諸如醫患關系緊張、藥價居高不下、突發公共衛生事件、農村衛生體系及醫療保障制度建設滯后等問題，其原因可歸咎于衛生總投入不足和公益性淡化。新時期，以習為核心的黨中央把人民群眾的身體健康作為全面建成小康社會的重要內涵，而“以人民為中心、以健康為根本”的醫藥衛生事業發展觀在此進程得以樹立和升華，既體現于建設的載體和抓手上，更體現在建設的根本目的和基本策略上，是新時代我國醫藥衛生事業建設中仍需堅守的首要原則。（二）高效的頂層設計是推進醫藥衛生事業建設的關鍵。改革開放以來是中國經濟社會最穩定、發展速度最快的黃金時期，也是醫藥衛生事業的高速發展期。新時期我國醫藥衛生事業建設之所以取得舉世矚目的成就，最關鍵的就是國家和地方高效、系統的頂層設計。如，2016年中共中央、國務院召開新世紀第一次全國衛生與健康大會并印發實施《“健康中國2030”規劃綱要》，作為新時期推進健康中國建設的宏偉藍圖和行動綱領，該規劃對新時期衛生與健康事業建設的指導思想、戰略主題、戰略目標和發展路徑等進行了全方位的規劃和布置。高效的頂層設計有利于形成由上而下的共識，從而為醫藥衛生事業建設指明方向，促進醫藥衛生事業的健康、有序發展。（三）“以基層為重點”是醫藥衛生事業建設的內在要求。目前，世界各國都在為實現全民健康覆蓋目標采取積極行動，而面對城鎮化進程加快、老齡化加速、慢性病高發等全球性趨勢，初級衛生保健被認為是實現全民健康覆蓋的最佳路徑。2016年我國確定的新時期衛生與健康工作方針①中提出“以基層為重點”，這與1997年的“以農村為重點”既一脈相承又略有變化。我國通過不斷完善基層管理和運行機制，建立分級診療制度，利用醫療聯合體和家庭醫生簽約服務促進資源下沉基層，促進以基層衛生服務為基礎、以人為本和注重質量一體化的服務體系建設等措施，基層尤其貧困地區農村的醫藥衛生服務能力得以大幅提升。堅持以基層為重點，是醫藥衛生事業發展適應社會主要矛盾新變化、滿足人民群眾對健康美好向往的內在要求。（四）自主創新是醫藥衛生事業建設的活力之源。創新是引領發展的第一動力。一方面，我國幅員遼闊、地區差異大，固定單一的建設模式和服務體系無法滿足居民多元化、個性化的醫藥衛生服務需求。要實現各地區醫藥衛生事業同步、可持續發展，需立足于各地區現狀，以需求為導向，在醫藥衛生服務供給模式、市場化機制、激勵機制等方面實現創新，提出具有適應性和實踐性的建設方案。另一方面，自主創新還體現在醫藥產業發展上。我國的醫藥產業鏈長期處于“中間大兩頭小”的狀況，即中間加工、生產能力強，但前端研發能力弱、后端成果轉化能力弱。強化醫藥產業創新是有效緩解由于藥品專利壟斷等帶來的因疾病導致患者經濟負擔畸高問題的必行之策。

四、結語

新時期我國醫藥衛生事業雖已取得舉世矚目的成就，但醫藥衛生發展仍處在重要戰略機遇期，依舊面臨多重疾病威脅并存、多種健康影響因素交織的復雜局面，我們既面對著發達國家面臨的衛生與健康問題，也面對著發展中國家面臨的衛生與健康問題②。應一以貫之地堅持“以人民為中心、以健康為根本”的戰略精神，推動“四個擴大”，實現“四個根本性轉變”③；立足國情，深化醫藥衛生體制改革，完善頂層設計，健全中國特色醫藥衛生服務體系；堅持“以基層為重點”的新時期衛生與健康工作方針，重視基層衛生服務體系建設；以創新為動力，引領我國醫藥衛生事業發展繼續邁向新高地。

作者:張檢 唐貴忠 何中臣 單位:1.重慶醫科大學 2.重慶市衛生計生監督執法局