高效辦成一件事改革優化淺析

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2021年1月4日，湖北省優化營商環境大會提出，“聚焦高頻辦理事項，以高效辦成一件事為目標，每年確定一批重點改革事項，以釘釘子精神切實解決市場主體和群眾辦事的堵點痛點難點問題”。這是湖北省深化“放管服”改革、優化營商環境的新抓手。“高效辦成一件事”改革是以市場主體和群眾需求為導向，以行政審批和政務服務為主要領域，以破解辦事梗阻、降低制度性交易成本為著力點，以一網通辦、一窗通辦、一事聯辦、跨域通辦為方法路徑，以跨部門、跨層級、跨地區業務流程再造和系統重構為主要支撐的政務改革。持續有效推進改革，需要回答為什么改革、當前改革怎么樣、今后改革怎么辦等問題。筆者擬從服務型政府、整體政府、數字政府的理論視角，探討“高效辦成一件事”改革的理論邏輯，對改革成效與不足進行分析，有針對性地提出優化策略。

一、“高效辦成一件事”改革的理論邏輯

“高效辦成一件事”的立足點是“一件事”，本質要求是“高效”，工作目標在于“辦成”。這與服務型政府、整體政府、數字政府的理論要求高度契合，體現了價值追求、目標要求與方法路徑的統一。

（一）契合服務型政府的建設目標

服務型政府是相對管制型政府而言的。建設人民滿意的服務型政府是中國特色行政管理體制改革的目標，是新時代黨的創新理論的重要組成部分[1]。中國共產黨成立后，基于宗旨確立的最廣泛的公共性（為人民）、最崇高的使命感（服務人民）、最徹底的服務理念（全心全意）等價值，成為新中國社會構成秩序的中心[2]。黨的十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，第一次將服務型政府寫入黨的重要文件。黨的十九大報告進一步明確提出，建設人民滿意的服務型政府。服務型政府建設的理論和實踐正在不斷深化拓展。“高效辦成一件事”改革要求政府加強自身建設，為市場主體和群眾服務，以辦成事、讓群眾滿意為行政目標；針對市場主體和群眾高頻辦理事項，從高效辦成一件事倒逼政府流程再造和系統重構；高度重視評價的導向作用，把市場主體和辦事群眾感受作為工作成效的評判標準。由此可見，這一改革舉措充分體現了建設人民滿意的服務型政府的價值追求、理論探索、行動方向和評價導向。

（二）契合整體政府的施政理念

20世紀90年代，英國首相布萊爾首次提出“整體政府”的施政理念，后在加拿大“水平政府”、美國“協同政府”等施政理念中得到衍生和發展。整體政府理論出發點表現為解決公民需求，承擔公共責任，建構責任性政府[3]，主要解決政府管理碎片化和服務空心化的問題。整體政府理論體現了宏觀、系統、整體的邏輯思維，主張從機構、信息資源、業務流程、服務與溝通渠道等方面加以整合，治理結構呈現聯合特征，信息運行呈現共享特征，以達到資源配置效率提高、市場更有活力的目標[4]。營商環境好不好，需要通過具體事項來檢驗。因現行體制下政府部門條塊分割等原因，使得市場主體和群眾的“一件事”往往涉及政府的不同層級、不同部門、不同環節，需要由不同的人負責辦理，由此常常帶來辦事手續繁雜、過程冗長、銜接不暢等“梗阻”問題。“高效辦成一件事”改革強調整體謀劃、系統運作，力求實現部門（機構）、系統（業務流程）、數據（信息資源）、服務（審批）的融合。這不僅能打破單一事項辦理的固有模式、條條塊塊分割的傳統體制，還能推動跨部門、跨層級、跨地區的業務流程再造與系統重構。同時，還能推進政府行政資源高度整合，并可通過“一網通辦、一窗通辦、一事聯辦、跨域通辦”為市場主體和群眾提供無縫隙的服務，充分體現了整體政府的理論觀點和實踐要求。

（三）契合數字政府建設的方向

數字政府理論伴隨互聯網、大數據、人工智能等新技術發展應運而生，是公共治理與數字技術深度融合的產物，要求對政府的理念、機構、職能、流程進行數字化再造，推動政府服務方式從職能驅動向需求驅動轉變、治理模式從計劃管理向精準治理轉變、決策方式從經驗型向數據驅動的智能研判型轉變、監管方式從單打獨斗向聯合監管轉變[5]。推進政府高效運轉，反應和處理問題快捷，企業和個人辦事方便是數字政府建設的應有之義[6]。“高效辦成一件事”改革順應了數字時代的要求，通過強力推動政務審批、政務服務系統的融合暢通，打破了數據孤島和壁壘，高效建成了“一張網”。這有助于提升系統的對接水平、提高一網覆蓋暢通度、加快省市縣鄉村五級網絡貫通，能大幅提升數字化水平。同時，還能通過數字技術賦能來推動更多事項入駐湖北政務服務平臺，實現更多業務的線上一網通辦、一次辦好，勢必大幅提升一網通辦的便利度。這有助于實現用數據“跑路”代替市場主體和群體“跑腿”，充分體現了數據治理的思想。

二、“高效辦成一件事”改革的實踐路徑

湖北省人民政府微信公眾號和湖北日報是湖北省委、省政府重大改革事項及省領導重要活動報道的權威平臺，以這兩個平臺的數據為樣本進行研究，具有較高的可信度。筆者對2021年以來這兩個平臺關于“高效辦成一件事”改革的報道進行分析，梳理出改革的實踐路徑如下。

（一）統一思想，傳播理念

2021年湖北省優化營商環境大會召開后，湖北省委、省政府通過會議、調研、發文等渠道，反復闡釋了“高效辦成一件事”改革的意義、方法、路徑、要求，以凝聚改革共識。一方面，要求深入貫徹落實黨中央、國務院關于優化營商環境的決策部署和省委工作要求，把“高效辦成一件事”改革作為突破口和著力點，打造湖北省深化“放管服”改革、優化營商環境的“拳頭產品”，每年實施一批重點改革事項，檢驗政府治理能力和執行力。另一方面，著力破除官本位思想，全力打造服務型政府，推動從行政本位向用戶本位、從政府思維向企業視角、從被動向主動、從注重事前審批向注重事中事后監管的轉變，當好“店小二”。

（二）聯通系統，共享數據

湖北省在改革中對現有的各類行政審批、政務服務系統進行了盤點和優化整合，要求實現政務數據應享盡享。一是推動網絡貫通。把打通國、省垂直管理部門和各地各部門業務辦理系統與省統一受理平臺作為目標。省市相關單位加快推進系統聯通，盡早實現省市縣鄉村五級網絡貫通，各級政務服務窗口更多業務通過一體化政務服務平臺辦理，提高“一網覆蓋”暢通度。二是消除“信息孤島”。打破信息壁壘，豐富數據資源，高效實現“一網通辦”。如，武漢市江岸區著力深化“證照通”，推進電子證照全量高質高效歸集，不斷提升全區電子證照調用率。三是推進線上線下融合。將線上系統和線下窗口作為互補關系（非并行關系）、有機整體，推動升級改造、深度融合。

（三）減量審批，精細服務

圍繞行政審批和政務服務改革重點環節，湖北省采取了一系列有效措施。一是推行減量審批。堅持政務審批能減則減、能容則容，圍繞審批事項最少、流程最優、材料最簡、效率最快、群眾反映最好的目標，持續深化減事項、減流程、減材料、減時限、減跑動。確保了企業開辦線上全程網辦、線下一窗聯辦；全面推行了企業登記住所（經營場所）信息申報承諾制；實現企業變更登記1日辦結、企業注銷一網辦理，并將注銷登記公告時間壓縮為20天。湖北省住建領域推行了“一直兩零”改革，開通了行政審批“直通車”，實現了常規變更“零材料”、獲取證書“零跑動”。二是集聚服務資源，為企業賦能。湖北省委組織部等單位持續開展了“科技副總”服務中小微企業、“院士專家企業行”等活動，每年選派200名左右科技人才擔任“科技副總”、1000名左右院士和專家深入企業講學和培訓指導，為企業發展提供人才支撐。三是優化服務制度。優化了線下政務服務，推行窗口“只說YES，不說NO”制度，積極探索節假日不打烊模式。全面實施市場準入負面清單制度，對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度等。

（四）一事聯辦，跨域通辦

湖北省通過“高效辦成一件事”改革推動了流程再造和系統重構，提升了市場主體和群眾在辦事時間、空間上的便利度及心理上的滿意度。一是一網通辦。2021年1月，湖北省人民政府印發《關于推進基層政務服務“一網通辦”的指導意見》，明確基層政務服務網上辦理“應上盡上”。如，湖北省公安廳出臺系列措施，將戶籍、居民身份證、居住證管理服務等148項業務全部上網，方便群眾就近辦、網上辦、一次辦。二是一窗通辦。“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”已經成為政務服務大廳的“標配”。市場主體和群眾線下辦事，在一個受理窗口就可以辦完所有事情，辦事效率大大提升。如，武漢市硚口區社保處率先實行了綜合柜員制改革，不斷完善事項清單，實現了100余項業務一窗通辦。三是跨域通辦。讓業務可以跨市、跨省辦理，不受空間限制。如，湖北省住建領域實行了公積金的跨省通辦，讓繳存職工可不受地域限制，異地即可辦理8個事項。

（五）調研指導，跟蹤問效

一是加強了一線調研指導，及時發現問題，解決難題。湖北省委、省政府及相關部門領導帶頭到基層調研，對“高效辦成一件事”改革的落實情況進行深入研究，堅持問題在一線發現、措施在一線研究、矛盾在一線解決。二是加強工作調度，傳導壓力，夯實責任。通過召開動員會、推進會、印發工作通報等，層層壓實工作責任并跟進掌握工作進展，確保改革有序有效推進。三是堅持結果導向，激勵先進，鞭策后進。各地各單位注重抓兩頭帶中間，總結推廣典型經驗，嚴肅查處反面案例。

三、“高效辦成一件事”改革的優化策略

“高效辦成一件事”改革促進營商環境不斷優化，總體成效明顯，但也存在一些不足。一是反應不敏捷，思想欠統一。部分政府工作人員對改革理解程度不平衡，重表態輕落實、對上級要求和群眾需求的反應慢半拍等問題依然存在。二是系統不夠通暢，數據共享力度不夠。省、市、縣開發的政務服務系統與國家統一平臺融合還不徹底，部門本位主義、條塊分割體制、技術瓶頸等導致的數據壁壘依然存在。三是“減”的力度不夠，優化服務還有較大提升空間。事項、程序精簡還需加大力度，服務體驗還需要優化。四是改革覆蓋業務還需要拓展。部分地方和單位存在政績觀錯位問題，對上級盯得緊的業務用力較多，從面上統籌抓改革不夠。五是考核激勵機制需要進一步完善。有鑒于此，可從以下五個方面優化“高效辦成一件事”改革的措施。

（一）堅持思想破冰，進一步凝聚改革共識

越是復雜的公共事務，涉及到現有組織的邊界就越多；越是不確定的事務，治理方式就越是不同于常規。對此，若忽視組織邊界、事務、職能的多樣性，僅僅依靠常規的、單一的解決方法是無法解決現有問題的。湖北省委采取選派干部到上海、浙江跟班學習、掛職鍛煉、舉辦專題培訓等多種方式促進干部解放思想，為深化“高效辦成一件事”改革夯實了思想基礎。湖北與發達地區的差距不在要素，關鍵在人。提升“高效辦成一件事”改革成效，必須在思想破冰與解放上下功夫。一要破除因循守舊、安于現狀的夜郎思想。對標上海、浙江等發達地區，以更高效處理公眾關心的共性問題為目標，切實改進作風，有效服務“建成支點、走在前列、譜寫新篇”的發展大局。二要破除官僚主義等官本位思想。應進一步轉變政府職能，堅持“群眾工作無小事”，把人民利益擺在首位，努力實現從“辦成一件事”向“辦好辦優辦強一件事”轉變。三要破除部門本位主義觀念。堅持“全省一盤棋”思想，健全“條”“塊”聯動機制，破解碎片化弊端，促使政府公權力更好為民服務，構建齊抓共管大格局。

（二）強化頂層設計，推動系統融合及數據共享

打造整體政府，要深入推進跨部門、跨層級、跨地區的政務服務業務流程再造與系統重構，整合權責清單和平臺資源，強化政府部門間合作，以確保政務服務業務辦理系統統一、銜接通暢。一要無縫對接上級平臺。對于已接入全國政務服務平臺的系統，要盡快實現系統互聯，在系統框架、數據標準、功能模塊等方面做到無縫銜接；條件成熟但暫未接入的，要做好工作對接，積極與上級接洽，盡快接入；條件不成熟的，要有前瞻思維，預留數據接口、統一數據標準，確保條件成熟后及時接入。二要統籌建好全省“一張網”。把“一張網”建設作為“高效辦成一件事”改革的基礎工程抓快抓實，限時推動省級自建系統與省市縣鄉村的五級互聯互通和全覆蓋，與省級統一受理平臺打通；對國、省垂直管理部門系統與省統一受理平臺不通的，要加強對接，及時聯通。三要強力推動數據共享。明確政務基礎數據資源共建共享標準，分級建立政務基礎數據共享無限制、部分限制、禁止三類清單，打破數據壁壘，最大限度減少群眾重復填報或提供資料等問題。

（三）完善清單制度，推動減量審批向深度延伸

公共產品和服務是否有效提供、公共利益是否得到維護，是檢驗政府治理水平的試金石。政府要圍繞“高效辦成一件事”深化“放管服”改革，堅持以結果為導向，把握制度執行的力度與溫度。一要準確把握和落實“法無授權不可為，法定職責必須為”的要求。進一步建立健全與市場準入負面清單制度相適應的準入機制、審批體制、投資管理體制、商事登記制度、監管機制和激勵懲戒機制，推動審批服務在程序、材料、時限、跑動次數上進一步做減法，切實降低市場主體和群眾的制度性交易成本。二要推動減量審批向深度延伸。政務服務部門不能滿足于減證明、減材料、減審批的亮眼數字，而是要多從企業和群眾角度“望聞問切”，深入推進業務重構和流程再造。三要堅持換位思考。優化網上網下服務平臺布局以及申請條件、申請方式、受理模式、審核程序、反饋渠道、管理架構等，提高不見面審批事項的覆蓋率，讓群眾少跑腿、不跑腿。

（四）擴大服務范圍，推動“高效辦成一件事”政務服務業務全覆蓋

“高效辦成一件事”改革重在推動多主體聯合提供公共服務。一要聚焦改革方向。聚焦市場主體和群眾所需所盼、所愿所煩，把“高效辦成一件事”改革作為優化營商環境的突破口、改善市場主體和群眾辦事體驗的硬舉措。二要堅持科學方法。著眼于小切口、抓具體，建立“高效辦成一件事”事項清單，按照任務書、時間表、路線圖，先易后難、分批推進。三要逐步擴大范圍。要逐步擴大納入“高效辦成一件事”改革的政務服務業務事項清單范圍，對暫未列入清單的事項要及時整改，針對具體問題和預期目標細化整改措施，設定完成時限，限期實現全覆蓋。

（五）健全落實機制，提升更多更大市場主體和群眾的滿意度

一要狠抓落實。以政府部門為主體，對照改革路線圖，倒排工期抓推進，強力督辦抓落實。完善干部常態化下沉聯系服務市場主體和群眾的制度機制，讓干部無事不擾、有呼必應。二要常態考評。把市場主體和群眾認可不認可、滿意不滿意、答應不答應作為檢驗改革成效的根本標尺，邀請第三方機構對改革成效進行評價，創造條件讓市場主體和群眾參與評價。三要加強激勵。適時總結推廣改革經驗，及時反思工作教訓，對作出貢獻的領導干部和工作人員在考核、任用等方面予以正向激勵，對失職失責、違紀違法的人員嚴肅追責問責。

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作者:宋俊 張毅 單位:華中科技大學公共管理學院